Вооруженные силы США в решении внутригосударственных проблем
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 1(1-2)/1995
Вооруженные силы США в решении внутригосударственных проблем
Полковник С.Л.ПЕЧУРОВ,
кандидат военных наук
НА СТРАНИЦАХ зарубежных и отечественных печатных изданий продолжается дискуссия о правомочности применения вооруженных сил (ВС) для решения внутригосударственных проблем. Это обусловлено главным образом изменениями, происходящими в рамках военной реформы ВС России, а также сложной обстановкой на границах России и в ближнем зарубежье.
В этом плане представляется целесообразным обратиться к зарубежным странам, в частности к США, имеющим в данной области определенный опыт.
В трактовке военной теории США использование вооруженных сил во внутригосударственных операциях означает «официальное задействование материальных и людских ресурсов армии для оказания содействия в обеспечении внутренних потребностей» страны. При этом особо подчеркивается «традиционно значительная роль вооруженных сил в государственном строительстве» США. В качестве примера обычно приводится участие армейских формирований в освоении западных районов страны, строительстве железных дорог, морских и речных портов, развитии телефонной и телеграфной сети, научных изысканиях и экспериментах, географических открытиях, борьбе с эпидемиями и даже управлении в определенные периоды отдельными регионами страны и др. В стенах военного училища Уэст-Пойнт за тридцатилетний период подготовлено немало кадров для нужд гражданских отраслей американской экономики.
Вопросы внутригосударственного задействования ВС регламентированы американским законодательством и нашли отражение в уставах и наставлениях (специальный устав FM 100-19, FMFM 7-10 «Внутригосударственные операции». Президент США, олицетворяющий собой исполнительную власть и одновременно являющийся верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, вправе использовать все федеральные ресурсы и институты, в том числе и армию, для решения рассматриваемых проблем. В случае возникновения чрезвычайных ситуаций президент, если сочтет необходимым прибегнуть к помощи вооруженных сил в проведении внутригосударственной операции, осуществляет управление ими через министра обороны.
Проведение внутригосударственных операций в основном возлагается на сухопутные войска, включающие регулярные войска, формирования национальной гвардии (НГ) и резерв. Кроме сухопутных войск, могут привлекаться части и соединения морской пехоты, других видов ВС.
Для ликвидации последствий крупных стихийных бедствий (тайфуны на Гавайских островах, о.Гуам) создавались так называемые объединенные оперативные формирования.
Считается, что в наибольшей степени для выполнения этих задач подходят Формирования национальной гвардии, в мирное время непосредственно подчиняющиеся губернаторам штатов. Во-первых, американское законодательство в соответствии с законом от 1878 года законодательными актами штатов налагает определенные ограничения на использование регулярных войск внутри страны. Однако это не распространяется на национальную гвардию, имеющую статус территориальных войск. Во-вторых, особенности организации и обучения, оснащения соединений и частей национальной гвардии позволяют им успешно проводить практически все виды внутригосударственных операций. В-третьих, если возникнет необходимость привлечения регулярных войск для решения каких-либо задач внутри страны, офицеры национальной гвардии, специально подготовленные и имеющие опыт действий в подобного рода операциях, могут привлекаться в качестве советников-консультантов. Данные обстоятельства, по мнению американских специалистов, могут снять остроту проблемы выделения дополнительных средств, необходимых для специальной подготовки и оснащения регулярных войск, и в то же время обеспечат их высокую гибкость в оперативных действиях внутри страны в случае необходимости. Если ресурсов местных властей и национальной гвардии будет недостаточно для решения возникших проблем и губернатор штата обратится за содействием к федеральным властям, в помощь могут быть направлены армейские формирования, которые на весь период операции остаются в подчинении своего командования.
В соответствии с уставом FM 100-19, FMFM 7-10 внутригосударственные операции подразделяются на четыре вида.
Ликвидация последствий стихийных бедствий. В подобных операциях вооруженные силы участвуют с первых лет их формирования. В последние годы на федеральном уровне и уровне штатов разработаны и осуществляются программы помощи в ликвидации последствий стихийных бедствий, имеющих как естественные причины возникновения (ураганы, наводнения, землетрясения), так и искусственные (катастрофы, взрывы, пожары и др.).
Содействие в охране окружающей среды. Для выполнения этих мероприятий формирования ВС стали активно привлекаться с 60-х годов нынешнего столетия. Администрация Б.Клинтона рассматривает охрану окружающей среды в качестве одной из приоритетных задач. В докладе министра обороны США президенту и конгрессу (январь 1994 года) отмечалось, что продолжающееся загрязнение окружающей среды создает угрозу национальной безопасности США и качеству жизни американского народа. В рамках МО США создана новая управленческая структура во главе с помощником заместителя министра обороны по вопросам безопасности окружающей среды. Части и подразделения ВС в основном занимаются ликвидацией последствий загрязнения прежде всего своей же деятельности или предшественников. В настоящее время министерство обороны активно проводит мероприятия по ликвидации загрязнения окружающей среды на 1800 военных базах и более 8 тыс. ранее уже использовавшихся в военных целях объектах в США и других регионах мира. В 1994 году оно выделило более 2 млрд долларов на операции в данной области.
В связи с продолжающимся процессом закрытия военных баз и объектов в том же году предполагалось израсходовать 617 млн долларов на восстановление (очистку) их территории с последующей передачей инфраструктуры этих баз и объектов для гражданских нужд.
Обеспечение законности правопорядка. Данные операции объединяют действия ВС по ликвидации беспорядков, включающих в себя целый спектр акций от неуправляемых демонстраций до бунтов, сопровождающихся убийствами, грабежами и поджогами. В соответствии с конституцией США (статья 1, раздел 8) конгресс вправе санкционировать использование регулярных вооруженных сил и национальной гвардии для подавления мятежей, восстании и других незаконных выступлений внутри страны. Основная же ответственность по поддержанию правопорядка возлагается на законодательные органы и губернаторов штатов. В титуле 32 Свода федеральных законоположений указывается, что для поддержания правопорядка вооруженные силы США могут быть привлечены только после того, как все возможности местных властей, направленные на нормализацию обстановки, будут исчерпаны. Закон предусматривает минимально необходимое участие войск в действиях против населения собственной страны, которые должны быть при первой же возможности прекращены. Положения конституции об участии вооруженных сил в ликвидации беспорядков среди населения находят отражение и в нормах военного законодательства. Согласно военной присяге личный состав вооруженных сил США обязуется «защищать конституцию Соединенных Штатов как от внешних, так и внутренних врагов». Основным документом, регламентирующим порядок применения ВС, является устав FM 19-15 «Гражданские беспорядки». Помимо этого, каждый штат имеет собственные законодательные акты, направленные на поддержание законности и правопорядка, которые обязывают местные власти прибегать к помощи войск лишь в исключительных случаях. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в настоящее время полномочия ВС в проведении операций по борьбе с терроризмом и наркобизнесом как за рубежом, так и внутри страны значительно расширены.
Помощь местным властям. Уставы и наставления армии США предписывают командирам и начальникам всех степеней поддерживать тесные контакты с гражданскими властями штатов, округов, муниципалитетов, населённых пунктов, в которых дислоцируются контингенты ВС. Содействие местным властям оказывается в виде различных программ, разработанных на федеральном уровне, уровне штатов и отдельных населенных пунктов в местных масштабах. Их суть сводится: к участию военнослужащих в общественных работах, осуществлении небольших местных хозяйственных проектов; содействию в обучении гражданских лиц; рекламе здорового образа жизни; помощи в проведении праздничных церемоний, всякого рода патриотических мероприятий и т.п. В уставе FM 100-19, FMFM 7-10 подчеркивается, что это должно «способствовать укреплению связей между вооруженными силами страны и американским народом, генерировать общественную поддержку ВС».
Несмотря на активную теоретическую проработку аспектов внутригосударственных операций с привлечением ВС и закрепление ее результатов в ряде законодательных актов и директивных документов вооруженных сил, в США отмечается негативное отношение к подобного рода мероприятиям со стороны значительного количества представителей как армейских, так и властных структур. В целом их аргументация сводится к тому, что наблюдаемое в последнее время возрастание объема «несвойственных вооруженным силам нетрадиционных внутригосударственных задач» неизбежно приведет к подрыву их боеготовности, утрате боевых навыков. По мнению военных специалистов США, это может явиться причиной дальнейшего сокращения военного бюджета со всеми вытекающими отсюда последствиями. На симпозиуме, состоявшемся в Национальном университете обороны (1992 год), посвященном проблемам задействования американских ВС в «нетрадиционных» операциях, с участием ведущих политологов и военных руководителей США было также высказано опасение, суть которого заключалась в следующем. Неизбежное копирование «искусственно расширенного» диапазона задач ВС Соединенных Штатов Америки - страны, оставшейся единственной сверхдержавой в мире, может привести к гипертрофированной роли вооруженных сил во внутриполитической жизни некоторых государств с «неокрепшей» демократией, утрате в них контроля за военными со стороны гражданских властей.
Однако нынешнее военно-политическое руководство США в целом не разделяет этих опасений и берет курс на активное (в рамках закона) подключение потенциала ВС к решению внутригосударственных задач. Более того, под предлогом «расширения ответственности США за судьбы мира в эпоху после холодной войны» американское руководство склонно возложить на себя бремя «нетрадиционных» задач за пределами национальной территории. Данные вопросы, большинство из которых в соответствии с американской военной теорией подпадает под конфликты низкой интенсивности, предусматривается решать в форме почти аналогичной внутригосударственным операциям по борьбе с терроризмом, «гуманитарных» акций, миротворческих операций и т.п.
В заключение необходимо отметить, что проблемы, связанные с задействованием вооруженных сил для осуществления внутригосударственных задач, стоят не только перед Соединенными Штатами. В политических, военных и научных кругах различных стран они продолжают активно обсуждаться и более или менее успешно решаются. В целом практически всем государствам западной модели демократии свойственна регламентация ситуаций, когда можно и целесообразно, а когда нежелательно (и даже запрещено законом) привлекать регулярные ВС для проведения внутригосударственных операций, в особенности для решения такой проблемы, как наведение порядка среди населения. Однако полностью исключить участие в этих акциях армии сложно ввиду того, что зачастую внутренние войска (жандармерия) явно не справляются со своими непосредственными обязанностями. Достаточно вспомнить привлечение армейских подразделений для разгона студенческих демонстраций («студенческого бунта») во Франции весной 1968 года (не говоря уже о продолжающемся четверть века фактически оккупационном режиме в Северной Ирландии - Великобритания). В странах с открыто тоталитарными режимами или «жесткими» методами государственного управления ограничения на задействование ВС внутри страны в мирное время, даже для «ликвидации беспорядков», как правило, оговорены (порой даже конституционно). Однако в действительности вооруженные силы рассматриваются государственным руководством как весьма «удобный» инструмент разрешения не столько внешних, сколько неоправданно расширенного комплекса внутренних проблем.
В этой связи представляется уместным подчеркнуть, что традиционно присущее российским офицерам стремление избегать участия в акциях по разрешению внутригосударственных проблем, особенно в периоды внутриполитической нестабильности, зачастую наталкивается на, казалось бы, неразрешимую дилемму: либо безучастно наблюдать за развитием, деструктивных процессов, либо стать действенным гарантом (и, как правило, в силу объективных причин - единственным) укрепления внутреннего единства и в конечном счете жесткой преграды на пути развала Отечества. В общих чертах решение этой проблемы нашло свое отражение в Основном Законе РФ. Вопрос же заключается в фактическом отсутствии конкретизации случаев задействования ВС для решения внутригосударственных проблем, в частности, четкой регламентации их поведения (действий), количества привлекаемых формирований, максимальных сроков осуществления акций и т.д. Представляется уместным закрепить это в специальных уставах или наставлениях, которые определяли бы ситуации, предполагающие использование вооруженных сил, как это сделано, в частности, в США.
FM 100-19, FMFM 7-10 «Domestic Support Operations», HQs DOA, US MC, 1993,1-1.
В военной науке США операция трактуется как выполнение любых «военных задач страте-гического, тактического; учебного или административного характера».
