Экологические аспекты аграрной политики в Грузии
ВИНИТИ
Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»
№6/2005, стр.40-47
Экологические аспекты аграрной политики в Грузии
В издании Environmental Performance Review, Georgia рассматриваются экологические аспекты аграрной политики в Грузии.
Как отмечается в публикации, горы и возвышенности занимают половину территории Грузии. Климат в стране преимущественно умеренный и мягкий, в долинах часто влажный, на побережье Черного моря субтропический.
Сельскохозяйственные регионы Грузии отличаются по высоте расположения, рельефу, почвам и климату. В целом климатические условия для ведения сельского хозяйства благоприятные; на западе страны климат влажный, а на востоке сухой. Большая часть пахотных земель находится в долинах, в горах сельхозземли используются как пастбища и сенокосные луга.
До распада СССР Грузия была основным поставщиком овощей, чая, винограда, вин, цитрусовых и других фруктов во все союзные республики. Сельхозпродукция выращивалась в государственных и коллективных хозяйствах с использованием промышленной сельхозтехники. Однако интенсивно использовались и частные земли крестьян - членов совхозов и колхозов.
После провозглашения независимости в 1991 г. рыночные связи Грузии с другими бывшими советскими республиками резко оборвались. Это практически лишило Грузию, специализирующуюся на аграрном производстве, рынка сбыта сельхозпродукции. В результате произошел значительный спад во всех основных секторах аграрного производства, были закрыты многие перерабатывающие предприятия. Прекратились поставки основных сельхозпродуктов, например зерна, из других частей бывшего Советского Союза. Все эти изменения негативно отразились на экономике и уровне жизни населения. В начале 90-х годов некоторые граждане страны голодали.
В результате серьезного экономического и социального кризиса, а также после приватизации земли и производственных мощностей существенно изменилась и структура аграрного производства. В настоящее время интенсивность сельхозпроизводства очень низка, часть сельхозземель выведена из использования. Аграрное производство основано преимущественно на ручном труде, поскольку материально-техническая база сильно деградировала и не обновляется.
Однако сельское хозяйство все еще является главным источником дохода, даже несмотря на то, что производство снизилось приблизительно до 70% от уровня 1990 г. Согласно официальным данным, доля сельского хозяйства в ВВП республики сократилась с 33,6% в 1996 г. до 21,5% в 2000 г., однако значение этой отрасли для выживания населения очень возросло. В период 90-х годов произошел массовый переход рабочей силы в фермерские хозяйства. Для многих граждан Грузии это было вопросом выживания. Около 45% населения страны в настоящее время составляют жители сельских районов, более 55% активной рабочей силы в 2000 г. было занято в аграрном секторе.
В 1999 г. 43% земель, или примерно 3,0 млн. га, относились к категории земель сельскохозяйственного назначения, включая 26,2% пахотных площадей, 8,9% под многолетними культурами и 64,8% под пастбищами и лугами.
Начало приватизации земли было положено в конце 80-х годов; в настоящее время большая часть сельхозугодий находится в руках частных фермеров. Политика государства направлена на приватизацию пахотных земель и на сдачу пастбищ в аренду частным фермерам. Большие хозяйства сдаются в аренду, а не распродаются. К 1 апреля 2000 г. в частное владение были переданы 25,2% сельхозземель, из них 56,9% пахотные, 23,9% под многолетними культурами, 16,6% под пастбищами или лугами. Остальные сельхозземли, включая большую часть пастбищных, сдаются в аренду индивидуальным фермерам.
Средний размер частных ферм 0,9 га на семью; эта площадь часто делится на несколько участков. Вследствие неразвитости рынка земли сколько-нибудь значимого объединения земель с целью повышения их продуктивности не предпринималось. Объединение земель необходимо для создания более эффективного, рыночно ориентированного сельского хозяйства. Сложность ситуации лучше удается преодолеть фермерам, арендующим крупные фермы, главным образом для зернового производства.
Рынки аграрной продукции и потребляемых материалов (затрат на производство) полностью либерализованы, но часто на них трудно выйти мелким фермерам. Домашние хозяйства также продают меньше своей продукции, поскольку она используется для собственных нужд и для бартерного обмена на товары и услуги.
Отсутствие финансовых и кредитных возможностей, а потому низкий уровень механизации и изношенности оборудования, а также низкие объемы затрат на производство, снижают производительность в аграрном секторе, что характерно как для растениеводства, так и для животноводства.
Переработка продукции является слабым звеном сельхозпроизводства. Другое препятствие для развития аграрного сектора Грузии - это отсутствие доступа новых частных фермеров к информации или к техническим рекомендациям.
Сельскохозяйственное производство. Благоприятные климатические условия и разнообразие регионов позволяют Грузии развивать производство широкого круга культур. В советский период республика была известна как производитель и поставщик вин, чая, фруктов, включая цитрусовые. Производство чая и фруктов не является более прибыльным, поскольку их экспорт в другие части бывшего Советского Союза ограничен. Например, экспорт лимонов и апельсинов в настоящее время затруднен из-за их нестандартных размеров и формы, а также низкого качества, по сравнению с продукцией, поставляемой из других стран. Срыв транспортировки через Аджарию в еще большей степени затрудняет экспорт фруктов в Россию.
В условиях самообеспечения продовольствием населения важную роль играют такие культуры, как кукуруза, пшеница, овощи и картофель, а также виноград, фрукты и табак.
С развалом прежней экономической системы и ликвидацией предприятий по переработке животноводческой продукции общая структура производства и потребления мяса и молочной продукции значительно изменилась. В первой половине 90-х годов общее поголовье скота сократилось, особенно овец и свиней. В среднем стада свиней, крупного рогатого скота и овец малочисленны. Имеется несколько крупных птицеводческих хозяйств, но они находятся в трудном положении.
В домашних хозяйствах масло и сыр вырабатываются из молока по традиционной технологии, а в производстве мяса доминирует убой на собственном дворе. Мясо и молочная продукция все еще являются важными компонентами питания в Грузии, но из-за ограниченного внутреннего производства резко возрос импорт.
Отсутствие адекватных зимних кормов, сложности с финансированием затрат на содержание скота, закупку зимних кормов и оборудования для переработки молока считаются главными проблемами животноводства Грузии. Нехватка зимних кормов и пастбищ является одной из основных причин чрезмерного стравливания пастбищ в некоторых регионах в зимний период.
Сельское хозяйство и окружающая среда. Главная проблема сельского хозяйства Грузии - эрозия почвы - связана с особенностями рельефа местности и климата в республике, однако эрозия ускоряется вследствие неправильного землепользования, в том числе культивации земель на крутых склонах, чрезмерной вырубки лесов и кустарников, чрезмерного стравливания пастбищ и ирригационного смыва верхнего слоя почвы. Ветровая эрозия характерна главным образом для востока страны, а водная отмечается на всей территории.
Около 250 тыс. га пахотных земель и вдвое больше пастбищ и лугов разрушено водной эрозией. За последние годы участились водная эрозия, а также оползни и грязевые потоки. Особенно серьезная ситуация сложилась в Верхней Имеретии, Аджхаре, Сванетии и в высокогорных районах.
Вмешательство человека в лесную экосистему в сочетании с чрезмерным стравливанием пастбищ вблизи деревень существенно усиливает эрозию. Чрезмерное стравливание пастбищ происходит в частности потому, что летние пастбища в Дагестане, которые использовались в советский период, более недоступны. Вполне вероятно, ухудшает ситуацию увеличившееся поголовье скота, содержащегося на пастбищах.
В восточной части Грузии климат относительно сухой и сильные ветры в холодное время года могут повлечь серьезную эрозию. Большой вред нанесла вырубка ветрозащитных полос. По оценкам, от ветровой эрозии пострадало около 100 тыс. га.
В последние несколько лет усилилось опустынивание восточной части Грузии, что тесно связано с эрозией. Опустыниванию способствуют чрезмерное стравливание пастбищ, невозобновляемая вырубка лесов, использование в качестве пахотных неподходящих земель в сочетании с низким уровнем осадков. Эрозии подверглись около 3000 га в долинах Шираки, Элдари, Иори, Тарибана, Натбеури, Наомари, Оле и Джейран-Чел, а также в горах и на склонах Кахетии.
В прошедшем десятилетии на мониторинг эрозии и опустынивания выделялись очень незначительные ресурсы - в отличие от советского периода, когда эта и другие проблемы глубоко изучались и анализировались. Даже если МСХ сможет разработать соответствующие программы, они не будут реализованы из-за отсутствия средств.
Ирригация и осушение сельскохозяйственных земель имеют важное значение для эффективного ведения сельского хозяйства, но они могут наносить ущерб окружающей среде. В 90-е годы ирригационная и дренажная инфраструктуры серьезно деградировали. Площадь орошаемых земель снизилась с 400 тыс. до 230 тыс. га, осушаемых со 130 тыс. до 65 тыс. га.
Определенный потенциал для дальнейшего развития ирригации в Грузии имеется, однако финансовые ограничения осложняют эту задачу. Огромную проблему представляет собой одно только восстановление имеющихся сооружений. Озабоченность экологов вызывают ирригация, которая увеличивает эрозию почвы и усиливает вымывание питательных веществ, и осушение, которое разрушает болота, имеющие важное значение для сохранения биоразнообразия. Планы восстановления или развития ирригационной и дренажной инфраструктуры утверждаются только после оценки их экологического воздействия.
Доноры и международные финансовые институты разработали проекты восстановления систем ирригации и осушения. Реализация одного из таких проектов начата в 2002 г., он финансируется за счет кредита Всемирного банка. Проект нацелен на повышение эффективности работ по ирригации и осушению. На первом этапе будет восстановлено 18 тыс. орошаемых и 3420 га осушаемых земель. Важной частью проекта является приватизация инфраструктуры и создание ассоциаций мелиораторов.
В восточной части Грузии ирригация стала причиной засоления почвы. В настоящее время сильно засолены 59220 га и умеренно 54340 га. За прошедшее десятилетие низкий уровень менеджмента и качества ирригационной инфраструктуры в еще большей степени усугубили эту проблему.
В долинах Колхети назревает конфликт между необходимостью сохранения ценных болот и нуждами сельскохозяйственного производства. В советский период в ходе реализации осушительных проектов площади болот были сокращены, но в последние годы дренажная система деградировала с негативными последствиями для фермеров. В центральной части долины создается национальный парк, на его болотистой территории флора и фауна будут защищены, а за пределами парка будет восстановлена дренажная инфраструктура в рамках упомянутого проекта, финансируемого Всемирным банком.
В 80-х годах в Грузии широко использовались пестициды, особенно на цитрусовых, чайных и виноградных плантациях. В конце 80-х годов ДДТ обнаруживался в 90% проб почвы и во многих реках. Нередко наблюдалось загрязнение пестицидами фруктов и овощей. Поскольку многие цитрусовые и чайные плантации расположены на береговой линии, значительное количество пестицидов и удобрений сбрасывалось в Черное море.
В 90-е годы использование пестицидов резко сократилось, в настоящее время оно стабилизировалось, а, возможно, и возросло. Согласно официальным данным, Грузия ежегодно импортирует около 1700 т пестицидов. Однако серьезной проблемой является незаконный импорт, объем которого, по оценкам, в два раза превышает официальный уровень. Нелегальные поставки пестицидов производятся главным образом в целях избежания налогообложения, а в некоторых случаях в связи с тем, что эти химикаты запрещены к ввозу в страну. Другой проблемой является использование пестицидов из старых запасов, подлежащих уничтожению. Например, для обработки семян применялись запрещенные (и дешевые) соединения ртути.
Неподготовленность и отсутствие возможности получения фермерами профессиональных консультаций не позволяют им сделать правильный выбор и грамотно использовать пестициды. Кроме того, устройства по распылению пестицидов устаревших моделей не могут обеспечить равномерное распределение активного вещества. Эта же проблема относится и к распылению удобрений. Фермеры редко применяют защитные средства.
Использование удобрений также ограничено; преимущественно в почву вносятся только азотные удобрения. Уровни удобрений и пестицидов в стоках с полей, по всей вероятности, низкие, но имеются случаи, когда в них обнаруживается ДДТ. Вследствие отсутствия систематического мониторинга неясен масштаб этой проблемы. Невозможно сделать вывод и о том, насколько сильно загрязнение стойкими пестицидами, такими как ДДТ и ДДЕ.
Несколько оставшихся крупных животноводческих и птицеводческих хозяйств являются серьезными местными источниками загрязнений, так как отходы этих хозяйств сбрасываются без какой-либо обработки.
Отходы мелких хозяйств также загрязняют воду удобрениями и органическими веществами, по-видимому, существенно ухудшая качество питьевой воды.
В окрестностях индустриального центра Рустави отмечается значительное заражение почвы оловом. В Квемо Картли почву загрязняют медные и золотые рудники. Согласно некоторым сообщениям, бомбардировки в связи с конфликтом с Абхазией также привели к деградации верхнего слоя почвы.
Цели аграрной политики и менеджмент. В концепции аграрной политики, утвержденной президентским указом 1997 г. указывается, что:
- продовольственная безопасность населения является главным приоритетом политики, приоритетным также является производство злаков, картофеля, растительного масла и животноводческой продукции;
- производство винограда, фруктов и чая, а также «экологически безопасных» продуктов, включая детское питание, будет развиваться в интересах экспорта;
- должны реализовываться рыночные экономические принципы, должны продолжаться приватизация земли и развитие земельного рынка;
- главная ирригационная инфраструктура будет оставаться в руках государства, а межхозяйственные распределительные системы будут включены в программу приватизации;
- должна оказываться поддержка кооперативам, образованным физическими и юридическими лицами;
- должны быть увеличены государственные инвестиции в ирригацию, защиту почвы, исследования, селекцию растений и животных, службы информации и защиты растений, развитие сельской инфраструктуры и охрану окружающей среды.
Отсутствие финансирования является основной причиной, препятствующей активной реализации аграрной политики. Международная поддержка имеет важное значение даже для основного бюджета Министерства продовольствия и сельского хозяйства Грузии.
Это министерство несет главную ответственность за проведение аграрной политики. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов занимается главным образом вопросами регистрации и применения пестицидов, некоторыми проблемами использования земельных ресурсов и защиты почвы. Взаимосвязи и координация между этими и другими министерствами и ведомствами должны быть улучшены. Не осуществляется взаимодействие двух министерств в сфере принятия решений по аграрным и экологическим вопросам.
Важной частью аграрной политики является развитие службы сельскохозяйственной пропаганды, однако окружные департаменты сельского хозяйства и продовольствия, подчиненные министерству, в настоящее время оказывают лишь небольшой объем услуг в этой области. Министерство признало, что развитие службы сельхозпропаганды является критически важной задачей в условиях совершено изменившейся структуры производства. Однако на пути развития такой службы имеется ряд препятствий. Во-первых, возникают проблемы с финансированием организации новых центров сельхозпропаганды, поскольку государство и фермеры не обладают необходимыми денежными средствами. Во-вторых, если государственные власти обеспечат предоставление таких услуг в рамках централизованной структуры, фермеры могут отнестись к ним с недоверием.
Предпринимаются определенные попытки решить проблему сельхозпропаганды за рамками государственного сектора. Фермерским союзом Грузии организован консультативный центр в Тбилиси, а организация органического аграрного производства «Elkana», предоставляет своим членам услуги консультантов. Сельскохозяйственный университет имеет планы организации «центров агробизнеса».
Социальный и экономический кризис в основном объясняет причины игнорирования грузинскими фермерами экологических проблем, даже несмотря на то, что такие явления, как эрозия, несут прямую угрозу будущему устойчивому сельхозпроизводству. При отсутствии других доступных источников энергии, кроме дров, леса, посаженные для защиты от эрозии, будут вырублены.
Сложные экономические условия, а также отсутствие просветительной работы среди фермеров серьезно ограничивают развитие эффективной и безопасной сельхозпрактики. Лишь немногие фермеры имеют сельхозобразование или доступ к консультационным службам. В результате экологическая осведомленность фермеров остается низкой, а в условиях тяжелой повседневной работы они практически не используют имеющиеся знания и опыт.
Ассоциация «Elkana», являющаяся членом международной организации International Federation of Organic Agriculture Movement (IFOAM), содействует развитию органического сельхозпроизводства (с применением исключительно органических удобрений). Она объединяет 300 фермеров и финансируется различными донорами. Ассоциация предоставляет своим членам консультационные услуги и маркетинговые возможности. В 2003-2004 гг. она планировала организовать сертификацию органической сельхозпродукции. Закон о производстве и сертификации сельхозпродукции обсуждался в парламенте и его принятие упростит разработку процедуры сертификации.
Выводы и рекомендации
1. Сельскохозяйственное производство в Грузии находится в сложной ситуации. Структура производства и рынков кардинально изменилась, а доступные средства для адаптации к новым условиям отсутствуют. Причины пренебрежения экологическими проблемами очевидны. С точки зрения экологической перспективы, на данном этапе
важно поддержать общее развитие аграрного сектора. До начала решения экологических задач необходимо повысить профессионализм и доходы новых фермеров.
Опустынивание и эрозия являются наиболее серьезными, по сути необратимыми экологическими проблемами, связанными с сельхозпроизводством. С течением времени они усугубляются, что вызывает большую обеспокоенность.
Успешную борьбу с опустыниванием и эрозией затрудняют нехватка финансирования и отсутствие понимания того, что реструктуризация аграрного сектора и изменения в обществе требуют новых подходов. При планировании мероприятий следует помнить, что ни один отдельный институт не в состоянии успешно выполнить планы борьбы с деградацией сельхозземель. Достичь поставленных целей позволят только совместные усилия, базирующиеся на достоверной и полной информации.
Министерству продовольствия и сельского хозяйства совместно с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов необходимо восстановить финансирование программ противодействия эрозии и опустыниванию как наиболее приоритетных. В реализации программ должны участвовать фермеры, общины и местные власти. Долгосрочной целью является совместное финансирование и вклад натурой этими акционерами.
2. В нынешних экономических условиях очень затруднено внедрение сложных схем охраны окружающей среды в аграрном секторе. Все нововведения в этой сфере в конечном итоге должны способствовать повышению эффективности производства и улучшению условий жизни. Проблемы с обеспечением энергией считаются главной причиной разрушительных вырубок лесов, ведущих к эрозии.
Сельхозпропаганда является ключевым инструментом развития эффективного аграрного производства, однако ее организация сдерживается отсутствием финансирования и недоверием к властям.
Приоритетом для Министерства продовольствия и сельского хозяйства должна стать разработка плана содействия развитию службы сельскохозяйственной пропаганды, которая призвана расширять возможности министерства по обучению и просвещению; развивать консультативную службу за рамками государственного сектора; содействовать развитию сельхозпрактики, направленной на снижение эрозии почвы, и обеспечивать безопасное и эффективное использование пестицидов и удобрений; содействовать улучшению ирригационного менеджмента и внедрению экологически безопасных технологий орошения; в долгосрочной перспективе внедрить кодекс эффективной сельскохозяйственной деятельности.
3. В текущей ситуации трудно разработать и реализовать для аграрного сектора целостную политику, которая учитывала бы все аспекты, в том числе и охраны окружающей среды. Положение осложняют быстрые изменения, происходящие в аграрном секторе Грузии. Строго ориентированный на сектор подход правительства иногда вызывает конфликты между различными органами власти. Повысить эффективность политики в таких секторах, как экология и сельское хозяйство, может достижение понимания между всеми заинтересованными сторонами.
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов не имеет системного подхода к общему развитию отраслей, в том числе и сельскохозяйственной, поэтому необходимо создать механизмы, обеспечивающие устойчивую основу развития будущей политики в различных сферах.
Министерство охраны окружающей среды совместно с Министерством продовольствия и сельского хозяйства должно содействовать обмену информацией по экологическим проблемам аграрного производства в целях повышения понимания имеющихся проблем, информирования лиц и организаций, принимающих решения, а со временем использования ее при разработке национальных кодексов эффективной аграрной политики, Одним из способов содействия обмену информацией является организация «круглых столов» по устойчивому сельскому хозяйству с участием всех заинтересованных сторон.
4. Начиная с 80-х годов использование пестицидов резко сократилось. Регулирование импорта и использования пестицидов в основном соответствует практике других стран, однако в Грузии отсутствуют согласованность и координация между законодательными актами и деятельностью министерств, имеющих отношение к указанным сферам. Главной проблемой является незаконный ввоз очень больших объемов пестицидов.
Министерству охраны окружающей среды совместно с Министерством продовольствия и сельского хозяйства и Министерством здравоохранения необходимо разработать план действий, направленный на снижение незаконного импорта и использования пестицидов.
В долгосрочном плане постоянная объединенная рабочая группа трех министерств, возможно, созданная в рамках недавно организованного совета по опасным химикатам, может внести важный вклад в рационализацию импорта, транспортировки, хранения и использования пестицидов и других продуктов агрохимии.
5. Не ожидается, что в ближайшем будущем органическое земледелие станет главным направлением сельскохозяйственного производства в Грузии. Однако развитие органического сельского хозяйства имеет важное значение для изучения возможностей и получения опыта в продвижении к устойчивому аграрному производству. Выращивание органической продукции может увеличить доходы частных производителей. Главным препятствием при этом является необходимость создания системы маркировки сертифицированной продукции.
Министерство продовольствия и сельского хозяйства должно содействовать развитию органического аграрного производства. Поддержка должна быть сосредоточена главным образом на разработке регулирующих документов, содействии наращиванию объемов производства, создании организаций, занимающихся органическим земледелием.
Совместно с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов необходимо организовать экологическую маркировку продовольственных продуктов, особенно предназначенных для экспорта. Необходимо призвать парламент республики срочно принять закон о производстве и сертификации сельхозпродукции.
6. Кавказ является одним из мировых центров биоразнообразия, включая широкий спектр видов сельскохозяйственных культур и домашних животных, которые стали результатом селективной работы в течение длительной истории ведения сельского хозяйства в регионе. Коллекции разнообразных фруктов и винограда, которые были созданы в советский период, находятся под серьезной угрозой, в основном по финансовым причинам.
Предпринимаются попытки, направленные на поддержку сохранения традиционного разнообразия фруктовых культур, но следует приложить максимум усилий для того, чтобы это важное биоразнообразие не было утеряно навсегда.
Министерство продовольствия и сельского хозяйства совместно с Министерством охраны окружающей среды должно инициировать переговоры с донорами и международными организациями по программам, которые гарантировали бы сохранение видов сельхозкультур и домашних животных. Меры по сохранению видов должны быть включены в проект национальной стратегии и плана действий в отношении биоразнообразия.
7. В ряде районов наблюдается значительное заражение почвы, связанное с промышленным загрязнением, включая горное дело, со старыми военными сооружениями и, возможно, с военными действиями в ходе конфликта с Абхазией.
Важное значение будет иметь инвентаризация всех загрязненных территорий, а также разработка и реализация программы реабилитации земель.
Вершинин В.И., Похвалина Е.В.
Environmental Performance Reviews, Georgia. - 2003. - P.129-137.
