Проблемы правового регулирования военно-социальной политики

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ №09/2003, стр. 50-53

Проблемы правового регулирования военно-социальной политики

Полковник юстиции В.М. КОРЯКИН,

кандидат юридических наук

ВАЖНЕЙШЕЙ сферой деятельности любого государства является социальная политика. Военно-социальная политика, которая представляет собой самостоятельную составную часть социальной политики, базируется на совокупности специализированных нормативных правовых актов и направлена на управление социальным развитием военной организации государства, удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих и членов их семей и обеспечение на этой основе воспроизводства их морально-психологического и физиологического потенциала, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности военной организации.

Государство и его институты осуществляют руководящее воздействие на процессы в сфере военно-социальной политики путем правового регулирования, т.е. нормативно-организационного воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Неотъемлемым элементом механизма правового регулирования отношений в военно-социальной сфере является применение права, составляющее содержание властной деятельности государственных органов и уполномоченных должностных лиц, в результате которой принимаются индивидуальные предписания по назначению пенсий, выплате компенсаций, пособий, реализации льгот и т.д. Правовые нормы закрепляют особый механизм реализации субъективных социальных прав военнослужащих и членов их семей, включающий в себя правомерные действия физического лица и компетентных государственных органов.

Практика свидетельствует о наличии многочисленных пробелов и противоречий в военно-социальном законодательстве. Это в значительной степени обусловлено недостаточной эффективностью законотворческой деятельности государственных органов. Так, по оценкам экспертов, преобладающая часть вносимых в Государственную Думу законопроектов носит частный характер (так называемые «мелкотемные» или «точечные» акты) и отличается низким качеством. Существующая организация законодательной деятельности приводит к тому, что федеральное законодательство в военно-социальной сфере зачастую отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала1.

Первичным, центральным элементом механизма правового регулирования военно-социальной политики является система правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах - законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных нормативных правовых актах. Число нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу, весьма велико: только законодательство о правах и льготах военнослужащих включает более 300 законодательных и иных нормативных правовых актов; более 200 источников насчитывает законодательство о воинской обязанности и военной службе.

Сама по себе столь обширная нормативная база военно-социальной политики - несомненное благо. Но существует и обратная сторона медали. Практика решения социальных проблем в Вооруженных Силах со всей беспощадностью выявила парадоксальную закономерность: чем больше издается законов, постановлений, указов, приказов и иных правовых актов о социальной защите, тем социальная защищенность военнослужащих ниже. Очевидно, в нормотворческой практике существует некий предел, критическое число, превышение которого грозит наступлением эффекта, противоположного тому, которого ожидал законодатель. Наличие множества нормативных правовых актов (причем различной юридической силы, различных по источнику издания, многие из которых содержат нежизненные нормы, противоречат друг другу) существенно снижает их доступность для военнослужащих, затрудняет пользование ими в процессе решения социальных проблем, создает почву для злоупотреблений в правоприменительной практике.

Опыт российского прошлого от Петра I до наших дней свидетельствует о том, что накопление разрозненных, многочисленных нормативных актов подрывает основы законности и правопорядка в государстве. Русский юрист и государственный деятель М.М. Сперанский отмечал, что «многосложность, раздробленность, неизвестность - затруднение равное, а может быть, еще важнейшее, чем сам недостаток закона: ибо здесь гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные решения, покрытые видом законности, здесь необходимость непрестанных пояснений и разрешений, что в свою череду рождает новую многосложность»2.

Ускоренная подготовка новых законов и иных нормативных правовых актов в сфере военно-социальной политики негативно сказывается на их качестве. Действующее законодательство в данной области характеризуется нестабильностью, федеральные законы принимаются в новых редакциях, подвергаются частым изменениям и дополнениям*, в них отсутствует единая терминология, одни и те же понятия формулируются по-разному. Как отмечал еще в 2001 году Президент РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию, «сегодня наша нормативно-правовая база, с одной стороны, избыточна, с другой - неполна. Законов принято даже слишком много. Многие из них дублируют друг друга, но в целом ряде случаев так и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких - групповых или ведомственных - интересов»3.

Каким же видится выход из сложившейся ситуации? Выход из тупика, как известно, всегда есть только один - в сторону входа в него. Поэтому необходимо, на наш взгляд, изменить сам принцип подхода к социальному нормотворчеству: нужен единый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий сферу военно-социальной политики Российской Федерации.

В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация. Статья 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, главной задачей политики которого является достижение благосостояния человека и общества, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Однако в государстве, именуемом себя социальным, нет социального кодекса, но есть воздушный, земельный, водный, лесной и многие другие. Налицо явное умаление всего того, что непосредственно связано с насущными интересами людей.

Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки4. В указанном документе целесообразно иметь специальный раздел, посвященный вопросам правового регулирования военно-социальной политики. «Нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно «размытые» в последние годы», - подчеркивал Президент РФ в упомянутом выше Послании Федеральному Собранию.

Изложенные подходы к кодификации законодательства о социальном обеспечении в полной мере применимы к систематизации законодательства о социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Источниками права о социальной защите указанных лиц являются сегодня нормативные правовые акты, действующие в различных областях общественной жизни и имеющие неодинаковую юридическую силу, форму и сферу действия, источники опубликования. Поэтому необходим единый, постоянно обновляющийся, общедоступный кодифицированный нормативный акт о правах и льготах данной категории граждан.

При этом важно отметить, что в России кодификационная форма законодательства всегда играла особую, ключевую роль в регулировании отношений. Эта традиция своими корнями уходит в русское дореволюционное, а также и в советское право. Кодификация является наиболее радикальным путем развития законодательства. Именно такие кодифицированные нормативные правовые акты и составляют ту основу, вокруг которой в каждой отрасли законодательства концентрируется своя институционная подсистема законодательных и соответствующих им подзаконных актов.

Мы имеем достаточно богатый отечественный опыт в решении этой задачи. В 1924 году в нашей стране был принят Кодекс о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА и РККФ СССР и их семей, утвержденный постановлением ВЦИК СССР5. Докладывая проект этого кодекса очередной сессии ВЦИК, представитель военного ведомства А. С. Бубнов говорил: «И для красноармейцев, и для командования Красной Армии этот кодекс имеет громадное значение, ибо он затрагивает самые жизненные интересы армии в целом. Необходимость этого кодекса к настоящему времени назрела с несомненной для всех очевидностью. Льготы, которые предоставлены государством красноармейцам и командному составу, разбросаны в целом ряде отдельных декретов, циркулярных постановлений наркоматов и т.д. Мы не имеем никакой гарантии, что красноармеец и его семья осведомлены о том, что закон им предоставляет... Органы власти при чрезвычайной разбросанности этих постановлений не имеют возможности контролировать их исполнение. Красная Армия во всей своей толще заинтересована в том, чтобы были кодифицированы все льготы, чтобы они действительно на местах выполнялись»6.

В данном Кодексе наряду с перечнем конкретных льгот, предоставляемых военнослужащим, имелись и статьи, определяющие механизм их реализации, а также ответственность за их ненадлежащее исполнение. Так, в статье 44 говорилось: «Защита правового и имущественного положения семей красноармейцев как в судебном, так и в административном порядке возлагается на местные исполнительные комитеты. Должностные лица, не принявшие мер к защите справедливых интересов красноармейцев, привлекаются к ответственности по соответствующим статьям УК Союзной Республики».

В 1930 году этот Кодекс подвергся значительной переработке, в результате которой он был утвержден постановлением ЦИК и СНК СССР в новой редакции и под новым названием Кодекс о льготах военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей7. Сегодня эти кодексы, конечно, устарели, существенно отстали от потребностей нынешней практики, утратили былую значимость. Однако общие методологические подходы, использованные законодателями при их разработке, могут и должны быть учтены сегодня при кодификации соответствующих правовых норм.

Таким образом, кодификацию законодательства по вопросам социальной защиты военнослужащих можно считать одной из самых актуальных задач законотворческой практики в сфере военно-социальной политики. На наш взгляд, кодекс является наиболее приемлемой формой систематизации законодательства, поскольку только в таком юридическом документе могут быть объединены и систематизированы нормы, которые относятся к нескольким отраслям права. Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм о социальной защите военнослужащих на территории всей страны. По нашему мнению, такой кодекс мог бы носить название «Военно-социальный кодекс Российской Федерации». С его принятием можно было бы отменить многочисленные, ныне разрозненные и нередко противоречивые акты и нормы в этой области. Названный кодекс стал бы прочной, высокоэффективной правовой основой военно-социальной политики в Российской Федерации. Его основой должно стать выполнение обязанности государства по отношению к человеку, зафиксированной в статье 25 Всеобщей декларации прав человека и в статье 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: обеспечить каждому достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включая достаточное питание, одежду и жилище, а также непрерывное улучшение условий его жизни.

Указанные замечания и предложения, по мнению автора, будут способствовать дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере военно-социальной политики Российской Федерации.

1 Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности Рос-сии на федеральном уровне // Государство и право. 2001. № 9. С. 6.

2 Цит. по: Конституция, закон, подзаконный акт. М.: Госиздат. 1994. С. 68.м

* Например, в Закон РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную служ-бу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учрежде-ниях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» с 1993 года внесены 13 по-правок; в Федеральный закон «О статусе военнослужащих», вступивший в силу с 1 января 1998 года, внесено 9 поправок; в Федеральный закон «О ветеранах» за два последних года внесено пять поправок, включая новую редакцию данного закона.

3 Российская газета. 2001. 4 апр.

4 Корабельников С. Свод законов стабилизирует российское законодательство //Российская юстиция. 1997. № 5. С. 12-13.

5 См.: СЗ СССР. 1924. № 21. Ст. 198.

6 Красная звезда. 1924. 28 окт.

7 ЗС СССР. 1930. № 23. Ст. 253.