Регуляторная реформа железных дорог в России

ВИНИТИ

Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»

№ 12/2005, стр.39-46

Регуляторная реформа железных дорог в России*

(*Продолжение. Начало см. ЭНТП №11-12, 2005 г.)

Учет

В программе реформ обоснованно подчеркивается необходимость ведения адекватных и прозрачных счетов для различных направлений деятельности железнодорожной отрасли, и в совершенствовании счетов национальных железных дорог уже сделаны первые шаги. На данное время доходы и расходы разнесены по разным счетам грузоперевозок, междугородних пассажирских перевозок, пригородных пассажирских перевозок и видов деятельности, не связанных с перевозками. В течение последних трех лет применяется финансовое планирование на основе бюджетов по видам деятельности. Накапливание задолженностей из-за несвоевременной оплаты находится под контролем.

Как правило, продолжают применяться российские стандарты бухгалтерского учета. В 1999 г. фирма Arthur Andersen проверила финансовые показатели работы железных дорог в соответствии с нормами МСФО. По результатам проверки обнаружился убыток в размере 7 млрд. р., хотя российские нормы учета дали прибыль в размере 26 млрд. р. Самым существенным расхождением между двумя системами бухгалтерского учета стала сумма в 24 млрд. р., охарактеризованная фирмой Arthur Andersen как затраты на социальные нужды. Сводный баланс расходов и доходов МПС эту сумму не отражал, но она учитывалась в остальных бухгалтерских счетах МПС.

Очень важно полностью перейти на международные нормы бухгалтерского учета, используя их в оперативной деятельности, и привлечь независимых внешних консультантов к проверке счетов акционерного общества РЖД. Это важно в рамках переговоров между компанией и правительством относительно финансирования социальных услуг из бюджетов различных уровней и для обеспечения прозрачного механизма, с помощью которого частная фирма может выходить на рынок железнодорожных перевозок в конкуренции с "Российскими железными дорогами" или в сотрудничестве с ними. Кроме того, переход на нормы МСФО заложит основы для эффективного экономического регулирования платы за доступ к инфраструктуре и тарифов грузоперевозок и пассажирских перевозок.

Вопрос о прозрачных нормах бухгалтерского учета, отвечающих нормам МСФО, обсуждался в докладе фирмы "Делойт и Туш", составленном для МПС. Впоследствии МПС взяло на вооружение детальную систему управления учетными данными (SAP): на текущем этапе РЖД важно оперативно перейти на управление по направлениям производственной деятельности на данной основе, с тем чтобы поддержать организацию, определенную в Плане. По состоянию на конец 2003 г. РЖД опубликует отчет, который включает данные по стандартам IAS на добровольной основе (так как закон пока не требует этого). Было бы желательно включение в опубликованные балансы РЖД также и финансовых отчетов по отдельным видам деятельности.

Для обеспечения недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре для новых операторов, как и предусматривается в программе реформ, в РЖД необходимо вести отдельные счета для инфраструктуры и для каждого типа железнодорожной деятельности. Это предусматривается Федеральным законом № 27 от 27 февраля 2003 г. "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта". Министерством путей сообщения была разработана система классификации для учета доходов и издержек по направлениям хозяйственной деятельности, которая задействована в РЖД с 13 октября 2003 г. Опыт разработки законодательства ЕС демонстрирует необходимость публикации балансовых отчетов, а также счетов прибыли и убытков отдельно для инфраструктуры и для видов железнодорожных перевозок.

В процессе предоставления услуг железнодорожного сообщения распределение затрат не всегда является легкой задачей - ведь многие затраты понесены совместно. Например, нелегко распределить затраты на инфраструктуру между пассажирскими и грузовыми поездами, которые пользуются одной и той же железнодорожной линией. Концепция и величина затрат плохо понимается на большинстве европейских железных дорог, а может и на всех европейских железных дорогах. Даже в Великобритании, где реструктурирование пошло дальше, чем в других странах, "Рейлтрек" проявил очень слабое понимание своих затрат, как впрочем и своих активов.

В России основной для распределения многих затрат служит распределение затрат на рабочую силу. В других странах для более точного распределения затрат разработаны различные учетные нормы, а также экономические и технические модели. Самый богатый опыт в этом отношении накопила Северная Америка. Хотя эти модели неизбежно носят несколько произвольный характер, они достаточны для удовлетворения потребностей на переговорах между частными грузоперевозчиками и для проведения анализа регуляторным агентством США (Управление наземного транспорта - STB); и потребностей судебных органов при рассмотрении дел, в рамках которых компании оспаривают плату за доступ к рельсовым путям. Многие из используемых инструментов разработаны внешними консультативными компаниями и предлагаются на коммерческой основе для использования другими железными дорогами. "Российским железным дорогам" и регуляторным органам необходимо разработать свои собственные технические модели или адаптировать модели, предлагаемые на рынке, для более точного определения и отнесения затрат на себестоимость. Это будет полезно для предотвращения дискриминации в отношении платы за пользование федеральной железнодорожной инфраструктурой "Российскими железными дорогами" и другими железнодорожными операторами, а также для определения тарифов, причитающихся с грузоотправителей в том случае, когда их товары перевозятся в их собственных вагонах, а не подвижным составом, который принадлежит "Российским железным дорогам". Еще важнее то, что этот подход поможет структурировать плату за использование инфраструктуры и обеспечить положение, при котором решения железнодорожных операторов при выборе локомотивов, конструкции вагонов и т.д. не приведут к чрезмерному износу рельсовых путей. Для достижения целей программы реформ по стимулированию конкуренции важно предоставлять имеющуюся информацию, а с течением времени и более точную информацию по структуре себестоимости грузоотправителям и потенциально новым железнодорожным операторам; причем такая информация должна быть достаточно детальной, чтобы предоставить возможность разрабатывать планы развития предприятия. (Многие железные дороги и регулирующие учреждения предоставляют такие данные за умеренную плату, которая позволяет покрывать издержки ее сбора, как, например, данные, предоставляемые Ассоциацией американских железных дорогу.

Политика в сфере конкуренции и цели реформы грузоперевозок

Основными целями программы реформ являются повышение эффективности работы железных дорог, снижение затрат и повышение качества обслуживания. Существуют два направления для достижения этих целей - реформирование существующей тарифной системы и стимулирование конкуренции на железной дороге. Конкуренция в сфере услуг, не связанных собственно с перевозками, например в области производства и обслуживания подвижного состава, создается в рамках отчуждения соответствующих предприятий. Кроме того, предусматривается конкуренция в области железнодорожных перевозок. Первоначальный подход базируется на отделении управления инфраструктурой от эксплуатации поездов, а новые железнодорожные операторы получают приглашение эксплуатировать поезда с использованием инфраструктуры "Российских железных дорог". РЖД станет собственником инфраструктуры, эксплуатирующим большую часть грузовых поездов, а пассажирские перевозки будут осуществляться дочерними предприятиями, которые могут в конце концов передаваться на баланс регионального или местного органа власти, а то и приватизироваться. В программе реформ предусматривается и возможность создания конкуренции между вертикально интегрированными железными дорогами.

Регуляторные механизмы, закладывающие первоначальный подход к конкуренции

Какая бы структура ни была выбрана для железных дорог, их работу необходимо регулировать отчасти для того, чтобы обеспечить развитие конкуренции (что особенно важно, учитывая высокую долю рынка перевозок, которая в настоящее время принадлежит железным дорогам сравнительно с другими видами транспорта), а отчасти для того, чтобы обеспечить общую эффективность работы самой железной дороги. Требуемые механизмы регулирования зависят от выбранной структуры отрасли, особенно от взаимоотношений между организацией, отвечающей за управление инфраструктурой, и организацией, отвечающей за грузоперевозки.

Первоначальная структура отрасли, зафиксированная в Плане, предусматривает появление новых перевозчиков, конкурирующих с вертикально интегрированным РЖД, который, как отмечено выше, безусловно, станет и крупнейшим грузоперевозчиком, и инфраструктурным монополистом. Эта структура потребует серьезного и действенного регулирования, если требуется, чтобы результатом ее создания стало нечто большее, чем просто появление ряда специализированных перевозчиков, каждый из которых займет свою нишу в грузоперевозках, или привлечение частных инвестиций в вагоны и (возможно) в локомотивы.

Проводя структурные реформы, правительство, учитывая нехватку вагонов в стране, среди всего прочего, в первую очередь, стремится убедить крупные промышленные предприятия, которые пользуются услугами железной дороги, создавать свой собственный вагонный парк. Нехватка вагонов стала результатом недостаточных капиталовложений в создание и обслуживание подвижного состава в 90-ых годах. Возраст грузовых вагонов в среднем составляет 19,5 лет и быстро растет по мере ухудшения состояния национального парка. С тревожной быстротой устаревает и локомотивный парк. Таким образом, правительство надеется переложить на железнодорожных операторов, перевозчиков или инвесторов, в настоящее время не входящих в состав железнодорожной отрасли, затраты на финансирование подвижного состава. По мнению правительства, эти промышленные клиенты лучше способны оценить риски инвестиций в вагоны, прежде всего специализированные, так как лучше знают рынки своей продукции, чем железные дороги. В ответ железная дорога ввела новые тарифные прейскуранты для операторов, владеющих собственными вагонами или вагонами и локомотивами. Новые владельцы постараются обеспечить себя собственными вагонами в нужном количестве и соответствующего качества и, осуществляя значительный объем перевозок, повысить уровень использования частных вагонов гораздо значительнее, чем это сможет сделать РЖД. Новые тарифы, принятые в августе 2003 г., способны обеспечить финансовые стимулы к использованию промышленными предприятиями маршрутных поездов для перевозки своих грузов, а также стимулы для их транспортных компаний, чтобы, помимо и сверх собственной заинтересованности в контроле за подачей подвижного состава, маршрутными поездами пользовались другие грузоотправители. Важно понимать, что "конкуренция" со стороны крупных компаний, заинтересованных прежде всего в доставке собственных грузов, может сильнее мотивироваться стимулами в структуре тарифов, чем желанием соперничать с РЖД: этот вид конкуренции будет иным, чем приход "общих" транспортных кампаний, которые могут конкурировать с РЖД за доставку всех товаров на всей железнодорожной сети. Это, однако, могло бы стать отправным моментом для того, чтобы клиенты железнодорожного транспорта инвестировали капитал в его активы, начинали внедрять собственные транспортные операции и в конечном счете предлагать услуги другим клиентам в качестве общего перевозчика, конкурирующего с РЖД.

Выход на рынок новых железнодорожных операторов, предоставляющих услуги общего пользования, предусматривается Законом "О железнодорожном транспорте". Перевозчики общего пользования обязаны получить лицензию у Министерства путей сообщения (или у его преемника), заключить договор с РЖД на пользование общенациональной железнодорожной инфраструктурой и владеть собственными локомотивами или арендовать их. Для получения лицензии необходимо представить бизнес-план и подтвердить наличие обученного персонала, который необходим для эксплуатации поездов. Машинистам поезда отдельно выдается разрешение на маршрут. На настоящий момент в соответствии с федеральным законом, вступившим в силу 19 мая 2003 г., выдано две лицензии. Оба предприятия, заявки которых были удовлетворены ("Линкойл" эксплуатирует поезда между НПЗ возле С.-Петербурга и Эстонией и "Русский мир"), перевозят нефтепродукты; впрочем, они получили лицензии, позволяющие им перевозить любые виды грузов. По состоянию на ноябрь 2003 г. девять перевозчиков смогли получить лицензии. Лицензированные железнодорожные операторы вправе устанавливать собственные тарифы на перевозки по договоренности с клиентами.

Примеры независимых железнодорожных операторов на стальных и нефтяных рынках. Группа "Северстальтранс" - это конгломерат 19 транспортных, логистических и торговых компаний, принадлежащих "Северстали", крупнейшему производителю стали в России, и Мореллу, российской оффшорной инвестиционной компании. Три компании в группе управляют железнодорожными перевозками: "Северстальтранс", "Севтехнотранс" и "БалтТрансСервис", другие компании группы занимаются портовыми операциями и одна производит дизельные локомотивы. "Северстальтранс" обеспечивает грузоперевозки внутри страны, главным образом перепродавая услуги РЖД. Почти две трети его доходов приходятся на доставку стали с заводов "Северстали", но он также осуществляет перевозки продукции других сталелитейных компаний и производителей древесины. Компания также арендует и эксплуатирует железнодорожные вагоны для "Северстали" и поставляет уголь и другие товары. "Севтехнотранс" управляет грузоперевозками в России и перевалкой в российских портах. Он также финансирует, берет и сдает в аренду железнодорожные

цистерны. "БалтТрансСервис" управляет маршрутными поездами для перевозки сырой нефти и нефтепродуктов от нефтеперерабатывающих заводов и трубопроводных терминалов внутри страны к портам Балтийского, Белого и Черного морей. Он эксплуатирует поезда, владея 2100 цистернами и арендуя у РЖД 7300 цистерн. Компания имеет также около 600 полувагонов, которые сдает в аренду другим операторам. В 2002 г. она обеспечила доставку 17 млн. т нефти и нефтепродуктов.

"Русский мир" и "СФАТ", дочерние компании нефтяного концерна, владеют примерно 13000 железнодорожных цистерн. "Русский мир" - располагающий лицензией оператора железнодорожного транспорта, пока лишь сдает вагоны в аренду. Еще одна дочерняя компания нефтяного концерна, "Линкойл", эксплуатирует около 4 000 железнодорожных цистерн. Одна из ведущих нефтяных компаний "Юкос" использует 19 000 цистерн, из которых 6 000 арендует у "Русского мира", а "Лукойл" располагает 5 000 цистерн.

В соответствии с законом, при наличии свободных мощностей железнодорожной инфраструктуры владельцам лицензий гарантируется доступ к инфраструктуре. С другой стороны, на сегодняшний день порядок определения наличия свободных мощностей и требований к ним все ещё не опробован. Постановление 701 определяет нормы недискриминационного доступа к инфраструктуре и определяет приоритетность железнодорожных операций в условиях ограниченной пропускной способности железнодорожной инфраструктуры. Данная приоритетность соответствует стандартной европейской практике, и наивысшее преимущество будет представляться международным перевозкам и скорым пассажирским поездам, а низший уровень - внутренним грузовым перевозкам: Поскольку российская система весьма отличается от Западной Европы, было бы обоснованным намерение регулирующих инстанций тщательно продумать этот подход с точки зрения его устойчивости. В настоящее время объем перевозок по сети МПС немногим больше 50% от уровня 1988 г., так что проблемы с мощностями на железной дороге, вероятно, не являются неразрешимыми. Особую важность для развития конкуренции будут представлять механизмы доступа не к рельсовому пути, а к другим объектам инфраструктуры, и в частности, к станциям, грузовым и сортировочным дворам.

(Продолжение в следующем номере)

Regulatory Reform of Railways in Russia. - OECD. - 2004. - P.45-51.