КАЗАХСТАН политика безопасности

Обозреватель - Observer

Внешняя политика

КАЗАХСТАН: политика безопасности

Ю. ФЕДОРОВ, кандидат исторических наук 

Развал СССР и превращение Казахстана в независимое государство поставили перед ним отнюдь не простые проблемы обеспечения национальной безопасности. Принципиальные положения политики в этой области были сформулированы в конце весны 1992 г. К этому времени отчетливо проявились два момента. Во-первых, стала ясной несостоятельность военных структур СНГ как реальных инструментов обеспечения безопасности государств, возникших на территории СССР, и как средств, позволяющих сохранить под единым контролем бывшие советские вооруженные силы. В мае 1992 г. Казахстан приступил к созданию собственных вооруженных сил, включив в их состав подавляющую часть дислоцированных на его территории соединений Советской Армии, а также все военные объекты. Во-вторых, четко обозначилось явно негативное отношение мирового сообщества к первоначальной позиции Алма-Аты по ядерному оружию, предусматривавшей, по сути дела, сохранение на неопределенное время ядерного статуса.

Стратегические установки политики безопасности Казахстана были изложены президентом Н. Назарбаевым 16 мая 1992 г.* Суть их сводится к следующему.

С одной стороны, "в результате развала советской империи, - как подчеркивает Н. Назарбаев, - возник абсолютно новый геополитический расклад", в котором Казахстан занимает выгодное внешнеполитическое и стратегическое пространство, связывающее Европу и Азиатско-Тихоокеанский регион. Но, с другой - Казахстан лишен прямого доступа к открытому морю. Его коммуникации с внешним миром зависят прежде всего от России и Китая. Поэтому поддержание с этими странами взаимовыгодных дружественных отношении приобретает для него "исключительное значение".

В качестве источников потенциальной военной опасности в Алма-Ате официально рассматривают:

• стремление государств или их коалиции доминировать в мировом сообществе или в регионах и попытки решения спорных вопросов военными средствами;

• наличие у ряда государств или их коалиции мощных группировок вооруженных сил и сохраняющуюся систему их базирования, в том числе вблизи границ Казахстана;

• нестабильность внутриполитической обстановки в ряде государств и имеющие место вооруженные конфликты между государствами;

• наращивание определенной частью государств своего военного потенциала;

• сохраняющиеся в мире серьезные противоречия, способные привести к "вооруженным конфликтам, затрагивающим интересы Казахстана и других государств, с которыми он связан взаимными оборонными и иными обязательствами".

Президент Казахстана ясно подчеркнул, что его страна отвергает войну или угрозу военной силой как средство достижения политических, экономических или иных целей; исходит из нерушимости сложившихся границ и невмешательства во внутренние дела других стран мирным путем. Принципиально важным стало высказанное Н. Назарбаевым в мае 1992 г. положение о том, что Казахстан стремится "к обретению статуса безъядерного государства и присоединению к Договору о нераспространении ядерного оружия". Главными средствами обеспечения национальной безопасности и нейтрализации указанных выше опасностей в Алма-Ате считают создание системы коллективной безопасности, поддержание и развитие военного союза с Российской Федерацией и собственные усилия, не выходящие за рамки оборонной достаточности. 

В практическом плане потенциальные угрозы безопасности Казахстана, как следует не только из приведенных выше тщательно выверенных формулировок, но и из более жестких и откровенных высказываний его руководителей. обусловливаются тремя группами факторов. Первые две связаны с Россией и Китаем. Лишь эти государства имеют на границах Республики Казахстан мощные группировки вооруженных сил, о которых упомянул Н. Назарбаев. Только они могут претендовать на доминирование в Центральном регионе. В казахстанском руководстве вызывает тревогу возможность российско-китайского конфликта, в котором Казахстан может стать зоной конфронтации и даже военного противоборства.

Третья группа факторов так или иначе сопряжена с ситуацией, складывающейся в странах Средней Азии. Нарастание там социально-политической напряженности, внутренняя нестабильность. переплетенные с территориальными проблемами, могут создать вблизи Казахстана очаг международных конфликтов. Это негативным образом сказывается на его экономических и политических интересах. Наконец, Казахстан находится недалеко от крупных азиатских государств, находящихся в конфликтных отношениях друг с другом. К ним относятся Индия и Пакистан, Иран и Ирак. Многие из них - т.н. "пороговые" государства, способные начать производство ядерных вооружений. В непосредственной геополитической близости к Казахстану находится раздираемый гражданской войной Афганистан. Отношение правящих кругов Алма-Аты к Российской Федерации неоднозначно.

Руководством Казахстана неоднократно подчеркивается, что сохранение и развитие тесных, дружественных связей с РФ является важнейшей целью его внешней политики, одним из главных условий обеспечения безопасности. Это определяется не только исключительно высоким уровнем экономической взаимозависимости, но и невозможностью для Казахстана создать современные вооруженные силы и обеспечивать их боеспособность без поддержки России. К ее важнейшим направлениям относятся поставки вооружений, запчастей и различной военной техники, а также подготовка офицерских кадров, техническое содействие и т.д. Весьма важно также, что более 40% населения Казахстана - этнические русские, большинство из которых имеет родственников в России. В этих условиях руководство страны ориентируется на Россию как на главного стратегического партнера.

Вместе с тем в российско-казахстанских отношениях есть и серьезные проблемы. В военной области они связаны прежде всего с вопросом статуса и государственной принадлежности стратегических ядерных сил и объектов, предназначенных для обеспечения глобальной военной роли РФ (РЛС ПРО, полигоны, в т.ч. Байконур, контрольно-измерительные комплексы космических частей и т.п.). В конце весны 1992г.. когда было принято решение о создании армии Республики Казахстан, все эти вооружения и объекты были объявлены ее собственностью. Однако осенью 1992 г. российское руководство заявило о том, что все ядерные вооружения бывшего СССР должны принадлежать России, что только она должна нести ответственность за них и осуществлять оперативное управление ими. (Подобная позиция как РФ, так и Казахстана противоречит достигнутым в момент образования СНГ соглашениям, по которым стратегические силы бывшего СССР должны были находиться под контролем командования ОВС СНГ.).

При этом Казахстан не имеет специалистов. способных обслуживать стратегические силы и объекты, у него нет собственных технологических возможностей для поддержания их в боеспособном состоянии, они не "вписываются" в его военно-доктринальные установки (Казахстан, как известно, ратифицировал Лиссабонский протокол, предусматривающий, в частности, его безъядерный статус.). В настоящее время все эти вооружения и комплексы обслуживаются главным образом российскими специалистами, хотя рядовой состав соответствующих воинских частей примерно наполовину укомплектован казахстанскими военнослужащими. Можно предположить, однако, что подлинная причина спора о принадлежности стратегических объектов (не ядерных вооружений самих по себе, но обеспечивающих их средства связи, разведки и управления, систем ПРО и т.д.) заключается в том, должна ли Россия платить Казахстану за право их использования, и если да, то сколько. Фактически, сегодня речь идет о выработке условий для совместного их использования. В ряде случаев, однако, российско-казахстанское сотрудничество становится жизненно необходимым для обеих сторон. Примером тому может быть сохранение единой системы ПВО.

Вместе с тем основные причины настороженного отношения Алма-Аты к Российской Федерации состоят не в этих разногласиях. Они связаны с проблемами северных областей Казахстана, проживающего там русского и русскоязычного населения, а также казаческого движения.

Уже сегодня процессы, происходящие в северной части Казахстана, вызывают известную озабоченность. Во-первых, однородная масса проживающего там русскоязычного населения размывается в результате поддерживаемой Алма-Атой миграции казахов из южных областей. Во-вторых, кадровая и культурная политика, при всей ее сбалансированности, все же предоставляет определенные преимущества казахам, в том числе и на севере страны. Четкая линия на возрождение казахской культуры и языка, жесткая критика бытовавшей в прошлом "русификации", попытки использовать в политических целях ислам и т.п. также не могут не создавать предпосылок для возникновения очагов этнической напряженности. В этих условиях вполне естественным представляется появление и быстрое развитие казаческого движения, как организационной формы защиты интересов русскоязычного населения. Его появление вызвало жесткую реакцию казахстанского руководства. Официальные лица ясно заявили, что они далеки от того, чтобы недооценивать связанную с этим движением угрозу стабильности Казахстана. Поддерживая сохранение и развитие культуры, языка, религии русского населения, Алма-Ата категорически против создания вооруженных формирований, в т.ч. на сословной основе. Особое беспокойство в правящих кругах Казахстана вызывает в этой связи позиция российского руководства. прежде всего военного, относительно казаческого движения а также перспектива прихода к власти в России патриотических сил. Последние, как считают в Алма-Ате, могут взять курс на восстановление СССР, или новой Российской империи, или же на установление границы РФ по этническому принципу. "Если проиграет Б. Ельцин, - заявил руководитель крупнейшей в республике Социалистической партии Казахстана Е. Ертысбаев, - и верх возьмут правые консерваторы, националисты вместе с коммунистами, выбор для Казахстана резко сузится" . Эксперты, в свою очередь, полагают, что сепаратистское движение в Северном Казахстане может стать реальной силой лишь в том случае, если оно получит политическую поддержку из России. Вместе с тем беспокойство в Алма-Ате вызывают и прогрессирующий распад российской государственности, регионализация страны, неспособность высших структур власти стабилизировать обстановку.

Проблемы безопасности стали важнейшим элементом подписанного 25 мая 1992 г. Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и Республикой Казахстан.

В сфере безопасности, в частности, РФ и Казахстан договорились о всемерном взаимодействии и обеспечении надежной совместной обороны в рамках общего военно-стратегического пространства. РФ обязалась оказать содействие в становлении и развитии вооруженных сил Казахстана. Предполагается, что оба государства согласуют принципы и порядок совместного использования средств контроля воздушного и космического пространства и других технических средств контроля. Допускается совместное использование военных баз, полигонов и иных военных объектов, а также использование вооруженными силами одной стороны оборонных объектов, находящихся на территории другой. Достигнута договоренность о скоординированной политике в области экспорта и импорта оружия и военных технологий. Принципиальное значение имеет положение о том, что в случае совершения акта агрессии против одной из сторон другая окажет необходимую помощь, в том числе военную.

Само заключение этого Договора и его конкретное содержание высвечивают два важных момента. Во-первых, начинает обретать конкретные юридические и технические формы понятие "общего военно-стратегического пространства". о котором много и долго говорят в военных и политических кругах СНГ. Во-вторых, то обстоятельство. что данный документ был подписан через 10 дней после парафирования ташкентского Договора о коллективной безопасности, свидетельствует, что ни в Москве, ни в Алма-Ате на деле не связывают серьезных надежд с системами коллективной безопасности, хотя и декларируют свою приверженность им.

Серьезные проблемы имеются в казахстанско-китайских отношениях. Прежде всего само существование на южных границах страны мощного, глобального центра силы воспринимается в Алма-Ате как источник потенциальной угрозы. В этих условиях правящие круги Казахстана стремятся устранить причины, способные обострить отношения и породить конфликт.

Показателен в этой связи подход Казахстана к пограничным вопросам. Остаются пока неурегулированными два участка границы в восточной зоне. Линия Алма-Аты заключается в том, чтобы "оставить эти вопросы будущим поколениям", т.е., признав наличие разногласий, не драматизировать их, не нарушать сложившееся статус-кво и отложить решение соответствующих проблем, по сути дела, на неопределенное будущее.

Значительно большую озабоченность вызывает в Казахстане развитие ситуации в Суарском районе китайской провинции Синцзян, населенном в основном тюркскими народами, исповедующими ислам. Так, там проживают 6-7 млн. уйгуров, около 1 млн. казахов, а также узбеки, дунгане, азербайджанцы и.д. По оценкам алма-атинских экспертов, в этой зоне "зреют" сепаратистские настроения, что создает для Пекина весьма серьезную проблему. В свою очередь, обострение ситуации в китайских районах, пограничных с Казахстаном, может втянуть последний в конфликт с КНР, который никоим образом не отвечает его интересам. Официальная линия Алма-Аты состоит в том, что Казахстан не будет вмешиваться в происходящие в Синцзяне события. Вместе с тем он готов принять тех казахов (как и другое тюркское население), которые законным образом будут переселяться из КНР. Сложность, однако, возникает в связи с тем, что зоной расселения возможных переселенцев, скорее всего, станут северные районы, что может обострить там этнические проблемы.

В официальной казахстанской доктрине большое внимание уделяется созданию на территории бывшего СССР и прилегающим к ней районам системы коллективной безопасности. В самом общем плане постановка вопроса заключается в том, что в результате распада СССР рухнули туры, обеспечивающие безопасность и стабильность в обширной геополитической зоне. В большинстве своем новые независимые государства не в состоянии содержать необходимые вооруженные силы. Кроме того, возникает довольно болезненная для них военно-техническая зависимость от России. Последняя же, в случае преодоления внутреннего кризиса, может встать на путь нового "объединения земель" вокруг Москвы. Обсуждаются при этом две, по сути дела, различные идеи, нацеленные на нейтрализацию подобных опасностей, в т.ч. на недопущение чьей-либо гегемонии в Азии.

Первая - наполнение конкретным содержанием Договора о коллективной безопасности, подписанного в мае 1992 г. в Ташкенте. В этом русле Казахстан поддерживает усилия, предпринимаемые руководством ОВС СНГ по созданию структур, призванных превратить данный Договор в реальный инструмент обеспечения безопасности. Вместе с тем зимой 1993 г. проявилилась специфика подхода Казахстана к его реализации. Прежде всего, Алма-Ата выступает за то, чтобы будущая структура безопасности была построена "по принципу НАТО, а не ОВД". Речь идет о том, чтобы все решения принимались только на основе консенсуса, военные органы были бы жестко подчинены коллективному политическому руководству, а Россия не имела бы никаких преимуществ . При этом определенная часть политической элиты Алма-Ата вообще выступает против какой-либо блоковой структуры.

Важнее, однако, другое. Казахстанское руководство заняло отрицательную позицию по вопросу относительно направления миротворческих сил в Таджикистане, оказания новому руководству этой страны военной помощи. При этом не выполнено принятое 22 января 1993 г. в Минске решение о том, что РФ, Казахстан, Узбекистан и Кыргызстан направят на таджикско-афганскую границу четыре усиленных батальона погранвойск. Формальной причиной этого стал казахстанский Закон об обороне, согласно которому военнослужащие могут быть направлены за пределы республики только по решению Верховного Совета. Это - одно из свидетельств, что в Алма-Ате более чем сдержанно относятся к выполнению своих обязательств по Договору о коллективной безопасности (согласно принятому ООН определению, переход вооруженных групп из Афганистана в Таджикистан подпадает под понятие агрессии), предпочитают, чтобы соответствующие непопулярные меры легли на плечи РФ, Узбекистана и, возможно, некоторых других государств.

Вторая идея, которая усиленно обсуждается в Казахстане сегодня, - создание некоей системы безопасности и сотрудничества в Азии, предложение о которой было выдвинуто Президентом Н. Назарбаевым в речи в ООН осенью 1992 г. В практическом плане контуры этой идеи выглядят пока весьма неопределенными. С одной стороны, говорится о мерах доверия и безопасности, предназначенных прежде всего для Центрально-азиатского региона (хотя они и не конкретизированы, но можно предположить, что имеются в виду меры подобные тем, которые реализованы в Европе), с другой - о некоторой паназиатской системе, нацеленной на предотвращение конфликтов и обеспечение территориальной целостности азиатских государств. Вместе с тем в отличие от сугубо пропагандистской концепции азиатско-тихоокеанской безопасности, выдвигавшейся в свое время горбачевским руководством бывшего СССР, лидеры Казахстана формулируют свои позиции более осторожно. Они полагают, что конкретные формы и очертания такой системы должны быть выработаны самими азиатскими государствами в процессе длительных, возможно, многолетних консультаций и переговоров.

Многие особенности политики безопасности Казахстана вытекают из его отношения к так называемому "исламскому фактору". Российская внешняя политика, как известно, последние полтора года строится на предположении о том, что ислам (часто именуемый мусульманским фундаментализмом) является имманентной угрозой мировой цивилизации. В Алма-Ате же придерживаются гораздо более сбалансированных и реалистических взглядов.

Нельзя не отметить, что сто лет назад в Казахстане, как и в России, шла борьба между "западниками" и "почвенниками". Первые ориентировались на европейский путь развития, вторые - на возрождение древнетюркских, причем неисламских ценностей. При этом мусульманская цивилизация оказала сравнительно слабое воздействие на казахское население. Хотя формально оно и исповедует ислам, но не восприняло в полной мере (как, например, соседние народы Средней Азии" присущую этой цивилизации систему ценностей, норм и идей.

В этих условиях казахстанское руководство рассматривает исламский фактор в первую очередь как внешнеполитический. Оно склонно. учитывая этнический состав республики, выступать в роли моста между христианским и исламским миром. Кроме того, известная религиозная индифферентность казахского населения сводит к минимуму угрозу использования ультранационалистической оппозицией мусульманского фундаментализма. Поэтому казахстанская политика в Средней Азии. в том числе в Таджикистане. отличается осторожностью и умеренностью. стремлением в определенной степени дистанцироваться от происходящих там событий.

В конце весны 1992 г. радикально изменилась позиция Казахстана по ядерному оружию. Сразу после образования СНГ в Алма-Ате был взят курс на сохранение ядерного статуса республики (на территории Казахстана находилось в тот момент 104 ШПУ тяжелых ракет СС-18 устаревших модификаций и несколько десятков тяжелых бомбардировщиков ТУ-95). Официальная линия казахстанского руководства заключалась в том, что окруженный с двух сторон ядерными державами - Россией и Китаем, Казахстан должен сохранить некоторое количество стратегических ядерных вооружений как важнейшего гаранта безопасности. Это оружие, как писал ответственный сотрудник аппарата президента Казахстана Б. Аяганов, "может со временем подлежать сокращению и, возможно, полной ликвидации, но с учетом аналогичных шагов со стороны всех государств, обладающих ядерным оружием". Предполагалось при этом, что в будущем Казахстан может заключить с Россией соглашение о сотрудничестве в области ядерных вооружений.

В мае 1992 г. позиция радикально изменилась. Перед государственным визитом в Вашингтон Н. Назарбаев объявил о намерении присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве неядерного государства. Формально это было связано с предоставлением США неких гарантий безопасности Казахстану. (Реальная ценность этих гарантий практически равна нулю. США лишь обещали предпринять немедленные шаги в СБ ООН для помощи Казахстану, если последний станет объектом агрессии со стороны ядерного государства). Подлинная причина данного заявления, видимо, в другом. Сделав этот шаг, Н. Назарбаев утвердил в запад ном общественном мнении представление о себе как о дальновидном и прагматичном политике. Кроме того, сохранение ядерного оружия усиливало военно-техническую зависимость Казахстана от России, поскольку он не обладает никакими возможностями для производства, обслуживания. ремонта и т.д. ядерных систем.

В настоящее время особое внимание Алма-Аты привлекают две проблемы, связанные со стратегическими ядерными системами. Первая -получение максимальной финансовой помощи для их демонтажа и ликвидации. Однако на Западе не склонны идти навстречу Алма-Ате в этом вопросе. Из примерно 800 млн. долл., обещанных США странам СНГ для этих целей, на долю Казахстана приходится лишь 16.6 млн. долл. Дело в том, что все объекты по демонтажу ядерных боевых блоков, носителей, а также склады обогащенных урана и плутония находятся на территории России. Поэтому соответствующие расходы Казахстана связаны лишь с транспортировкой ядерных систем к местам их уничтожения. Стремясь увеличить свою долю экономической помощи для этих целей, в Алма-Ате весьма широко толкуют проблему ликвидации ядерного оружия. Так, в эти расходы пытаются включить затраты на преодоление экологического ущерба, связанного с ядерными вооружениями и их испытаниями на полигоне в Семипалатинске.

Вторая спорная проблема связана с правилами оплаты инспекций, предусмотренных Договором СНВ-1. Согласовано, что затраты на эти инспекции несет принимающая сторона. Это позволяет России сэкономить свободно конвертируемую валюту, поскольку пребывание российских инспекторов в США оплачивают американцы. Казахстан же (как, впрочем. Украина и Беларусь) не собирается направлять свои инспекции в США, а потому не готов нести расходы по приему американских инспекторов на своей территории. Это порождает довольно серьезные противоречия между Казахстаном и Россией.

Таким образом, в политике Казахстана четко проявились две основные тенденции. Первая -сохранение и развитие военных и военно-технических связей с Россией для создания и развития современных вооруженных сил. Вторая - ориентация в политическом плане исключительно на собственные национальные интересы, далеко не всегда совпадающие с интересами России.