Система планирования строительства вооруженных сил США
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 9/1990, стр. 50-54
В иностранных армиях
Система планирования строительства вооруженных сил США
Капитан 1 ранга В. М. МИХАЙЛОВ
Развернувшаяся в США дискуссия относительно будущего вооруженных сил остро ставит вопрос о системе принятия решения по их строительству. Ее основу составляют организационные, методические и документальные факторы.
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ в общих чертах были оформлены в 1961 году введением системы планирования строительства вооруженных сил «планирование - программирование - разработка бюджета» (ППБ). Эта мера обосновывалась громоздким для того времени административно-командным порядком принятия решений по строительству ВС, основные недостатки которого сводились к следующему.
Планирование осуществлялось на основе так называемого «бюджетного потолка», когда президент устанавливал общий уровень расходов на оборону, соответствующий, по его мнению, международной обстановке, состоянию экономики и финансов страны. Министр обороны военные ассигнования распределял между министерствами видов вооруженных сил, каждое из них выделенные средства направляло на выполнение соответствующих задач. Такая с первого взгляда упорядоченная система приводила к тому, что каждый вид вооруженных сил стремился выдвигать на первый план собственные интересы, отстаивая необходимость решения ведомственных задач в ущерб общегосударственным, и получать при этом возможно большую долю бюджета, сохранить, если не увеличить, численность личного состава. Конечным результатом были «несбалансированные, неэффективные силы».
Другим недостатком являлся почти полный разрыв между двумя основными элементами этой системы - военным планированием и разработкой бюджета. Первый осуществляли военные органы, не имеющие и, следовательно, не учитывающие ресурсы, а второй - гражданские лица, не принимающие участия в военном планировании. В итоге министр обороны был вынужден принимать решения по составу вооруженных сил без достаточной информации, поддерживая бюджет в рамках выделенного лимита, производить значительные сокращения планов и программ развития (отмена продления или перенос сроков их реализации). Вместе с тем за пределами бюджетного года продолжали «пышно расцветать нереалистические планы» видов вооруженных сил.
Необходимость изменения сложившейся ситуации американцы осознали после окончания второй мировой войны. В 1947 году министр обороны США Д. Форрестол предложил новую систему принятия решений по строительству вооруженных сил. Она представляла комплекс политических, военных и экономических мероприятий, проводимых Советом национальной безопасности. При этом суммы, которые президент считал возможными выделить на оборону, должны были учитываться ори разработке военных планов. С сохранением элементов «планирование» и «разработка бюджета» вводилось «программирование». Причем -последнее рассматривалось в качестве ключевого момента попытки военно-политического руководства США поднять эффективность военного планирования на более высокий уровень. С этой целью предполагалось использовать уже разработанные методы и способы оптимизации решений, принимаемых в экономической области. Основным требованием было установление более тесной связи собственно военного планирования с имеющимися ресурсами. Учитывалась и специфика военной сферы.
Если в экономической области показателем эффективности деятельности является прибыль, то в военной - уровень боевых возможностей, измеряемый в США степенью вероятности выполнения поставленных задач. «Напрямую» с затратами они соотносились не столько из-за сложившейся практики, сколько из-за неадекватности задач, по которым необходимо было принимать решения. Что, например, лучше с точки зрения обороны страны - израсходовать средства на приобретение необходимого количества межконтинентальных баллистических ракет или на ту же сумму закупить десантные корабли? Подобных вопросов, возникающих в ходе планирования, было множество. В связи с этим было решено весь комплекс проблем разделить на блоки, рамки которых позволили бы сопоставить решаемые задачи. Они были положены в основу второй фазы «программирования» и получили наименование «главные военные программы». С учетом важности мероприятий по реорганизации вооруженных сил и приоритетности развития вооружений основными из них считались: «Стратегические силы», «Силы общего назначения», «Разведка и связь», «Силы воздушных и морских перевозок», «Силы национальной гвардии и резерва», «Исследования и разработки», «Обучение, медицинское обслуживание и другие виды обеспечения личного состава», «Административно-управленческая деятельность», «Военная помощь другим государствам», «Силы специальных операций».
Все программы делятся на элементы (сейчас их около 1000). Каждый программный элемент включает образец оружия или военной техники, предназначаемый для выполнения определенной военной задачи, планируемые мероприятия для его разработки, испытания и серийного выпуска, а также предполагаемые в связи с этим расходы. Однако это создавало только принципиальную возможность сравнения эффективности различных решений. Для ее осуществления следовало избрать показатель, по которому можно было проводить их сопоставление на количественной основе. Им стал критерий «стоимость - эффективность», отражающий боевые возможности («эффективность») и затраченные на их достижение ресурсы, выраженные в долларах («стоимость»). Для объективности данного критерия требовалось учитывать расходы, связанные с разработкой, закупкой и эксплуатацией оружия и военной техники. Это было достигнуто введением категории «система оружия». Под этим термином понимается «согласованный комплекс материальных средств и персонала, обладающего знаниями и опытом, необходимыми для функционирования системы в определенных условиях оперативной обстановки». В него включаются составляющие элементы, такие, как собственно оружие, соответствующие технические средства обеспечения, личный состав. Расходы по всем показателям за период нахождения в составе вооруженных сил («жизненный цикл системы оружия») суммируются и переводятся на доллары. С другой стороны, система оружия характеризуется эффективностью. Это давало возможность рассчитывать критерий «стоимость - эффективность» с применением системного анализа на базе современных достижений в области военного моделирования и военно-экономических оценок.
Весь комплекс этих мероприятий, составляющих методологическую основу новой системы, в ходе подготовки предложений по планированию строительства вооруженных сил предполагал использование большого числа количественных оценок. Придавая им исключительно важное значение, особенно на первоначальных этапах подготовки решения по выбору систем оружия на альтернативной основе, военное руководство США не фетишизирует их, полагая, что все многообразие факторов и условий трудно, а порой невозможно формализовать по ряду Причин. К неформализуемым аспектам военные эксперты относят моральный дух войск, общественное мнение, учитываемое при принятии решений. В целом же количественные оценки считаются важнейшим элементом подготовки решений по военным вопросам и предпринимаются значительные усилия по разработке оценочных методик, пригодных для процессов анализа условий обстановки и принятия решения.
Введение элемента «программирование» устранило разрыв между «планированием» и «разработкой бюджета», поскольку в нем содержатся сведения, характеризующие «планирование» (военные задачи), «разработку бюджета» (финансы). Предложенный дуализм обеспечил возможность сравнивать решения для поиска оптимальных вариантов и соотносить их с военными и политическими целями страны. Это позволило, во-первых, в значительной мере устранить параллельность в разработках оружия и военной техники в интересах экономии выделяемых на оборону ресурсов, во-вторых, как считают американские специалисты, повысить эффективность принимаемых решений. В то же время этот элемент (введение дополнительной фазы «программирование»), имея специфическую структуру представления данных, существенно усложнил систему. Выход был найден - внедрение электронно-вычислительной техники, которая стала материальной основой системы ППБ.
В процессе принятия решений по строительству вооруженных сил в рамках данной системы принимают участие организации пяти уровней: аппарат министерства обороны, Совет по ресурсам МО, Комитет начальников штабов, министерства видов вооруженных сил, объединенные и специальные командования. На первом этапе («планирование») при формировании общей структуры вооруженных сил принципиальные решения принимаются На уровне Комитета начальников штабов, на этапах «программирования» (разработки содержания главных военных программ) и «разработки бюджета» (определения предложения министерства обороны по финансированию этой организации)-в видах вооруженных сил. Министерство обороны обобщает предложения видов ВС, затем представляет их на утверждение министром обороны.
Информация по подготовке и принятию решений отражается в материалах, составляющих документальную основу системы. Условно они делятся на две большие группы. Первая - организационные документы, которые носят процедурный характер, вторая - информационно-директивные, содержащие необходимые данные и указания руководства по тем или иным аспектам облика перспективных вооруженных сил с учетом таких факторов, как национальные интересы и цели, стратегия их достижения, использующиеся и планируемые ресурсы, оценка степени угрозы США, цели строительства ВС, состояние своих сил и сил союзников, различного рода бюджетные категории. Все это анализируется при формировании «Пятилетнего плана министерства обороны», определяющего перспективу строительства вооруженных сил.
Национальные интересы государства рассматриваются как «наиболее важные потребности и желания нации». Они, как правило, включают сохранение целостности национальной территории, независимости и политического строя. Удержание существующих или завоевание более высоких экономических позиций в мире, сохранение доходов промышленных корпораций внутри страны, часть из которых выделяется для обеспечения политической стабильности посредством поддержания соответствующего уровня жизни основной массы населения, также считаются основными частями национальных интересов. Кроме того, к ним относится намерение сохранить союзников США - капиталистические страны Западной Европы и Японии. В национальные интересы входят и другие, более узкие проблемы, имеющие, по мнению военно-политического руководства страны, важное значение на данный период времени.
Все это находит отражение в формировании национальных целей - «намерений и задач государства» в политике, экономике и национальной безопасности. В свою очередь они разделяются на более узкие проблемы: идеологические, технологические, социальные и др.
Военно-политическое руководство США объявляет политической целью государства «стремление способствовать созданию и поддержанию обстановки, обеспечивающей мир и стабильность для достижения Соединенными Штатами и их союзниками своих национальных целей в условиях безопасности и свободы». Экономическая цель отражает специфику современного рынка и задачи государства в области торговли, что дало предпринимателям возможность получить выгоду там, где Соединенные Штаты достигли превосходства над конкурентами. Цель национальной безопасности определяется как «необходимость сохранить Соединенные Штаты в качества свободного государства со своими основополагающими институтами и непреходящими ценностями». Эта общая посылка расшифровывается в докладах министра обороны конгрессу США по проекту бюджета министерства обороны. Так, в нем на 1988-1989 финансовый год ставилась и цель «добиваться сокращения советского военного присутствия в различных районах мира, увеличения издержек Советского Союза, а также ускорения таких изменений в социалистических странах, которые способствовали бы созданию безопасного мирового порядка».
На основе национальных интересов и военно-политических целей формируется национальная стратегия Соединенных Штатов Америки. Ее содержание охватывает общий подход и пути достижения военных и политических целей государства, составными элементами считаются военная, внешнеполитическая, экономическая и другие стратегии. Военная стратегия, по взглядам американских специалистов, отвечает на вопрос, как и когда должна создаваться и поддерживаться требуемая военная мощь государства. Она фактически является инструментом перевода политических целей в военные концепции, которые используются в Совете национальной безопасности, Комитете начальников штабов и министерствах видов ВС. Ори выработке ее положений рассматриваются варианты приоритетного строительства и использования вооруженных сил. Принимая во внимание избранные концептуальные взгляды, осуществляется выбор цели строительства вооруженных сил с учетом оценки степени угрозы интересам США со стороны вероятных противников, а также возможностей ресурсов. Как отмечают американские эксперты, подготовка предложений практикуется з различных формах- от детальных аналитических расчетов до интуитивных оценок, основанных на чисто военных факторах. Однако независимо от этих форм при оценке вариантов состава сил исходят из видов угрозы и наличия союзников. Процесс определения оптимального состава ВС носит итеративный характер и состоит по меньшей мере из двух этапов.
На первом этапе формируются так называемые «экстраполированные» силы, представляющие собой сумму существующих и вновь вошедших в боевой состав сил и средств на планируемый период за вычетом оружия и военной техники, отслуживших установленные сроки эксплуатации. Они оцениваются с учетом трех критериев: соответствие поставленным целям строительства вооруженных сил; характер угрозы; фактор наличия, союзников. Конечным результатом работы является определение степени соответствия боевых возможностей планируемому уровню существующих сил и требующихся для достижения поставленных военно-политических целей. Она выражается категориями военного риска (вероятностью недостижения поставленной цели), который снижается путем подбора так называемых «альтернативных сил», которые затем регулируются с учетом бюджетных ограничений по критерию «стоимость - эффективность». Полученный наиболее подходящий вариант классифицируют как «программные» силы и подвергают проверке на предмет оценки возможности достижения целей строительства вооруженных сил. Таким образом, начинается второй этап итерации. Если степень риска считается приемлемой, то «программные» силы трансформируются затем в программно-бюджетные категории «Пятилетней программы министерства обороны США».
Если международную обстановку оценить в соответствии с вышеизложенными фактами, учитывающимися при планировании пятилетних и других программ министерства обороны, то можно определить те из них, которые вероятнее всего подвергнутся переоценке со стороны военно-политического руководства США в ходе очередных циклов функционирования системы «планирование - программирование - разработка бюджета». Наиболее динамичными сторонами системы являются национальные цели, национальная стратегия, оценка угрозы и экономический подход.
Национальные цели и национальная стратегия. По-видимому, изменение политической ситуации повлияет как на цели, так и на средство их достижения - стратегию. Например, стоявшую последние пять лет цель «ускорение изменения в социалистических странах» можно считать уже решенной. Вероятно, это найдет свое отражение через корректировку существующих и формирование новых национальных целей на следующий цикл функционирования системы ППБ, включая формирование военных целей, что скажется и на конкретных планах строительства вооруженных сил в соответствии с новым планом их сокращения на 90-е годы.
Национальные интересы, как наиболее широкая и устойчивая категория, даже в быстроменяющихся современных условиях вероятнее всего не подвергнутся каким-либо существенным изменениям, что предопределит неизменность основополагающих политико-военных концепций, направленных на захват и удержание доминирующего положения в экономической, политической и военной областях.
Оценка угрозы. По всей видимости, этот фактор подвергается наиболее существенному пересмотру из-за последних событий, прежде всего в Восточной Европе, и одностороннему сокращению Вооруженных Сил СССР. Очевидно, степень угрозы американским вооруженным силам можно будет оценивать как снизившуюся. Это, вероятно, послужит основанием для разработки двух главных направлений в выработке решения по дальнейшему строительству вооруженных сил. Первое, возможно довольно существенное снижение уровня финансирования строительства войск и сил при сохранении степени риска выполнения задач. Второе - снижение риска при сохранении военных расходов. Однако судя по сообщениям, касающимся разработки военного бюджета на 1991 финансовый год, руководство МО США занимает промежуточную позицию. Учитывая общественное мнение, оно идет на незначительное (2-3 проц.) сокращение военных расходов, одновременно снижая степень риска при решении задач вооруженными силами. Это направлено на обеспечение гарантированного военного превосходства над Вооруженными Силами СССР.
Экономический подход к планированию в современных условиях является, пожалуй, главным в воздействии военно-политического руководства на строительство вооруженных сил, так как влияние всех остальных факторов в конечном итоге выражается через бюджет. При его пересмотре и стремлении военно-политического руководства США выиграть в гонке вооружений из пяти статей военного бюджета, вероятно, наибольшей критической оценке подвергнутся программы содержания личного состава, боевой подготовки и материально-технического обеспечения войск, а также закупки оружия и военной техники. Их уменьшение за счет вывода из состава регулярных вооруженных сил устаревших боевых систем приведет к относительному, а может, даже и к абсолютному росту расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Стремление действовать в рамках обозначившегося направления подтверждается предложением военных экспертов и экономистов разработать военный бюджет с учетом «нового подхода». Его суть сводится к созданию технологического превосходства за счет приоритетного финансирования НИОКР и экономии средств на закупках вооружения. В этом случае разработанные ранее системы будут приобретаться только при «явной необходимости».
Резкое усложнение систем оружия и как следствие этого рост их стоимости обусловили необходимость предварительного расчета оценки боевой эффективности, затрат на создание и эксплуатацию проектируемых вооружений. Поэтому к основным фазам разработки бюджета при внедрении системы ППБ добавилась новая - «обеспечение перспективного финансового планирования». Это означает, что обоснование военных расходов осуществляется исходя из поставленных задач в соответствии с планом сокращения численности вооруженных сил США, совершенствования их организационной структуры и систем вооружения. Наиболее важным результатом нового подхода к планированию строительства войск (сил) явились объективная оценка с использованием методологической основы системы ППБ, перспективы развития техники и вооружения, а также распределение вооруженных сил на четыре основных компонента: Атлантические, Тихоокеанские и чрезвычайные силы, а также стратегические ядерные вооружения большой дальности.
В целом современный этап развития системы планирования строительства вооруженных сил США характеризуется достаточно тесной увязкой политических и военных целей. С внедрением системы «планирование - программирование - разработка бюджета» она стала более чувствительной к политическим факторам. Возможность увязки военных планов и ресурсов, выбора систем оружия на альтернативной основе повышает обоснованность принимаемых решений, что в итоге ведет к повышению уровня боевых возможностей войск (сил). Происходит и непрерывное совершенствование этой системы как в направлении расширения сферы использования количественных критериев оценки, так и путем разработки новых методов военных исследований на базе системного анализа.
X и т ч Ч. Руководство обороной. Основы принятия решений // Советское радио. - 1986. - С. 18.
