Политика манипуляций местные инвесторы на приватизационных аукционах на Украине в 2000-2004 гг.
ВИНИТИ № 10/2009
«Экономический и научно-технический потенциал»
ВИНИТИ № 10/2009
«Экономический и научно-технический потенциал»
Научный консультант-д.э.н. В.И. Волков
Главный редактор - к. г. н. Ю.Н. Щуко
Редакционная коллегия:
Л. В. Грачева (зам. главного редактора), М. А. Куршев, к.г.н. Е.С. Киселева, к.и.н. Л. Р. Попко, Е. В. Похвалина, Н. И. Субчев, О. В. Ященко
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
Политика манипуляций: местные инвесторы на приватизационных аукционах на Украине в 2000-2004 гг.
В журнале Europe-Asia Studies опубликована статья H.Pieines, основное внимание в которой сосредоточено на политических аспектах приватизационных аукционов периода президентства Л.Кучмы. В публикации рассматривается роль крупных национальных инвесторов, или так называемых олигархов, в условиях сформировавшегося на Украине режима конкурентного авторитаризма. Количественная оценка произведена на основании цен выигравших заявок на аукционах по приватизации, а это связано с характеристикой участников, предложивших лучшую цену, с точки зрения их отношений с олигархической сетью. Автор выявляет разные стратегии политики В.Януковича и В.Ющенко, касающейся проведения приватизационных аукционов и олигархов в целом.
В 90-е годы на Украине происходил глубокий экономический кризис, во время которого, согласно официальным данным, валовой внутренний продукт снизился почти на 60%. Кроме того, такая ситуация привела к значительному дефициту государственного бюджета и увеличению иностранных долгов. В то же время большая часть экономических реформ определялась политической борьбой между президентом и парламентом, а также оппозицией разных влиятельных групп. По сравнению с другими постсоциалистическими странами приватизационный процесс на Украине в 90-е годы носил ограниченный характер, при этом парламент препятствовал приватизации наиболее крупных государственных предприятий.
Однако в 1999 г. ситуация должна была измениться, так как президент Л.Кучма предложил самым крупным промышленным предприятиям распродать доли своих акций на приватизационных аукционах. Как было провозглашено, целями такого предложения были ускорение приватизации и пополнение государственного бюджета. С 2000 по 2004 гг. 18 крупных приватизационных аукционов принесли доход свыше 2 трлн. долл., что составило около 60% общих доходов от приватизации. Успех от приватизации должен был повлечь быстрое оживление экономики при ежегодном росте ВВП приблизительно на 7% с 2000 г. по 2007 г. Такое развитие усилило потенциал местных инвесторов и сделало Украину более привлекательной для иностранных инвестиций.
Однако результаты многих приватизационных аукционов вызывали протест у проигравших участников торгов, которые заявляли о манипулировании в пользу конкурирующих покупателей, близких к политическому руководству страны. Когда в начале 2005 г. В.Ющенко сменил на президентском посту своего предшественника Л.Кучму, он заявил, что большая часть приватизационных аукционов будут предметом правовой переоценки и что можно ожидать последующего аннулирования результатов некоторых из них.
Несмотря на важное экономическое и политическое значение, академические исследования таких широкомасштабных приватизационных аукционов еще не проводились. В данной статье основное внимание уделяется политической стороне аукционов, при этом большое место отводится обсуждению роли крупных национальных инвесторов, или олигархов, в украинской политике при Л.Кучме. Таким образом, освещен существенный аспект конкурентного авторитаризма, а именно, взаимодействие между политическим руководством и деловыми элитами. При этом исследование сосредоточивается на политической стратегии вовлеченных в игру актеров, а не на связанных с этим политических предложениях. Цель данной статьи - не оценить, насколько успешно или безуспешно была или могла быть реализована политика приватизации на Украине, а проверить, насколько она повлияла на стратегическое взаимодействие между группами элиты.
Большая часть академической литературы 90-х годов реагировала на авторитарные тенденции в постсоветских странах, фокусируя внимание на том, чем они не являлись, в частности, обращалось внимание на отсутствие демократии. Совсем недавно ряд исследователей начали анализировать и классифицировать политические процессы в постсоветских государствах. Вместо сравнения политических систем с демократическими идеалами они предлагают анализ баланса сил в местной политике и механизмов, стоящих за их противостоянием (Hale 2006; Way 2004).
В этом контексте кажется, что политика конкурентного авторитаризма (Levitsky & Way 2002) более всего подходит для характеристики политического режима на Украине при президенте Л.Кучме (1994-2004 гг.). При таких режимах происходит манипулирование демократическими институтами, но в конце концов они все еще определяют, кто приобретает политическую силу. В противоположность выборам при полностью авторитарных режимах выборы в режимах конкурентного авторитаризма, даже если они совсем не честные, создают полную неопределенность (Way 2004). Соответственно, борьба за власть между соперничающими группами элиты происходит на выборах. Несмотря на то что Way считает бизнес-элиту слабой, олигархи могут играть важную роль в режимах конкурентного авторитаризма, если у них имеются средства для финансирования избирательных кампаний и контроля ведущих средств массовой информации. В свою очередь, они надеются, что политические элиты, которым они оказываю помощь, будут поддерживать их бизнес-интересы. Во второй срок президентства Л.Кучмы приватизационные аукционы переместились в сферу интересов vis-a-vis правящей политической элиты в лице олигархов. Вот почему анализ этих приватизационных аукционов важен для понимания роли олигархов в украинской политике при правлении президента Л.Кучмы.
Анализ недавних политически спорных манипуляций и заявлений о коррупции осложняется, если средства массовой информации и суды обвиняются в действиях в пользу отдельных групп интересов и политических лагерей. В этом контексте сосредоточение на декларированных и предполагаемых интересах представителей государства и бизнеса приводит к противоречивым интерпретациям. Манипуляции с приватизационными аукционами также получили спорные оценки в России и в Чешской Республике (Allan 2002; Pleines 2000; Reed 2002; Appel 2001). Для точной оценки приватизационных аукционов на Украине в данном исследовании систематически осуществлялась проверка «лазеек» в их правовом регулировании и выявлялись возможности для манипуляций. На втором этапе представлена количественная оценка масштабов манипуляций через категоризацию успешных покупателей и оценку уплаченной цены. Однако прежде чем подробно анализировать аукционы, автор статьи считает необходимым представить основных местных инвесторов и показать их связи с политическим руководством страны.
Местные инвесторы, участвующие в аукционах. Главными действующими лицами крупных приватизационных аукционов были национальные финансовые инвесторы, или олигархи, кроме того, в аукционах по продаже государственных предприятий принимали участие соответствующие крупные украинские и российские отрасли промышленности. Особенно это касалось нефтяного и металлообрабатывающего секторов, компании которых стремились увеличить свою вертикальную интеграцию в производственной цепочке.
В начале 90-х годов формирование украинских олигархов происходило практически по одному лекалу. В начале экономических реформ новые компании использовали скрытую и часто незаконную практику получения огромной прибыли, особенно на финансовых рынках и в сфере торговли товарами. В обоих случаях жизненно необходимо было сотрудничество с государственной администрацией, касалось ли это обходящих закон регулирования и контроля или получения неестественно дешевых кредитов от Центрального банка. Например, инвесторы, покупавшие на украинском рынке металл по субсидируемым ценам и перепродававшие его на мировом рынке, имели норму прибыли до 900 %. другим примером могут быть кредиты центрального банка некоторым частным банкам по льготным процентным ставкам, радикально отличающимся от коммерческих тарифов (Puglisi 2003). В 1995 г. передача контроля над импортом газа от государства частным трейдерам стала еще одним видом доходного бизнеса; в этом случае помощь государства пришла в форме предоставления государственных лицензий на импорт и региональной монополии на продажу газа избранным инвесторам (Balmaceda 2008).
Некоторые предприниматели использовали свои доходы от финансовой и торговой деятельности для приобретения долей в промышленных предприятиях путем конвертации в акции их долгов своим торговым компаниям. Кроме того, в процессе приватизации они приобретали доли предприятий; в большинстве случаев олигархи скупали все компании по оферте, первоначально создавая смешанные холдинги. Однако в конце 90-х годов некоторые холдинги начали разрабатывать стратегические инвестиционные планы, основное внимание уделяя вертикальной интеграции и отдельным отраслям, а именно, нефтяной и газовой промышленности, машиностроению и пищевой промышленности.
Суммируя, можно выделить четыре этапа становления олигархов. С конца 80-х по середину 90-х годов новые предприниматели обзавелись стартовым капиталом и приобрели свои первые фирмы. На втором этапе, который пришелся примерно во вторую половину 90-х годов, некоторые тесно связанные с политиками предприниматели в результате создания крупных инвестиционных холдингов стали олигархами. На третьем этапе, который начался в конце 90-х годов, на фоне оживления экономики эти холдинги расширились. Чем больше отраслей экономики становились прибыльными, тем больше появлялось олигархов, а после приблизительно 2002 г. холдинги начали инвестировать в модернизацию и интеграцию в мировую экономику. По данным журнала Forbes, который в 2004 г. не зафиксировал ни одного украинского миллиардера, в 2006 г. уже насчитывалось семь предпринимателей с активами свыше 1 млрд. долл. Согласно оценке украинских журналов «Корреспондент» и Kyiv Post, всего 29 предпринимателей обладают богатством, равным, по меньшей мере, 200 млн. долл. Наиболее известными олигархами, вошедшими в список журнала Forbes, были Р.Ахметов, владелец холдинга System Capital Management (SCM) в Донецке; В.Гайдук и С.Тарута, владельцы «Индустриального Союза Донбасса»; И.Коломойский и Г.Боголюбов, владельцы днепропетровской группы «Приват»; В.Пинчук, владелец днепропетровского холдинга Interpipe.
Сведения об украинских инвестиционных холдингах. Названия представлены в алфавитном порядке, дан краткий обзор обстоятельств создания каждой компании, деловая стратегия и обзор экономического развития в период правления президента Л.Кучмы. Политические связи холдингов будут проанализированы ниже.
«Индустриальный Союз Донбасса» (ИСД) был учрежден в 1995 г. региональной элитой Донецка. За прошедшие годы холдинг добился успехов в осуществлении контроля над поставками донецкого регионального природного газа, а с 1998 г. использовал полученные финансовые средства для реализации своих интересов в металлообрабатывающей промышленности. Холдинг приобрел сталелитейные заводы по всей восточной Украине и, кроме того, участвовал в добыче железной руды и угля. В рамках стратегии комплексного инвестирования ИСД осуществляет контроль над всей производственной цепочкой сталелитейной отрасли, а также входит в машиностроительную промышленность. ИСД представляет его директор С.Тарута. Однако действительная структура собственности холдинга остается неизвестной. В качестве официальных владельцев значатся пять национальных и частных организаций, включая Украинскую академию наук и Донецкую торгово-промышленную Палату (Zimmer 2004).
Interpipe был образован в 1997 г. Как и большинство холдинговых компаний, данный холдинг приобрел доли во многих отраслях промышленности. Его интересы сосредоточены на производстве металла и, в частности, на изготовлении труб, кроме того, он приобрел доли трех национальных телевизионных компаний, а также ежедневной газеты. Расположенный в Днепропетровске, Interpipe контролируется зятем Л.Кучмы В.Пинчуком, являвшимся официальным помощником президента в период его второго срока. Он имеет тесные связи с С.Тихипко, который отвечал за экономические вопросы в правительстве с 1997 г. по 2001 г., а позже принял должность руководителя Центрального банка.
«ПриватБанк» был учрежден С.Тихипко в Днепропетровске в 1992 г. Посредством финансовых спекуляций и при поддержке Центрального банка появилась возможность сделать «ПриватБанк» одной из самых успешных украинских финансовых организаций. После ухода С.Тихипко в политику главой «ПриватБанка» в 1997 г. стал И.Коломойский. Взяв курс на приватизацию, банковская холдинговая компания выросла в одну из наиболее крупных на Украине. Несмотря на то что ее основное внимание было сконцентрировано на холдингах в металлургической и нефтяной отраслях, банк также приобрел компании во многих других отраслях промышленности, включая химическую и пищевую, а также в строительном бизнесе.
System Capital Management (SCM) объединил промышленные активы Р.Ахметова. В канун предательского убийства донецкого предпринимателя А.Брагина в 1995 г. Р.Ахметов вступил во владение его торговыми компаниями и таким образом добился вхождения в ряды новой элиты донецкого региона. В тесном сотрудничестве с ИСД он приобрел ведущие компании металлургической отрасли. Кроме того, он имеет интересы в пищевой промышленности и финансовом секторе. Р.Ахметов также стал собственником донецкого футбольного клуба «Шахтер».
В результате участия в приватизационных аукционах эти холдинговые компании получили возможность контролировать некоторые ведущие украинские предприятия. В конце 2004 г., когда фаза приватизационных аукционов при президентстве Л.Кучмы подошла к завершению, холдинги имели доли в 19 из 100 крупнейших украинских компаний с контрольным пакетом акций в 13 из них. Большие инвестиционные холдинги конкурировали непосредственно друг с другом во многих политических областях, включая организацию приватизационных аукционов. У них было три основных источника влияния на политику: финансовые средства, которые могли бы использоваться для финансирования избирательных кампаний или для создания коррупционных сетей; личные контакты с политическими деятелями, которые часто реализовывались через назначения на должности, связанные с принятием политических решений; контроль над средствами массовой информации, которые они могли использовать для манипулирования общественным мнением. Interpipe опекал национальные телевизионные каналы ICTV, СТБ, «Новый Канал» и Ml, а также пользующуюся большой популярностью газету «Факты». Холдинг SCM контролировал радиостанцию «Украина», а также издательский дом «Сегодня». «ПриватБанку» принадлежала доля в агентстве новостей УНИАН.
Для усиления своего влияния на принятие решений в политический области инвестиционные холдинги стали частью региональной неформальной сети. Interpipe и «ПриватБанк» были связаны с днепропетровской неформальной сетью, которая гордилась своим сильным представительством в органах власти благодаря связям с президентом Л.Кучмой. В то же время ИСД и SCM находились в тесном сотрудничестве с донецкой региональной администрацией. С назначением донецкого губернатора В.Януковича на должность премьер-министра в ноябре 2002 г. донецкая сеть также получила доступ к национальной политике (Zimmer 2004; Pleines 2005).
Украинские инвесторы и исполнительная власть. При президенте Л.Кучме политическая стратегия исполнительной власти была сфокусирована не на слабо развитых политических партиях, представленных в парламенте, а на региональных неформальных сетях. Представители региональных политических элит были назначены в национальные органы власти в Киеве, и с помощью своих недавно приобретенных полномочий эти политики теперь смогли обеспечить покровительство предпринимателям-членам своих неформальных сетей. Создается впечатление, что таким образом с помощью коррупционных механизмов политики делят «добычу» предпринимателей. Более того, члены неформальных сетей смогли использовать свое влияние на средства массовой информации и на политический климат в своих регионах для того, чтобы сформировать общественное мнение в пользу президента. Результат оказался довольно действенным, особенно в Донецкой области (Kuzio 2007, Zimmer 2005). От такого сотрудничества выиграли все вовлеченные стороны. Региональные политики добились влиятельных позиций на национальном уровне и, кроме того, получили взятки от представителей деловых кругов, в то время как предприниматели обрели привилегии за счет принятия соответствующих решений, которые принесли им огромные прибыли.
Между тем президент получил поддержку для своей избирательной кампании. В связи с этим для президента жизненно важно было создать неформальные сети в количестве, достаточном для обеспечения надежности своего статуса, и их совместная помощь в выборной кампании была инструментом достижения этой цели (Puglisi 2003). В то же время президент должен был укрепить свое положение в качестве главного посредника в этой системе для того, чтобы избежать появления внутреннего конкурента на этот пост. Это повлекло частую перестановку высших должностных лиц с целью создания препятствий растущей мощи конкурентов и одновременно развития всех региональных неформальных сетей при регулярном перераспределении сил. Классическим примером регулярных перестановок стала частая замена Л.Кучмой премьер-министров. В течение его десятилетнего правления на должности премьер-министра сменилось не менее семи человек, большинство из них прибыли из Днепропетровска и при этом из собственной региональной сети Л.Кучмы. В начале президентства Л.Кучмы премьер-министров поставляли старые советские сети, а в дальнейшем в назначении на этот пост преуспела донецкая неформальная сеть, когда в 2002 г. премьер-министром был назначен донецкий губернатор В.Янукович. Единственным премьер-министром без связей с влиятельной неформальной сетью был ориентированный на проведение реформ В.Ющенко, который пребывал на этой должности с конца 1999 г. до весны 2001 г. (Pieines 2005).
Помимо поста премьер-министра между региональными неформальными сетями были поделены многие другие должности в органах исполнительной власти, связанных с экономическим сектором. Региональные неформальные сети часто могли получить доступ к президенту через назначение своих представителей в качестве личных помощников. Таким образом, к государственной власти имели доступ не только региональные политики, но и сами предприниматели (Puglisi 2003; Kowall 2002, 2006).
Их доступ к государственному должностному лицу также предполагал влияние сетей на приватизационные аукционы, поскольку организация этих аукционов входила в обязанность руководителя исполнительной власти. Правительство утверждало требования к предложениям, в то время как Фонд государственного имущества принял на себя организацию аукционов. Фонд находился в подчинении президента, который включил приватизацию в свою политическую стратегию. Несмотря на то что парламент довольно критично относился к приватизации, его попытки оказывать влияние на Фонд были ограничены постановлением Верховного суда. В соответствии с постановлением Фонд государственного имущества стал частью ветви исполнительной власти, а руководитель Фонда должен был назначаться и отстраняться от должности президентом при одобрении парламента. Таким образом, Фонд подчинялся президенту. Попытка правительства В.Ющенко в 2001 г. установить контроль над Фондом провалилась благодаря сопротивлению парламента (EIU 2001, стр. 19-20).
Руководителем Фонда с августа 1998 г. по апрель 2003 г. был А.Бондарь. Он начал свою карьеру в Киевской городской администрации в бывшем Советском Союзе и не был тесно связан ни с днепропетровской, ни с донецкой неформальными сетями. Однако к 1999 г. он стал депутатом и наладил тесное взаимодействие с командой В.Януковича в лице М.Чечетова, инженера-технолога из Харькова. Будучи членом Либеральной партии, М.Чечетов являлся членом национального парламента, представляя в середине 90-х годов избирателей из Донецка. После политического восхождения В.Януковича он оставил либералов и присоединился к Партии регионов В.Януковича, войдя в ее руководство. После освобождения от работы Бондаря в апреле 2003 г. М.Чечетов принял должность главы Фонда государственного имущества и оставался на ней, до конца президентского срока Л.Кучмы.
Украинские инвесторы в парламенте. В то время как организация приватизационных аукционов являлась исключительным правом исполнительной власти, парламент определял основные юридические условия приватизации. Кроме того, с помощью специальных законов он мог управлять или запрещать отдельные приватизационные аукционы. Поэтому отношение парламента было жизненно важно для олигархов, если они хотели влиять на приватизационную политику.
К концу 90-х годов региональные неформальные сети усилили свою инфраструктуру и укрепили связи с национальной исполнительной властью. Однако такая стабильность очень сильно зависела от личности президента. Из-за этого к концу десятилетия у сетей появились две главные проблемы. Прежде всего, на выборах 1999 г. должно было быть обеспечено переизбрание Л.Кучмы президентом на новый срок, чтобы другой президент не смог ликвидировать старые сети. Во-вторых, несмотря на то что президент мог обеспечить значительные преимущества для региональных сетей, пространство для маневров было значительно сокращено парламентской оппозицией.
Обе проблемы предполагали создание новых политических партий, которые потенциально могли бы мобилизовать избирателей для выбора президента даже более эффективно, чем одни только контролируемые средства массовой информации. Существовала также опасность, что другие партии в парламенте могут оказаться сильнее и создадут более сильную оппозицию президенту. Обеспечив президентское большинство в парламенте за счет новых партий, региональные сети таким образом доказали Л.Кучме свою политическую полезность и затем, после его повторного избрания на пост президента, могли рассчитывать на ответную благосклонность. В то же время у них мог бы быть второй канал, благодаря которому они могли бы формировать политические процессы принятия решений с целью продвижения своих интересов. Более того, освобождение депутатов парламента от судебных преследований могло бы служить для многих предпринимателей формой защиты против обвинения в коррупции.
В ходе подготовки к президентским выборам 1999 г. не менее шести партий были представлены деловой элитой, имеющей тесные связи с президентом, хотя из инвестиционных холдингов активность при формировании новых партий проявил только Interpipe. В начале 1999 г. он продвигал создание Трудовой партии Украины, а глава холдинга, В.Пинчук, был избран депутатом парламента. С.Тихипко, политический хозяин холдинга, стал председателем партии.
Партии предпринимателей с тесными связями с Л.Кучмой в конце 1999 г. произвели безошибочное перераспределение сил на политической арене. Благодаря хорошо профинансированной избирательной кампании они смогли гарантировать повторное избрание Л.Кучмы и в то же время завербовать в свои ряды огромное количество оппозиционных депутатов. В начале 2000 г. прокучмовские партии впервые получили парламентское большинство, которое они позже использовали для вытеснения представителей левых партий с ведущих должностей в комитетах парламента. Поэтому они смогли добиться центрального положения в законодательном процессе, позволявшего им -наряду с другими делами - оказывать влияние на приватизационные законы.
На парламентских выборах 2002 г. основная часть пропрезидентских партий присоединилась к коалиции «За единую Украину». Их рекламная кампания была по большей степени организована Трудовой партией Украины, следовательно, холдингом Interpipe. Все партии субсидировались прокучмовской деловой элитой, получив на нужды своих избирательных кампаний около 5,5 млн. долл. Тем не менее, пропрезидентские партии получили лишь одну треть мест в новом парламенте, т.е. именно столько, сколько они имели в начале 2000 г. Предпринимательские партии думали завербовать в новый парламент огромное количество членов оппозиционных партий и в результате они преуспели в формировании относительно устойчивого прокучмовского большинства. Одна из самых больших пропрезидентских парламентских фракций была сформирована «Регионами Украины» (Партией регионов), партией, созданной донецкой неформальной сетью (Zimmer 2005; Protsyk & Wilson 2003; D'Anieri 2003; Wilson 2002, 2005; Kubecek 2001).
Правовое регулирование приватизационных аукционов. С прокучмовским парламентским большинством в начале 2000 г. стало возможным принять законы, вводящие в действие национальную программу приватизации, которая предполагала ускорение процесса приватизации и начало масштабной приватизации через аукционы. В соответствии с этим нормативно-правовые документы, касающиеся приватизационных аукционов, прошли через парламент при помощи партий, в которых преобладали предприниматели. Первоначально на реализацию приватизационной программы 2000 г. отводилось два года. Попытки принять последующую программу оказались безуспешными, и, таким образом, программа 2000 г. должна была действовать вплоть до конца 2004 г. Центральной задачей программы приватизации 2000 г. было получение доходов в целях уменьшения дефицита государственного бюджета. В то же время она была нацелена на продажу контрольных пакетов акций крупных предприятий и, в первую очередь, стратегическим инвесторам, которые, как ожидалось, должны были активно поддерживать конкурентоспособность приватизированных предприятий.
Правила проведения приватизационных аукционов были опубликованы Фондом государственного имущества. В своих заявках участники торгов должны были представлять на рассмотрение как само предложение, так и бизнес-план. Список участников тендера был составлен Тендерной комиссией, в которую входили представители Фонда государственного имущества, Комиссии по ценным бумагам и других исполнительных органов. Обязательным было включение независимого консультанта (инвестиционного банка). Полномочиями на вынесение решения, касающегося как условий тендера, так и выбора победившего покупателя, обладала исключительно Тендерная комиссия, в которой Фонд государственного имущества имел право вето. Сразу после опубликования приглашения подавать заявки на участие в приватизационных аукционах покупателям предлагалось конкретное руководство по бизнес-плану, которое касалось, кроме всего прочего, признания долгов, обязательств по инвестированию и целей развития предприятия. Покупатели представляли на рассмотрение доказательства своей способности выполнять условия продажи и платить по запрашиваемой цене. Предложение принять участие в торгах подготавливалась особой комиссией, в которую входили представители Фонда государственного имущества, Комиссии по ценным бумагам, профильного министерства и других органов исполнительной власти, а также, в случае необходимости, представители подлежащего приватизации предприятия и соответствующего муниципалитета. Выигравший покупатель должен был быть единственным, кто мог выполнить все условия, предложил наибольшую сумму, подчинился праву вето со стороны Фонда государственного имущества. После завершения процедуры торгов Фонд государственного имущества соглашался на подписание контракта на продажу с победившим участником торгов.
Для украинских холдингов особенно важными были три аспекта регулирования приватизационных аукционов. Во-первых, регулирование могло бы использоваться в целях дискриминации иностранных покупателей. Программа приватизации предоставила стратегическим инвесторам приоритет в приватизации крупнейших предприятий. Для этих целей были определены стратегические инвесторы - как отечественные, так и иностранные, обладающие не менее чем трехлетним опытом на соответствующем рынке и заинтересованные в поддержании рыночного сегмента предприятия, подлежащего приватизации. На многих аукционах под релевантным рынком подразумевался украинский рынок, который исключал большинство иностранных инвесторов вследствие отсутствия у них бизнеса на Украине. Однако внутри Украины только холдинги обладали необходимой финансовой мощью для участия в крупных приватизационных аукционах.
Лучшим примером таких отношений является приватизация крупнейшего украинского сталелитейного завода - «Криворожсталь» - в июне 2004 г. Большую заинтересованность проявили ведущие иностранные сталелитейные фирмы, включая американскую Arcelor, а также российские «Северсталь» и «Евразхолдинг». Однако этим компаниям было отказано в участии в аукционе из-за условий, включенных в предложение о проведении торгов, которые содержат требование о том, что их участники должны были иметь опыт на соответствующем рынке, включая продажу, по меньшей мере, 1 млн. т коксующегося угля на Украине в течение трех предыдущих лет. Поскольку рынок украинского угля контролировался государством, а заводы по добыче коксующегося угля принадлежали промышленным холдингам в Донецке и Днепропетровске, такое условие фактически исключало иностранных покупателей. В результате в аукционе было разрешено участвовать только двум покупателям, при этом оба они представляли интересы украинских олигархов. Консорциум, образованный SCM и Interpipe, победил соперника в лице ИСД с предложением в 799 млн. долл.
Во-вторых, органы национальной исполнительной власти, отвечающие за организацию аукционов, оставили себе достаточно пространства для манипуляций. Не существовало правил урегулирования конфликтов интересов, которые могли бы использовать члены комиссии, ответственные за проведение приватизационных аукционов. Не были четко прописаны обязанности комиссии по раскрытию информации, и от нее не требовалось объяснять участникам аукциона причины своего решения. Члены комиссии, отвечающие за приватизационные аукционы, были освобождены от подотчетности. Кроме того, существовало множество способов, которыми власти могли создавать льготный режим для особых покупателей. Одним из таких способов было применение специального правового регулирования для определенных приватизационных аукционов, которое явно поддерживало одного покупателя. Для приватизации холдинговой компании «Укррудпром», которая консолидировала на Украине производство железной руды, был принят специальный закон, позволявший покупателям, уже имеющим доли в «Укррудпроме», в предстоящей приватизации захватить оставшуюся часть компании. Этот закон о приватизации национальной доли в принадлежащем государству Мариупольском металлургическом комбинате им. Ильича также содействовал промышленным инсайдерам.
В то же время приглашение на участие в приватизационных аукционах часто составлялось таким образом, что только участники торгов, заранее представившие информацию, успевали подготовить заявку в установленные сроки. Период со дня публикации приглашения участвовать в торгах до предельного срока представления заявки в экстремальных случаях был равен только одному месяцу, а этого было недостаточно для оценки стоимости предприятия, выставленного на продажу, для разработки программы капиталовложений и формирования консорциума для представления заявки. Предпочтительным режимом для инсайдеров было дальнейшее усиление договора условиями, позволяющими назначать частные компании в качестве доверительных управляющих государственных долей предприятий, предназначенных для денационализации. Зачастую представителей частных инвестиционных холдингов называли менеджерами государственных долей. Поэтому у них было несправедливое преимущество по сравнению с конкурирующими покупателями во время приватизационных аукционов из-за имевшейся у них инсайдерской информации. Кроме того, они могли производить капиталовложения в компанию, что предполагалось условиями проведения аукциона. Также они могли предоставлять компании кредит (не обязательно на срочные нужды) и, таким образом, будучи кредиторами, например, обеспечить продажу в будущем. В результате исполнительная ветвь стала обладать значительными возможностями для формирования хода событий. Можно было исключать всех иностранных покупателей или предоставлять существенное преимущество определенному (местному или иностранному) покупателю. Власти назначали менеджеров государственных долей предприятий, предназначенных для приватизации, и, наконец, комиссия могла выбирать победивших покупателей при помощи непрозрачной процедуры и оставаться безнаказанной.
В-третьих, минимальная цена акций компании часто устанавливалась относительно низкой. Правительственный декрет от мая 2002 г. позволял Фонду сократить их минимальную стоимость вплоть до 30% в случае недостаточного количества участников аукциона. Из-за возможности исполнительной власти манипулировать итогами аукционов настоящая конкуренция появлялась только в исключительных случаях, и в результате предложения во многих случаях были лишь незначительно выше минимальной стоимости.
Количественная оценка результатов аукционов. Крупные украинские приватизационные аукционы, состоявшиеся с 2000 г. по 2004 г., можно было разделить на два отчетливых этапа. На первом этапе, с марта 2000 г. по август 2001 г. В.Ющенко был премьер-министром, а А.Бондарь директором Фонда государственного имущества. На этом этапе было проведено шесть крупных приватизационных аукционов, которые влили в государственную казну до 0,4 млрд. долл. В переходной фазе при премьер-министре А.Кинахе на аукционах было продано только два крупных предприятия, принесших казне почти 26 млн. долл. На втором этапе крупных приватизационных аукционов, состоявшихся с апреля 2003 г. по июль 2004 г., премьер-министром был В.Янукович, а директором Фонда государственного имущества стал его политический союзник М,Чечетов. На этом этапе было успешно проведено 10 крупных приватизационных аукционов, принесших доход в 1,6 млрд. долл.
Что касается удачных покупателей, то оба этапа поразительно отличаются друг от друга. При В.Ющенко и Бондаре почти все крупные приватизационные аукционы выиграли иностранные покупатели. В половине случаев удачными приобретателями были крупные российские предприятия. Единственным украинским инвестором, победившим на аукционе, был донецкий холдинг ИСД. При В.Януковиче и М.Чечетове сложилась противоположная ситуация. Только на одном аукционе одержал победу иностранный покупатель - российская компания, - а на всех остальных победителями стали украинские холдинги. В частности, холдинг SCM вышел победителем в четырех аукционах, включая один, связанный с Interpipe. Между тем, Interpipe был успешным в двух дополнительных аукционах; ИСД выиграл в двух аукционах; однако, с другой стороны, «ПриватБанк» не стал победителем на единственном крупном приватизационном аукционе, несмотря на то что сделал несколько заявок.
Другую поразительную разницу между двумя этапами можно увидеть в аукционных ценах. При В.Ющенко и А.Бондаре были проданы в первую очередь убыточные компании. Благодаря международной конкуренции среди покупателей цены на эти компании были намного выше минимального предложения. Однако при команде В.Янукович-М.Чечетов прибыльные предприятия часто продавались по благоприятным ценам, при более высоких предложениях от иностранных покупателей, иногда отвергнутых по спорным причинам. В статье представлены оценки цены, заплаченной на приватизационных аукционах. Они основаны на коэффициенте цена/прибыль - отношении текущей цены акции к прибыли на акцию (price/earnings ratio, p/e) соответствующей компании. Из этого отношения видно, сколько лет потребуется для того, чтобы инвесторы (теоретически) вернули капиталовложения через свою долю в прибыли компании. Коэффициент р/е, равный 5, означает, что инвесторы заплатили сумму, равную пятилетней прибыли компании в пересчете на свои акции. Год от года доходы отличаются, и они могут сильно пострадать от ненадежного окружения на аукционах; расчет коэффициента р/е основан на средней прибыли в год проведения аукциона и предыдущего года.
Несмотря на то, что коэффициент р/е обычно используется для оценки компаний, торгующихся на фондовых биржах, он просто является индикатором соотношения между ценой, уплачиваемой за долю компании, и соответствующей долей в ее прибыли. Поскольку предметом данного исследования являются не компании, торгующиеся на фондовой бирже, а компании, продаваемые на аукционах, функционирование украинского рынка ценных бумаг не имеет к нему никакого отношения. Использование коэффициента р/е в данном случае просто предполагает, что существует соотношение между стоимостью компании и её рентабельностью. Коэффициент р/е является удобным индикатором для низкой стоимости, если инвестор имеет право распоряжаться своей долей в доходах компании. Это имеет прямое отношение к украинской экономике.
Естественно, коэффициент р/е зависит от множества факторов. Справедливо предположить, например, что ввиду макроэкономических и политических рисков коэффициент р/е для украинских компаний был значительно ниже, чем такой коэффициент для аналогичных компаний в западных странах. Вот почему настоящее исследование сконцентрировано на исключительно низких коэффициентах, которые отчетливо показывали выгодную покупку. Например, продажа «Криворожстали» по цене, эквивалентной трехлетней прибыли, считалась хорошей сделкой. Это также подтверждается тем фактом, что во время повторных аукционов в следующем году компания была продана иностранному инвестору при коэффициенте р/е, равном 13. В этом исследовании очень низкий (1-3) или низкий (4-6) коэффициент р/е принят в качестве индикатора благоприятной цены. Для сравнения, в 2004 г., когда на Украине было проведено самое большое число приватизационных аукционов, среднее значение коэффициента р/е восточноевропейских компаний, торгуемых на фондовых биржах (ЕМ - Eastern Europe), находилось на уровне 8, в то время как коэффициент р/е самых крупных торгуемых компаний (Euro Stoxx 50) был равен 14. Ни на одном аукционе при В.Ющенко и А.Бондаре не было низкой цены, в то время как очень низкая и низкая цена была уплачена на половине аукционов, проведенных при В.Януковиче и М.Чечетове. Из четырех аукционов, на которых компании были проданы по очень низкой цене, SCM выиграла три, из них один совместно с холдингом Interpipe. Холдинг ИСД также выиграл на аукционах при относительно низкой цене. Однако без партнера Interpipe вынужден был заплатить более высокую цену.
Выводы. Конечно, важно отметить, что очевидность того, что приватизационными аукционами манипулируют, не означает, что за ними не может стоять политически или экономически разумное решение, связанное с обеспокоенностью проблемами национальной безопасности или даже функционированием экономики. Во многих странах продажа стратегических предприятий иностранным инвесторам считается спорным вопросом, и при принятии решений предпочтение часто отдается местным инвесторам. Недавно проведенное эмпирическое исследование холдингов украинских олигархов доказывало, что олигархи более охотно, чем другие собственники, инвестируют в проекты, имеющие целью повышение производительности, и в вертикально интегрированные компании с целью получения прибыли от возможной синергии. Автор данной статьи утверждает, что оживление экономики в переходных государствах бывшего СССР может быть связано с образованием сильных бизнес-групп, способных восстановить и укрепить производственные цепочки в этих странах.
Однако важным моментом в контексте конкурентного авторитаризма является не то, что аукционы в том виде, в котором они проводились, не могли быть правомерны, а то, что они не были предопределены правомерностью. Например, не являлись частью концепции официальной приватизации соображения национальной безопасности. Вместо этого на первый план были выдвинуты доходы государственного бюджета, что в конкретном украинском варианте предполагало предпочтение богатых иностранных инвесторов с наличными деньгами. Кроме того, процесс принятия решений не был прозрачным и был открыт для манипуляций. Как результат, реальный итог приватизации был определен процессом заключения сделки между политической и экономической элитами.
В данном контексте два премьер-министра, В.Ющенко (1999-2001 гг.) и В.Янукович (2002-2004 гг.), в отношениях с украинскими олигархами придерживались совершенно разных стратегий. В.Ющенко пытался сдержать влияние украинских финансовых инвесторов и поддерживал участие иностранных покупателей в приватизационных аукционах. В то же время он оказывал политическое давление, чтобы принудить Фонд государственного имущества принять эту стратегию. Он публично критиковал решения Фонда в пользу конкретных покупателей и привлек внимание к случаям манипуляции процессом приватизации. Такая стратегия послужила основанием для парламентского голосования по недоверию правительству, сформированному политическими партиями, близкими к олигархам. В апреле 2001 г. парламент с доминирующим большинством коммунистов провел голосование по недоверию, распустив правительство реформиста премьер-министра В.Ющенко. Это голосование было поддержано союзом коммунистов и влиятельными магнатами, деловым интересам которых угрожали реформы.
С другой стороны, В.Янукович поставил свою правую руку, М.Чечетова, во главе Фонда государственного имущества. В результате предпочтение было отдано инвесторам из его донецкой неформальной сети, а именно, холдингам SCM и ИСД. Кроме того, были учтены интересы холдинга Interpipe, обладавшего тесными связями с президентом Л.Кучмой. Поэтому В.Янукович создал сильный альянс для поддержки своего предложения на президентских выборах 2004 г. Он имел одобрение Л.Кучмы, пользовался политической поддержкой своей Партии регионов, а также финансовой и медийной поддержкой олигархов, которым он помогал на приватизационных аукционах. То, что он все же победит на президентских выборах, доказывало, что конкурентный авторитаризм создает явную неопределенность в этих видах режимов, даже если выборы не соответствуют демократическим стандартам.
Приватизационные аукционы также привлекли внимание к связям, которые скорее всего были проигнорированы в концепции конкурентного авторитаризма. В журнале Way's view (2004) указывалось, что настораживает слабость бизнес-элит. Однако целью данного исследования было показать, что взаимодействие политической и деловой элит - это не просто отношения гегемонов, а отношения, основанные на выгодной покупке. Обладая определенными финансовыми средствами и контролем над средствами массовой информации, бизнес-элиты держат ключи от основных ресурсов, помогая политикам добиваться успехов на выборах. Поскольку потенциал прямой фальсификации результатов выборов ограничен конкурентным авторитаризмом, несправедливые избирательные кампании являются ключом к успеху на выборах. Соответственно, в борьбе за такие режимы деловая элита должна играть ведущую роль.
И, наконец, несмотря на то что в данной статье рассматриваются процессы, связанные исключительно со вторым сроком президентства Л.Кучмы, его результаты также важны для понимания политического развития после «оранжевой» революции и действий главных персонажей на политической сцене. Во-первых, становится ясным, что В.Ющенко был частью прокучмовской политической элиты, а не «белым рыцарем», как его изображали многие сторонники «оранжевой» революции. Однако во время президентства В.Ющенко не хватало поддержки влиятельных групп бизнес-интересов и региональных сетей. Соответственно, он поддерживал иностранных инвесторов, которые в то время были главным образом русскими. С другой стороны, В.Янукович продвигал интересы донецких олигархов и поэтому не считался с российскими бизнесменами. Такая картина совершенно противоположна стереотипам относительно пророссийски настроенного В.Януковича и прозападного В.Ющенко, созданным во время «оранжевой» революции. Наконец, в своей приватизационной политике В.Ющенко был на деле пророссийским, в то время как В.Янукович - проукраинским. Из этого видно, что В.Янукович скорее поддерживал (культурно пророссийский) Донбасс, чем действительные интересы России на Украине.
Т.В.Городецкая
Europe-Asia Studies. - 2008. - 60, № 7. - P. 1177-1197.
ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
О формировании общего электроэнергетического рынка Евразии
Как указывается в журнале Economist, в настоящее время взаимная торговля и инвестиции в сфере электроэнергетики стран СНГ находятся на низком уровне. По сравнению с уровнем 80-х годов объем перетоков электроэнергии между этими странами упал более чем втрое, и статистика указывает на их стагнацию. Объем экспорта-импорта не превышает 6% внутреннего потребления электроэнергии.
Вместе с тем ситуация на постсоветском пространстве во многом уникальна. В отличие от Евросоюза, Северной и Южной Америки, Юго-Восточной Азии и других макрорегионов, стремящихся к созданию общих электроэнергетических рынков (ОЭР), единая система - построенная, правда, на административных отношениях, - уже существовала в СССР. От него страны СНГ унаследовали как единые технические стандарты, так и развитые трансграничные мощности по передаче электроэнергии. Сейчас речь идет о создании эффективного общего электроэнергетического пространства, основанного на рыночных принципах.
Создание региональных и субрегиональных электроэнергетических рынков (пулов) стоит на повестке дня во многих регионах мира. Решение этой задачи требует значительного объема инвестиций и сложной работы по гармонизации национальной регулятивной базы.
Наибольшего прогресса в этой сфере добились в Северной Европе, где национальные энергосистемы были либерализованы и интегрированы более десяти лет назад. Система NordPool, объединяющая три скандинавские страны, служит образцом для ряда других государств, рассматривающих ОЭР как инструмент обеспечения устойчивого экономического развития и региональной экономической интеграции. Так, усилия по созданию интегрированных энергетических рынков предпринимаются африканскими странами. В частности, в рамках Южноафриканского сообщества развития (Southern African Development Community, SADC) создан Южноафриканский энергетический пул (Southern African Power Pool). Своя интегрированная энергосистема (West African Power Pool) существует и на западе континента на базе Экономического сообщества западноафриканских государств (Economic Community of West African States, ECOWAS).
Процесс интеграции национальных и региональных энергетических комплексов и систем - объективная особенность современного этапа развития мировой энергетики, свидетельствующая о тенденции к глобализации энергетических рынков. Анализ зарубежного опыта показывает, что параметры и эффективность ОЭР определяются тремя основными факторами. Во-первых, развитием энергетической инфраструктуры, т.е. физическим наличием генерирующих и передающих мощностей. Во-вторых, механизмами регулирования энергетических рынков, наличием общих стандартов, облегчающих взаимную торговлю таким специфическим товаром, как электроэнергия. В-третьих, развитием экономической интеграции в целом. В своем формировании ОЭР может пройти путь от (1) индивидуальных национальных энергетических рынков к (2) рынку, на котором трансграничная торговля играет существенную роль, (3) региональному рынку с едиными правилами и региональному вторичному или фьючерсному рынку.
Ныне, благодаря серьезным мерам по обеспечению бесперебойной работы в параллельном режиме и по наращиванию взаимных энергоперетоков, страны СНГ переходят ко второй стадии, причем локомотивами интеграции выступают Россия и Казахстан. Однако ОЭР можно считать сформированным только по достижении третьей стадии - регионального спотового рынка с едиными правилами. Его создание потребует преодоления ряда препятствий, о чем речь пойдет далее.
Наконец, интересной темой является создание общего электроэнергетического рынка, выходящего за пределы постсоветского пространства. По мнению авторов публикации, экономическая логика ОЭР подталкивает к расширению охватываемого пространства.
Взаимная торговля и инвестиции в электроэнергетике СНГ. Интенсивность формирования общих электроэнергетических рынков характеризуется динамикой объемов торговли электроэнергией и уровнем взаимных (трансграничных) инвестиций в отрасли. По этим показателям можно количественно отследить уровень региональной интеграции в электроэнергетике. При этом взаимные инвестиции выступают более значимым и устойчивым индикатором в силу своей долгосрочное™, а также того обстоятельства, что трансграничные инвестиции в генерацию и дистрибуцию часто создают устойчивые товаропотоки между странами. Примером может служить Экибастузская ГРЭС-2, 50% которой принадлежит ОАО «Интер РАО ЕЭС». Значительный объем вырабатываемой этой станцией энергии в течение последних лет экспортировался в Россию.
Однако в целом объемы торговли электроэнергией, как уже отмечалось, чрезвычайно низки (см. табл. 1).
Таблица 1
Экспорт и импорт электроэнергии в странах СНГ и ЕврАзЭС в 2007 г.,
млн. кВт ч
Снижению как общих показателей экспорта, так и экспорта в страны СНГ и ЕврАзЭС есть два основных объяснения. Во-первых, в течение последних лет быстрый рост экономики государств - членов этих организаций увеличил внутреннее потребление электроэнергии, что, в свою очередь, привело к снижению объемов ее экспорта. В то же время длительный инвестиционный цикл и недоинвестированность электроэнергетики не позволяют быстро нарастить объемы производимой и экспортируемой электроэнергии. Во-вторых, увеличению объемов экспорта препятствуют слабые механизмы межгосударственной торговли электроэнергией. Кроме того, в Центральноазиатском регионе (ЦАР) на пути существенного расширения торговли электроэнергией стоит неурегулированность проблем водно-энергетического комплекса.
«Чемпионами» ОЭР СНГ являются Казахстан и Россия. В рамках параллельной работы с 2001 г. организованы поставки электроэнергии в Россию из Казахстана. За период 2001-2005 гг. они составили 17,1 млрд. кВт ч. В 2003-2005 гг. осуществлялись поставки в Россию из Киргизии и Таджикистана транзитом через Казахстан и Узбекистан в объеме 3,6 млрд. кВт ч.
Структурные дисбалансы производства и потребления электроэнергии в Казахстане подталкивают страну к интенсификации международной торговли. Конечно, запланированное строительство Балхашской ТЭС с четырьмя блоками по 660 МВт, а также строительство внутренних ЛЭП на направлениях Север-Юг решат часть проблем, но не менее целесообразно и международное сотрудничество по следующим направлениям: во-первых, оптимизация энергопотоков с Россией (импорт из РФ в западный регион Казахстана и экспорт из его северного региона в РФ); во-вторых, участие в развитии водно-энергетического комплекса ЦАР с перспективой покрытия дефицита южного региона за счет гидроэнергии Таджикистана и Киргизии; и, в-третьих, наращивание транзитного потенциала из этих стран в РФ через Казахстан и Узбекистан. Экономическая целесообразность этих направлений делает их перспективными в долгосрочном плане.
При рассмотрении взаимных инвестиций в электроэнергетике стран СНГ становится очевидным, что после практически выпавших 90-х годов они стали реальностью в 2000-х. Однако фактически речь идет только об инвестициях России в странах СНГ. В течение последних лет российские энергетики приобрели активы в Армении, Грузии, Казахстане и Молдавии. Одним из крупнейших проектов является строительство Сангтудинской ГЭС-1 в Таджикистане мощностью 670 МВт. Первый энергоблок был успешно запущен в январе, второй - в июле 2008 г. Центральным игроком в процессе инвестиционной экспансии является «Интер РАО ЕЭС». Сведения о зарубежных активах компании представлены в табл. 2.
Огромный интерес вызывает возможное участие компании «Интер РАО ЕЭС» в строительстве каскада Камбаратинских ГЭС в Киргизии. В декабре 2007 г. были объявлены результаты конкурса на подготовку ТЭО проекта строительства Камбаратинских ГЭС-1 и ГЭС-2. Победившей признана совместная заявка компаний Electricite de France и PricewaterhouseCoopers. Конкурс проводился в соответствии с решениями, принятыми на межправительственном уровне Россией, Казахстаном и Киргизией. Для его организации было образовано простое товарищество, в которое вошли «Интер РАО ЕЭС», ОАО «Электрические станции» (Киргизия) и АО «КазКуат» (Казахстан).
Из крупных инициатив других игроков можно отметить предпринятую ОК «Русал» попытку строительства Рогунской ГЭС в Таджикистане. В рамках проекта предполагались инвестиции в размере 1,5-2 млрд. долл. Однако, не достигнув взаимопонимания с правительством республики по технико-экономическим параметрам станции, «Русал» был вынужден выйти из проекта. Тем не менее, у российской стороны сохраняется большой интерес к участию в финансировании и строительстве Рогунской ГЭС, что подтверждается последними встречами российского и таджикского руководства.
В целом, несмотря на заметное оживление последних лет, взаимные инвестиции находятся на низком уровне и характеризуются односторонней структурой. Практически все инвестиции осуществлены российской стороной. Незначительные объемы взаимной торговли электроэнергией и низкий уровень взаимных инвестиций, с одной стороны, не соответствуют огромному потенциалу сектора, с другой - объективно препятствуют созданию общего электроэнергетического рынка.
