О совершенствовании системы Государственного оборонного заказа Республики Беларусь
«Наука и военная безопасность», № 3, 2005 г., с. 40-44
О совершенствовании системы Государственного оборонного заказа Республики Беларусь
В.М. ДЕРНОВОЙ, заместитель начальника управления
по экономическим вопросам обороны
Министерства экономики
Республики Беларусь, кандидат технических наук
В.Ф. ФЕДОРОВА, заведующая сектором
Научно-исследовательского экономического института
Министерства экономики Республики Беларусь
В методологическом плане прогнозирование и планирование являются одними из ключевых функций государственного управления. Эти функции стали важнейшим звеном в организации процесса принятия управленческих решений по социально-экономическому развитию Республики Беларусь, в том числе и в сфере обороны и безопасности государства. С выходом в 1998 г. Закона Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» в республике законодательно была оформлена применительно к современным условиям действующая ранее на протяжении десятилетий система долго-, средне- и краткосрочного прогнозирования и программирования социально-экономического развития страны
В республике в соответствии с этим законом разработана и принята к реализации система прогнозных документов на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу (см. рис. 1). Прогнозирование на долгосрочную перспективу включает национальную стратегию устойчивого социально-экономического развития на 15 лет и основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 10 лет, на среднесрочную перспективу - программу социально-экономического развития Республики Беларусь на 5 лет и на краткосрочную перспективу - прогноз социально-экономического развития Республики Беларусь на очередной год [1].
Наиболее совершенна система краткосрочного прогнозирования. К краткосрочным программным документам следует также отнести ежегодные послания главы государства парламенту и всему белорусскому народу. Так, в послании Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко Национальному собранию и белорусскому народу на 2004 год отмечалось: «Задачи общественного развития должны ставиться с учетом длительной перспективы. Белорусский народ должен знать, ради каких идей и ценностей он живет и трудится. Идеи и сформулированные на их основе долгосрочные задачи - мощнейший резерв и реальная возможность превращения энергии наших людей в конкретные дела». Президентское послание - это программа, стратегический план, по которому будет жить страна в текущем году, с которым свои действия будут сверять и законодатели, и исполнительная власть. Этот ежегодный документ определяет русло развития государства и общества, в нем формулируются задачи на ближайшую перспективу.
Принятие в 2001 - 2002 гг. основополагающих законодательных актов в сфере национальной безопасности и обороны (новые редакции Военной доктрины, законов "Об обороне" и "О Вооруженных Силах", Концепции национальной безопасности, Концепции строительства Вооруженных Сил до 2010 года) активизировало работы по текущему и перспективному военному прогнозированию и планированию. На сентябрьском (2004 г.) заседании Совета Безопасности Республики Беларусь глава государства подчеркивал: «Армия должна быть уверена, что на поддержание боеготовности мы будем использовать столько средств, сколько необходимо». Важнейшими приоритетами подготовки страны к обороне названы необходимость дальнейшего совершенствования вооружений и военной техники (ВВТ), изменение подходов к материальному обеспечению силовых структур на плановой основе, позволяющих сэкономить средства и оптимизировать их использование. В этих условиях важнейшим становится обоснованность подготавливаемых
Министерством обороны, другими силовыми структурами предложений по формируемым ими долго- и среднесрочным концепциям и государственным (межгосударственным) целевым программам, ежегодным оборонным заказам и республиканским бюджетам на оборонные нужды. Система прогнозирования и программирования в сфере обороны страны показана на рис. 2.
Государственный оборонный заказ (ГОЗ) является одной из разновидностей организации поставок товаров для республиканских государственных нужд и направлен на поддержание необходимого уровня обороноспособности и государственной безопасности страны, что нашло свое отражение в действующем ныне Законе Республики Беларусь «О поставках товаров для государственных нужд», а начиная с 1998 г. он ежегодно стал утверждаться Правительством Республики Беларусь как краткосрочный нормативный правовой акт. Государственный оборонный заказ представляет собой комплексную увязку материальных, финансовых и научно-инновационных ресурсов обороны, а также взаимоотношений силовых министерств и ведомств (государственных заказчиков военных ресурсов) и организаций оборонного сектора экономики (поставщиков военных ресурсов). На рис. 3 показаны основные показатели ГОЗ, отражающие основные виды и номенклатуру закупаемой (поставляемой) продукции (работ, услуг).
На практике существует несоответствие прогнозируемых и текущих социально-экономических, политических, военных и военно-технических факторов, определяющих условия развития системы вооружения Вооруженных Сил. Это прежде всего обусловлено:
неустойчивостью макроэкономических показателей, закладываемых в основу прогнозирования уровней финансирования ГОЗ;
дисбалансом между потребностями государственных заказчиков и возможностями государства по их удовлетворению;
появлением новых факторов, ранее не учитывавшихся при формировании ГОЗ.
Вместе с тем формирование ГОЗ без опоры на долгосрочные плановые документы может привести к нерациональному расходованию денежных средств, появлению и нарастанию деструктивных явлений в системе вооружения Вооруженных Сил, вызванных несогласованностью в развитии ее отдельных компонентов.
Актуальность разработки ГОЗ обуславливается тем, что в республике постепенно изживает себя система государственных закупок товаров, работ и услуг для республиканских государственных нужд в том виде, в каком она функционировала раньше. Так, в утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.12.2000 г. №1870 «Перечне республиканских нужд, а также государственных заказчиков по поставкам (закупкам) товаров (работ, услуг) для республиканских государственных нужд на 2001 год» для силовых министерств и ведомств, являющихся государственными заказчиками, предусмотрены поставки лишь по отдельным позициям сельскохозяйственной продукции, а именно: мясо-молочная продукция, картофель и овощи. -
При этом объемы поставок для указанных специальных потребителей составляют менее 1% от объемов производимой в республике сельскохозяйственной продукции. Другие важнейшие виды продукции общепромышленного назначения, необходимые для удовлетворения нужд силовых министерств и ведомств (ткани, лекарства, нефтепродукты, автобусы, холодильники, телевизоры, мебель, цемент, уголь и др.), не предусматриваются данным документом. В связи с этим остро стала необходимость в разработке отдельного нормативного правового акта, регламентирующего поставки продукции оборонного назначения по всей важнейшей номенклатуре.
В основе ГОЗ заложена потребность в закупках товаров, направленная на реализацию стратегических целей и приоритетов развития военной организации государства. Главной целью формирования Государственного оборонного заказа является обеспечение достаточного уровня обороноспособности и безопасности государства. Для достижения этой цели необходимо:
• создание условий для перехода силовых министерств и ведомств к единой системе материально-технического обеспечения, единым стандартам (такая задача уже поставлена главой государства и намечены пути ее планомерной реализации);
• дальнейшее сокращение типажа образцов (комплексов) ВВТ, их унификация;
• осуществление контроля за целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых на поставки продукции военного назначения;
• сближение и унификация законодательств и нормативной базы Республики Беларусь и Российской Федерации в области поставок товаров для государственных нужд.
В Республике Беларусь к настоящему времени сформирована необходимая нормативная правовая база, регулирующая вопросы поставок товаров, работ и услуг для республиканских государственных нужд, в том числе и для нужд обороны и безопасности страны [2 - 7]. С созданием в конце 2003 г. в системе органов государственного управления Государственного военно-промышленного комитета Республики Беларусь (Госкомвоенпрома) началась планомерная и целенаправленная работа по совершенствованию действующей системы ГОЗ.
Основными задачами системы ГОЗ являются:
• определение состава государственных заказчиков и их потребностей;
• создание условий для концентрации финансовых и материальных ресурсов по первоочередным направлениям материально-технического обеспечения государственных заказчиков;
• согласование и распределение финансовых и материальных ресурсов по основным направлениям затрат;
• обеспечение контроля за целевым и эффективным использованием государственными заказчиками выделенных финансовых средств;
• оптимизация системы закупок товаров для военных нужд.
Порядок формирования ГОЗ предусматривает три основных этапа. На первом этапе министерства, ведомства на основе собранных от подчиненных структур заявок на потребные материальные средства и с учетом результатов выполнения оборонного заказа и финансирования потребностей в целом по ведомству в предшествующем году определяют приоритетные направления расходования средств и разрабатывают предложения по формированию основных показателей оборонного заказа на очередной год. Расчет стоимости товаров и услуг осуществляется в действующих ценах. При расчете стоимости закупок используются индексы-дефляторы, закладываемые в прогнозах социально-экономического развития страны на очередной год.
На втором этапе указанные предложения соотносятся с прогнозом социально-экономического развития и возможностями бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год и после соответствующей корректировки оформляются в виде основных показателей ГОЗ (отдельной таблицей) в составе разрабатываемого проекта прогноза социально-экономического развития страны на очередной год.
На третьем этапе проводятся окончательное согласование и уточнение основных показателей ГОЗ с государственными заказчиками и после принятия бюджета на очередной финансовый (бюджетный) год представляется Правительству на утверждение окончательный вариант ГОЗ. Утвержденный ГОЗ является основанием для дальнейшей работы государственных заказчиков с поставщиками по заключению с ними государственных контрактов (договоров), преимущественно на тендерной (конкурсной) основе.
Новые условия хозяйствования требуют использования современных методов организации государственных закупок. Мировая практика показывает, что любой производитель заинтересован в получении гарантированного заказа от государства на создание или поставку продукции. В условиях рыночных преобразований экономики система заказов должна объединить в себе два начала: регулирующую функцию государства и право товаропроизводителей на свободу хозяйственной деятельности. Наиболее эффективно это можно осуществлять на основе принципов контрактных (договорных) отношений на конкурсной основе. К основным из них относятся:
наличие правовой основы взаимодействия всех участников формирования и реализации оборонных заказов;
обоснованность нужд государства общественными потребностями;
недопущение перерасхода бюджетных ассигнований, выделенных для размещения заказов;
выполнение требований охраны коммерческой тайны и информации о гражданах;
поощрение экономически выгодных стратегий приобретения необходимой продукции;
равноправные отношения между партнерами, применение финансово-экономических регуляторов;
взаимная заинтересованность государства
и его партнеров, не ведущая к возникновению коррупции;
единая система документационного обеспечения, надежность информационного обеспечения;
минимизация риска принятия ошибочных решений;
поддержка рациональной конкурентной среды среди производителей продукции;
высокая компетентность специалистов.
Контрактная система как механизм взаимодействия государственных заказчиков и исполнителей в интересах реализации военно-технической политики позволяет сделать Государственный оборонный заказ выгодным для поставщиков (исполнителей). Появляется возможность максимально учесть интересы сторон, оптимизировать затраты и эффективно использовать инвестиции, минимизировать экономический и технический риск при создании новой дорогостоящей военной техники и в конечном счете обеспечить успешное выполнение всего объема предусмотренных работ в договорные сроки. Схема организации закупки (поставки) продукции по ГОЗ представлена на рис. 4.
Выбор процедуры закупок заказчиком определяется исходя из соотношения ориентировочной цены контракта и пороговой цены. Основным видом торгов при ориентировочной цене контракта закупки, равной или выше пороговой, является открытая процедура, при которой все заинтересованные претенденты могут представлять заявки на участие в конкурсе.
Однако при закупке сложных технических товаров в целях ограничения числа претендентов, способных обеспечить удовлетворительное осуществление контракта закупки, заказчик может принять решение об использовании процедуры с предварительным отбором претендентов, удовлетворяющих квалификационным данным. Используются также процедура переговоров, упрощенная и прямая процедура закупки [5]. В настоящее время подготовлены проекты новых нормативных правовых актов главы государства и правительства, в которых предложены некоторые существенные изменения и дополнения в действующие законодательные акты по вопросам государственных закупок.
Анализ действующей системы ГОЗ показывает, что она далека от совершенства, направленность оборонного заказа еще имеет ориентацию на удовлетворение текущих тыловых потребностей войск, а в меньшей мере на поставки вооружения и военной техники. Предлагаем осуществить ряд мер по повышению роли ГОЗ в системе военной организации государства, среди которых можно выделить следующие направления:
• переход на многовариантное формирование ГОЗ;
• совершенствование порядка размещения ГОЗ;
• введение системы мер экономического стимулирования поставщиков продукции по ГОЗ.
Рассмотрим их в изложенной последовательности.
Переход на многовариантное формирование ГОЗ
В условиях экономических и военно-политических неопределенностей предлагается формировать ГОЗ с применением программно-целевых методов на основе параметров макроэкономического прогнозирования социально-экономического развития страны. В целях исключения нерационального расходования денежных средств, появления и нарастания деструктивных явлений в системе вооружений Вооруженных Сил, вызванных несогласованностью в развитии отдельных ее компонентов, ГОЗ должен формироваться исключительно на основе долгосрочных и среднесрочных плановых документов и нескольких сценарных условий (вариантов).
Необходимо обеспечить взаимодействие на макроуровне между оборонными планами (программами) и планами (программами) социально-экономического развития страны. Одностороннее взаимодействие между ними в республике осуществляется только в части использования ряда важнейших макроэкономических показателей (рост ВВП и промышленной продукции, изменение индекса цен на продукцию, рост средней заработной платы) в качестве исходных данных для военного планирования. Обратной же связи между оборонным планированием и планированием социально-экономического развития практически не существует. В то же время у нашего главного союзника - России, у которой достаточно развита система оборонного планирования и оборонные ресурсы составляют около 20 процентов государственного бюджета, в принимаемых за последние годы среднесрочных экономических программах имеются специальные подразделы (параграфы), отражающие вопросы экономического обеспечения обороны. Например, в действующей в настоящее время Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 - 2005 гг. имеются соответствующие подразделы «Экономические аспекты военной реформы» и «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса». Очень важным является обеспечение непрерывности финансирования оборонных программ и крупных отдельных проектов (прежде всего связанных с НИОКР), реализация которых осуществляется в течение нескольких лет (больше одного финансового года) с проведением оценки их полной стоимости. Такая процедура предусмотрена бюджетным процессом Российской Федерации, когда одновременно с проектом федерального бюджета на очередной год готовится финансовый план и прогноз социально-экономического развития страны на последующие два года (к сожалению, такая процедура у нас отсутствует). Для того, чтобы это было осуществимо в нашей стране, необходима не только инициатива Министерства экономики, но и понимание и поддержка со стороны Министерства обороны, Министерства финансов, Госкомвоенпрома и других заинтересованных ведомств. А это позволит открыто (гласно) закрепить важнейшие макроэкономические параметры развития обороны и безопасности в составе одного из главных документов страны - пятилетней Программы социально-экономического развития, утверждаемой главой государства.
Совершенствование порядка размещения ГОЗ
В состав ГОЗ входят такие разнородные виды закупок товаров (работ, услуг), как закупки готового вещевого, медицинского и продовольственного имущества, изготовление отдельной номенклатуры военного обмундирования, закупка продукции общепромышленного назначения, производство и ремонт ВВТ, НИОКР и другие виды деятельности. Необходимо учитывать специфику каждого из направлений работ ГОЗ, в том числе и при проведении конкурсных отборов.
Требуется активизировать работу по использованию конкурсных методов формирования заказов, прежде всего по вопросам НИОКР по ВВТ, включая НИР фундаментально-поискового характера, и заполнить пробел, связанный с отсутствием порядка проведения конкурсов на продукцию, которая относится к государственным секретам. Это позволит минимизировать и без того ограниченные оборонные расходы на НИОКР с сохранением требуемых качества и сроков выполняемых работ. Что касается закупки военного имущества, относящегося к тыловому обеспечению, и продукции общепромышленного назначения, то они должны закупаться путем проведения централизованных (для всех силовых министерств) торгов по единой номенклатуре продукции, например, в концерне «Белресурсы» Министерства торговли. При этом под понятием «централизованные конкурсы (тендеры)» необходимо понимать объединенные конкурсы (сводные торги) на совместное размещение заказов на поставку одинаковых (однотипных) видов продукции в интересах нескольких госзаказчиков. В состав межведомственной тендерной комиссии включаются представители всех заинтересованных госзаказчиков. По результатам тендера победители осуществляют поставки продукции в интересах нескольких госзаказчиков по соответствующим двусторонним государственным контрактам и, что наиболее важно, по единым ценам. По нашим оценкам, будут сэкономлены существенные средства за счет закупки в дальнейшем государственными заказчиками продукции по единым ценам (в настоящее время разброс в ценах на одинаковые товары составляет 1,5 - 3 раза), а также сокращения количества торгов и средств на их проведение.
Вместе с тем, учитывая специфику поставляемой в рамках ГОЗ продукции оборонного назначения (уникальность и сложность значительного числа образцов ВВТ, режимные ограничения, необходимость для выполнения заказов дорогостоящей научно-технической и производственно-технической базы), предлагается не применять механизм конкурсного размещения заказов, а по отдельным направлениям проводить закрытые конкурсы. Должны быть предусмотрены преференции отечественным предприятиям при проведении тендеров на поставки по ГОЗ.
В целях решения разноплановых проблем, возникающих при размещении ГОЗ как на конкурсной, так и на неконкурсной основе, предлагается создать единый механизм независимой (от поставщика и заказчика) экспертизы документации контрактной системы заказов и цен на поставляемую военную продукцию, например, на базе создания соответствующего Центра экспертизы.
Введение системы мер экономического стимулирования поставщиков продукции по ГОЗ
Механизм экономического управления реализацией ГОЗ должен предусматривать:
финансово-налоговую политику, нацеленную на создание благоприятных условий для эффективной реализации заказа путем использования налоговых льгот, создания внебюджетных фондов и иных источников финансирования;
ценовую политику, направленную на внедрение ценового механизма, стимулирующего качественное и своевременное выполнение работ по контракту;
кредитно-денежную политику как одну из наиболее действенных форм эффективного использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов участников работ по контракту;
инвестиционную политику, предусматривающую выделение целевых средств - дотаций, субсидий, льготных кредитов (включая долгосрочное и «товарное» кредитование) субъектам системы оборонного заказа;
структурную политику, направленную на использование преимуществ различных организационно-правовых форм предприятий и организаций, участвующих в реализации ГОЗ (не должно исключаться участие зарубежных предприятий-поставщиков).
Меры экономического стимулирования поставщиков ГОЗ должны конкретизироваться в соответствующих экономических законах налогово-бюджетной и денежно-кредитной сфер.
По примеру России, где ежегодно присваивается почетное звание «Поставщик продукции для государственных нужд», целесообразно внедрить в Беларуси систему поощрения экономически выгодных стратегий приобретения необходимой продукции. При этой системе стимулируются победители тендеров и поставщики, успешно поставляющие продукцию в течение нескольких лет, в том числе путем разрешения им осуществлять поставки в течение нескольких лет без конкурса.
Назрела необходимость в разработке нормативной базы в области ценообразования на военную продукцию - как на этапах формирования ГОЗ, так и при определении контрактных цен (прежде всего на ВВТ). Должны быть предусмотрены единый порядок расчета контрактных цен, система норм и нормативов на материалы, трудовые и финансовые ресурсы, критерии и принципы при формировании цен. В целях оптимизации затрат на отдельные работы, выполняемые по ГОЗ (закупки и ремонт ВВТ, НИОКР), предлагается устанавливать нормативные уровни рентабельности к полной себестоимости работ по согласованию с госзаказчиком в зависимости от роли, которую выполняет поставщик заказа (головной исполнитель или соисполнитель). Предлагается также для этого вида работ по ГОЗ ограничивать «сверху» процент накладных расходов, который должен быть дифференцированным в зависимости от объекта производства.
Многие из вышеуказанных предложений по совершенствованию системы ГОЗ должны быть урегулированы в результате принятия закона Республики Беларусь «О Государственной программе вооружения и Государственном оборонном заказе», разработка которого запланирована на 2006 год.
ЛИТЕРАТУРА:
1. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь от 05.05.1998 г. № 157-З.
2. Гражданский кодекс Республики Беларусь: с изменениями и дополнениями по состоянию на 14 января 2004. - Мн.: Амалфея, 2004.
3. О поставках товаров для государственных нужд. Закон Республики Беларусь от 24 ноября 1993 г. - № 2588-XII//Национальный реестр правовых актов 2/413 (16.03.2001).
4. О формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июня 1994 г. № 437// Национальный реестр правовых актов 5/8021 (04.09.2001).
5. О некоторых вопросах осуществления закупок товаров, работ и услуг. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19 мая 2003 г. №652// Национальный реестр правовых актов. -2003. -№58, 5/12486 (28.05.2003).
6. Порядок формирования Государственного оборонного заказа. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 03.05.97 № 435 (дсп).
7. Инструкция о порядке оценки, планирования и финансирования потребностей Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Республики Беларусь. Постановление Госкомвоенпрома от 5 октября 2004 г. №8 (дсп).
8. Дерновой В.М., Федорова В.Ф., Ланько О.В. Система информационной поддержки решений по управлению Государственным оборонным заказом Республики Беларусь // Белорусская экономика: анализ, прогноз, регулирование. - 2002. - №1. -С. 27-36.
9. Федорова В.Ф. Государственные закупки как элемент устойчивого развития экономики// Тез. докл. международной научно-практической конференции по устойчивому развитию, Минск, 27 - 28 мая 2004. - Мн.: Юнипак, 2004. -С. 79 - 80.
10. Дерновой В.М., Федорова В.Ф. О некоторых проблемных вопросах повышения эффективности функционирования тендерной системы государственных закупок для нужд обороны и безопасности // Тез. докл. международной научной конференции «Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития». - Минск, 21 - 22 октября 2004 г. - Мн.: НИЭИ. С. 316 - 319.
11. В.Ф. Федорова. Совершенствование правового регулирования системы государственных закупок // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2005. - №
