Правовые вопросы военно-технической политики
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ 10/2006, стр. 30-33
Правовые вопросы военно-технической политики
Генеральный директор ОАО концерна ПВО «Алмаз-Антей»
В. В. МЕНЬШИКОВ
Меныциков Владислав Владимирович родился 16 июня 1959 года. После окончания Ленинградского механического института по специальности «Производство летательных аппаратов» (1982) - инженер научно-исследовательской части Ленинградского механического института. С 1983 по 1995 год работал в органах госбезопасности. В период с 1995 по 1997 год - главный специалист Главного управления Центрального банка России по г. Санкт-Петербургу. В дальнейшем - советник, первый заместитель председателя Санкт-Петербургского регионального отделения ФКЦБ РФ (1997-2000). С марта 2000 года по август 2003 года работал заместителем генерального директора Российского агентства по государственным резервам. В сентябре 2003 года возглавил концерн ПВО «Алмаз-Антей».
ПЛАНИРОВАНИЕ государственной деятельности по поддержанию и развитию военно-технического потенциала страны и его рациональному использованию в интересах обеспечения национальной безопасности государства осуществляется на основе военно-технической политики (ВТП). Основными объектами ВТП являются: системы вооружений силовых структур государства, оборонно-промышленный комплекс и проекты военно-технического сотрудничества.
Военно-техническую политику как составную часть государственной политики направляет глава государства - Президент Российской Федерации. По линии законодательной власти ее осуществляют Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, по линии исполнительной власти - Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности РФ, уполномоченные министерства и ведомства.
Правовую основу ВТП составляют: Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, государственные военно-политические документы, международные обязательства, другие нормативные акты РФ, регламентирующие деятельность органов государственного управления в области военно-технического обеспечения обороны и безопасности России.
Оборонно-промышленный комплекс (ОПК) является базисом военно-технической политики, поскольку его потенциал определяет уровень оснащенности армии вооружением и военной техникой. Ключевая проблема военно-технической политики состоит в согласовании потребностей обеспечения национальной безопасности с реальными экономическими возможностями страны. Перекос экономики в сторону ОПК дорого обошелся Советскому Союзу, обратный перегиб может стоить нам еще дороже.
Для рационального использования доставшейся России основной части военно-промышленного потенциала Союза необходимо осуществить реформирование ОПК, предполагающее проведение комплекса взаимоувязанных мероприятий по структурной перестройке промышленности, включая конверсию, приватизацию и интеграцию отраслевых предприятий.
Проведение этих масштабных и исключительно ответственных для будущего страны преобразований должно опираться на совершенную законодательную базу. Как мы могли убедиться на печальном опыте 90-х годов, провозглашение политических деклараций не является достаточным основанием для проведения экономических и конституциональных преобразований. Именно здесь кроются причины определенных неудач, связанных с реализацией замыслов конверсии и приватизации предприятий ОПК.
При формировании нормативно-законодательной базы реформирования ОПК следует ориентироваться не на тактические задачи его сокращения, а на стратегические цели обеспечения всех силовых структур государства в требуемых объемах вооружением и военной техникой современного уровня. Для этого необходимо, во-первых, сохранить ядро ОПК, обеспечив его кадровое, научное, технологическое и техническое перевооружение, и, во-вторых, рационально распорядиться в интересах модернизации отрасли и социальной защиты работников предприятий высвобождающимися мощностями и ресурсами.
В отличие от приватизации и конверсии 90-х годов более комплексно выглядит замысел построения системообразующих интегрированных структур ОПК, реализация которого началась после принятия федеральной целевой программы «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)». Однако и в данном случае проблема становления таких структур оказалась более сложной и многоплановой, чем казалось вначале. Причин тому несколько.
Первая. Мировая практика показывает, что формирование крупных предприятий ОПК в форме концернов и корпораций является определяющим направлением современной военно-технической политики развитых стран. Вместе с тем процессы интеграции предприятий обычно не являются массовыми. Как правило, объединяются два, редко три юридических лица, причем процесс слияния занимает не менее двух-трех лет. В нашей же программе реформирования ОПК было намечено образование за пять лет около сотни концернов, в каждом из которых около десятка юридических лиц. При этом большая часть предприятий должна пройти трудоемкий этап акционирования. Успешного решения задач подобной сложности мировая практика не знает.
Вторая. Многие российские предприятия ОПК являются крупнейшими городскими промышленными объектами, а в ряде случаев - градообразующими. В таких условиях их реорганизация связана с решением серьезнейших социальных проблем регионального уровня.
Третья. Состав российских концернов обусловлен скорее компромиссом интересов вовлеченных в процесс их создания органов власти, чем научно-производственной и экономической целесообразностью. Почти во всех случаях концерны, с одной стороны, избыточны, так как включают в себя непрофильные предприятия, а с другой - недостаточны и нуждаются в расширении.
Четвертая. Существующие документы по военно-промышленной политике не дают четких ориентиров относительно конкретных потребностей силовых ведомств в видах и объемах вооружения и военно-специальной техники (ВВСТ). Это создает неопределенность как в вопросах формирования структуры концернов, так и их развития.
Пятая. Величина бюджетного финансирования не обеспечивает качественного проведения планируемых преобразований по программе реформирования. Подобная экономия представляется недальновидной с точки зрения стратегической важности создаваемых интегрированных структур, несущих основную ответственность за техническое обеспечение национальной безопасности.
Шестая. Большая часть нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность предприятий ОПК, была сформирована в период, когда основным субъектом выступали единичные предприятия, и поэтому не в полной мере предусматривает специфические вопросы деятельности более сложных в организационно-экономическом плане структур.
Остановимся на последнем из отмеченных моментов. Специфика концернов, создаваемых в соответствии с принятой федеральной целевой программой, состоит в следующем: системообразующее интегрированные структуры имеют монопольное положение по разработке и производству систем и комплексов ВВСТ; во главе интегрированной структуры стоит головная (управляющая) компания, которая несет ответственность за техническое обеспечение национальной безопасности в вверенном направлении развития ВВСТ; государство владеет 100 % пакетом акций головной компании; указами Президента РФ определен процент акционерного капитала дочерних предприятий, закрепленных в собственности головной компании.
Каждая из этих особенностей должна быть учтена в соответствующих законодательных актах и нормативных документах.
Монопольное положение концернов предопределяет особый вид партнерских отношений с государственными заказчиками. Конкурсное распределение государственного оборонного заказа (ГОЗ), предусмотренное существующим законодательством, следует усовершенствовать, введя понятие головного поставщика, с которым заказчик имеет право внеконкурсного заключения контрактов по соответствующим системам и комплексам ВВСТ на весь цикл разработки и производства; в то же время головной поставщик уполномочен формировать в рамках выделенных средств на конкурсной основе кооперацию соисполнителей ГОЗ. При этом в законодательном порядке должна быть предусмотрена ответственность головного поставщика за конечный результат и его отчетность перед соответствующими органами федеральной власти. Реализация этого замысла приведет к более рациональному использованию бюджетных средств, сокращению сроков разработки и изготовления ВВСТ, повышению ее качества, создаст новую систему ответственности, адекватную существующей схеме управления ОПК.
По новому следует подходить и к формированию мобилизационного задания. Государственным органам целесообразно определять концерну его общий объем, а головная компания самостоятельно распределит его между дочерними предприятиями. Является обоснованным предоставление головным компаниям концернов большей самостоятельности и прав в формировании и представлении в федеральные органы сводной отчетной документации, принятии решения о командировании сотрудников концерна в служебные командировки за границу.
Государственный характер собственности головных компаний концерна приводит фактически к директивному управлению ими со стороны Правительства РФ, что предполагает организацию внутри концерна четкой иерархической системы управления. Однако существующее законодательство не обеспечивает возможности головной компании по экономическому и организационному управлению контрактами по линии ГОЗ и военно-технического сотрудничества. Главным препятствием при оформлении контрактов через головную компанию является существующая система лицензирования, не предусматривающая выдачу головной компании генеральной лицензии на основные виды деятельности дочерних предприятий концерна.
Возложение на головную компанию ответственности за техническое обеспечение национальной безопасности в вверенном концерну направлении развития ВВСТ предопределяет целесообразность ее полноценного участия в формировании государственных поставок вооружения и ГОЗ, а также большую самостоятельность в военно-техническом сотрудничестве, что также должно быть определено нормативными документами.
Фиксация величины процента акционерного капитала дочерних предприятий в головной компании приводит к коллизиям бюджетного инвестирования. Являясь акционерными обществами, дочерние предприятия при получении бюджетных кредитов должны проводить дополнительную эмиссию акций и передачу их в собственность государства. Это входит в противоречие с указом Президента РФ по созданию концерна и создает замкнутый законодательный круг, препятствующий получению бюджетных инвестиций. В результате ведущие предприятия ОПК, сохранившие при вхождении в концерн государственную форму собственности, лишились бюджетной инвестиционной поддержки. Это никак не отвечает интересам государства по обеспечению обороноспособности страны.
Отмеченные законодательные проблемы могут быть решены путем внесения соответствующих поправок в существующие законы, регламентирующие деятельность коммерческих структур, организацию конкурсов по госзакупкам и инвестиционным вложениям. Вместе с тем представляется целесообразным реализовать комплексный подход решения проблем, связанных с совершенствованием правового, организационного и методического обеспечения ОПК. Основной путь - это разработка кодекса законов и подзаконных актов по военно-техническому обеспечению обороны и безопасности страны, определяющих деятельность органов формирования, реализации и контроля исполнения военных расходов в составе федерального бюджета, государственного оборонного заказа, федеральных программ, направленных на поддержание и развитие технического компонента военной организации РФ. Системообразующим законодательным актом должен стать закон «О военно-технической политике и оборонно-промышленном комплексе РФ».
Главная цель формирования правового поля деятельности ОПК - усовершенствование системы государственного управления разработкой и производством ВВСТ, обеспечение координации и повышение эффективности деятельности всех компонентов военной организации РФ.
Предлагаемый закон должен содержать понятийный аппарат в области военно-технической политики и оборонно-промышленного комплекса, определять задачи и функции ОПК, принципы формирования военно-промышленной политики, механизмы ее реализации, общие вопросы системы управления ОПК, его структуры, научного, кадрового обеспечения, ведения внешнеэкономической деятельности, вопросы сохранения государственной тайны и другие аспекты, связанные с функционированием и развитием оборонной промышленности.
Данное предложение было рассмотрено и получило поддержку на заседании Комитета по обороне Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
