Экономика Российской Федерации на современном этапе

ВИНИТИ 1-10/2005_____________________________________________________________________________________________________________________

Экономика Российской Федерации на современном этапе

В экономическом обзоре ОЭСР по Российской Федерации всесторонне рассмотрены текущее состояние и основные задачи, стоящие перед экономикой России, в частности, в сфере обеспечения долгосрочного устойчивого роста, структурных реформ, налогово-бюджетных отношений и повышения конкурентоспособности отечественной промышленности.

1. ОБЕСПЕЧЕНИЕ УСТОЙЧИВОГО РОСТА

Основной экономической проблемой, стоящей перед Россией, является обеспечение долгосрочного устойчивого роста, причем его темп должен быть достаточным для того, чтобы обеспечить относительно быстрое приближение уровня жизни в России к уровню жизни в развитых странах Запада. Именно поэтому в настоящем обзоре основное внимание уделяется созданию условий для устойчивого экономического роста. Такой подход предполагает необходимость внимательного анализа структуры российской экономики. Российская экономика в огромной степени зависит от экспорта ограниченного числа природных ресурсов, в основном углеводородного сырья и металлов, и для нее характерны многие черты «слабо диверсифицированных экономик. В силу такой зависимости от природных ресурсов разработчики экономической политики вынуждены заниматься решением особых макроэкономических проблем, в том числе проблемой незащищенности российской экономики от внешних потрясений, «голландской болезнью» и различными институциональными патологическими особенностями, которые нередко связаны с тем, что развитие экономики зависит от природных ресурсов. Зависимость от ресурсных отраслей также неизбежно учитывается при любом обсуждении структурных реформ, так как зависящее от природных ресурсов развитие «может осложнить любую работу по созданию новых институтов. В то же время в России все еще проявляются признаки экономического наследия коммунистического периода. Без сомнений, стране удалось добиться огромных успехов в деле создания рыночных институте, и можно не колеблясь сказать, что она является страной с рыночной экономикой. Тем не менее проблемы перехода к рыночной экономике остаются актуальными. В круг таких проблем входят создание эффективных рынков и обеспечение прав собственности, а также завершение реформ в тех секторах, в которых ещё с советских времен в основном сохранились прежние структуры и методы работы. Таким образом, в настоящем обзоре рассматриваются как проблемы, связанные с развитием экономики в условиях ее ресурсной зависимости, так и проблемы перехода к рыночной экономике в посткоммунистический период, с целью определить те направления политики, которые в наибольшей степени могут способствовать устойчивому росту российской экономики.

Факторы роста в период после кризиса

После финансового кризиса темпы роста постоянно были выше, чем ожидалось

После финансового кризиса 1998 г. темп экономического роста в России постоянно опережал ожидания. Непосредственно после кризиса большинство наблюдателей вообще не ожидали никакого роста. Когда экономика стала восстанавливаться -быстрее и более быстрыми темпами, чем предполагалось, - многие утверждали, что в силу неустраненных структурных проблем российской экономики рост прекратится, как только будут исчерпаны эффекты девальвации рубля. Оба эти прогноза рассматривались в то время как вполне разумные, однако сравнение всеобщих прогнозов и фактических результатов показывает, что прогнозы были далеки от действительности. Это не просто загадка, интересная лишь для ученых: понимание того, какие факторы и направления политики предопределили такие неожиданные результаты, чрезвычайно важны с точки зрения любых попыток оценить условия, при которых Россия могла бы и в будущем сохранять сегодняшние высокие темпы экономического роста.

Внутренний спрос быстро заменил внешний спрос в качестве основного движущего фактора роста

Средний темп роста российской экономики в 1999-2003 гг. слегка превышал 6,5% в год. Годовой темп роста, отчасти обусловливавшийся изменениями в условиях торговли, колебался между 4,7% и 10%. Разумно предположить, что средняя тенденция роста составляет приблизительно 5,5%. Движущие факторы роста тем не менее претерпели за этот период значительные изменения. Непосредственно после кризиса рост в основном обеспечивался за счет роста чистого объема экспорта.

Однако уже к середине 1999 г. основным движущим фактором роста стал внутренний спрос. Растущий объем импорта означал, что с середины 2000 г. вклад чистого объема экспорта в обеспечение роста стал фактически отрицательным или незначительным. Это не означает, что роль экспортно-ориентированных секторов в деле восстановления экономики уменьшилась; напротив, на эти сектора по-прежнему приходилась преобладающая часть прироста промышленного производства. Однако роль внутреннего производства в удовлетворении внутреннего спроса с 1999 г. постоянно уменьшается, а начиная с середины 2002 г. прирост внутреннего спроса в основном удовлетворялся за счет импортных поставок. Другими словами, хотя из-за быстрого роста объема импорта постоянно оказывается так, что вклад чистого экспорта в рост ВВП является небольшим или имеет отрицательное значение, по всей вероятности, экономический рост в период с середины 2002 г. был бы относительно небольшим, если бы не было очень быстрого расширения объема экспорта.

Роль сектора услуг в обеспечении экономического роста повышается

Хотя непосредственно после кризиса рост в основном обеспечивался за счет промышленных отраслей и строительной сферы, его значение в сфере услуг увеличивалось, в особенности в 2002-2003 гг. Это верно, даже если делать поправки с учетом того, что доля сектора услуг в общем объеме ВВП в российской официальной статистике существенно завышена. Но даже с учетом таких корректировок сектор услуг все равно обеспечивал в последние годы приблизительно одну треть экономического роста. В рамках этого сектора наиболее быстрыми темпами росли розничная торговля и общественное питание, а также отрасли связи и транспорта.

Объем промышленного производства преимущественно увеличивался за счет секторов, связанных с природными ресурсами

Хотя экономический рост в целом имел относительно широкую базу, рост объема промышленного производства преимущественно обеспечивался за счет секторов, связанных с природными ресурсами, и смежных с ними отраслей. Корректировки с учетом недостаточного отражения роли этих секторов в официальных данных позволяют понять, в какой огромной степени ресурсные сектора являются движущей силой, обусловливающей рост объемов промышленного производства. На топливный комплекс, цветную металлургию и лесную промышленность приходится почти 70% роста объемов промышленного производства за последние три года, причем одна только нефтяная отрасль обеспечивает около 45% такого роста. В ряде других отраслей также наблюдались относительно высокие темпы роста (например в пищевой промышленности), но относительно небольшие масштабы таких отраслей (особенно если использовать скорректированные показатели удельного веса последних) означают, что их вклад в рост промышленного производства был относительно невелик. Значительное ускорение темпов роста в машиностроении в 2003 г., а также соответствующее уменьшение вклада ресурсных отраслей в обеспечение экономического роста могут свидетельствовать об изменении в тенденциях, но говорить об этом пока преждевременно.

В условиях растущего конкурентного давления промышленности удалось сохранить относительно неплохие позиции

Непосредственно после финансового кризиса российская промышленность оказалась в выигрыше из-за резкого падения курса рубля и резко снизившихся реальных цен на энергоресурсы. Эти факторы и явились основной движущей силой процесса восстановления промышленности в 1999-2000 гг., но и реальный курс рубля, и цены на энергоресурсы находились в этот период на столь низком уровне, что такая ситуация не могла долго сохраняться. Последующее повышение реальных цен на энергоресурсы, а также значительный рост заработной платы обусловил давление на российские предприятия, связанное с ростом себестоимости их продукция. Эти процессы, а также постоянно повышавшийся реальный курс рубля, оказывали значительное давление на российские предприятия, побуждавшее их к проведению структурной перестройки в целях сохранения конкурентоспособности. Более того, опросы предприятий показывают, что менеджеры с 2002 г. стали ощущать все возрастающее конкурентное давление не только со стороны импорта, но и со стороны других российских предприятий. Как представляется, до сих пор значительная часть российской промышленности относительно успешно противостоит конкурентному давлению. Хотя рост промышленного производства в 2001-2002 гг. замедлился, он вновь возрос приблизительно до 7% в 2003 г. Основная причина такой способности противостоять конкуренции, по-видимому, связана со значительным ростом производительности труда в подавляющем большинстве секторов. В первые годы периода восстановления предприятия могли также использовать имеющиеся недозагруженные основные средства и не полностью используемые трудовые ресурсы; применительно к основным средствам речь идет о более высоких коэффициентах использования мощностей, а применительно к трудовым ресурсам - об увеличении фактически отработанного времени. Есть также многочисленные, но не подтвержденные документально свидетельства глубокой корпоративной перестройки, осуществляющейся посредством слияний и поглощений как на отраслевом уровне, так и на уровне предприятий.

Экономический рост в меньшей степени зависит от цен на нефть, нежели обычно предполагают

Увеличение добычи нефти, безусловно, сыграло основную роль в поддержании темпов экономического роста в последние годы, и изменения в ценах на нефть также имели значение. Однако влияние уровня цен на нефть на экономический рост, возможно, преувеличивается. Оценки, сделанные на основе макроэкономических моделей, могут дать общее представление о том, каким мог быть экономический рост, если бы в период после 1999 г. цены на нефть стабилизировались на отметке, представляющей среднюю цену на нефть за 15 лет, - т. е. на уровне приблизительно 19 долл. за баррель сырой нефти марки «Юралс», а не росли бы столь значительно. Темп роста варьировал бы между 5,3 и 7,1%, т. е. средний темп роста был бы чуть ниже 6%. Это было бы приблизительно на один процентный пункт ниже, чем средний темп роста, фактически наблюдавшийся в течение указанного периода. Экономика развивалась бы довольно быстрыми темпами даже при средних ценах на нефть.

С точки зрения предложения, рост в основном обеспечивался за счет увеличения производительности

С точки зрения предложения, рост почти наверняка обусловливался значительным повышением совокупной производительности факторов производства, так как общий объем инвестиций был низким, а численность рабочей силы увеличилась ненамного. Значительное повышение производительности труда подкрепляет данную гипотезу (см. главу 2). В значительной степени прирост производительности, в особенности в отраслях, где ее исходный уровень был очень низким, был достигнут посредством того, что нередко называют «пассивной» структурной перестройкой. Такая перестройка нередко характеризуется резким сокращением численности рабочей силы, при относительно небольшом объеме инвестиций и стагнирующем или сокращающемся объеме производства. Рост объема производства был сконцентрирован в рамках тех отраслей, которые проводили активную структурную перестройку, не только повышая производительность, но и осуществляя инвестиции. Существует тесная взаимозависимость между соответствующими долями различных секторов в общем объеме промышленных инвестиций и их вкладом в обеспечение роста промышленного производства в 1997-2003 гг. Тем не менее одних только инвестиций было недостаточно. Некоторым отраслям, таким как газовая отрасль или электроэнергетика, по большому счету не удалось провести структурной перестройки, и в них не произошло значительного повышения производительности труда (см. главу 2). Такие сектора лишь в небольшой степени способствовали росту объемов производства, несмотря на значительный объем инвестиций в них.

В последние годы Россия смогла достичь высоких темпов роста, несмотря на относительно невысокий уровень инвестиций. Инвестиции составляли приблизительно 18% объема ВВП, что значительно ниже показателей, наблюдаемых в других быстро развивающихся странах Восточной Европы или Азии, и ниже среднего показателя по странам - членам ОЭСР, составляющего около 22%. Значительный рост производства, который обусловил недавние высокие показатели темпов роста, стал возможен потому, что российские предприятия могли использовать простаивающие или недозагруженные мощности. Хотя значительная часть простаивающих промышленных мощностей представляет собой устаревшее оборудование и какая-то его часть, вероятно, так никогда и не будет использоваться рентабельно, возможно, есть еще некоторые не полностью или неэффективно используемые производственные мощности. В этой связи течение еще какого-то времени российские предприятия может быть, смогут продолжать наращивать объем производства высокими темпами при относительно небольшом объеме инвестиций. Однако в среднесрочной перспективе России будет необходимо повышать уровень инвестиций, чтобы сохранять высокие темпы роста.

С точки зрения спроса, рост во все большей мере обусловливался потребительским бумом

С точки зрения спроса, основным движущим фактором роста был быстро растущий объем потребления граждан, который в среднем увеличивался более чем на 8 % в год начиная с 2000 г. Потребительский бум, в свою очередь, обусловливался увеличением реальной покупательной способности домохозяйств, связанным с ростом реального располагаемого дохода и повышения курса рубля. В период с 1999 по 2003 гг. реальная заработная плата увеличилась на 82% и превысила докризисный уровень на 28%. Рост производительности до сих пор был достаточным для того, чтобы компенсировать отрицательное воздействие повышения уровня заработной платы и курса рубля на конкурентоспособность. Однако будет чрезвычайно трудно, если вообще возможно, и далее обеспечивать очень быстрый рост реальной заработной платы, не подвергая при этом угрозе конкурентоспособность части российского промышленного сектора, в особенности с учетом того, что дальнейшее повышение реального курса рубля представляется неизбежным. Быстрый рост реальных доходов также привел к еще более быстрому росту объемов импорта. Такой рост до сих пор уравновешивался резко увеличивающимся объемом экспорта нефти и благоприятными условиями внешней торговли, в результате чего нынешний потребительский бум пока не стал (как мог бы) угрозой для внешнеторгового баланса страны. Следует также отметить, что фискальные ограничения сыграли важную роль в предотвращении в последние годы чрезмерного перегрева экономики.

Направления политики и обстоятельства, обусловившие рост

Разумная налогово-бюджетная политика была наиболее важным вкладом

органов власти в обеспечение устойчивого роста

Наиболее важным решением в области экономической политики, обусловившим развитие экономики в период после 1998 г., было принятие разумной финансовой политики - что резко контрастировало с политикой, проводившейся в докризисный период. Начиная с 2000 г. федеральный бюджет составлялся таким образом, чтобы его профицит обеспечивался даже при консервативных допущениях относительно уровня цен на нефть. Такой подход обеспечил не только заметный профицит, но и сбалансированный на всем протяжении цикла колебаний цен на нефть бюджет. Имитационные модели показывают, что федеральный бюджет оставался бы в принципе сбалансированным, даже если бы цены на нефть не изменились и оставались на уровне 19 долл. за баррель нефти (марки «Юралс») на протяжении всего периода. В самом деле, если бы цены на нефть упали до чрезвычайно низкого уровня, то возникший в этом случае дефицит бюджета был бы все равно относительно умеренным и не превышал бы 2% ВВП. Безусловно, проведению ответственной финансовой политики способствовало увеличение доходов, обусловленное благоприятными условиями внешней торговли и высокими темпами роста. Тем не менее правительство в основном противостояло искушению истратить такие неожиданно возникшие доходы, вместо того чтобы направить значительную их часть на погашение долга и создание определенных резервов. Часть таких резервов была использована для создания стабилизационного фонда. Правительство также воспользовалось выгодами благоприятной бюджетной ситуации, чтобы провести комплексную реформу налоговой системы, что было бы намного труднее сделать при иных обстоятельствах, а также чтобы предпринять ряд шагов в сфере институциональных реформ, призванных улучшить как процесс выработки финансовой политики, так и управление государственными расходами. Данные институциональные реформы призваны помочь распространению разумных с фискальной точки зрения методов работы на практике.

Жесткая финансовая политика также способствовала стерилизации части притока иностранной валюты, обусловленного значительным положительным сальдо внешнеторгового баланса. В противном случае такой приток валюты привел бы к еще более резкому повышению курса рубля или еще более быстрому росту денежной массы. Фискальная стерилизация в основном обеспечивалась за счет профицита бюджета. В последнее время все в большей (но еще недостаточной) степени фискальная стерилизация обеспечивалась путем изменения структуры суверенного долга за счет уменьшения в нем доли обязательств, деноминированных в твердой валюте, и соответствующего увеличения доли долговых обязательств, деноминированных в рублях, что отражало вновь появившийся интерес финансовых рынков к таким инструментам.

Налоговая реформа также играла важную роль в обеспечении восстановления экономики. Большая простота механизма налогообложения привела к повышению эффективности последнего, уменьшив искажения хозяйственной деятельности. Многие ставки налогов были значительно снижены, а неналоговая база - расширена. Это снизило стимулы, побуждавшие к уклонению от уплаты налогов, и ограничило возможности для такого уклонения. Кроме того, налоговая система также была ориентирована на получение большей доли ренты, связанной с природными ресурсами, в частности большей доли дополнительной прибыли, обусловленной высокими ценами на нефть. Наряду с сокращением ставки налога на прибыль и введением единого социального налога (объединившего несколько видов социальных отчислений), это также было первым шагом в уменьшении общей налоговой нагрузки на весь производственный сектор при повышении налогообложения ресурсного сектора.

Что касается расходов, то здесь также произошли очень значительные структурные сокращения. Доля общих государственных расходов (включая расходы на всех уровнях государственного управления и социальные фонды) в объеме ВВП ныне приблизительно на 10 процентных пунктов ниже, чем до кризиса, а отношение доходов к объему ВВП остается приблизительно на докризисном уровне. Такое уменьшение отношения объема расходов к ВВП совпало со значительным сокращением задолженности по выплате заработной платы и пенсий и не привело к сколько-нибудь значительному ухудшению в сфере предоставления государством услуг. Это означает, что создание федерального казначейства, реформа бюджетных отношений на федеральном уровне и ограничения в отношении общих государственных расходов способствовали более эффективному управлению расходованием средств. Также можно говорить о «добродетельном круге» применительно к долговым обязательствам, так как погашение долга за счет профицита бюджета и повышения курса рубля имело своим результатом резкое сокращение доли средств, расходуемых на обслуживание долга, в объеме ВВП. На федеральном уровне расходы по выплате процентов сократились с 3,4% ВВП в 1999 г. до 1,7% в 2003 г. Более низкий уровень государственных расходов также дал России возможность снизить налоговую нагрузку на экономику, что явилось дополнительным стимулом для частных инвестиций и потребления и, следовательно, для экономического роста.

Профицит бюджета обусловил увеличение объема частных инвестиций

Разумная финансовая политика и обусловленный ею профицит бюджета сыграли ключевую роль в оживлении частных инвестиций. С 1990 по 1998 гг. объем инвестиций постоянно сокращайся в реальном выражении. В период после 1995 г. это в значительной степени обусловливалось тем, что значительный дефицит государственного бюджета и, соответственно, значительные потребности в заемных средствах заставляли повышать реальную доходность по государственным долговым бумагам до двух- или даже трехзначных цифр, что вытесняло частные инвестиции. Выпуск новых государственных облигаций в период после кризиса был очень ограничен и осуществлялся по отрицательным реальным процентным ставкам, что помогало перераспределить частный капитал в направлении более производительного его использования. Это отражалось в росте объема инвестиций. Кроме того, хотя размер процентных ставок применительно к частным заимствованиям сразу после кризиса мало что значил (кредитов, предоставлявшихся несвязанным заемщикам, практически не было), в последние годы положительное влияние жесткой финансовой политики на процентные ставки стало более важным/ Финансовая дисциплина помогла снизить спреды по российским внешним долговым обязательствам и также способствовала снижению внутренних реальных процентных ставок.

Снижение уровня суверенного иностранного долга, наряду с улучшившимися оценками российской экономики, в последние годы способствовало тому, что крупные российские компании стали во все большем объеме получать кредиты иностранных банков и привлекать средства на международных рынках. Общий объем иностранных долговых обязательств предприятий в период между 2000 и 2003 гг. возрос более чем на 20 млрд. долл. Хотя увеличившийся объем заемных средств, привлекаемых компаниями в иностранной валюте, сопряжен с определенными системными рисками и усложнил валютно-денежную политику (см. ниже), положительным результатом этого процесса явилось то, что российские банки ныне вынуждены приступить к кредитованию более широкого, нежели ранее, круга корпоративных клиентов, а также физических лиц (глава 5).

Восстановлению объема инвестиций в основные средства также способствовало уменьшение неопределенности

Макроэкономическая стабилизация и консолидация государственной власти (в особенности меры по восстановлению единого правового пространства в России) в последние годы уменьшили экономическую неопределенность. О таком уменьшении предполагаемого риска свидетельствует, к примеру, уменьшение премии за риск, выплачиваемой по российским суверенным долговым обязательствам некорпоративным долговым обязательствам, деноминированным в иностранной валюте . Этот фактор наряду с распространенным представлением о том, что права собственности теперь защищены в большей мере, способствовал буму на фондовом рынке, о чем свидетельствует рост основного индекса фондового рынка (индекса РТС) - приблизительно на 50% в год в период 2001-2003 гг.

Уменьшившаяся неопределенность относительно прав собственности способствовала буму инвестиций в нефтяной сектор

Хотя некоторые события конца 2003 г. - начала 2004 г. породили новые опасения на предмет прав собственности, представление о том, что права собственности в достаточной степени защищены в России, стало одним из факторов, способствовавших восстановлению объема инвестиций в 2000 г. и, в особенности, в 2001 г., в частности, в нефтяном секторе. Инвестиции в нефтяной сектор резко увеличились - если до кризиса их доля в объеме инвестиций в промышленность составляла примерно 25%, то начиная с 2000 г. она стала составлять уже приблизительно 35%. Удивительный факт, но основную роль в увеличении объема инвестиций в нефтяной сектор сыграли компании, контролируемые государством, или инсайдеры нефтяной отрасли: к 2000 г. объем их инвестиций уже на 70% превышал уровень 1998 г. Напротив, нефтяные компании, принадлежавшие основным финансовым группам (права собственности владельцев таких компаний считаются защищенными в меньшей степени), осуществляли инвестиции лишь в ненамного большем объеме, чем в 1998 г. Тем не менее в 2001 г. по мере улучшения оценки защищенности прав собственности, вторая группа компаний стала быстро наращивать объем инвестиций, и вскоре объем таких инвестиций достиг уровня, сопоставимого с уровнем инвестиций первой группы. За счет таких инвестиций в последующие годы объем добычи и экспорта нефти резко возрос. Рост объема производства, однако, не был равномерным. В период с 1998 по 2003 гг. контролируемые и инсайдерами, и финансовыми группами компании увеличили объем производства приблизительно на 45% и 60% соответственно, и при этом объем производства в трех самых крупных нефтяных компаниях, принадлежащих финансовым группам, возрос на 90%. Контролируемые государством компании увеличили объем своего производства лишь незначительно. Ситуация в сфере экспорта была еще более неоднородной. Хотя объем экспорта со стороны компаний, контролируемых государством, увеличился лишь незначительно, компании, контролируемые инсайдерами, увеличили объем экспортируемой ими нефти на 30%, а компании, контролируемые финансовыми группами, - на 80% (по трем самым крупным компаниям прирост объема экспорта составил почти 140%).

Рост объема производства в частных нефтяных компаниях был основным фактором недавнего роста объемов ВВП и экспорта

Начиная с 2000 г. показатели деятельности частных нефтяных компаний играли огромную роль в экономике в целом. На промышленность приходилось чуть менее половины роста объема ВВП в 2000-2003 гг., а на нефтяной сектор - несколько меньше половины роста промышленного производства. Поскольку находящиеся в государственной собственности компании почти не развивались, это означает, что частные российские нефтяные компании непосредственно обеспечивали долю роста ВВП в промежутке между одной пятой и одной четвертой. С учетом цепной реакции, обусловливаемой закупками со стороны нефтяного сектора и уровнем заработной платы в нем, в плане внутреннего спроса, фактический вклад частных нефтяных компаний в обеспечение экономического роста был, возможно, еще более значительным. Более того, частные нефтяные компании сыграли решающую роль в поддержании положительного сальдо российского внешнеторгового баланса и, тем самым, в обеспечении возможности для возникновения и развития нынешнего потребительского бума. Маловероятно, чтобы российская экономика смогла расти темпами, сколько-нибудь близкими к тем, которые наблюдались в России в последние годы, если бы частные нефтяные компании не увеличивали объемы инвестиций, производства и экспорта очень быстрыми темпами. Кроме того, примеры контролируемых государством нефтяных и иных важных компаний, как представляется, свидетельствуют о том, что ведущие российские нефтяные компании не достигли бы тех показателей роста, которые они продемонстрировали за несколько последних лет, если бы они оставались под контролем государства.

Рост объема экспорта и благоприятные условия внешней торговли обусловили значительное положительное сальдо счета текущих операций

В структуре российского экспорта доминирующее положение по-прежнему занимают сырьевые товары и базовые промышленные товары, на которые приходится более трех четвертей экспорта. Более половины экспорта составляет углеводородное сырье, и на один лишь нефтяной сектор приходится почти 40%. Россия, будучи крупным экспортером сырья, оказалась в выигрыше в результате благоприятных условий внешней торговли, существующих начиная с 2000 г. Нынешнее положительно сальдо счета текущих операций, тем не менее, обусловлено отнюдь не только высокими ценными на нефть и сырье. В 2000-2003 гг. прирост физического объема экспорта составил чуть более 30%. Такой прирост был в основном обеспечен за счет нефтяного сектора, чей объем экспорта вырос более чем на 60% за указанный период. Объем экспорта остальных больших экспортных отраслей (черная и цветная металлургия и машиностроение) увеличился лишь на 10-15% за указанный период; при этом объем экспорта газовой отрасли даже стал существенно меньшим.

С учетом того, что объем импорта в период между 2000 и 2003 гг. увеличивался в среднем на 21% в год, и высокие цены на нефть, и быстро растущий объем экспорта нефти сыграли решающую роль в поддержании положительного сальдо счета текущих операций. Стоимостной объем экспорта в 2000 г. почти в два раза превышал стоимостной объем импорта, что позволило темпам роста объема импорта на протяжении нескольких лет обгонять темпы роста объемов экспорта без появления отрицательного сальдо счета текущих операций. Хотя объем импорта все еще существенно ниже объема экспорта, различия в темпах роста между объемом экспорта (который увеличивался в среднем за год чуть меньше чем на 9% в период между 2000 и 2003 гг.) и объемом импорта должны будут в ближайшие годы сгладиться, иначе России не удастся обеспечить устойчивость внешнеторгового баланса.

Резкое уменьшение чистой величины оттока капитала оказывает дополнительное давление на курс рубля в сторону его повышения

При том, что положительное сальдо счета текущих операций неизменно остается значительным, начиная с 2001 г. чистый отток капитала частного сектора постоянно относительно уменьшался - по мере нормализации ситуации в России.

Начиная с 2002 г. данная тенденция во все большей степени обусловливалась тем, что компании привлекали заемные средства за границей. В то же время по-прежнему имел место неучтенный отток капитала, что, без сомнения, отражает то явление, которое нередко называют «утечкой капитала», или «диверсификацией активов», но которое в какой-то степени представляет собой финансирование неучтенных или недоучтенных импортных поставок. Сокращение чистой величины оттока частного капитала представляет собой положительное явление, так как оно отражает растущее доверие к российской экономике и большую инвестиционную активность. Однако уменьшение величины чистого оттока частного капитала, наряду со значительным положительным сальдо счета текущих операций, оказывало сильное давление на курс рубля в сторону его повышения и осложнило задачи кредитно-денежной политики.

Кредитно-денежная политика является прагматичной, но ее проведение осложнено стремлением достичь частично противоречащих друг другу целей

Кредитно-денежная политика в последние годы определялась стремлением к достижению противоречащих друг другу целей, и на деле такая политика была чрезвычайно нежесткой: Центральный банк Российской Федерации (ЦБР) следовал политике, призванной обеспечить постепенное снижение темпов инфляции, ограничивая при этом повышение реального курса рубля, с тем чтобы не подвергать опасности конкурентоспособность российской промышленности. С учетом значительного положительного сальдо счета текущих операций и уменьшающегося чистого оттока капитала, стремление не допустить слишком быстрого повышения курса рубля все в большей мере вынуждало ЦБР осуществлять интервенции на валютном рынке. В период до 2002 г. задача ЦБР облегчалась в силу значительного чистого оттока частного капитала, и фискальная стерилизация также позволяла абсорбировать значительную часть нынешнего давления на счет текущих операций, что снижало потребность в интервенциях со стороны ЦБР. Однако в 2003 г. фискальная стерилизация осуществлялась в меньшем масштабе и, вероятно, ее воздействия в любом случае все равно было бы недостаточно, поскольку в 2003 г. величина чистого оттока частного капитала резко уменьшилась. Политика ограничения роста номинального и реального курса рубля в этой связи стала во все большой степени проводиться посредством широкомасштабной скупки иностранной валюты, осуществляемой ЦБР.

В результате резервы ЦБР достигли уровня, который, будучи выражен в виде доли ВВП или объема экспорта, является по международным стандартам очень высоким. Однако в отсутствие эффективных инструментов крупномасштабной стерилизации накопление резервов в последние годы привело к очень значительному увеличению денежной массы. Рост рублевой денежной массы М2 вновь резко ускорился в 2003 г. После кризиса увеличение денежной массы сопровождалось быстро растущим спросом на денежные средства, по мере того, как экономика вновь монетизировалась.

Это в огромной степени снижало инфляционный эффект быстрого роста предложения денег. Однако скорость, с которой в дальнейшем может продолжаться процесс новой монетизации экономики, резко снизился и начиная с 2001 г. стержневой темп инфляции (базовая инфляция) во все большей степени обусловливается увеличением денежной массы. Таким образом, очень маловероятно, чтобы дальнейшее устойчивое замедление темпов инфляции могло быть достигнуто при том, что расширение денежной базы будет осуществляться темпами, сколько-нибудь приближающимися к темпам последних лет. Хотя стержневой темп инфляции плавно снизился почти с 30% в начале 2000 г. до приблизительно 10% в начале 2003 г., во второй половине 2003 г. он несколько увеличился. В этом контексте новое ускорение роста денежной массы во второй половине 2003 г. вызывает особое беспокойство.

В последние годы российская кредитно-денежная политика была ориентирована на замедление роста курса рубля и поддержание краткосрочного экономического роста, а не на снижение темпа инфляции. В результате реальные процентные ставки по рублевым кредитам, предоставляемым предприятиям и гражданам, начиная с середины 2000 г. были очень низкими, а реальные процентные ставки по вкладам и государственным облигациям были фактически отрицательными.

С учетом этих обстоятельств, уделение основного внимания поддержанию краткосрочного роста могло быть в рассматриваемом периоде целесообразным, и ЦБР все еще был в состоянии сдерживать инфляцию (чему способствовал быстрый рост спроса на деньги) и обеспечивать снижение ее темпов. Действительно, с учетом ограничений в отношении свободы действий ЦБР, необходимо воздать ему должное за достижения последних лет. В период с 2001 по 2003 гг. повышение реального курса рубля ограничивалось приблизительно 6% в год, при том что инфляцию удалось уменьшить с 20% в 2000 г. до 12% в 2003 г. В 2003 г. инфляция оставалась в пределах установленного правительством целевого диапазона - впервые после кризиса. Однако эти успехи не являются безоговорочными, поскольку, как отмечалось выше, стержневой темп инфляции вновь начал расти в 2003 г., после медленного снижения на протяжении приблизительно двух лет. Общее сокращение темпов инфляции в основном обусловливалось решением органов власти ограничить темп роста регулируемых цен во второй половине года.

Промышленная консолидация и перераспределение трудовых ресурсов способствовали повышению эффективности

Консолидация в промышленном секторе после кризиса продолжала осуществляться быстрыми темпами. Сформировавшаяся в результате промышленная структура характеризуется доминирующим положением относительно небольшого числа крупных промышленных групп, большинство которых были созданы на основе предприятий по экспорту каких-либо сырьевых товаров и которые в последние годы проводили в основном политику вертикальной интеграции. По оценкам, сделанным в ходе недавних исследований, на 10 самых крупных промышленных групп вместе с контролируемыми государством национальными газовой и электроэнергетической компаниями приходится приблизительно половина объема промышленного производства в России. Частные промышленные группы - обычно плотно контролируемые немногочисленными основными акционерами - в целом в последние годы провели структурную перестройку предприятий, которыми они владели или которые они приобрели, и управление большинством таких групп осуществляется достаточно неплохо. Производительность многих предприятий, принадлежащих частным промышленным группам, быстро возрастает (см. также главу 2). Если в 90-х годах банки и компании, обладавшие значительными денежными ресурсами, просто скупали все, что могли, и настолько быстро, насколько это было возможно, то в период после 2000 г. характерной чертой процесса слияний и поглощений было стремление создать вертикально интегрированные структуры. Нередко компании, занимавшие монопольное или близкое к монопольному положение в одном секторе, пытались использовать свое рыночное могущество для расширения сферы своего влияния или распространения сферы свое деятельности на смежные отрасли. Группы, образованные в середине 90-х годах приступили к рационализации своей структуры и стали отказываться от одних видов деятельности, чтобы сосредоточить усилия на других. При распространении своей деятельности на новые сектора большинство таких групп по-прежнему в преобладающей степени концентрируются на своих основных видах деятельности.

Помимо усилий по повышению эффективности на уровне предприятий и холдингов, проводилось также отраслевое перераспределение ресурсов. В менее конкурентоспособных отраслях в целом численность рабочей силы уменьшалась, а в некоторых более конкурентоспособных она увеличивалась. Кроме того, издержки на рабочую силу в расчете на единицу продукции (удельные затраты труда или УЗТ), которые резко сократились во всех секторах после девальвации рубля, в меньшей степени повысились в тех отраслях, где в докризисный период они были особенно высоки. Данная масштабная относительная корректировка УЗТ стала важным фактором, позволившим промышленности сохранить конкурентоспособность в последние годы, несмотря на быстро повышающийся уровень заработной платы, который достиг докризисного уровня в долларовом выражении в 2002 г. (см. главу 2).

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация. -ОЭСР.-2004. - с.18-5

Влияние экономического роста на социально-экономическое положение населения Российской Федерации

Экономический рост привел к повышению уровня жизни...

Рост, продолжавшийся в течение последних пяти лет, оказал непосредственное благотворное влияние на уровень зарплат, доходов и занятости в стране. В период с 1997 по 2003 г.г. реальные располагаемые доходы выросли на 12%, а реальные зарплаты на 25%. К началу 2004 г. средняя заработная плата достигла примерно 6000 руб. (около 180 евро, или 210 долл.) в месяц. Безработица снизилась с пикового уровня в 13%, зафиксированного в 1998 г., до 9% в 2003 г. При этом доля длительной безработицы (то есть более 12 мес) сократилась с 47% в 1999 г. до 37% в 2002 г. За указанный период среднее время поиска работы уменьшилось примерно до одного месяца (ранее оно достигало 8,6 мес). Кроме того, в значительной степени сократилась задолженность по заработной плате, что представляло собой серьезную проблему для населения в течение 90-х годов. В период после 1999 г. снизилась и частота случаев невыплаты заработной платы. Экономический рост, по всей видимости, оказывает влияние, хотя и с некоторой задержкой, на население с доходами на уровне или ниже официального прожиточного минимума. С 1999 г. средние уровни доходов и заработных плат заметно отодвинулись от черты бедности. Существенно сократилось и число граждан, уровень жизни которых находится за чертой бедности. Это означает, что впервые с начала переходного периода уровень жизни всего населения (а не только наиболее благополучной его части) заметно вырос. В то же время сохраняется огромная разница между различными регионами и районами с точки зрения уровней безработицы и реальных доходов.

...и оптимизма потребительских ожиданий

Данные опросов свидетельствуют о том, что большинство россиян ощущает рост своего благосостояния в последние годы. Оценка населением собственного уровня жизни заметно повысилась, причем, если в начале 2000 г. доля населения, считавшего свое экономическое положение хорошим или нормальным, составляла 41%, то в конце 2002 г. этот показатель вырос до 55%. Более того, неуклонно увеличивается доля населения, способного делать сбережения, в то время как доля граждан, живущих за счет прежних накоплений или заимствований, наоборот, снижается. Более оптимистичное отношение населения к своему будущему проявляется и в других показателях, к примеру, в увеличении числа заключаемых браков и уровня рождаемости.

Повышение уровня доходов и доверия потребителей способствовало возникновению бума потребления. Объем приобретения потребительских товаров длительного пользования вырос, а доля продовольствия в общих затратах семей снизилась на 10% за период с 1999 по 2002 гг. Дополнительным фактором, способствовавшим росту потребления, стало дальнейшее облегчение доступа самых состоятельных категорий населения к потребительским кредитам для приобретения широкого спектра товаров и услуг - от путешествий до легковых автомобилей. В течение года сумма выданных кредитов удвоилась и к концу 2003 г. достигла 300 млрд.р. (2,2% ВВП). Как следствие, наблюдается впечатляющая активизация приобретения некоторых категорий товаров длительного пользования. К примеру, число владельцев автомобилей увеличилось на 15% за период с 1999 по 2002 гг., достигнуло показателя 148 легковых автомобилей на 1000 населения.

Рост, тем не менее, не помешал появлению класса «рабочей бедноты»...

Тенденции изменения ставок заработной платы сильно различаются от отрасли к отрасли и даже в пределах одной отрасли. Служащие, получающие зарплату из федерального, регионального или местного бюджета, зачастую получают не больше 2000 р. (приблизительно 60 евро, или 70 долл.) в месяц. Более того, в последние годы образовался довольно многочисленный класс рабочей бедноты. Он состоит преимущественно из молодежи, семей с детьми или бездетных пар.

Примечателен тот факт, что несмотря на низкий средний уровень пенсионного обеспечения, российские пенсионеры в меньшей степени страдают от бедности. В некоторой степени это отражает применение статистических методов, которые предполагают, что пенсионеры могут сносно существовать на более скромные доходы по сравнению со взрослыми людьми трудоспособного возраста или детьми. Это так же отражает тот факт, что пенсионный возраст в России наступает очень рано и, следовательно, многие пожилые люди продолжают работать и после выхода на пенсию.

... и до настоящего времени не привел к улучшению основных медико-демографических показателей

Экономический рост, наблюдавшийся в последние годы, довольно слабо повлиял на некоторые основные показатели благосостояния населения. Особенно наглядно это подтверждается целым рядом базовых медико-демографических показателей. Ожидаемая продолжительность жизни при рождении не увеличилась после резкого снижения (главным образом, для мужчин) в 90-х годах. В период с 1997 по 2002 гг. средняя продолжительность жизни мужчин снизилась почти на три года. Аналогичный показатель для женщин уменьшился на один год. Смертность продолжала расти и достигла рекордного уровня за последние несколько десятилетий. Доля смертей по причине инфекционных заболеваний (что традиционно связывается с уровнем жизни в стране) также велика. Заболеваемость туберкулезом и другими «болезнями бедных» оставалась на высоком уровне в течение указанного периода времени, а заболеваемость гепатитом даже выросла. Такие медико-демографические тенденции поразительны, так как экономический рост последних пяти лет положительно сказывался на уровне жизни наименее обеспеченных слоев населения. Как уже отмечалось, резко сократилась доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, и доля в потреблении наиболее бедных 20% населения значительно увеличилась. Дальнейшее ухудшение показателей здоровья и смертности высвечивает проблемы нереформированной системы здравоохранения, страдающей от недостаточности финансирования, что выражается, в первую очередь, в отсутствии (или недостаточности) медицинской профилактики. Имеются также свидетельства снижения уровня жизни среди самых незащищенных категорий населения. Государственные расходы на здравоохранение в России, составлявшие менее 4% ВВП в послекризисные годы, остаются низкими по сравнению со средним показателем для стран ОЭСР (примерно 6,5%), хотя в целом соответствуют аналогичным показателям стран со средними доходами. Сам по себе экономический рост не является достаточным условием для коренного улучшения ситуации в здравоохранении и других показателей социально-экономического развития. Насущной необходимостью является увеличение расходов на здравоохранение и его реформирование, равно как и выделение средств на надлежащее медицинское обслуживание менее состоятельных слоев населения.

Проблемы, стоящие на пути достижения устойчивого роста

Обеспечение высоких темпов роста потребует дальнейшего устойчивого наращивания объемов экспорта

В последние годы объем импорта характеризовался тенденцией к росту, в целом соответствовавшей росту располагаемых доходов. Поскольку одной из основных целей и одним из главных результатов экономического роста является повышение уровня жизни, высокие темпы роста почти неизбежно предполагают продолжение устойчивого повышения спроса на импортные товары. Российская промышленность пока по-прежнему не в состоянии выпускать изделия, способные составить конкуренцию многим импортным потребительским товарам повышенного спроса. Кроме того, продолжающееся укрепление рубля будет и дальше способствовать повышению спроса на импортные товары и продукцию как потребительского назначения, так и предназначенные для обновления производственной базы. Это увеличение импорта может быть в некоторой степени ослаблено посредством дальнейшего импортозамещения. И все же скорее всего объем импорта продолжит свой устойчивый рост.

Для обеспечения устойчивости Россия будет вынуждена наращивать экспорт. Хотя может показаться, что при наличии большого активного сальдо текущего платежного баланса в настоящее время страна может позволить себе дальнейшее увеличение импорта без наращивания экспорта, на самом деле это не так. Существующие сейчас условия для торговли чрезвычайно благоприятны, но, по всей видимости, рано или поздно они ухудшатся. Если бы в 2003 г. долгосрочная средняя цена на нефть марки "Юралс" оставалась на уровне 19 долл. за баррель, то при прочих равных условиях активное сальдо текущего платежного баланса составило бы около 20 млрд. долл., что ненамного превосходит объем ежегодного бегства капитала из страны. В качестве альтернативного варианта, если предположить, что объемы импорта в целом будут расти такими же темпами (в долларовом выражении), а рост объемов экспорта замедлится к середине 2004 г. примерно до 5% в год (вполне разумное допущение, поскольку эта величина превосходит среднее значение для периода 1996-1999 гг. и даже уровень, зафиксированный в 2001 г.), активное сальдо текущего платежного баланса сойдет на нет к концу 2005 г., даже если цены на сырую нефть марки "Юралс" сохранятся на уровне 25 долл. за баррель. При условии продолжения бегства капитала Россия попадет в структурную зависимость от импорта иностранного капитала, чему не смогут помешать даже сравнительно высокие цены на нефть, Учитывая зависимость России от внешнеэкономической конъюнктуры, легко предвидеть возникновение весьма опасной ситуации, особенно в отсутствие значительного и стабильного притока прямых иностранных инвестиций. Таким образом, если Россия намерена сохранить высокие темпы роста, ей придется изыскать возможности для быстрого наращивания экспорта.

Первостепенное значение наращивания экспорта нефти и газа

Хотя российские власти по вполне понятным причинам (и совершенно правильно) предпочли бы иметь более диверсифицированную структуру экспорта, выявленные сравнительные преимущества России (показатель ВСП) в последние годы оставались связанными с природными ресурсами (прежде всего углеводородными) и производством энергоемкой продукции обрабатывающей промышленности (сталь, алюминий, никель, удобрения), а также некоторых других товаров. Более того, выявленные сравнительные преимущества России в нефтяном секторе стабильно усиливались в последние годы (см. главу 2), так как этот сектор наращивал объемы экспорта намного быстрее, чем любой другой значимый сектор. Как бы то ни было, российский экспорт более чем на 50% состоит из нефти, нефтепродуктов и газа. Даже если Россия сможет резко увеличить экспорт продукции с повышенной степенью обработки, вклад этих составляющих в общий прирост объема экспорта будет оставаться скромным в течение ближайших лет, учитывая их малую долю в текущей структуре экспорта. Энергоемкая продукция обрабатывающей промышленности также может внести свою лепту в будущее увеличение объема экспорта, но надо иметь в виду, что некоторая часть ее конкурентных преимуществ будет потеряна в результате необходимости повышения внутренних цен на энергоносители и укрепления рубля. В любом случае, недавний опыт показывает, что потенциальное увеличение объема экспорта в названных отраслях может быть ограничено введением протекционистских мер со стороны торговых партнеров России.

Обеспечение устойчивого наращивания объемов экспорта углеводородного сырья, скорее всего, потребует прокладки новых трубопроводов...

Устойчивое наращивание экспорта в краткосрочной и среднесрочной перспективе, по всей видимости, окажется невозможным без увеличения поставок за рубеж минеральных ресурсов и в первую очередь углеводородного сырья. Неуклонное повышение объемов добычи и экспорта нефти, по-видимому, может быть продолжено до 2008 г. включительно. В дальнейшем, скорее всего, не удастся обойтись без значительного наращивания пропускной способности трубопроводных сетей. Часто можно слышать заявления о том, что медленные темпы реализации крупномасштабных проектов по укреплению экспортной инфраструктуры резко ограничат возможности увеличения экспорта нефти уже в ближайшие годы. Вместе с тем инициирован ряд не столь масштабных (и потому менее заметных) проектов по улучшению инфраструктуры, которые, в совокупности, позволят наращивать объемы экспорта в среднем примерно на 10% в год, по крайней мере, в период с 2004 по 2006 гг. Согласно прогнозам, в течение ближайших нескольких лет увеличение объемов добычи будет приблизительно соответствовать указанным темпам роста экспорта, хотя в настоящее время ожидается, что рост добычи замедлится ближе к концу десятилетия. Разумеется, необходимо иметь в виду, что в последние годы увеличение объемов добычи нефти неизменно оказывалось выше прогнозных оценок. Тем не менее, если Россия намерена поддерживать удовлетворительные темпы развития нефтедобывающей отрасли и после 2010 г., жизненно важно обеспечить, чтобы налогово-бюджетная и нормативная политика поощряла освоение новых нефтяных месторождений для замещения истощаемых. На данном этапе российские нефтяные компании, по всей видимости, считают текущие условия налогообложения вполне привлекательными для инвестиций в краткосрочные проекты и повышения добычи на существующих месторождениях, но нельзя гарантировать, что этот налоговый режим сохранит свою привлекательность для них, когда дело дойдет до крупномасштабных начальных капиталовложений, необходимых для освоения новых месторождений. Решение этой проблемы напрямую зависит от любых изменений в налогообложении нефтяной отрасли, и потому существует насущная потребность в рационализации принятия правительственных решений, касающихся освоения новых месторождений, и ослаблении существующих (весьма серьезных) бюрократических барьеров, осложняющих такую деятельность. В этой связи важно четко определиться с правами собственности и обеспечить соблюдение узаконенного распределения прав с тем, чтобы споры по поводу прав на активы не свели на нет возможности отрасли в части привлечения новых капиталовложений.

...а также реформирования газового сектора

Надо полагать, что в долгосрочной перспективе экспорт нефти не может оставаться основным двигателем экспортного роста. Запасы российской нефти относительно ограничены, и, что, возможно, еще важнее, продолжительный и стремительный рост экспорта может в какой-то момент привести к ценовой войне со странами ОПЕК. По мере замедления темпов роста экспорта нефти лидирующие позиции, скорее всего, перейдут к газу. Россия занимает первое место в мире по разведанным запасам газа. Так как основная их часть расположена в труднодоступных районах, российский монополист газовой отрасли ОАО «Газпром», а также более мелкие газодобывающие компании, проявили настоящее техническое мастерство, развивая добычу газа. Газ обладает следующими дополнительными преимуществами: скорее всего мировой спрос на него будет и дальше расти, и Россия при таких запасах газа не столкнется с угрозой ценовой войны, даже если увеличит объемы экспорта. К сожалению, газовый сектор при существующем уровне высокой монополизации и жесткого регулирования вряд ли сможет обеспечить стабильный объем добычи и устойчивый рост экспорта. Это обстоятельство подчеркивает важность реформы газового сектора с макроэкономической точки зрения (см. главу 3). На примере нефтяной отрасли было продемонстрировано, что при условии создания подходящих стимулов, в том числе образования частных производственных компаний, принадлежащих нескольким собственникам, и равного доступа к экспортной инфраструктуре, производство может расти неожиданно быстрыми темпами. По всей вероятности, то же самое можно будет наблюдать и в газовом секторе после его реформирования.

Сектор услуг может стать еще одним двигателем долгосрочного роста. По мере повышения уровня экономического развития России спрос на услуги в стране будет расти. Так как сектор услуг пока еще недостаточно развит (если не принимать во внимание статистический вклад трансфертного ценообразования в экспортном секторе), существуют достаточные возможности для увеличения темпов экономического роста за счет этого сектора. Однако он не будет стабильно развиваться в отсутствии улучшения общего уровня жизни. Другими словами, темпы роста сектора услуг могут значительно превысить общие темпы роста ВВП, но ему должно сопутствовать наращивание производства товаров и объема экспорта.

Стратегия дальнейшего развития экспорта в секторе минеральных ресурсов не лишена риска, но эти риски должны быть контролируемы. Более того, именно этой стратегии Россия придерживается уже несколько лет и трудно представить, каким образом она сможет изменить свой курс в краткосрочной и среднесрочной перспективе, избежав при этом значительных потрясений для экономики. Даже если политика, содействующая экономической диверсификации, будет проводиться весьма успешно, Россия сохранит зависимость от сектора добычи минеральных ресурсов еще довольно долго. Страна, экспортирующая ресурсы, подвержена трем базовым потенциальным рискам, которые сопутствуют развитию, основанному на экспорте ресурсов, и на которые должны обращать особое внимание органы власти: зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, «голландская болезнь» и неразвитость институциональных структур.

России придется справляться с зависимостью от внешнеэкономической конъюнктуры принимая во внимание структуру промышленности и экспорта России, нельзя переоценить особую важность для российской экономики продуманной налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики. Необходимо также продолжить развитие институциональных структур, которые будут способствовать поддержанию жизнеспособности и осуществимости соответствующей макроэкономической политики

Что касается налогово-бюджетной политики, то, принимая во внимание тот факт, что доходы очень сильно зависят от цен на нефть, возникает необходимость проведения осмотрительной налогово-бюджетной политики, основанной на предположении об умеренных ценах на нефть и создании крупного стабилизационного фонда. Если Россия будет и дальше проводить консервативную налогово-бюджетную политику, как в последние годы, то неблагоприятное воздействие резкого падения цен на нефть будет существенно сглажено. В ином случае отрицательный эффект будет усилен, так как в периоды низких цен на нефть правительству придется проводить очень жесткую (проциклическую) налогово-бюджетную политику, потому что внешние заимствования в необходимых размерах при таких обстоятельствах скорее всего будут чрезмерно дорогими, если вообще возможными.

Недавно созданный стабилизационный фонд может сыграть решающую роль при использовании налогово-бюджетной политики в качестве инструмента стабилизации циклических колебаний цен на нефть. Если создатели фонда и в самом деле будут преследовать первоначально намеченную цель, то размер фонда должен быть достаточно большим для того, чтобы застраховать бюджет на случай, если цены на нефть на протяжении нескольких лет будут ниже базовой цены. Это значит, что средства фонда следует наращивать. В настоящий момент запланировано довести накопления в фонде до 500 млрд. р., что составляет примерно 3,8% объема ВВП в 2003 г. Эта сумма намного меньше той, которая была предложена вначале: министерство финансов первоначально намеревалось собрать сумму, эквивалентную примерно 8,7% ВВП. Кроме того, крупный фонд поможет усилить позицию России на переговорах со странами ОПЕК. Независимо от запланированного объема стабилизационного фонда, в какой-то момент накопленный объем средств достигнет уровня, обеспечивающего достаточный уровень страхования бюджета от падения цен на нефть. С этого момента рекомендуется использовать дополнительные избыточные доходы в первую очередь для досрочного погашения долга. Это позволит обеспечить устойчивый рост государственных расходов или снижение налогообложения в последующие годы. Возможно, органы власти также рассмотрят возможность использования дополнительных прибылей от продажи нефти для пополнения накопительной части государственной пенсионной системы. Такой шаг стал бы оправданным с экономической точки зрения способом распределения непредвиденных прибылей среди населения и, в частности, помог бы увеличить размер пенсий для тех граждан, которые (по причине возраста или дохода) будут иметь слабое отношение к накопительной части пенсионного обеспечения (см. ниже) или вообще не будут иметь к ней никакого отношения. Правительству не следует использовать непредвиденные прибыли, полученные после достижения фондом запланированных размеров, для финансирования сокращения налогов или роста текущих расходов, так как это свидетельствовало бы о неустойчивой и ярко выраженной проциклической политике (и, таким образом, противоречило бы целям стабилизации), потому что цены на нефть, по всей вероятности, будут оставаться относительно высокими в то время, когда накопленный объем средств фонда достигнет запланированного уровня.

Сохранение внешней задолженности на низком уровне может также способствовать снижению зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры в результате уменьшения риска финансовых кризисов и ограничения экономических последствий таких кризисов, если они все же происходят. Это относится как к суверенной внешней задолженности, так и к внешней задолженности частного сектора, и потому важно не допустить, чтобы совокупные внешние заимствования частного сектора достигли опасного уровня. Результаты недавних эмпирических исследований, проведенных МВФ, свидетельствуют о том, что превышение внешней задолженностью определенного уровня негативным образом сказывается на перспективах экономического роста. Эти же исследования показывают, что оптимальный уровень внешней задолженности для России находится, по всей видимости, ниже 40% ВВП. Поэтому сокращение суверенной внешней задолженности в последние годы является позитивным процессом, равно как и перевод внешних суверенных долговых обязательств во внутренние (хотя масштаб этого процесса пока оставался не слишком значительным). В идеале суверенный долг должен выражаться преимущественно в национальной валюте или же, по крайней мере, индексироваться через цены на нефть, с тем чтобы нагрузка, связанная с обслуживанием долга, снижалась при низких ценах на нефть. До сих пор облигации, индексируемые в товарных ценах, использовались преимущественно компаниями или при проведении реструктуризации суверенной задолженности, однако нет видимых причин, мешающих использовать их более широко для суверенных долговых обязательств. Такие бумаги могут оказаться привлекательными для физических лиц, компаний или стран, желающих обезопасить себя от скачков цен на нефть.

Если говорить о кредитно-денежной политике, то, учитывая большую долю в экспорте продукции, подверженной значительным ценовым колебаниям (причем эта доля вполне может еще больше возрасти в краткосрочной или среднесрочной перспективе), требуется определенная гибкость обменного курса для смягчения последствий изменения внешнеэкономической конъюнктуры, и прежде всего изменений в неблагоприятную сторону. Корректировки обменного курса после изменений конъюнктуры особенно болезненны, если до этого обменный курс был чрезмерно завышен. В этом отношении следует рассмотреть целесообразность усилий, направленных на то, чтобы избежать чрезмерного укрепления рубля, особенно в условиях высоких цен на нефть и значительного притока краткосрочного капитала. Вместе с тем влияние на обменный курс в том или ином направлении с помощью имеющихся в распоряжении кредитно-денежных механизмов (главным образом, это нестерилизованные валютные интервенции) сопряжено со значительными издержками инфляционного характера. В то время как постепенное снижение уровня инфляции представляется желательным и даже необходимым для поддержания экономического роста и управления обменным курсом, важно обеспечить неуклонность такого снижения с тем, чтобы ожидания дальнейшего снижения инфляции не сменились прямо противоположными ожиданиями. Такая перемена означала бы усложнение и удорожание дальнейшей борьбы с инфляцией. Таким образом, продолжение снижения уровня инфляции является одним из приоритетных направлений, даже если эти усилия будут сопровождаться несколько более сильным номинальным укреплением рубля.

Последствия компромиссного соотношения между уровнем инфляции и укреплением рубля могут быть в некоторой степени смягчены, если у ЦБР появится широкий набор инструментов стерилизации денежной массы. Вообще говоря, тот факт, что Россию могут ожидать исключительно большие перепады движения капитала, означает необходимость особенно эффективных возможностей ЦБР в части денежной стерилизации. В первую очередь это означает, что Россия должна иметь большой рынок государственных рублевых долговых обязательств. Пока этот рынок слишком незначителен. Во-вторых, ЦБР должен иметь возможность выпускать ценные бумаги. Необходимые для этого базовые законы приняты некоторое время назад, однако, принятие подзаконных актов Отстает. Новой Федеральной службе по финансовым рынкам, созданной вместо Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, следует рассматривать решение этих вопросов как одно из приоритетных направлений своей деятельности. В более общем плане следует ликвидировать или ослабить долларизацию (или «евроизацию») экономики. Везде, где это возможно, цены и суммы контрактов должны выражаться в национальной валюте. Такое структурное смещение будет способствовать дальнейшему ослаблению чувствительности российской экономики к колебаниям обменного курса рубля. Подобное смещение не может произойти быстро. Это потребует дальнейшего укрепления доверия к рублю со стороны бизнеса и населения, прежде всего, благодаря здравой налогово-бюджетной политике и достижению стабильно низкого уровня инфляции.

Постоянное внимание поможет избежать «голландской болезни»

Дальнейшее усиление значимости сектора минеральных ресурсов в экономике также повышает риск возникновения «голландской болезни». Под этим обычно имеется в виду ситуация, когда в той или иной стране внезапно обнаруживаются крупные природные богатства, добыча и продажа которых нарушает равновесный обменный курс национальной валюты и тем самым создает проблемы для конкурентоспособности других экспортных отраслей экономики страны. Если говорить о России, то наличие в ней природных ресурсов само по себе не является источником проблемы. Корень ее проблемы заключается в том, что значение ресурсов для российской экономики выяснилось в полной мере только в начале переходного периода, когда относительные цены на первичное сырье (до того искусственно удерживавшиеся на низком уровне средствами системы централизованного планирования) устремились вверх, как и объемы экспорта ресурсов. Эти процессы обнажили большую разницу в эффективности между различными отраслями экономики России. В то время как ориентированный на экспорт сектор энергоресурсов характеризуется высокой конкурентоспособностью и рентабельностью, причем сохраняет свои преимущества даже при повышении курса рубля, многие другие предприятия (прежде всего относящиеся к обрабатывающей промышленности) с трудом поддерживают конкурентоспособность при существующем обменном курсе и уровне зарплат. Улучшению ситуации не способствует и то, что большинство предприятий обрабатывающей промышленности расположены в местах с неблагоприятными климатическими условиями (поскольку это приводит к увеличению издержек производства).

Эффективность ресурсного сектора экономики позволяет России (вернее, даже вынуждает ее) иметь сравнительно высокий обменный курс национальной валюты, а высокие зарплаты в этом секторе тянут за собой вверх и зарплаты в других отраслях экономики. В этом нет ничего дурного. Повышается жизненный уровень, наращивается производство в отраслях производящих товары и услуги, не вовлеченные во внешнюю торговлю (non-tradables). Однако одновременно указанные процессы сильно затрудняют жизнь секторам, выпускающим торгуемые товары (tradables). Учитывая структуру российской экономики, это следует признать неизбежным. Отрасли, выпускающие ходовые товары и не относящиеся к ресурсному сектору, должны повышать производительность труда и в достаточной степени ограничивать удельные трудовые затраты для сохранения конкурентоспособности в плане экспорта или, по крайней мере, своих позиций на внутреннем рыке под натиском импортеров. В этом контексте можно считать обнадеживающими позитивные тенденции в направлении повышения производительности труда в большинстве отраслей и (в некоторой степени) снижения удельных трудовых затрат (см. главу 2). Этим улучшениям необходимо придать устойчивый характер, если Россия намерена сохранить высокие темпы роста и в долгосрочной перспективе диверсифицировать свою промышленную структуру. Как это ни парадоксально, проблемная в иных отношениях промышленная база в том виде, в каком она была унаследована Россией от бывшего СССР, до сих пор позволяла перерабатывающим отраслям справляться с последствиями повышения уровня зарплат и укрепления реального обменного курса: неэффективность промышленных предприятий бывшего Советского Союза означала на практике наличие значительных возможностей для сравнительно легкого повышения производительности труда, причем не в последнюю очередь путем «пассивной» реструктуризации (то есть путем сокращения кадров). Впрочем, существуют пределы такой реструктуризации. Поэтому непременным условием для продолжения устойчивого роста становится последующая активная реструктуризация, в том числе частные инвестиции с целью модернизации производственных мощностей.

Помимо всего прочего, «голландская болезнь» может повлиять на равновесный уровень занятости. Ввиду того, что эффективность ресурсного сектора, в который вовлечены сравнительно немногочисленные трудовые ресурсы, заставляет другие отрасли промышленности повышать производительность труда, возникает риск необходимости сокращения занятости в промышленности. Само по себе сокращение занятости в промышленности вовсе не обязательно является проблемой, если увеличение числа рабочих мест в секторе услуг способно компенсировать снижение занятости на промышленных предприятиях. Проблема заключается в том, что по большей части вакансии в сфере услуг связаны с малопроизводительным трудом, что подразумевает сравнительно невысокие зарплаты. По причине возможной социальной и политической неприемлемости подобного несоответствия уровней заработной платы возможность занятости в сфере услуг может оказаться незадействованной.

Впрочем, существуют меры экономической политики, способные ограничить возможное негативное влияние сырьевого сектора на национальную экономику и облегчить процессы конкурентной адаптации несырьевых отраслей без попадания страны в ловушку, связанную с повышением уровня безработицы. Ввиду того, что в долгосрочном плане укрепление реального курса рубля является не только желательным, но и неизбежным процессом, следует, по возможности, избегать резких движений в краткосрочной перспективе. Это, кстати, еще одна причина для проведения налогово-бюджетной политики, в определенной мере «антициклической» по отношению к изменению цен на нефть, создания значительного стабилизационного фонда и применения разнообразных механизмов денежной стерилизации.

Структура налогообложения хозяйственной деятельности также может способствовать развитию несырьевых отраслей экономики. Отмена оборотных налогов с 2000 г. представляет собой важный шаг в указанном направлении, поскольку такие налоги особенно тяжело сказываются на предприятиях обрабатывающей промышленности. Повышение прямого налогообложения сырьевого сектора (не только нефтяных компаний) с помощью акцизов, налогов на добычу полезных ископаемых и экспортных пошлин следует использовать для облегчения общего налогового бремени в экономике и, в частности, для снижения единого социального налога (ЕСН), что позволит сократить затраты на рабочую силу, не входящие в заработную плату. В некоторых секторах такое сокращение может быть скомпенсировано (частично или даже полностью) за счет повышения заработной платы, причем непременным условием должно быть снижение затрат на рабочую силу в отраслях с низкой производительностью труда. Поскольку снижение ставки ЕСН приведет к сокращению отчислений в Пенсионный фонд, может оказаться целесообразным зарезервировать некоторую часть не увязанных с ценами налогов за пользование природными ресурсами для возмещения потерь. В то же время нельзя забывать о том, что при любом повышении налогообложения сырьевых отраслей, исключительно важных с точки зрения обеспечения дальнейшего роста, необходимо сохранять достаточную степень их рентабельности, оставляющую возможности для дальнейшего развития. В этом контексте предпринимаемые в настоящее время шаги по увеличению налогообложения нефтяного сектора (особенно при способствующих тому высоких ценах на нефть) с одновременным устранением налоговых лазеек являются движением в правильном направлении. Однако было бы неразумно ограничиваться исключительно налогообложением нефтяной отрасли. Целесообразно повышать налогообложение и других сырьевых и связанных с ними отраслей. Изъятие большей части ренты за использование природных ресурсов через налогообложение, по-видимому, повлечет за собой некоторое снижение уровня зарплат в сырьевом секторе экономики и тем самым снизит давление, оказываемое на уровень зарплат в других отраслях. В той мере, в какой это позволит выплачивать более низкую зарплату за менее производительный труд, такие процессы будут способствовать поддержанию уровня занятости, который иначе непременно снижался бы (или же созданию рабочих мест, которые в иных условиях просто не возникали бы).

Хотя указанные выше меры могут помочь сохранить занятость на приемлемом уровне, облегчить диверсификацию экономики и будут благоприятствовать усложнению выпускаемой продукции, процесс перехода к меньшей зависимости от сырьевой базы не будет быстрым. Диверсификация - это важная долгосрочная цель, однако, даже если политика диверсификации будет реализовываться сравнительно успешно, основными структурными изменениями в экономике в ближайшие несколько лет станут, по всей видимости, расширение сферы услуг и некоторое развитие отраслей, выпускающих импортозамещающую продукцию.

Существенная диверсификация структуры экспорта возможна разве что в долгосрочной перспективе. В обозримом будущем Россия практически обречена на сильную зависимость от экспорта сырьевых ресурсов. В этой связи ей следует извлечь максимальную выгоду из своих природных богатств. Хотя иногда наличие таких ресурсов рассматривается как «бедствие», препятствующее долгосрочному экономическому развитию, все же эффективную современную экономику можно строить на базе экспорта природных богатств, если использовать при этом надлежащие принципы и институты, что подтверждает пример ряда стран - членов ОЭСР (Канады, Австралии, скандинавских государств).

Природные богатства могут затруднять создание эффективных институтов

Многие потенциальные макроэкономические проблемы, вытекающие из зависимости от экспорта сырья, могут быть решены или, по крайней мере, в значительной степени смягчены благодаря правильно выбранным макроэкономическим принципам и надлежащим структурным реформам. Поэтому основные сложности здесь могут быть связаны с политическими аспектами экономических проблем. В литературе указывается целый ряд причин, по которым сырьевая ориентация может затруднить экономическое развитие. Во-первых, мировой опыт свидетельствует о том, что увеличенная доля сырьевых ресурсов в экспорте приводит к усилению коррупции, которая, в свою очередь, считается одним из факторов замедления долгосрочного экономического роста. Во-вторых, чрезмерно большая доля сырьевого сектора в экономике страны зачастую приводит к диспропорции доходов, что, как показывает практика, также не способствует долгосрочному росту. В-третьих, существует точка зрения, согласно которой в таких экономиках основная часть способных специалистов предпочитает работать в сырьевых отраслях. В результате они ограничивают свои усилия извлечением доходов из природной ренты, пренебрегая возможностями успешной карьеры в отраслях, более благоприятных для инноваций. В-четвертых, наличие природных богатств стимулирует развитие политических и экономических институтов, которые также тяготеют к рентоориентированному поведению (вместо предпринимательства), что в еще большей степени ориентирует всю систему мотиваций в данном обществе в сторону сырьевых отраслей.

Поскольку диспропорции доходов в российском обществе связаны, главным образом, с тем обстоятельством, что люди, причастные к сырьевому сектору (собственники, менеджеры, работники), получают свою долю природной ренты и благодаря этому, как правило, имеют зарплату намного выше, чем работники на аналогичных должностях в других отраслях, решение состоит в изъятии большей части природной ренты через налогообложение (причем способом, по возможности исключающим коррупцию) и снижении общего налогового бремени на экономику в целом. Примерно по такому пути намерены пойти российские власти. Определенная роль отведена социальным выплатам, которые будут увеличены. Существенное перераспределение природной ренты в пользу государства поможет в решении проблемы оттока талантливых специалистов в сырьевые отрасли. Основным препятствием здесь является потребность в достаточно эффективной и некоррумпированной администрации. Таким образом, второй и третий аспекты задачи (устранение диспропорции доходов и перекоса в распределении талантов) подчеркивают значимость первого аспекта (снижение уровня коррупции).

Существуют различные меры, способные ограничить коррупцию. Первый шаг может заключаться в создании органов, устойчивых к коррупции,., Правила, если таковые вообще потребуются, должны быть простыми, прозрачными и стандартными, предусматривающими минимум исключений и минимальное количество решений, оставляемых «на усмотрение» конкретных чиновников. Можно предположить, что многие изменения, внесенные в законодательство в последнее время, базируются (по крайней мере, частично) на соображениях, приведенных выше. Это относится к системе федеральных бюджетных отношений и мерам по, сдерживанию бюрократического вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, например, посредством ограничения полномочий чиновников в части инспектирования, путем упрощения, процедуры регистрации предприятия и сокращения перечня видов деятельности, требующих лицензирования. В таком контексте к высказанным не так давно предложениям по поводу изменения налоговых ставок в нефтяной отрасли для более точного учета качества разрабатываемых месторождений необходимо относиться с осторожностью. В теории такой подход может показаться более эффективным, поскольку не только стимулирует разведку и освоение менее рентабельных месторождений, но и поощряет продолжение разработки истощающихся залежей (в большей степени, нежели существующая система налогообложения). Однако весьма важно обеспечить, чтобы любая подобная система налогообложения базировалась на небольшом числе параметров, легко определяемых и контролируемых, и чтобы практическая реализация такой системы оставляла как можно меньше возможностей для принятия решений по усмотрению чиновников. К примеру, в провинции Альберта (Канада) система платы за право разработки недр основана на трех базовых параметрах - возрасте месторождения, глубине залегания нефти и дебите скважин. Все они легко контролируются. Вместе с тем, хотя в среднесрочной перспективе принятие подобной простой системы представляется целесообразным, по всей видимости (учитывая размах коррупции и практику трансфертных цен в отрасли), было бы разумно сейчас осуществлять налогообложение сырьевых отраслей преимущественно через акцизы и экспортные пошлины.

Несмотря на всю важность принятия законов, препятствующих коррупции, такие меры сами по себе не смогут обеспечить снижение уровня коррупции до тех пор, пока коррумпированным чиновникам в массе своей удается избегать наказания по причине отсутствия или недостаточной эффективности контроля. Сравнительные исследования, проведенные в ряде стран, показывают, что соблюдение принципа верховенства закона и развитие гражданского общества характеризуются сильной отрицательной корреляцией с уровнем коррупции. Имеются также указания на то, что коррупции способствует ограничение свободы прессы. Таким образом, в экономических интересах России не только укрепление судебной системы, но и стимулирование развития гражданского общества и защита свободы прессы. Укрепление принципа верховенства закона и повышение контроля за деятельностью чиновников особенно важны для создания институциональной среды, более благоприятной для предпринимательской деятельности и создания богатств, чем для извлечения доходов из природной ренты.

Проблемы, связанные со структурными реформами

Успехи трех последних лет проведения структурных реформ значительны...

В приведенном выше обсуждении макроэкономической политики затрагивались вопросы структурных реформ постольку, поскольку они тесно связаны с проблемами макроэкономического управления. Вместе с тем потенциал долгосрочного экономического роста России и, в частности, перспективы постепенной диверсификации ее экономической структуры с целью ослабления сегодняшнего перекоса в сторону экспорта природных ресурсов в огромной степени зависят от успешности реализации структурных реформ, нацеленных на создание более качественных основ экономического роста в целом. Для этого потребуются выравнивание конкурентных условий для бизнеса (в частности, путем снижения барьеров к выходу на рынок), снижение бремени чрезмерного регулирования и часто коррумпированной бюрократии, и укрепление финансовой системы. Во многих случаях существует тесная связь между структурными и макроэкономическими аспектами: институциональные и структурные улучшения в среднесрочной и долгосрочной перспективе облегчат проведение здравой макроэкономической политики и тем самым будут способствовать (по крайней мере, косвенно) решению указанных выше проблем. В самом деле, целый ряд аналитических исследований, посвященных финансовому краху 1998 г., увязывает корни кризиса с попытками достижения макроэкономической стабилизации в отсутствие структурных реформ. Качественная институциональная конструкция также будет способствовать устранению некоторых институциональных патологий, присущих сырьевым экономикам. Часть структурных реформ действительно требуют начальных вложений, что в краткосрочной перспективе может снизить темпы экономического роста (к примеру, увеличение внутренних тарифов на энергоносители до уровня окупаемости затрат), однако такие расходы нельзя откладывать до бесконечности. К тому же во многих случаях они будут, по-видимому, тем меньше, чем раньше начнутся реформы. Более того, структурные реформы способны оказать быстрое благотворное влияние на экономический рост даже там, где их осуществление потребует более продолжительного времени, так как достижения в области реформирования повышают степень доверия и тем самым могут способствовать притоку инвестиций.

Начиная с 2000 г. власти старались осуществлять широкомасштабную и амбициозную программу структурных реформ, по многим пунктам продолжавшую реформы, «забуксовавшие» в начале 90-х годов. Среди наиболее важных примеров движения вперед со времени последнего Экономического обзора ОЭСР по Российской Федерации нужно отметить следующее:

• обширный пакет законов по реформированию судебной системы;

• меры по укреплению базы корпоративного управления, в том числе новые законы о банкротстве и акционерных обществах, а также кодекс корпоративного управления;

• новые законы о валютном контроле (предусматривающие поэтапное ослабление контроля за движением капитала) и «отмывании денег»;

• новый закон о техническом регулировании, принятый в конце 2002 г.;

• федеральные законы о коммунальных услугах и регулировании тарифов на теплоснабжение и электроэнергию, которые отражают намерения

• правительства реформировать сектор ЖКХ;

• новые земельный кодекс и закон, регулирующие куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, определенный прогресс достигнут в части реализации налоговой реформы и реформы федеральных бюджетных отношений. Базовые законы, положенные в основу пенсионной реформы, были приняты в декабре 2001 г., а дополнительные законы, регулирующие пенсионную реформу, вступили в силу в 2002-2003 гг. Началась практическая реализация планов по указанным направлениям. Наконец, в 2001 г. правительство запустило процессы реформирования двух очень важных секторов - энергетического и банковского (долгое время эти реформы откладывались). Более подробно эти вопросы рассматриваются в главах 4 и 5 соответственно. В целом указанная деятельность, связанная с проведением структурных реформ, отражает значительное продвижение вперед, особенно с учетом большого числа законодательных актов, принятых ближе к концу рассматриваемого периода, когда столкновение интересов различных групп и приближение парламентских и президентских выборов в значительной степени усложнили работу правительства.

...однако многое еще предстоит сделать, особенно в плане практического осуществления реформ, проведенных через законодательные органы

Усилия, направленные на проведение структурных реформ в последние несколько лет, действительно впечатляют, но приходится констатировать, что впереди -огромная работа, большая часть которой связана с практической реализацией реформ, проведенных через законодательные органы. В общем плане наиболее важные задачи можно разделить на следующие три категории:

- рыночные реформы, нацеленные на повышение эффективности выделения финансовых и других ресурсов;

- социальные реформы, направленные на обеспечение более эффективных, адресных и финансово устойчивых мер социальной защиты самых незащищенных групп населения;

- государственные реформы, что включает, главным образом, укрепление принципа верховенства закона, повышение качества работы и неподкупности представителей органов государственного управления.

Реформирование банковского сектора и монополий необходимо для повышения эффективности соответствующих рынков

Природный газ, электроэнергия, банки - вот три сектора, структурное реформирование которых имеет огромное значение. Более подробно эти вопросы обсуждаются в главах 3-5. В настоящее время правительство запустило процессы серьезного реформирования в последних двух секторах. Однако газовая промышленность, являющаяся одним из столпов российской экономики, практически не подвергается реформированию, невзирая на все усилия Министерства экономического развития и торговли сдвинуть реформирование отрасли с мертвой точки. Проблемы банковского сектора сильно отличаются от проблем, существующих в газовой и электроэнергетической промышленности. Тем не менее имеется ряд общих проблем, которые следует выделить.

- Для каждого из трех секторов одна из главных целей реформирования состоит в обеспечении эффективности использования выделяемых ресурсов: в банковском секторе путем развития эффективного финансового посредничества, а в электроэнергетической и газовой отраслях - путем прекращения скрытого субсидирования через установление цен ниже уровня возмещения долгосрочных издержек. Такое субсидирование подрывает стоимостные соотношения, искажает систему стимулов в распределении ресурсов и капиталовложений.

- Для всех трех секторов потребуется существенное регулирование даже после реформирования. Это повышает значимость таких факторов, как компетенция и неподкупность представителей государственных органов, которые будут отвечать за регулирование.

- Государство является активным игроком во всех трех секторах, причем выступает не только в качестве регулятора, но и в качестве совладельца компаний-монополистов, доминирующих в каждом из секторов. Во всех трех случаях государственное управление этими монополистами характеризуется тем, что создается фундаментальный конфликт между желанием государства повысить эффективность операций монополистов и укоренившейся привычкой вешать на них же невыгодные социальные обязательства - обязательства, которые зачастую «компенсируются» налоговыми и нормативными послаблениями. Такая ситуация указывает на целесообразность более четкого разделения функций регулятора и собственника (для всех трех секторов характерно значительное совмещение этих функций) и снижения доли государственной собственности в банковском и топливно-энергетическом секторах.

- В каждом из трех секторов контролируемые государством монополии иногда действуют таким образом, что искажают или попросту подавляют конкуренцию. Однако попытки противодействовать такому поведению, как правило, заканчивались неудачей по причине слабости антимонопольных органов и несовершенства общих принципов антимонопольного законодательства и антимонопольной политики в России. При том, что необходимость проведения реформ в секторе природного газа, электроэнергетике и банковском секторе ощущается отчетливо, общая слабость антимонопольной политики представляет собой серьезную проблему, характерную для многих других секторов экономики.

Реформирование монополий подчеркивает необходимость дальнейших реформ в социальной сфере

В принципе, не существует прямой связи между реформированием инфраструктурных монополистов в той или иной стране и реформированием ее систем социальной защиты. Однако в России эти процессы тесно связаны, поскольку до настоящего времени монополисты оказывали услуги населению по ценам значительно ниже себестоимости. Поэтому повышение цен на электроэнергию и газ до уровней долгосрочных предельных издержек может повлечь за собой серьезные последствия в том, что касается предоставления услуг монополистов населению. Схожие проблемы можно ожидать в связи с реформированием сектора ЖКХ. Рыночные реформы в этих секторах подчеркивают необходимость создания механизмов эффективной адресной социальной поддержки самых незащищенных слоев населения. Социальная защита, реализуемая через искусственно поддерживаемые низкие тарифы на электроэнергию и коммунальные услуги не только неэффективна, но и ведет к упадку в социальной сфере. Переход на более совершенные системы оказания социальной поддержки - далеко не единственный пункт программы развития социального обеспечения. К числу других важных направлений, которые правительство само обозначило как приоритетные на ближайшие годы, относятся обеспечение населения жильем, здравоохранение и образование (все эти сферы получали недостаточное внимание со стороны властей в течение всего постсоветского периода). Во всех трех случаях социальные и экономические реформы будут совмещены.

Пожалуй, самая важная реформа социальной сферы, осуществляемая в настоящее время - это пенсионная реформа, успех или провал которой может иметь более чем серьезные последствия как для налогово-бюджетной политики, так и для развития финансового рынка, а также для благосостояния простых россиян по достижении ими пенсионного возраста. Намерение реформаторов заключается в том, чтобы заменить существующую распределительную систему выплаты пенсий из текущих доходов (так называемая система-PAYG), не обеспечивающую реальной связи между отчислениями и получаемыми затем пенсионными пособиями, на трехуровневую государственную пенсионную систему, в которой каждый пенсионер будет иметь право на следующее:

- гарантированную базовую часть пенсии, выплачиваемую по распределительной системе из текущих доходов Пенсионного фонда;

- страховую часть пенсии (также выплачиваемую из текущих доходов Пенсионного фонда), которая формируется за счет отчислений на «условно-накопительный счет»;

- накопительную часть, которая учитывается в «специальной части индивидуального лицевого счета».

В целом эти смелые попытки, направленные на решение весьма насущной проблемы, заслуживают одобрения, так как существующая в России система в отсутствии реформирования неизбежно привела бы к значительной финансовой напряженности ближе к концу десятилетия. Вместе с тем реализация пенсионной реформы наверняка столкнется с очень большими трудностями, и жизнеспособность разработанных схем будет в значительной степени зависеть от успехов реформирования не слишком спокойных и недостаточно развитых российских финансовых рынков. Реформа финансовых рынков уже некоторое время является одним из приоритетных направлений деятельности правительства, но пенсионная реформа придала этим усилиям дополнительную значимость. Повышение стандартов корпоративного управления в российских компаниях также становится одним из ключевых условий успеха. Разумеется, эти два аспекта связаны между собой, поскольку развитие пенсионных фондов может вызвать появление групп институциональных инвесторов, весьма заинтересованных в повышении этих стандартов. Кроме того, успех новой системы будет зависеть от обеспечения устойчивых и приемлемых темпов экономического роста: оценки долгосрочной финансовой устойчивости реформированной пенсионной системы говорят о том, что слишком медленный рост может стать причиной ее несостоятельности. Даже при условии более активного роста финансовая устойчивость будет зависеть от снижения общего коэффициента замещения (то есть от отношения средней пенсии к средней зарплате) от -1/3 в настоящее время до -1/5 примерно к 2020 г. Вряд ли это можно признать социально приемлемым или политически устойчивым.

Базовая проблема, однако, заключается не в используемых финансовых схемах, а в быстром росте относительного показателя числа иждивенцев. Это означает, что, по всей видимости, ключ к решению многих проблем лежит в повышении возраста выхода на пенсию. В настоящее время в России этот возраст составляет 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, что заметно ниже аналогичных показателей как стран ОЭСР, так и стран с переходной экономикой. При этом размеры пенсионных пособий никак не учитывают ожидаемую среднюю продолжительность жизни при выходе на пенсию. Постепенное повышение возраста выхода на пенсию и увязка размера пенсий с ожидаемой продолжительностью жизни могут облегчить повышение коэффициента замещения без значительного увеличения нагрузки на работающее население. Пожалуй, это самые важные шаги с точки зрения обеспечения долгосрочной устойчивости системы. В этой связи обнадеживает тот факт, что российские власти недавно приступили к обсуждению предложений для решения указанных вопросов. В частности, рассматриваемые в настоящее время предложения предусматривают меры поощрения (но не принуждения) для тех граждан, кто отработает пять лет дополнительно (для них предлагается увеличение пенсионных пособий). Через некоторое время потребуется постепенное увеличение возраста выхода на пенсию и мужчин, и женщин, а также установление явной связи между размером пенсионного пособия и ожидаемой продолжительностью жизни при выходе на пенсию.

Финансовая картина усложняется, если принять во внимание планы значительного сокращения единого социального налога. Так как доходы от ЕСН идут на финансирование пенсионной системы, указанные планы требуют основательной проработки вопроса о включении соответствующих финансовых схем в новую систему. Предложения правительства по внесению изменений в пенсионную реформу приведут к фактическому исключению граждан, родившихся до 1968 г., из обязательной накопительной части системы. Их отчисления будут полностью направляться в два оставшихся канала пенсионного обеспечения, использующих схему выплат пенсий из текущих доходов Пенсионного фонда. Впрочем, у этих граждан остается возможность увеличить свои пенсионные взносы через систему добровольного пенсионного страхования (такие взносы не будут облагаться налогом и будут дополняться перечислениями из бюджета, поступающими на индивидуальные пенсионные накопительные счета). Если говорить о гражданах, родившихся после 1967 г., то более значительная часть их пенсионных взносов будет направляться по каналам обязательного пенсионного обеспечения только начиная с 2008 г., а не с 2006 г., как планировалось первоначально. Действительно, эти меры могут обеспечить финансовую базу пенсионной системы, но все же есть причины для беспокойства. Во-первых, сам факт столь значительного изменения «правил игры» в самом начале этапа реализации реформы вполне способен подорвать доверие к ней со стороны простых россиян. Во-вторых, эффективность предлагаемого канала добровольного пенсионного обеспечения зависит от степени доверия будущих пенсионеров к государственным институтам и финансовой системе страны, а также от того, насколько далеко люди планируют свое будущее. Не исключено, что лишь немногие захотят воспользоваться этим каналом пенсионного накопления.

Повышение качества государственных институтов остается важным приоритетом

С 2000 г. принято внушительное число законов, затрагивающих важнейшие структурные реформы. В целом можно сказать, что новые законы, несмотря на все их недостатки, по своему качеству, несомненно, лучше тех, которые они заменили. В некоторых случаях новое законодательство не заменяет старого, а восполняет пробелы в правовых основах, регулирующих различные сферы деятельности. Во многих областях российское коммерческое право отличается теперь очень высоким качеством. Вместе с тем повышение качества законодательных актов не подкрепляется повышением качества институтов, призванных проводить их в жизнь, разрешать возникающие правовые споры и стоять на страже закона. Без эффективного беспристрастного обеспечения правопорядка права собственников не будут иметь достаточной защиты и сделки на строго коммерческих началах (так называемые «сделки на расстоянии вытянутой руки») потребуют гораздо более высоких транзакционных издержек.

Пересмотр законодательства, регулирующего деятельность судебной системы, который имел место в 2001 г., стал важным и необходимым шагом на пути реформирования системы судебных органов России. В новом законодательстве устранен ряд пробелов и сняты противоречия между различными процессуальными кодексами, прежде существенно облегчавшие злоупотребления в судебных процессах (как государственными представителями, так и частными лицами). Особенно большое значение имеет переопределение компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Тем не менее распространено мнение о том, что суды не всегда сохраняют беспристрастность, а судебные решения далеко не всегда исполняются. Хорошо известна проблема коррупции, пустившей глубокие корни в судебной системе. Дело дошло до того, что российские бизнес-ассоциации предприняли усилия по введению собственных арбитражных процедур, с тем чтобы избежать необходимости обращения в суд. Подобные проблемы подрывают доверие к прокуратуре и правоохранительным органам.

Наряду с тем, что представители частного бизнеса, тяжущиеся в суде, зачастую прибегают к подкупу судей или других государственных чиновников, вовлеченных в отправление правосудия, серьезной проблемой является также вмешательство государственных органов в судебные процессы. Во многих случаях суды продолжают зависеть от исполнительной власти, причем это происходит в условиях, когда спецслужбы, прокуратура и милиция остаются сильно политизированными. Все указанные проблемы находят отражение в так называемом «деле ЮКОСа». Вне зависимости от того, справедливы или нет обвинения, выдвинутые против компании и ее основных акционеров, очевидно, что применение закона в данном случае носит ярко выраженный избирательный характер. Обвинения в нарушениях, якобы допущенных в процессе приватизации, могут быть предъявлены сотням компаний, а обвинения в уклонении от уплаты налогов - миллионам компаний и граждан. Одновременное возбуждение такого количества уголовных дел и расследований (многие из них относятся к событиям восьми-девятилетней давности) затруднительно объяснить беспристрастной работой правоохранительных и судебных органов. Впрочем, «дело ЮКОСа» не является уникальным: аналогичные судебные преследования начаты против других бизнесменов, имевших неосторожность вступить в конфликт с федеральной или региональной властью. Известно, что в случае одного из таких дел, имеющего особый резонанс, чиновники президентской администрации встречались с представителями Высшего арбитражного суда с тем, чтобы подчеркнуть важность дела с точки зрения «государственных интересов». До тех пор, пока будет продолжаться такая практика, государству будет трудно победить коррупцию в судебной системе или бороться с пренебрежительным отношением частного сектора к соблюдению законов. В то же время существует отчетливая необходимость регулирования политической активности российского бизнеса и установления более ясных «правил игры» в отношениях между бизнесом и государством. Хорошо известно, что агрессивное лоббирование компанией «ЮКОС» своих интересов вступало в противоречие с намерениями властей, однако в отсутствии каких-либо законов о лоббировании допустимые рамки таких действий остаются неопределенными.

Не менее остро стоит вопрос с реформированием государственного регулирования, чему президент и правительство страны уделяли очень много внимания в последние годы. Не прекращающиеся с 2001 г. попытки правительства ограничить административное вмешательство в бизнес обнажают характер проблемы. Три закона, принятых в 2001 г., сократили перечень видов деятельности, требующих лицензирования, упростили процедуры регистрации новых компаний и урезали полномочия представителей государственных органов проводить инспекцию предприятий по своему усмотрению (что зачастую являлось просто предлогом для вымогания взяток). В октябре 2003 г. был принят еще один закон, предусматривающий дальнейшее упрощение процедур регистрации. Все эти меры заслуживают всяческих похвал, однако их реализация на практике не везде проходит гладко. Результаты исследований предприятий малого бизнеса, выполненных Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) в сотрудничестве с Всемирным банком, свидетельствуют о том, что со времени принятия законов ситуация по всем трем проблемам улучшилась, но картина неодинакова в разных регионах страны, и ясно, что далеко не все чиновники следуют новым законам. Правила получения лицензий (как формальные, так и неформальные) по-прежнему трактуются шире, чем предусмотрено законом, а инспекции (плановые и внеплановые) организуются чаще, чем допускается по закону. Процедуры регистрации действительно несколько ускорились и упростились, но при этом расценки повысились. Более того, данные, собранные ЦЭФИР, показывают, что за время, разделяющее второй и третий цикл исследований (соответственно осень 2002 г. и весна 2003 г.), темпы прогресса резко снизились. Планы правительства лишить представителей органов внутренних дел и иных чиновников (таких, как пожарные и санитарные инспекторы) полномочий по закрытию бизнесов по собственному усмотрению будет еще одним значительным шагом вперед. Законопроект, подготовленный правительством для рассмотрения Советом Федерации, устанавливает, что инспекторы, милиционеры и другие официальные лица будут вправе закрывать бизнесы за нарушения только с согласия суда. Несмотря на все хорошо известные проблемы судебной системы, это смогло бы значительно сузить возможности для коррупции.

Само по себе законодательство слабо способствует снижению уровня коррупции, будь то в форме рэкета со стороны представителей государственных органов или в форме подкупа государственных чиновников частным бизнесом. Одно лишь принятие законов будет малоэффективно и в части ограничения политического вмешательства в судебные и административные процессы. В сочетании с другими мерами может помочь повышение зарплат чиновников: трудно искоренить коррупцию, пока государственные должностные лица, получающие мизерные зарплаты, должны принимать решения, затрагивающие интересы богатых и влиятельных компаний. В этом контексте заслуживают похвалы недавние решения по сокращению численности федерального административного аппарата с одновременным значительным увеличением зарплат чиновников. Для снижения уровня коррупции и уровня политизации государственных институтов потребуется, как минимум, более высокая степень прозрачности государственных институтов и более эффективный контроль за исполнительными и судебными органами со стороны законодательной власти или таких органов, как Счетная палата. Более независимые средства массовой информации также будут способствовать повышению прозрачности и ответственности. Наконец, исключительно важно продемонстрировать, что все те, кто попытается влиять неправомерными способами на принятие решений судебными или административными органами, будут привлекаться к ответственности в рамках справедливых, прозрачных для общественности процессов. Все это требует сильной политической воли, поскольку предполагает, что к ответственности будут зачастую привлекаться богатые представители частного бизнеса или высокопоставленные государственные чиновники.

Процесс вступления в ВТО должен поддержать попытки правительства провести структурные реформы

К счастью, российские власти привержены идее проведения многих из описанных выше структурных реформ, и некоторые из них уже проводятся. Однако осуществление этих реформ, по всей вероятности, окажется намного более трудным, чем разработка и принятие соответствующих планов, документов и правовых актов, потребует политической воли и будет серьезным испытанием для административного потенциала государства, в частности ввиду вероятной оппозиции от тех групп, которые видят в реформах угрозу собственным интересам. В этой ситуации вступление России в ВТО должно поддерживать движущую силу реформы в ключевых областях. В анализах экономических последствий вступления России в ВТО применяется широкий спектр методологических подходов, но подавляющее большинство таких исследований приходит к выводу, что прямые экономические выгоды для России, исходящие из изменений в тарифах и лучшего доступа ко внешним рынкам, будут ограничены, если не говорить о долгосрочном будущем. Хотя некоторые сектора будут испытывать значительные (положительные или отрицательные) шоки, прямые торговые последствия для экономики в целом будут относительно небольшими в краткосрочном и среднесрочном будущем. Тем не менее представляется, что долгосрочные выгоды членства ВТО будут весьма значительны. Однако эти выгоды будут реализованы в основном из-за увеличения притока прямых иностранных инвестиций, либерализации ключевых секторов в сфере услуг (в первую очередь, банковского дела и страхования), реформы технического регулирования и осуществления других структурных реформ, которые необходимы, чтобы выполнить требования членства в ВТО, и которые смогут улучшить деловую среду для иностранных и отечественных компаний, в торгуемых и неторгуемых секторах. (Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР.

Российская Федерация. -ОЭСР. - 2004. - С. 53 -77.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-2, 2005 г.)

Прогресс в осуществлении структурных реформ

За время, прошедшее с 2001 г., удалось добиться значительного прогресса (хотя и не равномерного) по широкому спектру направлений структурных реформ. Ниже представлен краткий обзор продвижения в нескольких областях реформ, нацеленных на создание более прозрачной, стабильной и благоприятной для инвесторов экономической среды. К числу наиболее важных направлений относятся реформа судебной системы в целом, принятие новых законов об акционерных обществах, о банкротстве и по другим вопросам, представляющим особый интерес для бизнеса, создание законодательных основ для формирования рынка земли, а также принятие нового таможенного кодекса.

Судебная реформа

С конца 2001 г. и по настоящее время был принят большой пакет законов по судебной реформе. Среди прочих документов, этот пакет включал в себя новый Гражданско-процессуальный кодекс, новый Арбитражный процессуальный кодекс, третью часть Гражданского кодекса и новые законы о статусе судей и Конституционном суде. Принятие указанных законодательных актов, несмотря на серьезное сопротивление со стороны влиятельных заинтересованных кругов, следует признать важным шагом вперед. Особое значение имеет разграничение сфер компетенции арбитражных судов и гражданских судов общей юрисдикции. До этого их сферы компетенции перекрывались. Споры могли рассматриваться и действительно рассматривались параллельно в обеих системах, причем нередко в арбитражном суде дело выигрывала одна сторона, а в суде общей юрисдикции - другая. В каких-то случаях это являлось результатом применения незаконных «факторов» (каждая из сторон подавала иск в тот суд, в котором она надеялась употребить свое влияние), а в других такая ситуация отражала разницу в законах, применявшихся в судах разных юрисдикции. В отсутствие одного верховного органа не представлялось возможным определить, какое же из двух судебных решений должно выполняться. Еще один важный шаг вперед заключался в ограничении контролирующих функций прокуратуры, которая прежде обладала широкими правами на оспаривание судебных решений на том основании, что они противоречат общественным интересам. Этот аргумент пускался в ход даже тогда, когда государство не являлось стороной процесса. В результате прокурорского вмешательства (часто по политическим или иным соображениям) лица, выигравшие гражданские дела, вдруг обнаруживали, что решение в их пользу отменено, а само дело возвращено в суд первой инстанции для нового слушания. И хотя принятие новых законов само по себе не в состоянии обеспечить беспристрастность и непротиворечивость их применения, новый пакет законодательных актов все же положил конец некоторым злоупотреблениям при исполнении судебных процедур, характерным для конца 90-х годов, благодаря устранению пробелов в законах и противоречий между различными разделами законодательства.

Гораздо более сложной будет борьба за искоренение коррупции в судах и ограждение их от политического влияния, то есть борьба с практикой так называемого «теневого правосудия», которую открыто осудил президент в своем послании Федеральному собранию в 2001 г. Здесь значительно меньше поводов для оптимизма. Серьезной проблемой остается вовлеченность прокуратуры и спецслужб в разрешение экономических и политических споров, а также коррупция в судейском корпусе. Тем не менее, некоторые шаги для решения указанной проблемы сделаны, в том числе принят новый закон о статусе судей, предусматривающий повышение зарплат судей (с целью ослабления соблазнов для коррупции) и ввод в действие новых механизмов наказания судей за должностные преступления. Кроме того, федеральный центр изыскивает возможности для улучшения финансирования всей системы судебных органов в целях снижения степени зависимости судей от региональных властей. Более важными пока остаются усилия по созданию нового уровня арбитражных судов (арбитражных апелляционных судов), каждый из которых охватывает сразу несколько судебных округов. До сих пор обжалование решений арбитражных судов проходило в суде первой инстанции, часто с тем же самым председателем суда. Создавая более высокий судебный уровень для слушания кассационных жалоб, власти надеются повысить шансы на справедливое рассмотрение жалоб и дальнейшее ограничение возможностей для региональных руководителей влиять на принятие решений судебными органами. Среди других сравнительно очевидных мер, способных содействовать повышению объективности судей и снижению уровня коррупции в судейском корпусе, можно назвать ввод в действие схемы случайного назначения судьи для рассмотрения того или иного дела (в отличие от существующей системы, когда назначение судьи определяется его специализацией или степенью загруженности) и обязательное опубликование всех значимых судебных решений, включая их правовое обоснование. Высший арбитражный суд, публикующий свои решения, сообщил о намерении распространить эту практику на свои кассационные инстанции, а в дальнейшем и на суды первой инстанций.

Реформа технического регулирования

В работе OECD (2002) приводится общее описание основных элементов правительственного пакета, направленного на «дебюрократизацию» экономики и включающего в себя три закона, принятых в 2001 г. (о лицензировании, регистрации новых предприятий и полномочиях представителей государственных органов в части инспекции предприятий). Принятие в декабре 2002 г. нового закона о техническом регулировании представляет собой еще один шаг по пути снижения бюрократической нагрузки на бизнес. Закон привел в движение работу по основательному пересмотру приблизительно 60 тыс. норм и правил, касающихся сертификации продукции по экологическим и медицинским показателям, показателям безопасности и др. Многие нормативы, прежде обязательные, теперь станут рекомендательными, а другие будут отменены вовсе. Более того, в законе предусмотрены новые процедуры предложения, оценки и утверждения новых стандартов и правил. В случае полноценного ввода этих процедур в действие они повысят предсказуемость, прозрачность и всесторонность процессов регулирования, облегчат проведение широких консультаций и выполнение полной оценки потенциальных экономических последствий новых норм и правил. Процедурный аспект реформы представляет собой прорыв для России, и можно надеяться, что такое внимание к реформированию нормативного процесса (а не объекта нормативной деятельности) будет распространено и на другие сферы. В случае своей полной реализации реформа технического регулирования должна обеспечить значительное облегчение нормативной нагрузки на бизнес, прежде всего в перерабатывающей промышленности. Учитывая значимость технического регулирования как барьера для выхода на рынок и разработки новых видов продукции, можно предположить, что реформа также устранит существенные факторы, сдерживающие внедрение инноваций и появление новых изделий. Таким образом, реформа будет содействовать (по крайней мере, до некоторой степени) диверсификации экономической деятельности.

Повышение уровня корпоративного управления

Помимо пакета описанных выше законов о реформировании судебной системы, со времени предыдущего исследования было принято несколько законов и предпринят ряд мер, направленных на повышение качества корпоративного управления. Здесь следует назвать новые законы о банкротстве и акционерных обществах, а также кодекс корпоративного управления. Основная цель нового закона об акционерных обществах заключается в защите миноритарных акционеров от недобросовестного размывания пакетов акций и ограничении возможностей для вывода активов инсайдерами. К числу наиболее важных среди множества новых положений данного закона относятся более жесткие правила регулирования дополнительных выпусков акций, реорганизации акционерных обществ, а также другие меры, затрагивающие права различных категорий акционеров, более жесткие правила совершения крупных сделок и сделок, содержащих конфликт интересов руководителей компании или членов правления. Еще одна поправка к закону об акционерных обществах, принятая в начале 2004 г., предусматривает выборы правления путем кумулятивного голосования. Предполагается, что эта процедура облегчит миноритарным акционерам обеспечение их представительства в правлении.

С законом об акционерных обществах тесно связан «Кодекс корпоративного поведения» - так в России именуется кодекс корпоративного управления. В 2002 г. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг опубликовала его в качестве документа, носящего рекомендательный характер (он не является законодательным актом), хотя в настоящее время соблюдение этого кодекса является обязательным для компаний, акции которых котируются на основных российских фондовых биржах. Несмотря на то, что российский кодекс в основном базируется на принципах корпоративного управления ОЭСР, он необычно объемист и детален для документа такого рода - его объем намного больше, чем аналогичных кодексов, принятых в странах - членах ОЭСР. Этот факт дополнительно отражает желание разработчиков явным образом запретить некоторые злоупотребления, получившие распространение в России в 90-х годах. К примеру, в Кодексе рассматриваются такие вопросы, как подходящее время для проведения собраний акционеров (не ранее 9 часов утра и не позднее 10 часов вечера) и выбор подходящих мест проведения таких собраний. Известны случаи, когда российские компании назначали ежегодные общие собрания акционеров на 2 часа утра или проводили их в весьма удаленных местах. Пространность кодекса (равно как и закона об акционерных обществах) подчеркивает, как минимум, два других обстоятельства: отсутствие традиций корпоративного управления в России и недостаточность законодательной проработки концепции фидуциарной обязанности. В отсутствие такой концепции приходится прописывать гораздо более детально, к примеру, обязанности и ответственность членов совета директоров. Впрочем, можно надеяться, что опубликование судебных решений и соответствующих обоснований предоставит компаниям и инвесторам полезную информацию инструктивного характера по указанным вопросам.

К 2001 г. закон о банкротстве в редакции 1998 г. приобрел дурную репутацию по причине той легкости, с которой он использовался как механизм мошеннического перевода активов и грабительского захвата компаний. Новый закон имеет своей целью устранить лазейки, открывающие возможность для самых распространенных злоупотреблений без ущерба для защиты кредиторов. Закон ограничивает полномочия управляющих конкурсной массой и ужесточает правила работы таких управляющих. Старый закон оставлял множество возможностей для злоупотреблений арбитражных управляющих своими полномочиями в интересах определенных кредиторов. Кроме того, в новом законе предусмотрено больше возможностей для должников в том, что касается оспаривания справедливости претензий со стороны кредиторов, погашения обязательств или достижения договоренностей о реструктуризации задолженности. Серьезный недостаток старого закона заключался в том, что судопроизводство по делу о банкротстве легко запускалось, но с большими сложностями прекращалось, даже в случае сомнительности претензий со стороны кредиторов. Новая процедура «финансового оздоровления» оставляет больше возможностей для продолжения существования компании, затрудняя тем самым ликвидацию. Вместе с тем права кредиторов в случае ликвидации защищаются более надежно, чем прежде. Хотя нет сомнений в том, что новый закон лучше старого, во многих случаях ограничение возможностей для злоупотреблений управляющими конкурсной массой достигается за счет передачи их полномочий судам. Это означает, в свою очередь, что эффект от введения закона будет зависеть от компетентности и неподкупности судей, занимающихся такими делами, а, следовательно, от успешности судебной реформы в целом. Потребуется некоторое время для того, чтобы в полной мере оценить эффект от нового закона о банкротстве. Тем не менее, уже сейчас, через несколько месяцев после того, как закон вступил в силу, можно утверждать, что число грабительских и мошеннических банкротств пошло на убыль.

Указанные выше меры не прошли бесследно. Ряд исследований указывает на то, что стандарты корпоративного управления в России повысились, хотя не везде это происходит одинаково успешно. К тому же не следует считать, что эти успехи являются результатом исключительно законодательных изменений. Все большее число компаний начинает заниматься качеством своего корпоративного управления по собственной инициативе, поскольку они стремятся привлечь иностранный капитал.

Существенный вклад вносят некоторые организации, к примеру. Российский институт директоров. И все же впереди много работы, прежде всего в том, что касается повышения прозрачности прав собственности и борьбы со злоупотреблениями при заключении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Зачастую такие сделки становятся возможными из-за несовершенства системы корпоративного управления и выливаются в такие формы, как нарушение прав миноритарных акционеров, концентрация прав собственности, непрозрачность структур, недостаточность предоставляемой информации. В свою очередь, подобные действия являются (по крайней мере, частично) реакцией на ощущаемую незащищенность прав собственности.

Было бы легче решать такие проблемы, если бы правовая база корпоративного управления была интегрирована на основании единого согласованного подхода. К примеру, требования, касающиеся раскрытия информации о собственниках, в настоящее время разбросаны по разным разделам первичного законодательства и подзаконных актов, причем эти требования не всегда согласуются между собой. Некоторые исходят из доли участия в уставном капитале, другие - из доли голосующих акций. Могут потребоваться дальнейшие правовые и нормативные изменения для гармонизации требований с тем, чтобы компании отчетливо понимали, что именно они обязаны делать. Подобная гармонизация может также способствовать снижению расходов на обеспечение соответствия компаний предъявляемым требованиям. Учитывая ограниченность ресурсов учреждений, которые осуществляют контроль за соблюдением нормативных требований, это представляется важным обстоятельством. Нормативно-правовая база поможет также четко определить рамки подотчетности и ответственности различных сторон (в том числе акционеров, эмитентов, регистраторов акций, доверительных собственников, регулирующих органов).

Либерализация системы валютного регулирования и контроля

Новый закон «О валютном регулировании и валютном контроле», принятый в декабре 2003 г., заменяет одноименный закон от 1992 г., который был объектом постоянного недовольства со стороны как российских, так и иностранных инвесторов в основном из-за того, что обременительные процедуры и зависимость от получения зачастую ненужных лицензий и разрешений создавали многочисленные возможности для коррупции чиновников. Новый закон в значительной мере способствует либерализации валютных отношений: если по старому закону для проведения большей части операций требовалось получение лицензии или разрешения властей (зачастую на индивидуальной основе) и лишь некоторые осуществлялись без ограничений, то новый закон содержит закрытый, исчерпывающий список операций, подлежащих регулированию. Однако по новому закону Центральный банк имеет право требовать внесения некоторой суммы резервирования, размер которой зависит от суммы сделки и срока платежа по ней и на которую не будут начисляться проценты, для определенного списка операций, которые правительство рассматривает в качестве факторов, способных дестабилизировать потоки капитала. Новый закон также предусматривает использование нерезидентами специальных рублевых счетов при проведении некоторых сделок. Новый закон представляет собой кульминацию либерализации валютной сферы и отличается от жесткого контроля валютных операций, осуществлявшегося в предыдущие годы. Кроме того, смягчены ограничения по экспорту иностранной валюты и открытию банковских счетов за границей, а также существенно снижен процент обязательной продажи экспортерами валютной выручки. Требование об обязательной продаже экспортной выручки, составляющее сейчас 25%, в конце концов будет отменено совсем.

В то же время власти постарались уменьшить ущерб от наиболее очевидных рисков, возникающих в связи с либерализацией международных финансовых операций, путем принятия в середине 2001 г. нового закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и учреждения нового Комитета по финансовому мониторингу, который получает отчеты банков и других организаций об определенных видах финансовых операций и сделок с имуществом. В октябре 2002 г. были приняты дополнительные поправки к закону, предоставляющие банкам право предпринимать определенные меры, если у них были основания полагать, что счет или сделка используется для финансирования террористических операций. С принятием поправок расширена сфера действия первоначального закона, и теперь он регулирует более широкий круг объектов, включая инвестиционные фонды, казино, частные пенсионные фонды, операторов лотерей, букмекеров и торговцев драгоценными металлами и камнями. Поправки приняты в соответствии с требованием Международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (ФАТФ), созданной в рамках ОЭСР. В октябре 2002 г. Организация вычеркнула Россию из своего списка государств, не борющихся должным образом с «отмыванием» денег. Решение, принятое ФАТФ, повлекло за собой отмену некоторых ограничений со стороны западных банков по отношению к их российским коллегам.

Земельная реформа

Окончательное принятие нового Земельного кодекса в октябре 2001 г. стало знаменательным, но ограниченным достижением. Статьи нового кодекса первоначально регулировали использование лишь 5% российских земель (в частности, кодекс не затрагивал земли сельскохозяйственного назначения). Таким образом, он не прибавил ничего нового к тому, что было достигнуто в начале 2001 г., когда были отменены ограничения, касавшиеся земель несельскохозяйственного назначения (тогда вступила в силу Глава 17 Гражданского кодекса, регулирующая земельные отношения). Однако кодекс устанавливает систему, определяющую основные виды обременении и основания, при которых и по которым государство или местные органы власти могут отказать физическим или юридическим лицам в предоставлении права собственности на землю для целей строительства. В большинстве случаев кодекс устанавливает одинаковые права для резидентов и нерезидентов, за исключением использования земель в районах, определенных законом или президентским указом (например, особый режим земель в приграничных районах).

Еще более важным событием стало принятие в июле 2002 г. закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данный закон менее либерален, чем он мог бы быть - он включает запрет на покупку нерезидентами земель сельскохозяйственного назначения, а также оставляет в силе другие разнообразные ограничения. И все же принятие закона является важным шагом вперед для сельского хозяйства, так как оно обеспечивает необходимую основу для развития рынка земель сельскохозяйственного назначения, а также для использования земель в качестве обеспечения по кредитам. Нерезидентам будет разрешено арендовать землю на срок до 49 лет, и при желании с их стороны им будет нетрудно обойти запрет на покупку земель путем создания совместных предприятий или дочерних компаний, зарегистрированных в России. Таким образом, запрет на владение землей нерезидентами является неблагоприятным сигналом для иностранных инвесторов, но на практике не имеет большого значения.

Одним из основных препятствий на пути развития здорового рынка недвижимости в России остается отсутствие соответствующей регистрационной системы. Отсутствие унифицированного реестра прав на недвижимость усложняет как приватизацию земли, все еще находящуюся в собственности государства и местных органов власти, так и оборот уже приватизированной недвижимости на «вторичном» рынке.

Приватизация

Если в качестве единицы измерения брать количество проданных государственных активов, то темпы приватизации резко выросли в 2002-2003 гг. стартовав с очень низкого уровня. Так, в 2003 г. государство продало 571 федеральное государственное унитарное предприятие и пакеты акций в 630 акционерных обществах (аналогичные показатели 2001 г. - всего лишь 5 и 125 соответственно). Однако доходы, полученные в результате приватизации, остаются на сравнительно низком уровне, причем ежегодный доход государства от продажи активов зависит преимущественно от небольшого количества ключевых продаж. Так, 3,2 млрд. долл., полученные государством от приватизации в 2003 г., явились в основном результатом продажи в конце 2002 г. пакетов акций в компаниях «ЛУКОЙЛ» и «Славнефть». Тем не менее, для государства основной целью приватизации остается освобождение от огромного числа предприятий и пакетов акций, во владении которыми оно не заинтересовано. Этот процесс не так легок: в 2003 г. правительство смогло продать лишь 59% из 970 унитарных предприятий, предназначенных для передачи в частные руки, и 37% из 1695 пакетов акций, запланированных к продаже. Поэтому в настоящее время правительство разрабатывает дополнительные поправки к существующему закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» с целью ускорения процесса продажи небольших, неликвидных пакетов акций и большого количества мелких унитарных предприятий, оставлять которые в государственном секторе нет необходимости.

Основной проблемой, возникающей при продаже долей государства в капитале акционерных обществ, является небольшой размер пакетов акций, принадлежащих государству, а при современных стандартах корпоративного управления в России небольшие пакеты акций в компаниях, уже имеющих законных владельцев, продать нелегко. Например, в 2003 г. 67% выставленных на продажу долей были пакетами акций, на долю которых приходилось 25% капитала компании и менее - другими словами, их размер был даже меньше необходимого для «блокирующего меньшинства». По меньшей мере 36% государственных долей были пакетами, эквивалентными не более чем 2% капитала компании. Недостаточная ликвидность таких небольших по размеру пакетов акций затрудняет их продажу на аукционах, даже когда компании, о которых идет речь, относительно привлекательны. В 2003 г. 62% аукционов, проводимых с целью продажи долей государства в компаниях, провалились. Вместе с тем закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступивший в силу в 2002 г., затрудняет продажу таких пакетов другими способами. Закон был разработан в основном для борьбы со злоупотреблениями в области приватизации, получившими распространение в 90-е годы, и поэтому затрудняет продажу любых государственных активов по низким ценам. В результате, в соответствии с положениями закона, стоимость подготовки небольшого неликвидного пакета акций к продаже может превышать цену продажи. Эту проблему можно решить. Сейчас правительство предпринимает шаги для упрощения процедуры продажи таких небольших пакетов. Однако это необходимо делать очень осторожно, чтобы убедиться в том, что упрощенными процедурами не злоупотребляют. В то же время Министерство экономического развития и торговли настаивает на улучшении организации аукционов, включая улучшение качества маркетинга и информации, предоставляемой потенциальным покупателям.

Проблема государственных унитарных предприятий (известных как ГУПы) отлична от вышеизложенной. До сих пор существуют государственные концерны, которые не были превращены в акционерные общества. ГУПы всегда считались переходной формой собственности: предполагалось, что они будут преобразованы либо в акционерные общества (обычно в качестве начальной стадии приватизации), либо в финансовые организации, действующие от лица государства в соответствии с жесткими нормами финансового контроля. На практике это и остается основной целью правительства. Несмотря на то, что законодательство, регулирующее деятельность ГУПов, в последние годы стало значительно более стабильным, оно остается проблематичным. Права собственности расплывчаты, и контроль в этой сфере находится на низком уровне. До недавнего времени основная часть директоров ГУПов даже не имела договоров с государством. Управляющие ГУПов обладают правом «хозяйственного ведения» в части управления государственной собственностью, находящейся под их контролем. Это недостаточно четкое правовое понятие дает большинству из них право управлять предприятиями с выгодой для себя практически без ограничений, вплоть до отчуждения активов ГУПов. Поэтому неудивительно, что основным препятствием при приватизации ГУПов стало сопротивление со стороны управляющих превращению ГУПов в акционерные общества (при том, что подобный процесс может занимать около года даже при желании и содействии самого ГУПа), а также нежелание некоторых государственных органов, контролирующих ГУПы, переуступить этот контроль. Чтобы ускорить процесс приватизации тех ГУПов, которые больше не будут принадлежать государству. Министерство экономического развития и торговли предлагает внести поправки в закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», чтобы дать возможность продавать более мелкие ГУПы как «имущественные комплексы» без создания акционерного общества. (В соответствии с действующим законом любое предприятие, имущество которого в стоимостном измерении превышает 100 000 р., до начала процесса приватизации должно быть превращено в акционерное общество). В то же время меры, принятые недавно для ужесточения контроля над ГУПами, призваны не только сократить злоупотребления, но также сделать подобную форму организации менее привлекательной для менеджеров и, таким образом, ослабить сопротивление со стороны управляющих, затрудняющее преобразование предприятий в акционерные общества.

Новый Таможенный кодекс

Новый Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый в апреле 2003 г., вступил в силу 1 января 2004 г. Новый кодекс представляет собой всесторонний документ, объединяющий многие существующие правила и обычаи таможенного режима и в то же время вносящий некоторые новые важные элементы, отсутствие которых раньше порождало множество сложностей. Отсутствие ясности в предыдущем законодательстве приводило к появлению все большего количества сбивающих с толку приказов, инструкций и распоряжений, издаваемых Государственным таможенным комитетом (ГТК), и широкой свободе действий отдельных таможенных органов, что создавало возможности для применения дискриминационных мер и процветания коррупции. Предыдущий режим также характеризовался медленными и обременительными процедурами, отсутствием мотивации и технических способов облегчения торговли. Основными целями нового кодекса являются повышение ясности и прозрачности нормотворчества, повышение эффективности таможенных процедур, облегчение возможности прогнозирования таможенных платежей, обеспечение эффективного таможенного контроля, а также более четкое определение обязанностей таможенных органов. Ниже перечислены наиболее важные меры, нацеленные на улучшение функционирования данной системы.

- В соответствии с положениями кодекса таможенные органы обязаны публиковать принятые ими нормативные акты, облегчать доступ к получению информации о еще не вступивших в силу изменениях таможенного режима, а также предоставлять по просьбе импортеров и экспортеров информацию о решениях, затрагивающих их интересы.

- В кодексе оговорено, что таможенные органы должны пропускать товары через таможню в течение трех дней после принятия таможенной декларации (а не в течение максимум 10 дней, как допускается в настоящее время). Положения кодекса также предусматривают особые меры для совершенствования организации работы таможенных органов, к примеру, упрощенные процедуры для надежных импортеров, удовлетворяющих определенным критериям, выбор места прохождения таможенной очистки, а также предварительное декларирование товаров.

- Кодекс вводит новые процедуры расчета и сбора таможенных платежей. Они направлены на увеличение прозрачности и ограничение свободы действий чиновников.

- Основное внимание в кодексе уделяется необходимости использования принятых во всем мире товарных номенклатур. Кодекс также предписывает таможенным властям заключать договоры с иностранными таможенными органами о взаимном признании таможенных документов. Процедуры таможенного контроля обычно основываются на международных нормах и обычаях, например, на применении анализа риска.

- В новом кодексе уточняется обязанность высших таможенных органов обеспечивать соответствие решений таможенных органов низшей инстанции положениям закона. Кодекс также запрещает региональным и местным органам власти вмешиваться в дела таможни. Кроме этого, в кодексе разъяснены процедуры обжалования физическими лицами решений таможенных органов.

Несмотря на то, что новый кодекс сулит значительные улучшения таможенного режима Российской Федерации, его успех зависит от эффективности исполнения. Еще многое предстоит сделать в области разработки правил для обеспечения таможенных органов точными инструкциями, а также в области контроля за исполнением нового режима с тем, чтобы содержащиеся в кодексе принципы и рекомендации надлежащим образом применялись таможенными органами при осуществлении таможенных процедур.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация. - ОЭСР. - 2004. - С. 84-93.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-3, 2005 г.)

Налогово-бюджетные отношения внутри Федерации: тенденции и перспективы

В прежних обзорах ОЭСР уже привлекалось внимание к фундаментальному противоречию, характерному для развития налогово-бюджетных отношений между различными уровнями федеративной системы России в конце 90-х годов: высокий уровень децентрализации и расходов и доходов сосуществовал с высочайшей формальной централизацией процесса принятия решений. Несмотря на то что значительная часть доходов и расходов оставалась в региональных и местных бюджетах, местные органы власти практически не имели никаких полномочий над своими доходными базами и структурой расходов. Однако система отличалась значительной степенью неформальной децентрализации, поскольку администрации низовых уровней разработали широкий спектр неформальных методов повышения своей бюджетной автономии. К недостаткам такой неформальной автономии относились отсутствие и прозрачности, и отчетности, что позволяло расцветать недозволенным финансовым методам и даже коррупции. Неформальная налогово-бюджетная практика также внесла свой вклад в развитие индивидуального подхода при налогообложении предприятий, что часто становилось предметом двусторонних переговоров, и в повышение общего налогового бремени многих субъектов экономической деятельности, которое часто оказывалось выше, чем казалось.

С 2000 г. началась генеральная перестройка отношений внутри федерации, в том числе межбюджетных отношений, по мере того как федеральный центр пытался вернуть себе полномочия над низовыми уровнями администрации и ужесточить их налоговую дисциплину. Одним из результатов этой работы стала концентрация все большей доли общих бюджетных поступлений на федеральном уровне без соответствующего увеличения федеральной доли расходов. Как результат, поступления из федерального бюджета стали играть все более важную роль в бюджетах субнационального уровня после 2000 г. В одном из недавних исследований сделан вывод, что региональные и местные администрации имеют полномочия над налоговыми ставками и (или) базами, приносящими только 45% их бюджетных доходов; остальная часть формируется либо за счет поступлений из центра, либо за счет налогов, ставки, базы и принципы распределения которых установлены федеральным законодательством или нормативными документами федерального правительства. В исследовании показано, что органы власти субнационального уровня имеют право распоряжаться только примерно 30% своих расходов. Наиболее заметные изменения федеральной системы произошли в 2000-2001 гг., но процесс реорганизации налогово-бюджетных отношений между различными уровнями федеративной системы еще не завершен, в особенности, если вспомнить о недавних реформах системы местного самоуправления.

В последнем обзоре ОЭСР исследуется реализация правительственной «Концепции реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» и рассматриваются перспективы следующего этапа реформ, обозначенного в «Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.», утвержденной правительством в августе 2001 г. В настоящем анализе продолжается эта работа. В нем оценивается ход реализации программы 2001 г. и перспективы дальнейших реформ. Основной целью программы 2001 г. было более четкое разграничение источников доходов и обязанностей по расходованию бюджетов между различными уровнями вертикали власти и, как следствие, обеспечение более высокого уровня отчетности и эффективности их финансовой деятельности. Заявлялось, что программа ориентирована на реконструкцию бюджетных отношений в федерации таким образом, чтобы региональные и местные органы управления имели возможность самостоятельно вести такую приходно-расходную политику, которая необходима для выполнения обязанностей, возложенных на них российской федеративной системой. В связи с этим программа устанавливает пять основных направлений реформы:

- реформа самой федеративной системы с целью более четкого определения расходных полномочий и обязанностей различных уровней органов власти;

- сокращение «нефинансируемых федеральных мандатов», наложенных на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством;

- четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

- развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

- усиление контроля за качеством управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

На сегодняшний день наиболее важными шагами по реализации этой программы были рационализация федеральной помощи региональным и местным органам управления и изменение налогово-бюджетных систем в регионах, осуществляемое в связи с реформированием системы местного самоуправления. Следующий пакет изменений, рассмотренный Государственной думой в начале 2004 г., должен еще более способствовать этому процессу путем внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. В попытке разграничения расходных обязанностей и прекращения практики «нефинансируемых мандатов» правительство переместило фокус с «расходования» как такового на «расходные полномочия», введя правило, по которому орган власти (федеральный, региональный или местный), требующий производства расходов, обязан профинансировать такие расходы из собственных средств, даже если само расходование средств производится на ином уровне (т. е., если имеют место межбюджетные трансферты).

Федеральная помощь регионам.

С начала десятилетия финансовая помощь со стороны федерального бюджета субнациональным органам была реорганизована путем создания пяти фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Критерии формирования и распределения средств каждого из этих фондов уже установлены и в настоящее время вносятся в федеральное законодательство, в т.ч. в Бюджетный кодекс, с тем чтобы обеспечить большую стабильность, прозрачность и предсказуемость. До сих пор распределение федеральной помощи субнациональным образованиям утверждалось вместе с бюджетом на каждый год. Устанавливая единую формулу в Бюджетном кодексе, правительство намеревается предотвратить попытки пересмотра распределения помощи при ежегодном рассмотрении федерального бюджета Федеральным Собранием.

ФФПР, созданный в 1994 г., на настоящий момент является наиболее важным каналом федеральной поддержки регионов, и на его долю приходится около 14% федеральных налоговых поступлений или 6-8% всех федеральных расходов. Фонд содействует выравниванию серьезных различий в уровне среднедушевой бюджетной обеспеченности в российских регионах. Серьезная разница сохраняется и после выделения средств этого фонда, но она составляет лишь малую часть той разницы, которая существовала бы исходя только из собственных доходов регионов. Чтобы не лишать регионы стимулов к эффективному наращиванию собственных поступлений, в действующей формуле распределения помощи, установленной Министерством финансов, не учитываются реальные поступления, привлеченные регионом в прежние годы или расчетное превышение расходов региона над его доходами. Вместо этого формула строится на оценке налогового потенциала региона. Кроме того, Минфин использует индексы, отражающие отличие стоимости поставок товаров или оказания услуг в том или ином регионе от средней по стране, а не фактический уровень расходования (который не всегда может быть гарантирован).

Четыре других фонда были созданы после 2000 г. в попытке обеспечить четкую и стабильную схему управления теми формами федеральной помощи, которые не входят в компетенцию ФФПР:

- Фонд компенсаций был создан в 2001 г. для предоставления целевой финансовой помощи на реализацию федеральных законов. Распределение субвенций этого фонда производится вне зависимости от уровня бюджетной обеспеченности регионов и основано на предполагаемых уровнях расходования средств регионов на цели, установленные требованиями федерального законодательства (например, пропорционально численности соответствующих категорий населения региона, имеющих право на получение той или иной формы льгот). Первоначально фонд предназначался для покрытия только тех затрат, которые установлены законами о детских пособиях и выплатах инвалидам, но со временем спектр целевой финансовой помощи этого фонда расширялся.

- Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был образован в 2002 г. с целью оказания помощи регионам в финансировании социальных расходов, возникающих в результате реформирования системы субсидий на жилье и коммунальные услуги, но в 2003 г. он также использовался для передачи средств, предназначенных для компенсации регионам повышения заработной платы на предприятиях бюджетного сектора. В бюджете 2004 г. задачи этого фонда вновь были ограничены расходами, связанными с реформой ЖКХ. Механизм распределения средств ФССР, изначально установленный правительственным постановлением, был оформлен законодательно только в 2003 г.; однако соответствующий закон вступит в силу лишь с 1 января 2005 г.

- После 2002 г. Фонд регионального развития (ФРР) претерпел существенные изменения. Созданный в 2000 г., он предназначался для консолидации широкого диапазона федеральных капитальных затрат в регионах. В 2001-2002 гг. только 0,2% федеральных расходов было выделено в ФРР. В 2002 г. ФРР был увеличен до 0,9%, и его доля в федеральных расходах в 2004 г. должна составить эквивалент 0,94%, несмотря на тот факт, что количество целевых федеральных программ регионального развития сократилось с 30-50 в 2000-2001 гг. до всего шести в 2002 г. и семи в 2003-2004 гг. Распределению средств ФРР недоставало четкой методической основы до конца 2003 г. Как и в случае с ФССР, формула распределения теперь установлена в федеральном законе, вступающем в силу с 2005 г. Начиная с 2004 г. некоторые средства, распределяемые через ФРР, будут иметь форму субвенций, т. е. они должны будут расходоваться только на конкретные цели, но не будут во всех случаях требовать софинансирования со стороны регионов.

- Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) был создан только в 2002 г. в связи с программой Всемирного банка. С 2002 по 2004 гг. включительно фонд должен выделить в общем 120 млн. долл. Субсидии ФРРФ предоставляются ежегодно не более чем пяти регионам, выбранным на конкурсной основе. Выбранные регионы должны, как минимум, выполнить первый этап двухлетней программы финансовой реформы. Эта программа ориентирована на реформу бюджетного процесса, межбюджетных отношений в регионах, управления расходами, управления региональными и муниципальными долгами и имуществом, системы учета, финансовой отчетности и аудита. ФРРФ - фонд региональной помощи с наиболее детально проработанными нормативами местного уровня.

Реформа местного самоуправления и реформы Комиссии Козака

Пытаясь распутать клубок конфликтующих систем законодательства и полномочий, характерный для федеративной системы России в конце 90-х, Президент РФ в 2001 г. своим указом образовал комиссию по федеральным отношениям под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента РФ Д.Козака. Задачей этой комиссии была подготовка предложений по четкому и окончательному разграничению предметов ведения и полномочий между центром и регионами в рамках Конституции 1993 г. В 2003 г. эта комиссия была преобразована в Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Одной из главных задач Комиссии Козака было обеспечение соответствия разграничения полномочий и обязанностей распределению финансовых ресурсов на каждом уровне вертикали власти. Ее работа привела к принятию в 2003 г. пакета поправок к основному закону о региональных органах управления и нового закона о местном самоуправлении. Основываясь на результатах работы комиссии, Правительство также внесло в Государственную Думу проект изменений к Налоговому кодексу и Бюджетному кодексу, которые обсуждаются ниже. При подготовке всех законодательных инициатив по итогам работы комиссии за основу был принят принцип установления и закрепления в законе полномочий и ответственности каждого уровня исполнительной власти, исходя из которых должна финансироваться их деятельность, и форм отчетности и контроля за исполнением их обязанностей.

Реформа органов местного самоуправления была непосредственно связана со стремлением правительства разобраться с налогово-бюджетными системами регионов. Упорядочение бюджетных структур регионов в 90-е годы сдерживалось сложной многоуровневой бюрократической системой, существовавшей в отдельных регионах. Некоторые субъекты федерации имели в своих границах другие субъекты федерации; некоторые имели один уровень управления, в то время как в других существовали двух-трехуровневые системы; в ряде регионов действовала по существу унитарная система, в которой органы местного самоуправления фактически представляли собой территориальные управления региональной администрации. Дело осложнялось еще и тем фактом, что третий уровень федеративного устройства - органы местного самоуправления - состоял из муниципальных образований, конституционно равных между собой, но заметно отличающихся по размеру и составу. Некоторые из них были крупными городами, а другие - мелкими сельскими поселениями. Новый закон о местном самоуправлении пытается решить эту проблему путем введения двухуровневой системы местного (субрегионального) управления по всей стране с фиксированным пакетом обязанностей, закрепленных за каждым уровнем. Это подразумевает создание среднего уровня городских и сельских районов между регионом и более мелкими поселениями. Однако закон допускает определенную гибкость на местном уровне, так как им предусмотрены разные типы структуры местного самоуправления. (Крупные города могут сами иметь или делиться на районы).

Предполагаемая схема финансовой помощи органам местного самоуправления во многих аспектах напоминает существовавшую ранее, но новый закон содержит ряд новшеств. В каждом региональном бюджете будет два фонда, предназначенных для выравнивания муниципальных бюджетных ресурсов. Предполагается также существование фондов районного уровня для поддержки отдельных поселений. Законом устанавливаются требования к формированию этих фондов и к распределению их средств. Он допускает создание других региональных фондов, включая фонды муниципального развития и фонды софинансирования социальных расходов, аналогичные федеральным фондам с созвучными названиями. Финансовая помощь также может оказываться в форме корректировки распределения налогов в пользу нуждающихся местных органов. Однако закон запрещает оценивать потребность местных бюджетов в поддержке на основании фактического или предполагаемого уровня доходов и расходов. Вместо этого ставка делается на оценку налогового потенциала и потребностей каждой местности. Здесь, как и в случае с федеральной поддержкой регионов, имеются опасения, что использование подобных показателей будет попросту стимулировать расходование и лишит стимулов к сбору налогов. Имеются также ограничения на предоставление помощи любому отдельному органу местного самоуправления. Они основаны на средних по региону данных и направлены на то, чтобы регионы, получающие помощь, в итоге не оказались в положении, лучшем чем регионы, не получающие помощи. Законом предусматривается обратное перечисление в региональные фонды поддержки средств из местных бюджетов, бюджетная обеспеченность которых вдвое превышает среднюю по региону. Закон налагает определенные ограничения на такие перечисления с целью предотвращения злоупотребления этими полномочиями со стороны региональных органов власти за счет органов местного самоуправления. Наконец, закон предусматривает субвенции местным бюджетам из региональных фондов компенсаций, выплачиваемые по тому же принципу, что и субвенции федерального фонда с аналогичным названием.

Изменения в Налоговом и Бюджетном кодексах

«Реформы Козака» должны получить свое развитие путем принятия поправок к Налоговому и Бюджетному кодексам, проекты которых были подготовлены правительством и внесены в Государственную думу в конце 2003 г. В них развиваются основные положения новых законов о региональной исполнительной власти и органах местного самоуправления. Изменения к Бюджетному кодексу затрагивают 10 из его 28 глав и составляют, по существу, абсолютно новую версию налогово-бюджетной федеративной системы. Наиболее значительным изменением, наверное, является введение концепции «межбюджетного трансферта» как законной категории с четким определением типов трансфертов, которые могут осуществляться между бюджетами (гранты, кредиты, субвенции и т.п.), условий, на которых они могут предоставляться, и санкций, которые могут применяться в случае несоблюдения таких условий. В этом, как и во всем другом, новые законы повторяют в части бюджетных отношений между регионами и местными администрациями практику и структуры, образовавшиеся в отношениях федерального центра с регионами и впоследствии зафиксированные в федеральном законодательстве. Еще одним важным новшеством является введение процедуры временного управления финансами региона на срок до года, если администрация такого региона (населенного пункта) накопит долги в размере 30% своего бюджетного дохода и более. Введение такого управления потребует вынесения судебного решения по ходатайству федерального правительства или (в случае органа местного самоуправления) региональной администрации. Однако данное положение вступит в силу для регионов только с 2007 г. и с 2008 г. для органов местного самоуправления.

Изменения к Налоговому кодексу более четко устанавливают порядок распределения налогов между федеральным, региональными и муниципальными бюджетами и предусматривают разделение местных источников доходов между двумя уровнями местной власти. В общем, целью реформы остается распределение конкретных источников доходов между различными уровнями органов власти с тем, чтобы прекратить постоянную "торговлю" между разными уровнями правительства, характерную для прежней бюджетной системы, и тем самым дать и государству, и налогоплательщикам более стабильную налоговую среду. В связи с этим правительство предлагает зафиксировать в Бюджетном кодексе пропорции, в которых будут распределяться налоги между различными уровнями бюджетов, и предоставить каждому уровню власти больше свободы в корректировке налоговых ставок, баз и других параметров своих источников дохода. Каждому уровню власти придается, как минимум, два вида налога, исключительных для такого уровня, - один достаточно крупный, другой относительно незначительный. Регионам предлагается предоставить налог на имущество предприятий и налог на игорный бизнес (а также право изменять налог на прибыль в пределах до четырех процентных пунктов ниже ставки, установленной для региона). Муниципальные округа (высший уровень органов местного самоуправления) должны получить транспортный налог (прежде он был региональным) и торговый сбор, отдав прежнюю 50%-ную долю налога на имущество предприятий региональному бюджету. Нижнему уровню органов местного самоуправления будет передан налог на землю и налог на движимое имущество. Изменения не предусматривают введения налога на недвижимость, который формирует основную часть местных бюджетов во многих странах, но такой налог вполне может стать основным источником поступлений в местные бюджеты в будущем. Эксперимент с таким налогом проводится в Тверской и Новгородской областях в течение нескольких лет.

Тем не менее, реальная налоговая автономия субнациональных органов власти остается проблематичной в российских условиях по двум причинам. Во-первых, из-за исключительно высокого уровня неравенства в социально-экономическом развитии различных регионов и даже между отдельными местностями одного региона и, как следствие, неравной налоговой базы. Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размеру и среднедушевому доходу намного сильнее, чем субъекты большинства других федераций. Такой высокий уровень межрегионального неравенства в отсутствие механизма перераспределения может затруднить задачу обеспечения приемлемого минимума базовых социальных услуг для всех и даже может повлечь тенденции политического раскола. Вторая причина заключается в том, что действующая налоговая система плохо приспособлена к принципу местной налоговой автономии:

- основная часть налогов собирается с юридических, а не с физических лиц;

- косвенные налоги, которые крайне трудно распределить между региональным и местным уровнями, составляют очень крупную часть налогового дохода консолидированного государственного бюджета.

Общим результатом изменений к Налоговому и Бюджетному кодексам, находящихся на рассмотрении в Думе, будет небольшая децентрализация распределения доходов. Трансферты по-прежнему будут формировать значительную часть дохода субнациональных правительств, но они будут выделяться строго по формуле, установленной в Бюджетном кодексе, т. е. будут более надежно закреплены за регионами в качестве их «собственного дохода». Если исключить три субъекта федерации, в настоящее время не имеющих вообще никаких местных бюджетов (Москва, Санкт-Петербург и Республика Саха), то доходы, как и расходные обязанности, окажутся все больше сконцентрированными на региональном уровне. Изменения положат конец так называемым «регулирующим налогам», пропорции распределения которых корректируются с целью поддержания уровня дохода, и окончательно зафиксируют все пропорции для всех разделяемых налогов в законе, что не позволит их часто менять. Единственным исключением из последнего правила будет налог на прибыль, для которого сохраняется определенная свобода корректировки: районы и поселения каждый имеют право на 15% налоговых поступлений, получаемых в их границах, и еще 20% могут перемещаться между ними. Это предназначено для того, чтобы учесть очень разную роль, которую играют поселения в различных частях России.

Развитие реформ в 2004-2006 гг.

За период до конца 2006 г. должны произойти серьезные изменения в отношениях между бюджетами различных уровней, поскольку основная часть законов, принятых по итогам работы Комиссии Козака, еще не вступили в силу. В принципе, в ближайшие годы должна прекратиться практика нефинансируемых мандатов, и должен быть реализован принцип, согласно которому каждый уровень власти отвечает за финансирование тех обязанностей, которые ему поручены. На практике этого добиться не так просто, не в последнюю очередь из-за того, что Конституция РФ не предоставляет значительного объема полномочий в исключительную компетенцию регионов и местных органов самоуправления. В начале 2004 г. правительство сформировало рабочую группу по инвентаризации существующих нефинансируемых федеральных мандатов с видом на их исключение. Согласно предварительным оценкам, осталось почти 100 таких мандатов, хотя только десяток из них обеспечивают примерно 80% предписываемых расходов. Однако имеется значительный объем законопроектов на рассмотрении Государственной думы, касающихся «минимальных социальных стандартов», и если такие законы будут приняты, возникнет новая форма нефинансируемого мандата.

Решение, которое будет принято в большинстве областей деятельности, для которых Конституция предусматривает совместные полномочия федеральной власти и регионов, представляет собой модель с рамочным законодательством на федеральном уровне, в котором регионам предоставляется право изменять свою политику. Благодаря этому принципу в ближайшие годы произойдет радикальная децентрализация социальной политики, и это, возможно, станет наиболее важным результатом реформ Козака. С 2005 г. региональные органы власти получат свободу определять уровни и направления многих категорий социальных льгот, которые в настоящее время финансируются в соответствии с требованиями федерального законодательства; существующие федеральные мандаты останутся в силе только в случаях, когда региональные органы не примут собственные стандарты. Это заставит региональные законодательные органы выбирать между нахождением ресурсов для поддержания существующих уровней социальной защиты инвалидов, сирот, особых категорий пенсионеров и других групп и принятием регионального законодательства, определяющего права на получение льгот, уровень финансирования и т.п. В любом случае, федеральное правительство, предоставляя регионам свободу отходить от существующих схем, будет считать, что оно более не налагает на них нефинансируемых мандатов.

Другим крупным новшеством, возникшим из инициатив Комиссии Козака, будет концентрация расходной ответственности на региональном уровне для ряда других позиций расходов, включая целевые жилищные субсидии для малообеспеченных семей и расходы на среднее образование. Последние, однако, по-прежнему будут находиться в распоряжении органов местного самоуправления, и средства на них будут выделяться в расчете на количество учащихся, с корректировкой с помощью различных коэффициентов, отражающих стоимость оказания услуг в различных местностях. Такая концентрация расходной ответственности предназначена для прекращения практики переноса региональными органами их собственных нефинансируемых мандатов на местные органы, путем однозначного определения обязанностей регионов и формулы, по которой они обязаны будут выделять достаточные средства населенным пунктам. Всего, по оценкам Минфина, расходные обязанности местных бюджетов сократятся на 320 млн. р., а региональных бюджетов вырастут почти на такую же сумму. Однако основная часть этого увеличения будет состоять из средств, которые регионы потом будут обязаны перечислить в местные бюджеты для покрытия расходов на образование, жилищные субсидии и прочие социальные расходы, находящиеся з ведении органов местного самоуправления.

Заключение

Трудно дать однозначную оценку недавних изменений в межбюджетных отношениях. Многие из уже принятых или находящихся в процессе утверждения мер отражают приоритеты, установленные в последнем обзоре ОЭСР, и еще неясно, как они проявят себя на практике, хотя остаются вопросы относительно их реализации. В общем и целом, упор, сделанный на законодательное утверждение новых схем, можно только приветствовать, так как он отражает попытку стабилизировать межбюджетные отношения и сократить любые возможности произвола со стороны чиновников, а так же преследование краткосрочных политических интересов:

- Рационализация механизма предоставления федеральной финансовой помощи регионам должна повысить прозрачность федеральных трансфертов и помочь в обеспечении их использования по целевому назначению.

- Более четкое определение расходных обязанностей также представляется положительным фактором, поскольку правительство решило прекратить практику переноса нефинансируемых мандатов на низовые уровни власти. Однако нет ясности в том, насколько быстро могут быть устранены нефинансируемые мандаты, если не отменены устанавливающие их законы. Теоретически, предполагается, что мандаты прекратятся со вступлением в силу новых положений Бюджетного кодекса. Однако предыдущие решения Конституционного суда по аналогичным делам предполагают, что суд может решить, что изменения распространяются только на законы, принятые впоследствии. Не исключено, что придется принимать особое решение об отмене прежних законов. Как минимум, следует ожидать большого количества судебных дел.

- Стабилизацию пропорций и методов распределения различных налогов и источников доходов между различными уровнями государственной власти на долгосрочной основе, несомненно, можно только приветствовать. Однако оценки распределения доходов, предлагаемого в настоящее время к включению в законодательство, заметно различаются. Минфин по-прежнему уверен в том, что такое распределение сбалансировано и отражает распределение расходных обязанностей. Многие, а возможно, большинство региональных органов управления с этим не согласны, и некоторые независимые оценки аналогичным образом предполагают, что формула Минфина может привести к реальному финансовому давлению на некоторые региональные бюджеты. Трудно избежать впечатления того, что новые механизмы в действительности предназначены для сохранения финансового давления на регионы с целью заставить их совершенствовать свою налогово-бюджетную политику.

В общем и целом, во всех новых механизмах прослеживается стремление к централизации, которое отражает отсутствие у федеральных властей доверия к субнациональным органам в налогово-бюджетной области. Как отмечено выше, реформы практически не способствуют налоговой автономии субнациональных уровней государственной власти. По-прежнему практически все налоги в России устанавливаются федеральными законами, а налоговые базы определяются на федеральном уровне. Низовые органы власти имеютопределенную свободу варьирования налоговых ставок, но она несущественна. Расходная автономия намного шире, по крайней мере, если судить по заметной разнице структуры расходов, существующей между российскими регионами. Однако федеральное законодательство все же предоставляет основу для абсолютного большинства социальных расходов, финансируемых из местных бюджетов. Этого не избежать, по крайней мере, в предвидимом будущем. Учитывая значительное неравенство между российскими регионами в социально-экономическом развитии и в налоговой системе, центростремительные тенденции межправительственных налогово-бюджетных отношений, в особенности, со стороны доходов, могут оказаться более явными, чем в большинстве федераций, и налогово-бюджетная система предусматривает достаточно крупные перераспределения между регионами и внутри самих субъектов федерации.

Однако не столь очевидно, что такие условия обязательно повлекут централизацию, аналогичную создаваемой новыми законами, в других аспектах региональной финансовой политики. Поэтому критики ставят под сомнение целесообразность подробного расписывания механизма помощи субрегиональным бюджетам,- как это предусмотрено проектом поправок к Бюджетному кодексу. Федеральное законодательство вполне способно содержать основные требования к региональным налогово-бюджетным системам. Оно, естественно, не должно позволять региональным администрациям проявлять дискриминацию по отношению к тем или иным населенным пунктам и благосклонно относиться к другим, учитывая то, что имеются факты такой дискриминации в ряде регионов. Однако детальное указание инструментов, подобных формуле распределения региональной помощи местным органам самоуправления, не оставляет регионам практически никакой автономии в этой области.

Можно утверждать, что такой уровень регулирования из центра отражает отсутствие доверия к региональным администрациям и институтам, которое потребовалось бы для того, чтобы могла заработать более гибкая система механизмов. Система внутрирегиональных налогово-бюджетных отношений, основанная на общих нормах и стандартах, а не на подробных правилах, позволила бы регионам вносить больше инноваций и экспериментировать. Однако, учитывая слабость институтов, контролирующих поведение региональных и местных органов и обеспечивающих их подотчетность на местном уровне, в большинстве российских регионов, федеральные органы, похоже, больше рассчитывают на подотчетность центру, конкретнее,

Министерству финансов и Федеральному казначейству. Более гибкая система также предъявила бы более серьезные требования к судебной системе, которой пришлось бы выносить авторитетные решения, когда значение каких-либо норм или стандартов, установленных законом, становилось бы предметом спора, к примеру, между региональными органами и органами местного самоуправления. А ведь общеизвестна дурная слава российских судов, пронизанных коррупцией и находящихся под политическим давлением. Кроме того, российские суды, как правило, предпочитают опираться на положения, детально прописывающие, какие действия могут, и какие не могут совершать субъекты, а не на положения, создающие широкие обязательства, допускающие неоднозначное толкование. Дело заключается не столько в критике или одобрении изменений к Бюджетному кодексу, которые вполне можно охарактеризовать как разумное, хотя и не лучшее решение определенных проблем. Просто лишний раз подчеркивается то, насколько реализация идей децентрализации и бюджетной автономии, заложенных в правительственной программе реформ, зависит от качества участвующих в процессе институтов - не только от качества региональных или местных администраций, но также и от неподкупности, независимости и компетентности судов.

Пенсионная реформа

В 2003 г. были сделаны первые шаги по реализации законодательства о пенсионной реформе, принятого в период с 2001 г. В результате реформы российской пенсионной системы, которая представляет собой одну из самых важных структурных реформ, предпринятых с начала процесса посткоммунистических преобразований, произойдет постепенный переход от распределительной системы выплаты пенсий из текущих доходов (так называемая система PAYG), которая была унаследована с советских времен, к трехуровневой системе государственного пенсионного обеспечения, которая включает:

- базовую государственную пенсию, которая выплачивается из текущих доходов и не зависит от прошлых доходов, отчислений и других особенностей трудовой деятельности работника;

- страховую часть (СЧ), выплаты которой финансируются из текущих доходов, но непосредственно зависят от отчислений, сделанных работником в прошлом;

- обязательное пенсионное страхование в форме накопительной части (НЧ) государственной пенсионной системы, в рамках которой выплаты зависят от доходов на инвестированные пенсионные накопления.

Эта структура напоминает пенсионные реформы, которые были осуществлены в других странах с переходной экономикой, а также в некоторых развитых странах -членах ОЭСР. Граждане могут также добровольно вкладывать средства в рамках дополнительных частных пенсионных схем.

Движущие факторы реформы

Пенсионная реформа призвана одновременно решить сразу несколько проблем:

Существующая система имеет серьезные финансовые проблемы, которые, если систему не реформировать, начиная примерно с 2007 г. приобретут острый характер в связи со снижением уровня рождаемости и стремительным старением населения. Отношение числа пенсионеров к числу работающих составляет в настоящее время 0,47, а к середине века, как предполагается, может возрасти почти до единицы. По имеющимся оценкам, финансовую устойчивость системы можно обеспечить только в том случае, если отношение средней пенсии к среднему заработку снизится наполовину, т. е., примерно с 31% в 2002 г. до 16% в 2050 г.

Существующая система является чрезвычайно сложной и в некоторых вопросах слишком щедрой: мужчины обычно выходят на пенсию в 60 лет, женщины - в 55 лет. Кроме того, существует множество особых категорий пенсионеров, и система характеризуется стимулами не платить взносы в пенсионную систему, зато она поощряет ранний выход на пенсию.

Несмотря на кажущуюся щедрость, эта система, тем не менее, не смогла должным образом обеспечить пенсионеров: средний размер пенсии снизился до 70% от суммы прожиточного минимума в 1999 г. и достиг уровня прожиточного минимума только в 2002 г. По оценкам органов власти, даже при самых консервативных оценках дохода на инвестиции получается, что реформированная система сможет обеспечить более быстрое увеличение размеров пенсий в долгосрочной перспективе по сравнению с той системой, которая существует сегодня.

Пенсионная реформа призвана также способствовать формированию слоя долгосрочных институциональных инвесторов и тем самым увеличению емкости финансовых рынков России.

Наконец, пенсионная реформа призвана способствовать легализации теневых доходов граждан, создав стимулы для декларирования доходов: на незаявленные доходы пенсия не начисляется. Граждане должны регулярно получать выписки со своих пенсионных счетов, которые позволят им следить за тем, чтобы работодатели полностью делали отчисления в их пользу.

Эффект «легализации» в результате пенсионной реформы будет, однако, зависеть от того, в какой степени граждане поверят, что размер их пенсий в конечном счете будет определяться сделанными ими отчислениями, а также от того, какими временными рамками они будут оперировать. Влияние реформы на теневые доходы, скорее всего, будет минимальным.

Механизмы финансирования

Все три компонента государственной системы будут финансироваться за счет средств единого социального налога (ЕСН). Почти 80% средств ЕСН (что эквивалентно налогу на заработную плату в размере 28% будут направлены на пенсионное обеспечение. За счет половины этой суммы будет обеспечиваться финансирование базовой государственной пенсии. Другая половина (что эквивалентно ставке ЕСН в размере 14% в конечном итоге будет разделена в пропорции 8:6 в пользу формирования страховой части пенсий. Однако первоначально на формирование НЧ будет приходиться меньшая доля, которая будет зависеть от возраста будущего пенсионера. В соответствии с ныне существующим законодательством мужчины, родившиеся до 1953 г. и женщины, родившиеся до 1957 г., вообще не будут участвовать в пенсионной системе в ее накопительной части. Отчисления следующей по возрасту группы будут распределяться в пропорции 12:2 в пользу СЧ, а отчисления граждан, родившихся после 1968 г., будут распределяться в пропорции 11:3 в пользу СЧ, причем доля НЧ будет увеличиваться на один процент в год, пока соотношение не составит 8:6. Однако следует отметить, что в начале 2004 г. правительство готовило законопроекты с целью изменения этих положений (см. ниже).

Граждане имеют право передать право управления НЧ своих пенсионных отчислений частным управляющим компаниям. Министерство финансов должно ежегодно на конкурсной основе отбирать управляющие компании, с которыми будет заключать договоры Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). Первый такой конкурс был проведен в конце 2003 г., и в результате были отобраны 55 компаний. Взносы по НЧ, сделанные гражданами, которые решили не передавать свои пенсионные средства частной управляющей компании, будут находиться в управлении государственной компании по договору с ПФР. Управлять пенсионными средствами граждан, которые не выскажут конкретных пожеланий, будет государственная управляющая компания. В настоящее время эти функции переданы находящемуся в государственной собственности Внешэкономбанку (ВЭБ).

В соответствии с существующими в настоящее время механизмами работодатели перечисляют ЕСН ежемесячно в виде единой суммы за всех работников. Ежегодно они должны предоставлять данные о том, как эта сумма распределяется между работниками; к концу первого квартала каждого года они должны представить такую информацию за прошедший год. После распределения сумм отчислений по работникам такие суммы могут быть переданы частным управляющим компаниям или ВЭБ в зависимости от имеющихся распоряжений работников (или отсутствия таких распоряжений). Этот механизм оказывает воздействие на процесс инвестирования, поскольку отчисления можно распределить между управляющими компаниями только спустя какое-то время после поступления средств. Законодательство позволяет ПФР на временной основе инвестировать нераспределенные средства отчислений. Этот механизм вызвал определенную критику, в частности, потому что ПФР не является профессиональным управляющим финансовыми средствами. Его деятельность в качестве инвестора подвергалась серьезной критике, равно как отсутствие прозрачности в этой деятельности.

Один из самых спорных вопросов - виды активов, в которые можно инвестировать средства НЧ В настоящее время в круг разрешенных активов входят:

государственные ценные бумаги, выпущенные Российской Федерацией или субъектами федерации;

облигации российских эмитентов; акции российских открытых акционерных обществ;

паи индексных инвестиционных фондов, приобретающих иностранные государственные ценные бумаги, а также облигации и акции других иностранных эмитентов;

ипотечные ценные бумаги;

денежные средства в рублях и валюте на банковских счетах;

депозиты в рублях в некоторых кредитных учреждениях.

Торговля акциями, ипотечными ценными бумагами и облигациями (государственными и корпоративными) должна осуществляться на организованных рынках ценных бумаг. Существуют также ограничения касательно доли ценных бумаг иностранных эмитентов: в 2004-2005 гг. они могут составлять до 5% стоимости портфеля инвестиций, в 2006 г. -10%, а начиная с 2008 г. - 20%.

Существуют самые разные оценки сумм инвестиций, которые поступят на финансовые рынки России в результате пенсионной реформы. Министерство экономического развития и торговли считает, что совокупные суммы НЧ пенсионных средств возрастут с 2,3 млрд. долл. на конец 2003 г. до 8,4 млрд. долл. к 2005 г. и достигнут 17,5 млрд. долл. в 2008 г. Эксперты российской инвестиционной компании «Тройка Диалог» прогнозируют, что к 2007 г. средства НЧ достигнут 10,2 млрд. долл., а к 2011 г. - 24,3 млрд. долл. (с учетом дохода на инвестиции).

Однако предполагается, что расширение финансовых рынков в России в результате пенсионной реформы будет происходить очень медленно в силу двух причин. Во-первых, граждане не станут сразу передавать свои средства частным управляющим компаниям, а от ВЭБ следует ожидать чрезвычайно консервативного управления инвестициями. Во-вторых, даже частные компании по управлению активами вначале смогут вкладывать только четверть общего объема средств в акции. До двух третей общего объема средств будут инвестированы в государственные и корпоративные облигации с низкой степенью риска.

Трудное начало

Пока что реализация этой масштабной и крайне важной реформы идет сложно, и последние события вызывают критику. Система управления новой системой является проблематичной в нескольких отношениях:

- Передача функций управляющей компании ВЭБ создает серьезный конфликт интересов. ВЭБ является также агентом по управлению внешним долгом государства. В качестве компании по управлению активами он обязан обеспечить будущим пенсионерам адекватный доход на их средства; в качестве агента по управлению долгом он обязан снижать затраты государства на обслуживание долга. Предлагаются различные варианты решения этой проблемы, но пока что неясно, как же она все-таки будет решена.

- Впервые государство должно персонифицировать отчисления каждого работника, а также доходы на инвестиции его средств по НЧ. Эта колоссальная проблема еще более осложняется в связи с разделением ответственности за сбор отчислений и управление данными, что потребует очень тесного взаимодействия между соответствующими органами.

Реорганизация федеральных органов власти в марте 2004 г., возможно, позволит государству легче решить эту и другие проблемы. До реорганизации не было единого органа, осуществляющего регулирование и надзор за этой системой. В этом процессе участвовали ПФР, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Министерство по налогам и сборам. Министерство финансов и Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития. Однако теперь надзор за пенсионной системой относится к компетенции Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР).

Первый этап создания НЧ пенсионной системы прошел неудачно. Во-первых, в результате конкурса по отбору частных управляющих компаний было отобрано большое количество малоизвестных компаний, компетенцию и порядочность которых еще предстоит испытать. Не менее 35 из 55 отобранных компаний были созданы в 2002-2003 гг. Во-вторых, ПФР очень поздно разослал формуляры и пояснительные материалы о выборе управляющих компаний, которые нужно было распространить среди населения.

ПФР даже не израсходовал те ограниченные средства, которые имелись в его распоряжении на проведение разъяснительной кампании. Учитывая очевидное стремление ПФР к тому, чтобы средства граждан остались в ВЭБ, критики утверждают, что упущения со стороны ПФР были допущены сознательно, но было бы ошибкой обвинять во всем только ПФР. Сами управляющие компании недостаточно занимались рекламно-разъяснительной работой, и другие государственные органы также не проводили эффективных информационных кампаний.

Если учесть, о каких суммах идет речь, это неудивительно: общая сумма отчислений по НЧ составляет всего 35-37 миллиардов р., и предполагалось, что почти 95% этой суммы в любом случае останется в ВЭБ; оставшейся суммы приблизительно в 1,8 млрд. р. было недостаточно, чтобы вызвать конкуренцию между компаниями. На самом деле только 700 000 (2%) из почти 40 млн. будущих пенсионеров, которые могли выбрать управляющую компанию, воспользовались этой возможностью, что ниже уровня 6-8%, который ожидало большинство наблюдателей. Большинство из тех, кто выбрал частную компанию, предпочли не независимых управляющих активами, а компании, которые связаны с их работодателями, причем зачастую выбор делали не работники, которые делают отчисления, а предприятия, где они работают. Долгосрочные проблемы

Несмотря на эти проблемы, было бы ошибкой заключить, что пенсионная реформа обречена на неудачу. Перестройка пенсионной системы - колоссальная работа, и ее исход определяется не месяцами, а десятилетиями. Скорее всего, со временем, по мере увеличения вовлеченных в этот процесс сумм, население станет проявлять к реформе больше интереса и будет лучше в ней разбираться. В конце 2003 г. большинство пенсионеров имели в НЧ пенсионных средств всего по 35-40 долл., которые они могли передать в управление частным компаниям. Это не те суммы, которые заставят большинство людей тратить время на сбор информации, чтобы сделать правильный выбор. Государственные органы, в свою очередь, располагают временем для решения перечисленных выше проблем управления системой и для наращивания усилий по разъяснению сути реформы населению. Реформа направлена на усиление взаимодействия между будущими пенсионерами и организациями, которые составляют пенсионную систему, и зависит от этого взаимодействия. Поэтому в ходе реализации реформы крайне важно будет выделить ресурсы, необходимые для поддержки такого взаимодействия. На первом этапе реализации их было явно недостаточно. Тем не менее, хотя трудности конца 2003 г. - начала 2004 г. вряд ли окажут значительное влияние в долгосрочной перспективе, существуют несколько фундаментальных проблем, которые необходимо решить.

Первая проблема - финансовая устойчивость. Правительство не опубликовало результатов своей оценки долгосрочной финансовой устойчивости реформированной системы. Однако Всемирный банк, проведя исследование с использованием той же самой модели, что и Министерство экономического развития и торговли, выяснил, что долгосрочная финансовая устойчивость системы зависит от наличия положительного сальдо средств базовой схемы, которое можно использовать для финансирования выплат в рамках СЧ. Такие излишки возникнут по мере того, как индексация базовой части пенсии с учетом роста цен будет снижать стоимость базовой части по отношению к доходам, что будет зависеть от увеличения заработной платы, а не от роста цен. Кроме того, общая ставка замещения системы (отношение средней пенсии к средней зарплате), по расчетам Всемирного банка, снизится до 24% в 2012 г. и до 19% в последующие годы. Важно отметить, что эти прогнозы основаны на допущении, согласно которому с политической точки зрения будет возможным допустить снижение ставки замещения до такого низкого уровня, и государство при этом будет сопротивляться попыткам увеличить размер пенсий или снизить налоги на заработную плату в те периоды, когда система будет иметь положительное сальдо. Действительно, вопрос о финансовой устойчивости уже стал более острым в результате появления планов значительного снижения ЕСН, что заставило правительство начать работу по изменению программы пенсионной реформы (см. ниже).

Эти вопросы финансовой устойчивости подчеркивают тот факт, что увеличение зависимости от пенсионных накоплений не облегчит бремя будущих работников в связи с увеличением числа пенсионеров. Проблема практически заключается в резком повышении соотношения пенсионеров и работающих, а это означает, что политика на рынке труда - особенно в вопросах раннего выхода на пенсию - должна стать основой решения проблемы. Официальный пенсионный возраст в России значительно ниже, чем в большинстве стран - членов ОЭСР, и является низким даже по меркам стран с переходной экономикой. Кроме того, размер пенсий не отражает ожидаемой продолжительности жизни в момент выхода на пенсию. Постепенное повышение пенсионного возраста и расчет СЧ на базе ожидаемой продолжительности жизни в момент выхода на пенсию значительно облегчили бы задачу повышения коэффициента замещения, не увеличивая при этом бремя работающего населения до неприемлемого уровня. Это должно быть самым важным шагом для обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости системы.

Второй вопрос касается справедливости отношений между поколениями. Расчеты ЭЭГ показывают, что поколения, родившиеся до 1968 г. проигрывают в результате реформы, причем наиболее ощутимыми будут потери тех, кто родился в 1950 г. или приблизительно в это время: эти поколения получат пенсию, размер которой будет ниже, чем пенсия, которую они получили бы, если бы сохранилась старая распределительная система выплаты пенсий. Всемирный банк и Министерство экономического развития и торговли также признают, что введение НЧ какое-то время будет приводить к снижению коэффициента замещения. Одно из возможных решений состоит в том, чтобы перейти к формированию НЧ для более молодых поколений более постепенно, одновременно вводя финансируемый компонент системы для более старших поколений будущих пенсионеров.

Третья проблема связана с реформированием финансового сектора. Здесь существуют опасения, что предложение инструментов для инвестиций на российских финансовых рынках окажется недостаточным для того, чтобы поглотить все пенсионные средства, предназначенные для инвестиции. Еще одно опасение обусловлено тем, что плохое регулирование деятельности частных управляющих компаний поставит российских граждан перед выбором: либо высокий риск инвестиций, либо государственная управляющая компания, которая чрезвычайно консервативна и поэтому обеспечивает низкий доход на инвестиции. Существующий опыт российских частных пенсионных фондов нельзя назвать позитивным: многие использовались в целях мошенничества или находятся под контролем более крупных предприятий. С этим связана опасность того, что частные управляющие компании, имеющие тесные связи с крупными предприятиями или региональными органами власти, будут инвестировать в облигации с рейтингом ниже инвестиционного и «карманные» инструменты, призванные служить интересам таких предприятий/органов власти, а не интересам их клиентов. Таким образом, пенсионная реформа будет в значительной степени зависеть от развития финансового сектора и от совершенствования корпоративного управления. Что касается укрепления доверия к пенсионной системе, то тут, в частности, огромное значение имеет прозрачность. Крайне важно будет требовать, чтобы органам власти и клиентам регулярно поступала полная информация об инвестиционной деятельности и финансовых показателях государственных и частных организаций, которые будут инвестировать пенсионные средства. Полезно, по всей вероятности, было бы начать с самого ПФР, который является одним из наименее прозрачных государственных финансовых учреждений России.

Предлагаемые коррективы

Российские органы власти прекрасно осознают перечисленные выше проблемы и уже начали работу над предложениями по их решению. Наверное, наибольшую надежду вселяет появление предложений создать стимулы для более позднего выхода на пенсию. С их помощью можно было бы побудить возрастные группы, приближающиеся к выходу на пенсию, продолжить трудовую деятельность. Однако, хотя стимулы правомерны по отношению к тем, кто приближается к пенсионному возрасту, вероятно, в долгосрочной перспективе правительство примет более решительные меры и постепенно поднимет пенсионный возраст до уровня стран -членов ОЭСР, одновременно внеся обоснованные изменения в формулу расчета размеров пенсионного страхования.

В настоящее время правительство представило следующие предложения, призванные компенсировать потерю доходов в результате планового снижения ставки ЕСН. Пенсионные отчисления лиц, родившихся задолго до 1968 г. и первоначально имевших НЧ (это мужчины, родившиеся в 1953-1967 гг., и женщины, родившиеся в 1957-1967 гг.), более не будут частично направляться на формирование НЧ. Однако по желанию такие лица смогут добровольно перечислять 4% своего заработка по договору о дополнительном пенсионном страховании, который можно будет заключить с ПФР (в таком случае эти отчисления приравниваются к другим отчисления по НЧ), частным пенсионным фондом или страховой компанией, которая имеет лицензию на заключение договоров страхования жизни. Эти отчисления не будут подлежать налогообложению, и из средств федерального бюджета дополнительно к ним будут перечисляться суммы, равные 50% суммы дополнительных отчислений. Однако эта федеральная субсидия не подлежит инвестированию в НЧ; она зачисляется на отдельный счет пенсионера и выплачивается дополнительно к итоговой сумме пенсии. Таким образом, эти средства не увеличивают инвестируемую долю пенсионных отчислений работника. Увеличение доли пенсионных отчислений, которая составляет НЧ пенсионных накоплений лиц, родившихся в 1968 г. или позже, переносится на более поздний срок, а соотношение 6:8 будет достигнуто в 2008 г., а не в 2006 г., как первоначально предполагалось.

Трудно однозначно оценить эти предложения. Министерство экономического развития и торговли убеждено, что они компенсируют потери в результате снижения ЕСН и укрепят систему в целом. Однако в результате из НЧ будет выведена значительная часть средств, которые первоначально планировались. Добровольное страхование, которое должно компенсировать это изменение, вряд ли примет распространенный характер, поскольку предполагает долгосрочное планирование со стороны граждан, а также высокий уровень доверия к правительству и финансовой системе. Дополнительные бюджетные средства, которые выделяются как стимул для таких дополнительных отчислений, скорее всего, роли стимула не сыграют в силу своей ограниченности. Кроме того, такие ощутимые перемены вскоре после начала реализации реформы лишат ее доверия со стороны населения, которое уже относится к пенсионной реформе со значительной долей скептицизма. Наконец, следует отметить, что такие резкие изменения сроков формирования НЧ пенсионной системы на многие годы в будущем значительно снизят объем пенсионных средств, которые можно инвестировать. Это снижает риск того, что финансовая система окажется неспособной эффективно ими распорядиться, но одновременно снижается и роль пенсионной реформы как движущей силы развития финансовой системы, а в результате сокращаются размеры пенсионных выплат, получения которых могут ожидать большие возрастные группы будущих пенсионеров.

Решение проблемы пенсионного финансирования может быть связано с более общим стремлением государства увеличить налоги на добывающие отрасли. Во-первых, некоторые налоги, относительно независимые от цен и связанные с добычей природных ресурсов (не только нефти), можно было бы использовать для компенсации потери доходов в результате снижения ЕСН. Во-вторых, когда (и если) сверхвысокие прибыли, вызванные ростом цен на нефть, превысят уровень, необходимый для стабилизационного фонда, государство может направить часть такой прибыли на увеличение НЧ пенсионной системы, тем самым распределяя дополнительные прибыли среди населения в целом в соответствии с принципом макроэкономической ответственности. Это было бы аналогично распределению «дивидендов» и других выплат, которые получают жители некоторых богатых природными ресурсами регионов, например, Аляски.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.- ОЭСР.-2004.- с.94-122.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-4, 2005 г.)

1 2. КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

Вопрос о конкурентоспособности промышленности особенно важен для России. В ближайшие годы будет сохраняться давление на предприятия с точки зрения себестоимости средств производства, а реальный курс рубля продолжит расти, что должно компенсироваться ростом производительности труда. Финансовый кризис 1998 г. остается наглядным примером того, что может произойти, если производительность не увеличивается соразмерно затратам на средства производства или укреплению валюты, - то есть примером ситуации, когда промышленность страны становится во все большей степени неконкурентоспособной. Конкурентоспособность промышленности, однако, представляет собой для России вопрос не только общего, но и структурного характера. Двойственная структура экономики (см. главу 1) означает, что производительность труда в ряде отраслей, в особенности за пределами сектора природных ресурсов, по-прежнему находится на уровне, который порождает сомнения на предмет жизнеспособности таких отраслей в долгосрочной перспективе. В этой связи важно тщательно проанализировать, что происходит в плане конкурентоспособности, по секторам, в особенности, при оценке отраслей, не связанных с природными ресурсами. Отрасли промышленности можно сравнивать друг с другом на основе таких показателей, как уровень производительности труда, издержки на рабочую силу в расчете на единицу продукции и выявленные сравнительные преимущества. В этой главе рассматривается, как эти показатели изменялись со временем, с тем чтобы оценить недавние результаты деятельности промышленности. Такой анализ может также помочь понять те жаркие дебаты, которые сегодня ведутся в России по вопросу о диверсификации экономики, в связи с оценкой различных предложений по развитию такой диверсификации и выработкой рекомендаций на основе опыта ОЭСР.

Производительность труда и издержки на рабочую силу в расчете на единицу продукции

Уровень производительности труда в различных отраслях российской промышленности значительно варьирует. Такие различия в известной степени унаследованы от советских времен, поскольку даже тогда в некоторых отраслях отставание от уровня производительности труда, достигнутого в развитых странах, было намного большим, чем в других. Однако такие различия также отражают разницу в процессах структурной перестройки и объеме инвестиций за последние годы. Кроме того, некоторые секторы извлекают значительную дифференциальную ренту, связанную с ресурсами. Указанные различия становятся очевидными, если, к примеру, посмотреть на объем производства в расчете на одного работника тех 30 наиболее важных отраслях, которые в принципе можно считать ядром российской промышленности. Помня, что объем производства на одного работника должен, естественно, быть выше в более капиталоемких отраслях, следует отметить, что результаты дают интересную картину по различным отраслям промышленности. Отрасли с наиболее высоким уровнем производительности - это либо те отрасли, в которых у России есть конкурентное преимущество и которые обеспечивают основную часть российского экспорта (например, газовая и нефтяная отрасли, металлургия), либо те, которые обслуживают внутренний рынок и на которые пришлась значительная часть прямых иностранных инвестиций (ПИИ) за последние годы (например, табачная и пивоваренная отрасли). Неудивительно, что указанные отрасли также обычно отличаются высокой рентабельностью. Отрасли с низким уровнем производительности - это обычно те отрасли, которые считаются наиболее проблематичными и которые работают с очень незначительной прибылью, если вообще не являются убыточными.

Хотя ситуация во многих промышленных секторах остается сложной, нельзя не признать значительных улучшений в плане производительности труда, которые произошли за последние годы. Промышленная конкурентоспособность, измеряемая с помощью показателей производительности труда, быстро и устойчиво повышалась с 1997 г. (за исключением 1998 г.), причем среднегодовой темп ее роста составлял около 8%. Показатели по различным отраслям широко варьировали, но, не считая нескольких печально известных исключений (см. ниже), улучшения наблюдались почти во всех отраслях.

Более того, наблюдается тенденция, при которой такие улучшения носят более масштабный характер в отраслях, в которых исходная производительность труда была ниже. К сожалению, есть также много отраслей, в которых исходная производительность была низкой и повысилась незначительно; наиболее важной из числа таких отраслей является, пожалуй, автомобильная промышленность. За некоторыми исключениями, наиболее значительный прирост производительности труда наблюдался в секторах, которые в 1997 г. отличались наименьшей производительностью, в том числе в угольной, текстильной промышленности, промышленности по выпуску изделий из кожи, стекла, керамики и электронной продукции. Производительность в этих отраслях, как правило, за период 1997-2003 гг. увеличилась на 60-90%.

Несколько упрощая, можно выделить три приблизительных этапа, имевших место начиная с 1992 г.:

- В период до 1998 г. предприятия занимались «пассивной» структурной перестройкой, стремясь обеспечить выживание в краткосрочной перспективе. На практике это означало, что предприятия пытались сокращать численность занятых по мере сокращения объема производства. До 1996 г. падение уровня производства, однако, намного опережало сокращение работающих, так что уровень производительности труда снизился.

- Период 1999-2001 гг. лучше всего было бы, наверное, описать как период восстановления. Производительность повысилась, но в целом это было в Основном побочным результатом роста производства, так как предприятия выигрывали за счет более низкой оплаты труда и иных более низких затрат на средства производства в результате девальвации рубля, а также за счет в целом избыточных производственных мощностей. Разумеется, были предприятия и отрасли, в которых в этот период была проведена очень глубокая структурная перестройка, но. как представляется, большинство предприятий было удовлетворено увеличивающимся объемом производства, и в целом в промышленности численность занятых далее не сокращалась.

- К 2002 г. возможности, обусловленные девальвацией рубля, были исчерпаны, так как реальный курс рубля значительно вырос, и затраты на оплату труда, а также иные компоненты себестоимости увеличились. В этой связи именно в 2002-2003 гг. многие предприятия наконец приступили к структурной перестройке с целью повышения производительности труда. В 2002-2003 гг. объем промышленного производства увеличивался относительно быстрыми темпами, в то время как численность занятых в секторе снижалась.

Значительные различия между отдельными отраслями, наблюдавшиеся в течение всего периода, указывают на значительное перераспределение трудовых ресурсов. Хотя повышение общего уровня производительности труда в 1997-2003 гг. было отчасти обусловлено снижением общей численности занятых, в значительном числе отраслей она возросла. В большинстве случаев прирост численности занятых наблюдался в динамично развивавшихся секторах, в которых объем производства рос быстрыми темпами, а производительность труда увеличивалась. Немногие исключения представляют собой отрасли, в которых по-прежнему существовал существенный прямой контроль государства или по меньшей мере масштабное государственное вмешательство. Показатели производительности труда в отрасли по переработке зерна и хлебопекарной промышленности, а также в нефтяной отрасли (до 1999 г.) и в электроэнергетике (до 2002 г.) оптимизма не внушали, а газовый сектор занимал самые нижние позиции по данному показателю.

Хотя более высокая производительность труда сама по себе является благом, при оценке конкурентоспособности промышленности надо также анализировать показатели, которые учитывают динамику заработной платы, такие как издержки на рабочую силу в расчете на единицу продукции (удельные затраты труда, или УЗТ). УЗТ в российской промышленности, резко сократившиеся после девальвации 1998 г., в 2003 г. были по-прежнему ниже уровня 1997 г. (примерно на 25%), несмотря на то что средняя заработная плата достигла своего предкризисного уровня к 2002 г. Такое падение УЗТ отчасти отражает общее повышение производительности труда, наблюдаемое почти во всех отраслях промышленности. Кроме того, тенденция к сокращению численности рабочей силы сильнее проявляется в отраслях, в которых до кризиса были более высокие УЗТ, т. е. в тех отраслях, которые априори являются менее конкурентоспособными. Однако более высокая конкурентоспособность была также обеспечена посредством более совершенной дифференциации заработной платы. Хотя после кризиса уровень заработной платы резко снизился во всех отраслях, он затем медленнее восстанавливался в менее конкурентоспособных отраслях, т. е. в отраслях с высокими УЗТ. В результате описанных двух явлений УЗТ в наиболее значительной степени сократились в тех отраслях, где они были самыми высокими в период до кризиса и в 2003 г. почти во всех отраслях УЗТ были ниже, чем в 1997 г. Основными исключениями здесь являются электроэнергетика, нефтяная и газовая отрасли. УЗТ в электроэнергетике в 2003 г. были приблизительно такими же, как и в 1997 г. В нефтяной отрасли они увеличились на 25%, а в газовой отрасли за период 1997-2003 гг. они возросли более чем вдвое. Поразительно, что размер заработной платы в газовом секторе, который и так был почти в четыре раза выше, чем в среднем по всей промышленности, в течение данного периода рос исключительно высокими темпами, даже несмотря на то, что производительность труда в газовом секторе снизилась более чем на 20% - на фоне ее общего роста почти во всех других отраслях. Это заставляет предположить, что инсайдеры в газовом секторе извлекают крупные доходы за счет отрасли.

Сравнительные преимущества и недостатки

Хотя в большинстве отраслей российской промышленности наблюдаются существенные улучшения с точки зрения их эффективности и конкурентоспособности, лишь в немногих отраслях был достигнут такой уровень международной конкурентоспособности, который позволит им осуществлять крупномасштабный экспорт своей продукции. По крайней мере, такая складывается картина, если посмотреть на выявленные сравнительные преимущества (ВСП) российской экономики. Основные ВСП российской экономики связаны с углеводородами (нефтью, нефтепродуктами и газом), а также некоторыми другими товарами, производимыми путем использования некоторых других ресурсов (например, дерева, целлюлозно-бумажного сырья), а также с энергоемкой продукцией (цветными металлами, сталью, удобрениями). Более того, число отраслей, в которых у России есть определенные ВСП (пусть даже и совсем незначительные), удивительно невелико. Единственная отрасль машиностроения, в которой у России есть небольшое ВСП, - это отрасль энергомашиностроения. По всей вероятности, у РФ также есть ВСП в области вооружений, но данные, которые могли бы это подтвердить, отсутствуют. В то же время для России по-прежнему характерны значительные конкурентные недостатки в таких перерабатывающих отраслях, как машиностроение, производство бытовой электроники, автомобилестроение, производство товаров медицинского назначения и фармацевтическая промышленность. Кроме того, у России есть значительные конкурентные недостатки в мясной промышленности.

В целом, в период между 1997 и 2002 гг. основные выявленные сравнительные преимущества и недостатки российской экономики стали проявляться с большей силой. Например, ВСП России в нефтяной отрасли, которые уже в 1997 г. были огромными, еще больше увеличились. Единственными отраслями, в которых у России были некоторые ВСП в прошлом и в которых такие ВСП заметно увеличились, являются угольная промышленность, а также производство пробки и древесины. Положительные изменения в ВСП этих двух секторов были, однако, относительно небольшими. В то же время сравнительные недостатки в течение указанного периода стали острее проявляться почти во всех отраслях, в которых у России уже были такие значительные выявленные сравнительные недостатки. Дальнейшее ухудшение показателей ВСП применительно к инвестиционным товарам, отражающее резкое увеличение объемов импорта, имеет и положительную сторону, так как показывает настойчивое движение в направлении модернизации в различных частях промышленного сектора. Однако это негативно сказывается на конкурентоспособности российского машиностроения. Ухудшение положения в отрасли по производству бытовой электроники отражает рост объема покупаемых населением товаров длительного пользования и, таким образом, является результатом повышения уровня жизни. Такой результат неслучаен, поскольку производство бытовой электроники никогда не было передовым сегментом российской промышленности. Ухудшение показателей ВСП в мясной промышленности с 2000 г. также косвенным образом свидетельствует о повышении уровня жизни, однако в той мере, в какой такое ухудшение связано с увеличением объемов импорта, оно также отражает трудности, с которыми сталкивается животноводство в ходе конкуренции с импортными (нередко субсидируемыми) поставками. Более тревожным является тот факт, что конкурентоспособность автомобильной промышленности, которая несколько повысилась после августовского кризиса 1998 г., снизилась, и в настоящее время ситуация в плане конкурентоспособности здесь значительно хуже, чем до кризиса. Наконец, представляется, что фармацевтическая промышленность в значительной степени лишилась завоеванных позиций с 2000 г. Тем не менее есть и некоторые отрадные явления. Выявленные сравнительные недостатки в отрасли по выпуску хлебных злаков и продуктов исчезли, и вместо них появились небольшие положительные коэффициенты ВСП. Выявленные сравнительные недостатки различных иных продуктов питания и полуфабрикатов остались, но стали значительно менее существенными, что означает повышение уровня конкурентоспособности пищевой промышленности.

Выявленные сравнительные недостатки российских несырьевых отраслей отражают в некоторой степени недостаточно хорошее соотношение цена-качество выпускаемой продукции. Качество представляется особенно важным фактором в машиностроении и химической промышленности. Выявленные сравнительные недостатки также могут отчасти отражать проблемы, с которыми сталкиваются предприятия, когда приспосабливаются к новым обстоятельствам (например, при получении соответствующих лицензий, создании брендов и т.д.).

В целом, наиболее поразительной чертой ВСП российской экономики является все более узкая концентрация ее выявленных сравнительных преимуществ, о чем говорилось выше. Это свидетельствует о том, что стремление органов власти обеспечить большую диверсификацию является вполне обоснованным, но в то же время показывает, насколько будет трудно снизить зависимость российской экономики от экспорта природных ресурсов. Тем не менее анализ тенденций в сфере производительности труда и УЗТ в 1992-2003 гг. дает по крайней мере некоторые основания для осторожного оптимизма. Неудивительно, что до 1998 г. мало что свидетельствовало о серьезной структурной перестройке. Макроэкономические условия были чрезвычайно нестабильными, права собственности на активы были все еще неясны и иногда становились предметом ожесточенных споров, ликвидность была очень невысокой, а при этом бюджетные ограничения не были жесткими. То, что предприятия ориентировались на свое выживание в краткосрочной перспективе, было, по всей вероятности, в той ситуации оправданным. Тем не менее быстрое восстановление в период после кризиса показало способность российской промышленности воспользоваться преимуществами, связанными с повышением (с неизбежностью временным) ее уровня конкурентоспособности, что было обусловлено девальвацией рубля. Как отмечалось в предыдущем Обзоре ОЭСР, такое реагирование было в значительной степени обусловлено структурными изменениями, подготовленными в 90-х годах. Еще более впечатляющими являются факты, свидетельствующие о дальнейших далеко идущих процессах структурной перестройки, осуществляющихся на фоне исчерпания эффектов девальвации.

Можно не без оснований надеяться на то, что продолжающийся рост объемов инвестиций постепенно приведет к увеличению сравнительных преимуществ за пределами отраслей, занимающихся экспортом природных ресурсов. Это, однако, будет зависеть от того, насколько быстро удастся преодолеть существующие пороки путем дальнейшей модернизации производственных процессов и продукции, лучшего маркетинга и накопления большего опыта работы на международных рынках. Открытая экономика, а также увеличение объема ПИИ в огромной степени способствовали бы этому; хотя маловероятно, чтобы в каком-то ближайшем будущем ПИИ стали основной движущей силой экономического роста, они могут стать - и на самом деле уже стали -фактором, оказывающим существенное влияние на судьбу конкретных отраслей. Более активное развитие совместных предприятий в таких секторах, как автомобилестроение, могло бы способствовать передаче производственных и управленческих технологий бывшим государственным предприятиям. Напротив, показатели производительности в отраслях, для которых характерна высокая степень вмешательства со стороны государства в дела предприятий, служат осторожным напоминанием об опасностях форсирования темпов диверсификации посредством жестко проводимой государством промышленной политики. Свою роль также сыграют и другие структурные реформы. Переход к внутренним ценам на электроэнергию, отражающим себестоимость ее производства (см. главы 3 и 4), до некоторой степени устранит сравнительные преимущества (в определенной мере искусственные), которыми пользуются энергоемкие экспортно-ориентированные отрасли, но со временем обеспечит выигрыш для более энергоэффективного производства и тем самым обеспечит более эффективное распределение производственных ресурсов. Важную роль также должна сыграть реформа банковского и финансового секторов. Одна из основных для России проблем по-прежнему заключается в отсутствии механизмов для эффективного распределения инвестиционных ресурсов между секторами экономики (а не только внутри таковых). Банковская система является слабой, а финансовые рынки невелики и неликвидны (см, главу 5). Их развитие должно содействовать не только увеличению объема инвестиций в целом, но и диверсификации инвестиционных потоков между секторами.

3. ПРИРОДНЫЙ ГАЗ

Газовая промышленность, по всей видимости, оказалась наименее затронутой рыночными преобразованиями в Российской Федерации. Несмотря на свою огромную значимость (или, возможно, по причине такой значимости) для экономики страны, отрасль оказалась на удивление устойчивой в сохранении своих структур, созданных в 1992 г., и в сопротивлении любым попыткам усиления роли рыночных механизмов в ее работе. Несмотря на то что практически не подвергшаяся реформированию газовая отрасль продемонстрировала значительную гибкость в начальные годы постсоветского периода, в последнее время становится все очевиднее, что отказ от более широкого внедрения рыночных механизмов в работу отрасли таит угрозу для ее развития в долгосрочной перспективе и, как следствие, для долгосрочного развития всей российской экономики (см. главу 1). В данной главе будет проанализировано состояние газовой отрасли и перспективы ее развития, прежде чем речь пойдет о возможных путях ее реформирования. В первом разделе описывается структура отрасли и ее роль в российской экономике. Затем следует обсуждение функционирования отечественного рынка. В обоих разделах подчеркивается аномально особое положение вертикально интегрированной газовой монополии ОАО «Газпром». Несмотря на то что «Газпром» учрежден в форме открытого акционерного общества, его деятельность во многом сродни работе государственной организации, сочетающей коммерческую и надзорную функции и осуществляющей жесткий контроль над инфраструктурой отрасли и над информационными потоками внутри нее. Контроль «Газпрома» над информацией имеет особое значение, так как помогает скрывать многое из того, что происходит в отрасли. В третьем разделе рассматриваются основные причины назревших изменений, главной из которых является потребность в стимулировании притока инвестиций в добычу газа с целью обеспечения устойчивого уровня добычи в долгосрочной перспективе.

Предложения в отношении реформ, содержащиеся в заключительном разделе, посвящены двум группам проблем. Во-первых, наблюдается острая потребность в повышении прозрачности отрасли и в передаче большинства функций управления и контроля, в настоящее время осуществляемых "Газпромом", государственным органам. Во-вторых, уже давно назрела потребность в более фундаментальном реструктурировании, в том числе в значительном разукрупнении "Газпрома". В частности, желательно лишить компанию функций контроля над транспортной инфраструктурой отрасли и пересмотреть режим экспорта газа в страны дальнего зарубежья, который в настоящее время монополизирован "Газпромом". Вместе с тем, недавно начатое повышение рынка не превысит уровень, гарантирующий полную и долгосрочную окупаемость, что представляет особую важность для будущего отрасли.

Обзор отрасли

Трудно переоценить значение российской газовой промышленности как для экономики страны, так и для международных рынков. Эта отрасль обеспечивает примерно 50% первичных энергоресурсов России, в т.ч. 53% топлива, потребляемого электроэнергетикой. В 2002 г. газовая промышленность дала приблизительно 8% ВВП, а ее доля в доходах от экспорта составила около 20%. По состоянию на конец 2002 г. на долю Российской Федерации приходилось 30,5% мировых разведанных запасов природного газа, а именно, примерно 47,5 трлн. м3. Около 74,6% этих запасов расположены в Западной Сибири, в то время как на долю европейской части России (включая шельф Баренцева моря) приходится 16,1%, а на долю Восточной Сибири и Дальнего Востока - остальные 9,3%. В 2002 г. доля России в мировом производстве природного газа составила 22%, а в экспорте - 30% (без учета экспорта сжиженного природного газа). Поставки природного газа из России составили примерно 20% объема потребления газа в пятнадцати странах ЕС и около двух третей объема потребления газа в Центральной Европе. Более того, учитывая продолжающийся рост спроса на газ в Европе, а также тот факт, что ресурсы других производителей газа, расположенных вблизи Европы, становятся все менее доступными, роль России в поставках газа на европейские рынки будет возрастать.

Подконтрольный государству концерн ОАО «Газпром», созданный в 1992 г., контролирует и добычу, и реализацию газа. «Газпром» владеет лицензиями на освоение месторождений, содержащих 28,8 трлн. м3 или примерно 55,1% всех разведанных запасов газа России. На долю прочих недропользователей приходится 28,2%, а 16,7% находятся в нераспределенном фонде. Доля «Газпрома» в общем объеме добычи, хотя и начала уменьшаться, но составляет еще больший процент - в 2003 г. она составила 87,6%. Компания является владельцем и оператором российской сети межрегиональных газопроводов высокого давления, общая протяженность которых превышает 150 тыс. км (крупнейшая в мире сеть), и единственным владельцем российских газохранилищ, имея в распоряжении 22 подземных хранилища газа. Роль «Газпрома» в работе местных газораспределительных сетей заметно выросла с середины 90-х годов главным образом в результате обмена на акции долгов обанкротившихся предприятий. К концу 2003 г. «Газпрому» принадлежали блокирующие пакеты в более чем 70% всех газораспределительных организаций, причем он контролировал наиболее крупные из них. «Газпром» обладает монополией на весь экспорт газа в страны дальнего зарубежья. Кроме того, правительство поручило «Газпрому» координировать проекты экспорта дальневосточного газа, невзирая на то, что он не имеет долевого участия в компаниях, владеющих лицензиями на разработку расположенных там месторождений. В результате приобретения Сибирско-Уральской нефтегазохимической компании («Сибур») «Газпром» также получил монополию на переработку газа в России. Контроль над «Сибуром» превратил «Газпром» в монопольного покупателя попутного газа, добываемого российскими нефтедобывающими компаниями в качестве побочного продукта при добыче нефти. Наконец, за годы своего существования «Газпром» приобрел многочисленные пакеты акций в таких секторах как банки, страхование, сельское хозяйство, средства массовой информации и строительство. Некоторые из них входят в инфраструктуру самого «Газпрома», в то время как другие были приобретены за долги или по стратегическим или политическим соображениям. Компания выражает намерение избавиться от многих таких непрофильных предприятий, но процесс этот оказывается достаточно затянутым.

Однако «Газпрому» приходится платить за то положение, которое он занимает. Компания обязана поставлять на отечественный рынок газ по регулируемым тарифам, заметно заниженным по сравнению с уровнем полной окупаемости. До 2004 г. представители «Газпрома» утверждали, что реализация газа на отечественном рынке убыточна, даже без учета полной стоимости капитала - выручка от продажи газа внутри России была ниже краткосрочных издержек. Только в 2004 г. компания заявила, что она ожидает достичь точки безубыточности на отечественном рынке. Низкие внутренние цены означают, что экспортные продажи «Газпрома», составляющие около трети его добычи, приносят примерно три четверти его дохода. Кроме того, инвестиционные планы «Газпрома» должны ежегодно, согласовываться с государством. Такая неопределенность в части и будущих поступлений, и инвестиций значительно затрудняет задачу планирования. «Газпром» также содержит огромную социальную инфраструктуру, и ему приходится содержать целые города в удаленных регионах с суровыми климатическими условиями. Наконец, «Газпром» должен тщательно координировать свою деятельность во всех отраслях с властями. Как отмечено в отчете ОЭСР за 2002 г., иногда бывает трудно понять, где кончается бюджет государства и начинается бюджет «Газпрома». Даже руководители компании признают, что во многих отношениях деятельность «Газпрома» напоминает работу министерства.

Начиная с 2001 г. государство приступило к упрочению своего контроля над компанией, очевидно, с целью увеличения своего 38,37%-ного участия до абсолютного большинства. В настоящее время контроль государства над компанией осуществляется только с помощью 15,9% акций «Газпрома», принадлежащих самому «Газпрому». Сохраняются ограничения на приобретение акций «Газпрома» иностранными лицами, равно как и меры по разделению рынка, отделяющие отечественный рынок акций от рынка АДР, обращающихся за рубежом. Даже отечественный рынок акций жестко регулируется. В начале 2001 г. Президент назначил рабочую группу для изучения вопроса о разделении рынков. Установленные сроки неоднократно нарушались, но в конце концов, в сентябре 2001 г. рабочая группа выдала ряд робких предложений, ни одно из которых не было реализовано. Однако власти в начале 2004 г. вернулись к вопросу разделения рынка, указав, что скоро эти ограничения будут сняты, возможно, к концу 2004 г. Можно только приветствовать такое развитие событий.

Другими игроками на российском рынке добычи газа являются российские нефтяные компании, на долю которых в 2002 г. приходилось примерно 10,7 трлн. м3 разведанных запасов газа, и немногочисленные независимые газовые компании. Их доля в общем объеме добычи стабильно увеличивается, пусть и с малых начальных объемов, причем и «Газпром», и правительство рассчитывают на сохранение этой тенденции в течение определенного времени. Значительная часть добываемого нефтяными компаниями газа состоит из попутного газа, хотя 20-25% этого газа сжигается в факелах, поскольку его переработка и реализация нерентабельна. Однако среди нефтяных компаний также наблюдается увеличение интереса к добыче газа как к отдельному виду деятельности, и именно этим, в основном, объясняется рост добычи газа вне рамок деятельности «Газпрома», наблюдающийся в последние несколько лет. Независимые газодобывающие компании, главным образом, занимают производственные ниши, оставленные им «Газпромом» и нефтяными компаниями, часто специализируясь на более сложных месторождениях глубокого залегания. Поиск таких ниш крайне важен, поскольку независимые газодобывающие компании могут действовать в отрасли только в рамках договоров о сотрудничестве с «Газпромом» или его региональными дочерними предприятиями. Такое сотрудничество иногда основана на относительно неформальных связях между руководством «Газпрома» и независимых компаний, а не на формальных договорах непосредственно с самим ОАО «Газпром».

Проблема сотрудничества с «Газпромом» приобретает особую важность, когда речь заходит о доступе к трубопроводу. Нефтяные компании потребляют значительную часть производимого ими газа, и существенная часть газа, добываемого не «Газпромом», продается электростанциям и другим потребителям в районах добычи, не поступая в межрегиональную сеть магистральных трубопроводов. Для того чтобы иметь возможность реализовать оставшуюся часть газа, независимые добытчики должны иметь возможности для транспортировки своего газа по газопроводу. Несмотря на то что имеются определенные прямые связи между негазпромовскими производителями и конечными потребителями, основная часть газа, реализуемого за пределами региона добычи, продается сразу же со скважины - либо самому «Газпрому», либо компаниям, торгующим газом, большинство из которых, как считают, связано с должностными лицами «Газпрома», а то и с самим «Газпромом». После 1998 г. независимые компании получили возможность продавать газ по рыночным ценам, заметно превышающим регулируемые цены. Однако это не распространяется на попутный газ. Он должен пройти обработку, прежде чем будет допущен в газопроводную сеть, и продается по предельно низким регулируемым ценам газоперерабатывающим заводам, практически все из которых контролируются «Газпромом». Поэтому нефтедобывающие компании предпочитают сжигать значительную часть своего попутного газа в факелах, а не продавать его.

Тарифы, субсидии и работа отечественного рынка

Отечественный рынок газа по существу рынком и не является. Он больше напоминает механизм централизованного распределения (нормирования) с некоторыми элементами рынка. Нормирование, что неудивительно, является результатом искусственно заниженных тарифов на газ. Процесс нормирования контролируется «Газпромом», а не государством. Компания и правительство договариваются о «газовом балансе» страны до конца каждого года на следующий год. Этим документом определяется объем газа, который «Газпром» обязан поставить отечественным потребителям по регулируемым ценам. Учитывая разницу между экспортными и внутренними тарифами, «Газпром» имеет все стимулы для того, чтобы его поставки на внутренний рынок были как можно ниже. Поэтому крайне важно то, что во время согласования газового баланса именно «Газпром» владеет всей информацией об объемах производства, пропускной способности газопроводов и экспортных обязательствах. Баланс в основном определяется «Газпромом». После того как совокупный объем поставок согласован с правительством, промышленные потребители подают заявки на свою потребность в газе. Эти заявки «корректируются» (фактически -урезаются) «Газпромом», который информирует потребителей о лимитах отпуска газа на следующий год. Любые сверхлимитные объемы газа им придется приобретать по повышенной цене - либо у независимых компаний, либо у самого «Газпрома», который перепродает значительные объемы продукции других производителей и своей собственной продукции предприятиям, превысившим свои лимиты. В принципе, объемы, предлагаемые «Газпромом», отражают реальные ограничения на поставки, но когда потребители превышают свои лимиты, дефицита газа не наблюдается -потребителям просто приходится платить больше за потребляемый газ.

Процесс управления этой системой нормирования абсолютно непрозрачен. Заявки некоторых потребителей удовлетворяются полностью, в то время как другим объемы заметно сокращаются, и им приходится докупать остаток по более высоким ценам. Нет четко, прописанных принципов распределения. Не сообщаются даже итоговые результаты распределения; правительство по всей видимости не обладает всей полнотой информации о фактическом распределении газа по регулируемым ценам между отечественными потребителями. Должностные лица «Газпрома» просто характеризуют процесс распределения лимитов как предмет «переговоров». По сообщениям некоторых потребителей, их лимиты на газ давно заморожены, и необходимость в использовании газа из других источников растет пропорционально их спросу на газ; такая ситуация, по-видимому, сложилась в энергетической отрасли. В других отраслях не прослеживается четкой закономерности, хотя создается впечатление некоего принципа «на старенького»: потребителям приходится получать разрешение административных органов на получение газа по регулируемым тарифам для любого нового объекта, и такое разрешение не предоставляется, если против этого возражает «Газпром». На практике лимиты могут корректироваться каждый квартал. Таким образом, предприятия-потребители не могут быть уверенными в том, какие объемы газа они получат по регулируемому тарифу в течение более чем трех месяцев. Уведомления об изменении лимитов на поставку газа по регулируемым ценам могут направляться за очень короткий период, что практически и происходит. Долгосрочные соглашения о поставках газа не заключаются. Такое отсутствие долгосрочных контрактов представляет особую проблему для тех, кто хотел бы вложить средства в отрасли, характеризующиеся большим потреблением газа. Наконец, лимиты на газ по регулируемым ценам устанавливаются на основе равномерных темпов потребления, без учета специфики графика потребления каждого конкретного потребителя. Из-за этого предприятие-потребитель может «не выбрать» лимит в течение периода низкого потребления (включая выходные и праздничные дни) и платить штрафы за превышение лимита в течение недели.

Аналогичная ситуация имеет место в отношении управления сетью газопроводов. Принцип доступа третьих лиц к трубопроводу установлен законом, но на практике он почти не соблюдается. Неопределенность в плане доступа к газопроводу составляет основное препятствие для заключения долгосрочных контрактов между негазпромовскими производителями и потребителями их продукции (кроме самого «Газпрома»). От «Газпрома» требуется только предоставить доступ к системе, если система располагает достаточной пропускной способностью. «Газпром» может также отказать в доступе по техническим основаниям, таким как качество газа. Центральное производственно-диспетчерское управление (ЦПДУ), контролирующее отпуск газа в отрасли, остается в структуре самого «Газпрома», и информация об отпуске газа считается строго секретной. Ни одна государственная или частная организация не располагает данными о масштабах или структуре использования газопровода, которые необходимы для обжалования решений «Газпрома». Отказ в предоставлении доступа может быть обжалован в государственной комиссии, контролирующей использование нефтегазопроводов, или в суде, но этот процесс довольно длителен, и исход его абсолютно непредсказуем. Более того, необходимость исполнения обязательств перед заказчиками означает, что многие независимые компании вынуждены соглашаться на условия «Газпрома», а осознание ими того факта, что без сотрудничества с «Газпромом» им не обойтись, представляет собой серьезный довод в пользу того, чтобы не обжаловать никакие решения «Газпрома».

«Газпром» отрицает заявления о том, что он пользуется своим контролем над газопроводной сетью, чтобы поставить других производителей в невыгодное положение, и указывает на троекратный рост объемов негазпромовского газа, перекачанного по системе за период с 1998 г. по 2002 г. Однако неизвестно, какая часть этого газа добыта другими российскими производителями; значительная его часть может состоять из среднеазиатского газа, либо ввозимого в Россию, либо проходящего транзитом на другие рынки, например, на Украину. Нефтяные компании и независимые производители продолжают жаловаться на дискриминацию. Представители негазпромовских производителей утверждают, что иногда «Газпром» заявляет об отсутствии свободных мощностей на том или ином маршруте, в то время как производителям достоверно известно о наличии таких мощностей; однако, не имея возможности обжаловать решение «Газпрома», они вынуждены в таких случаях соглашаться на транспортировку по более длительным и дорогостоящим маршрутам с целью исполнения своих договорных обязательств. Поскольку «Газпром» не имеет стимулов к увеличению поставок на отечественный рынок, он не заинтересован в том, чтобы лишить других производителей доступа к трубе. Наоборот, он хочет, чтобы их роль увеличилась. Однако контроль над сетью дает ему значительную возможность обеспечивать устраивающие его условия доступа для них. Таким образом, независимо от положительных и отрицательных моментов конкретных случаев отказа в доступе, факты таковы, что «Газпром» может ущемлять интересы других производителей и имеет для этого все стимулы. Создание эффективного режима доступа третьих лиц к инфраструктуре сети имеет решающее значение для перспектив инвестиций со стороны независимых производителей.

В основе всей системы регулирования и нормирования лежит необоснованное занижение тарифов на природный газ, представляющее собой субсидирование газовой отраслью других секторов экономики. Несмотря на продолжительные споры о том, какими могут быть «реальные», отражающие себестоимость производства, цены на российский газ, все согласны с тем, что регулируемые тарифы, установленные Федеральной энергетической комиссией (ФЭК) и ее преемником. Федеральной службой по тарифам, все еще значительно ниже уровня полной самоокупаемости. Регулирование тарифов также связано с двумя формами перекрестного субсидирования:

- Первая форма - региональная. С 1997 г. ФЭК ввела дифференцированные тарифы для семи ценовых поясов, определяемых по удаленности от места добычи. Эта мера заметно снизила межрегиональные субсидии, но все же не полностью отразила разницу в затратах на поставку газа в разные регионы.

- Население по-прежнему платит за газ заметно меньше, чем промышленные потребители. Разница между тарифами для промышленных потребителей и для населения возрастает по мере удаления от места добычи, и общее изменение тарифов для населения меньше, чем изменение тарифов для предприятий.

Как отмечено в докладе ОЭСР (2002 г.), субсидии, выражающиеся в виде низких цен на газ, в 90-е годы усугубились повсеместным распространением погашения задолженности по оплате энергоносителей в неденежной форме и отсутствием штрафов или отключения за неплатежи. Совокупный размер субсидии, полученной остальной экономикой от газовой промышленности и электроэнергетики, достиг примерно 5,0-5,5% ВВП в 1997-2000 гг. Ситуация заметно изменилась после 2000 г. Тарифы на газ заметно выросли в рублевом выражении, в то время как реальное укрепление рубля помогло еще более сократить разницу между внутренними и экспортными тарифами, В то же время заметно сократились проблемы бартера и неплатежей: сам «Газпром» уже рапортует о 98%-ной собираемости платежей. Согласно двустороннему соглашению с ЕС о вступлении России в ВТО, подписанному в мае 2004 г., правительство обещает повысить тарифы до 37-42 долл./1000 м3 к 2006 г., а к 2010 г. - до 49-57 долл./1000 м3. Следует отметить, что уровень тарифов, предусмотренный соглашением, меньше значения тарифов, приведенных в "Энергетической стратегии" 2003 г., но исключительное значение графика, подписанного в мае 2004 г., заключается в том, что он включен в имеющий обязательную силу международный договор. Эти тарифы заметно выше средних тарифов конца 2003 г., составлявших около 23,40 долл., и превышают практически все (за исключением самых пессимистических) оценки уровней полной окупаемости.

Различия в оценках истинного уровня самоокупаемости в значительной мере отражают расхождения в мнениях по поводу фактических затрат «Газпрома» и резервов на будущие капиталовложения. На оценках также сказываются перспективы развития отрасли: добыча газа должна быть дешевле в реформированном и более конкурентном секторе, чем в секторе, который останется организованным согласно существующей структуре. В отсутствие повышенной конкуренции на отечественном рынке, в том числе без увеличения доли российского газа, реализуемого по свободным ценам, невозможно достоверно предсказать долгосрочные предельные издержки, связанные с добычей газа. Тем не менее, как минимум, появляется «зона консенсуса». Если предусмотреть резерв на замену основных средств и (или) освоение новых месторождений и развитие транспортной инфраструктуры, а также на покрытие всех переменных издержек, большинство оценок указывают на цифру порядка 35-45 долл./1000 м3. Это близко к диапазону 36-41 долл./1000 м3 на который правительство хочет выйти к 2005 г. или 2006 г. Средний регулируемый тариф для промышленных потребителей в начале 2004 г. составлял около 30-31 долл./1000 м3 (около 20 долл./1000 м3 для населения), из чего следует, что газовая отрасль по-прежнему существенно субсидирует другие отрасли. Однако уже сейчас субсидия значительно ниже, чем может показаться, так как промышленные потребители уже закупают все больше и больше газа по ценам, намного превышающим регулируемые тарифы.

Если потребности промышленных потребителей в газе превышают объемы, выделенные им «Газпромом» по регулируемым ценам, они должны покупать остаток по более высоким ценам. Непрозрачность процесса распределения «Газпромом» объемов газа, отпускаемых по регулируемым тарифам, означает отсутствие детальных официальных данных о фактическом масштабе потребления газа и о ценах. Однако из результатов проведенного ОЭСР в ноябре 2003 г. опроса промышленных потребителей следует, что российские предприятия приобретают примерно 22% потребляемого ими газа по ценам, превышающим регулируемые тарифы в среднем чуть менее чем на 32%. Это означает, что средняя фактическая цена на газ для промышленности чуть более чем на 7% превышает регулируемые тарифы. Возможно, такая надбавка кажется не столь большой, но в масштабах всей промышленности сумма оказывается значительной. Более того, абсолютные показатели скрывают огромную разницу в способности различных

предприятий и секторов получать газ по тарифам ФЭК-ФСТ: в то время, как ряд крупных промышленных потребителей имеют возможность приобретать у «Газпрома» весь газ по регулируемым тарифам, многие I другие удовлетворяют от 30% до 50% своих потребностей в газе, приобретая его по ценам, превышающим такие регулируемые тарифы. Такие различия лишний раз подчеркивают произвол существующей методики распределения лимитов на газ по регулируемым тарифам, хотя и доказывают желание и возможность многих промышленных предприятий платить за газ больше, когда им это необходимо.

В конце 2003 г. средний регулируемый тариф на газ для промышленных предприятий составлял примерно 24,20 долл./1000 м3 из чего следует, что реальный тариф для них был равен примерно 26,00 долл./1000 м3; оптовая цена на газ для населения составляла примерно 15,90 долл. /1000 м3. С учетом объема потребления газа на внутреннем рынке (исключая саму газовую промышленность) примерно в 388 млрд. м3 это предполагает неявное субсидирование газовой промышленностью остальной экономики в размере 4,2 8,1 млрд. долл. (если допустить, что предельные издержки длительного периода составляют от 35 до 45 долл./1000 м3. Влияние этой оценки на последнее повышение тарифов на газ в определенной мере свидетельствует о темпах сокращения такой субсидии. Оценки, основанные на средних тарифах января 2004 г. (примерно 20 долл./1000 м3 для населения и 30,50 долл./1000 м3 для других групп потребителей), дают размер субсидии в 1,8-5,7 млрд. долл., опять же если исходить из допущения о том, что предельные издержки длительного периода составляют от 35 до 45 долл./1000 м3. Значительная часть этой неявной субсидии идет в электроэнергетику и теплоэнергетику и переходит в промышленность, на население и в другие сектора в виде более низких тарифов на эти энергоносители. Если распределить эту передаваемую субсидию по промышленности, населению и другим секторам по принципу потребления тепловой и электрической энергии, окажется, что российская промышленность (кроме энергетического сектора) получила в 2003 г. около 40% всей субсидии. Совокупный размер газовой субсидии промышленным потребителям оценивается в диапазоне 1,7-3,5 млрд. долл. Остальная часть достается населению, сфере услуг и сельскому хозяйству. Однако из-за того, что тарифы для промышленных потребителей быстро приближаются к отметке 35-45 долл./1000 м3 субсидия для промышленности быстро сокращается: оценки, основанные на тарифах января 2004 г., дают чистый размер неявной субсидии для промышленности в пределах от 480 млн. долл. до 2,3 млрд. долл. (примерно 0,1-0,4% ВВП - первая цифра отражает то, насколько близко фактические тарифы подошли к отметке 35 долл.). Таким образом, в настоящее время население, по-видимому, получает основную долю газовой субсидии, и эта доля растет в результате того, что оптовые цены на газ для населения заметно медленнее приближаются к уровню безубыточности, чем оптовые тарифы для других категорий потребителей.

Повышение цен на газ всегда было и остается явлением, которое сложно воспринимается как промышленностью, так и населением, поскольку это выливается в повышение цен на электроэнергию и на тот газ, который непосредственно потребляется предприятиями и домохозяйствами. Поэтому повышение цен должно происходить постепенно, в противном случае оно вызовет недопустимые социально-экономические последствия. Вместе с тем воздействие повышения цен на газ должно в определенной степени компенсироваться более рациональным энергопотреблением. Экономика России по-прежнему остается крайне энергоемкой. В 2003 г. энергопотребление в расчете на единицу ВВП в 2,3 раза превышало среднемировой показатель и в 3,1 раза среднеевропейский (с поправкой на паритет покупательной способности. В какой-то мере эти высокие показатели потребления энергии на единицу продукции объясняются такими факторами, как географические и климатические особенности, структура промышленного производства в России и энергоемкость многих промышленных предприятий и объектов инфраструктуры, доставшихся стране в наследство от советского периода. Действие этих факторов усугубилось резким падением реального ВВП в 90-е годы, когда объем производства падал заметно быстрее потребления энергии; энергоемкость ВВП постоянно снижалась после возобновления экономического роста в 1999 г. Однако крайне высокие уровни энергопотребления в расчете на единицу продукции также являются отражением искусственного занижения цен на энергоносители, которое лишает потребителей стимулов для повышения энергоэффективности. В большинстве отраслей промышленности энергопотребление в расчете на единицу продукции в России намного превышает европейские и даже американские показатели, в то время как поставки электроэнергии и тепла на отечественный рынок, по мнению как российских, так и иностранных наблюдателей, крайне неэффективны. По оценкам, приведенным в последнем правительственном проекте энергетической стратегии, Россия в состоянии сократить потребление электроэнергии в расчете на единицу продукции на 39-47% по сравнению с нынешними объемами, однако в целях создания стимулов для повышения энергоэффективности необходимо вводить цены на энергоносители, отражающие их себестоимость.

Потребность в инвестициях

В конечном итоге первостепенной задачей, стоящей перед российской газовой промышленностью, является модернизация ее обветшавшей инфраструктуры с одновременным инвестированием в поиск и освоение новых газовых месторождений с целью повышения объемов добычи до уровней, гарантирующих удовлетворение спроса отечественного рынка и выполнение обязательств по экспортным контрактам. В настоящее время «Газпром» намеревается стабилизировать добычу на уровне около 530 млрд. м3 в год на период до 2020 г. включительно, хотя некоторые специалисты сомневаются в его способности сохранить такие уровни добычи. В то же время объемы экспорта «Газпрома» в страны дальнего зарубежья должны вырасти со 140 млрд. м3 в 2003 г. до примерно 180-200 млрд. м3 в 2008 г. на фоне постоянного роста спроса на отечественном рынке. В последнем проекте правительственной энергетической стратегии предполагается, что общий объем добычи достигнет 635-665 млрд. м3 к 2010 г. и 680-730 млрд. м3 к 2020 г. Стратегия предусматривает повышение «Газпромом» его добычи до 580-590 млрд. м3 за период до 2020 г., а не простую стабилизацию добычи. Тем не менее даже при столь оптимистическом сценарии необходим будет резкий рост негазпромовской добычи - с 71,3 млрд. м3 в 2003 г. до 105-115 млрд. м3 в 2010 г. и 140-150 млрд. м3 в 2020 г. Независимо от точности оценок, приведенных в «Стратегии», или от собственных оценок «Газпрома», реалии таковы, что «Газпром» нацелен на резкое увеличение экспорта в условиях умеренного роста (а, возможно, и падения) общих объемов добычи. Это подчеркивает увеличение, причем существенное, роли негазпромовских источников поставок газа.

Если «Газпром» желает сохранить, не говоря уже об увеличении, добычу газа в среднесрочной и долгосрочной перспективе, ему необходимы существенные вложения капитала. Его существующая ресурсная база и инфраструктура нуждаются в обновлении. В настоящее время на долю трех основных месторождений (Уренгойского, Ямбургского и Медвежьего) приходится три четверти всего объема газа, добываемого «Газпромом», и примерно 65% всего российского газа. Все три месторождения постепенно вырабатываются. Известно о пяти сверхгигантских месторождениях, которые еще предстоит вывести на полную производственную мощность, но все они расположены в районах Крайнего Севера, и их освоение потребует значительных затрат, учитывая сложные геологические условия залегания и суровый арктический климат. По оценкам «Газпрома», освоение газовых месторождений полуострова Ямал и шельфа Обско-Тазовской губы обойдется в 25 млрд. долл., а создание транспортной инфраструктуры потребует еще 40 млрд. долл. Стоимость освоения месторождений в Баренцевом море оценивается в 10-15 млрд. долл. не считая затрат на создание газопровода до побережья. Единственным крупным месторождением, освоенным «Газпромом» после 80-х годов, является Заполярное, введенное в промышленную эксплуатацию в четвертом квартале 2001 г. после десяти лет подготовительных работ, и оно должно давать до 100 млрд. м3 газа в год к 2005 г. Задержка в пять-семь лет между началом освоения и началом промышленной добычи означает, что ни одно из супергигантских месторождений не начнет давать газ в промышленных масштабах до 2010 г.

Многое зависит от темпов падения добычи на Уренгойском, Ямбургском и Медвежьем месторождениях, которые были предметом жарких дебатов. «Газпром» и российские власти считают, что резкий спад темпов добычи (более чем на 7% в год) наступит уже в ближайшие год. Некоторые независимые обозреватели согласны с этим. МЭА занимает менее пессимистическую позицию, предполагая, что кривая добычи на Медвежьем месторождении (старейшем из трех указанных) свидетельствует о возможности приостановить падение добычи на других месторождениях при условии достаточных вложений в производственную инфраструктуру. Однако дает ли эволюция Медвежьего какие-то основания для сравнения - остается под вопросом. Уренгойское и Ямбургское, более новые месторождения, осваивались в период чрезмерно агрессивного, зачастую деструктивного освоения новых нефтегазовых месторождений в Сибири. Поэтому исключительно важное значение имеет вопрос о том, какой ущерб долгосрочным перспективам добычи на этих месторождениях был нанесен таким бесхозяйственным освоением в условиях перепроизводства. Возможно, «Газпром» имеет больше оснований для такой оценки, но многие его критики считают, что он руководствуется собственными экономическими интересами, давая завышенную оценку предполагаемого падения добычи, чтобы иметь средство давления на власти и добиваться повышения тарифов. Если верна оптимистическая оценка, объемы добычи «Газпрома» должны оставаться неизменными или, в лучшем случае, слабо возрастать. Если же правы пессимисты, то «Газпром», похоже, не сможет поддерживать объемы добычи на запланированном уровне 530 млрд. м3 в среднесрочной перспективе. Если справедлива последняя точка зрения, становится намного труднее понять, каким образом сочетание импорта и нового производства сможет компенсировать падение добычи на других месторождениях.

В любом случае, никто не сомневается в том, что для компенсации падения добычи на Уренгойском, Ямбургском и Медвежьем месторождениях необходимо добиваться существенных объемов производства на новых месторождениях. Крайне важно искать такие новые источники поставок, как в России, так и за рубежом, которые были бы наименее затратными. Это указывает на повышение роли нефтяных и независимых газовых компаний. И государство, и компания рассчитывают на рост доли негазпромовского газа с нынешних 12-13% до примерно 20% в 2020 г. Не меньшую важность имеет поставка среднеазиатского газа по договорам с Казахстаном, Узбекистаном и Туркменией.. Последний из них, заключенный в апреле 2003 г., в настоящее время наиболее важен. Российские закупки туркменского газа должны увеличиться с 5-6 млрд. м3 в 2004 г. до 6-7 млрд. м3 в 2005 г. и 10 млрд. м3 в 2006 г. Затем объемы поставок туркменского газа в Россию должны резко вырасти до 60-70 млрд. м3 в 2007 г. и 70-80 млрд. м3 в год в 2009 г. Россия обозначила свою готовность закупать в Туркмении весь добываемый там газ. Хотя эта сделка критиковалась в России на том основании, что цена на газ слишком высока, она позволит «Газпрому» отложить освоение месторождений Ямала, на финансирование которого у него может не найтись средств в ближайшее время. Однако далеко не очевидно, что импорт газа из Туркмении окажется в долгосрочной перспективе дешевле увеличения добычи газа независимыми производителями в России, учитывая, что цена туркменского газа на российской границе составляет 50 долл./1000 м3. Более того, туркменская сделка позволяет «Газпрому» не только отложить освоение Ямала, но также отсрочить реорганизацию отечественной отрасли таким образом, чтобы стимулировать рост негазпромовской добычи, вытесняя в то же время среднеазиатских производителей в качестве потенциальных конкурентов на экспортных рынках.

Транспортные и распределительные сети, по-видимому, больше нуждаются в инвестициях, чем добывающие предприятия «Газпрома». Более 70% российских трубопроводов высокого давления были введены в эксплуатацию до 1985 г., и примерно 14% выработали свой ресурс. Средний возраст российских газопроводов близок к 22 годам. По данным «Газпрома», пропускная способность сетей высокого давления упала примерно на 70 млрд. м3 с 1992 г. в результате отсутствия средств на замену изношенных линии. В то же время власти предвидят необходимость строительства не менее 28 000 км новых трубопроводов к 2020 г. по мере того, как основной объем добычи переместится с существующих трех месторождений на новые. Поэтому неудивительно, что транспортная сеть поглотила намного больше капиталовложений «Газпрома» в прошлые годы, чем его производственная деятельность. Однако до сих пор объемы инвестиций были недостаточными для того, чтобы сдержать ухудшение состояния газопроводов. По оценкам Министерства экономического развития и торговли, инвестиции в трубопроводы в период с 1990 по 2002 гг. составляли примерно 29% тех средств, которые были реально необходимы для их содержания. Финансовая неустойчивость газораспределительных компаний и региональных и местных бюджетов приводит к тому, что уровень инвестиций в распределительные сети среднего и низкого давления еще ниже, чем в сеть магистральных трубопроводов, и эти местные сети, как правило, стары и не обслуживаются так же качественно как трубопроводы высокого давления.

Реформа газовой отрасли

Министерство экономического развития и торговли подготовило несколько пакетов предложений в отношении реформы газовой отрасли, в т.ч. касательно реструктурирования самого «Газпрома». Прогресса, однако, практически не последовало, главным образом, из-за сопротивления «Газпрома», который настаивает на том, что его организационная целостность критична для бесперебойного функционирования национальной системы газоснабжения. Неудивительно, что он отказался принять любые планы, связанные с нарушением такой целостности. До начала 2004 г. он даже отклонял предложения о реорганизации его дочерних предприятий или о выделении самостоятельных подразделений по направлениям деятельности, так как в любом таком начальном шаге по внутренней реорганизации видел угрозу своего окончательного расчленения. «Газпром» неоднократно активно и публично лоббировал отказ кабинета от рассмотрения даже более умеренных предложений Министерства, касающихся внутренней реорганизации компании в интересах прозрачности, не говоря уже о его разукрупнении. Тем не менее «Газпром» заявляет, что такие меры повлекут дестабилизацию отрасли, развал компании, и доминирование российских нефтяных компаний в газовом секторе. Точка зрения «Газпрома» на будущие потребности отрасли сводится к нескольким базовым элементам: более высоким тарифам для отечественных потребителей, праву продажи части газа на российском рынке по свободным ценам, возрастанию роли негазпромовских производителей газа в поставках газа российским потребителям и либерализации рынка акций «Газпрома». Структурные изменения не предполагаются. Однако компания начала реагировать на требования повышения финансовой прозрачности. Большую открытость со стороны компании следует считать очень положительным шагом.

Несомненно, «Газпром» вправе настаивать на повышении внутренних российских тарифов. Хотя эта проблема стоит не так остро, как прежде, подъем внутренних цен до уровня полной окупаемости затрат остается самым приоритетным моментом реформы. Однако сами по себе более высокие цены внутреннего рынка еще не гарантируют светлого будущего российской газовой отрасли. Следует рассмотреть вопрос о более фундаментальной реорганизации «Газпрома». И «Газпром», и правительство признают необходимость быстрого роста объемов негазпромовского газа для успешного развития российской газовой промышленности, но существующая конфигурация отрасли не позволяет осуществить такой рост, не давая мелким производителям возможности выхода на рынок и ограничивая свободу потребителей в выборе поставщика. Несмотря на доминирующее положение «Газпрома», имеется существенный потенциал ускорения роста объемов негазпромовской добычи и повышения конкуренции на российском рынке поставок газа. Этот потенциал невозможно будет реализовать до тех пор, пока соперникам «Газпрома» на внутреннем рынке не будут предоставлены те же условия, а это в данное время в принципе невозможно, так как «Газпром» контролирует и информационные потоки, и инфраструктуру. Существует сиюминутная потребность в повышении прозрачности сектора и в передаче функций, носящих регулирующий характер, от «Газпрома» государству. В долгосрочной перспективе те функции «Газпрома», которые относятся к естественной монополии и к предоставлению инфраструктуры, должны быть отделены от его потенциально конкурентных видов деятельности.

Информация и регулирование

«Газпром» предпринял определенные действия по его превращению в более открытую компанию в последние годы, и наиболее заметно это проявилось в регулярной публикации финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами. Однако его отношения с дочерними компаниями, а также его управление инфраструктурой и поставки газа на внутренний рынок остаются в значительной мере скрытыми от посторонних глаз. Крайне важно, чтобы регулирующий орган, в частности, имел своевременную, точную и полную информацию о структуре использования газопровода и о распределении квот на газ, отпускаемый по регулируемым тарифам. Качество регулирования напрямую зависит от качества информации, имеющейся в распоряжении регулирующего органа. Это может требовать, как минимум, определенной степени внутренней реорганизации с целью достижения четкого разделения отчетности по добыче, транспортировке и отпуску газа. Не помешает и большая прозрачность других видов деятельности компании. Отношения, подобные существующим между «Газпромом» и зарегистрированной в Венгрии компанией Eural Trans Gas, недавно вновь вызвали озабоченность в отношении возможного использования посредников для вывода ценностей из компании. К счастью, шансы на успех на этом фронте недавно выросли. В марте 2004 г. председатель правления «Газпрома» А.Миллер заявил, что уже к 2005 г. компания и ее дочерние компании проведут разделение своей отчетности в соответствии с направлениями деятельности, т.е. отдельно по добыче, транспортировке, переработке, хранению и реализации. Финансовое разукрупнение позволит повысить прозрачность процесса установления тарифов на транспортировку, что является критически важным элементом любого режима доступа третьих лиц. Это также поможет оценить области повышения эффективности работы компании или области, в которых необходимы инвестиций.

Второй по приоритетности, но связанной с первой задачей, является задача минимизации роли «Газпрома» как фактического регулятора газовой промышленности, в частности, в том, что касается распределения квот на газ, отпускаемый по регулируемым тарифам, и доступа к газопроводу. Необходимость в дозировании газа по регулируемым тарифам рано или поздно отпадет по мере того, как внутренние тарифы на газ поднимутся до уровней, делающих их более привлекательными для независимых производителей и вместе с тем заставляющих потребителей более рационально расходовать газ. Пока же было бы лучше, если бы функцию распределения квот на газ по регулируемым тарифам приняло на себя государство. В принципе, государству следует взять на себя и подготовку газового баланса страны, которая, по крайней мере, из-за своей тесной связи со стратегией освоения газовых ресурсов России, также является государственной функцией, в значительной мере осуществляемой «Газпромом». Более того, газовый баланс должен составляться открыто, на основе стратегии освоения, установленной государством. Независимо от того, кто будет распределять квоты на газ, отпускаемый по регулируемым тарифам, «Газпром» или государство, - этот процесс должен быть более прозрачным, не допускающим произвола, имеющего место в настоящее время. Следует выработать и внедрить в практику четкие принципы и правила такого распределения и регулирования таких квот. После того как квоты выделены, они должны оставаться неизменными и обязательными с тем, чтобы потребители могли планировать свою деятельность.

Аналогичный круг вопросов необходимо решить и в части транспортной инфраструктуры и газохранилищ. Основным вопросом, вызывающим каждодневную заботу, является организация доступа третьих лиц к трубопроводу. Как минимум, следует пресекать любые формы дискриминации и дать третьим сторонам возможность отстаивать свои права. Однако намного важнее добиваться повышения прозрачности использования газотранспортной сети и предсказуемости действий непредвзятого регулирующего органа при рассмотрении заявок других производителей газа в качестве части прозрачного и справедливого процесса предоставления доступа третьим лицам. Стратегическим является вопрос об инвестициях и развитии инфраструктуры, который также в значительной мере находится в руках «Газпрома», даже в областях, не имеющих прямого отношения к добыче газа (к примеру, его роль координатора экспорта из Восточной Сибири). Потенциальный конфликт интересов здесь очевиден, поскольку решения о том, куда именно в инфрастуктуре направлять инвестиции, могут иметь огромное значение для жизнеспособности различных производителей.

Тарифная политика также должна быть более прозрачной и согласованной. Правительство планирует повышать тарифы до уровня полной окупаемости, но, что вполне объяснимо, не желает рисковать снижением темпов роста и повышением инфляции в результате слишком резкого увеличения тарифов. Резкий скачок цен на газ может очень больно ударить и по населению, и по предприятиям. Необходимо время, чтобы приспособиться. Однако необходимость более плавного повышения тарифов увеличивает и без того большое значение более четкого контроля правительства над регулируемыми тарифами и создания четких и прозрачных методик их расчета. Помимо прочего, это упростит задачу заключения долгосрочных контрактов в отрасли. В различных проектах правительственной энергетической стратегии и в других официальных документах определены среднесрочные ориентиры для тарифов на газ, но к настоящему времени цены на газ постоянно росли более низкими темпами, чем этого можно было бы ожидать, исходя из таких ориентиров. В этой связи можно только приветствовать график повышения тарифов» включенный в российско-европейское соглашение мая 2004 г. о вступлении России в ВТО. Этот график представляет собой обязательство, принятое на себя правительством в рамках международного договора. В принципе тарифы на газ устанавливает ФЭК (ныне ФСТ), которая с 2001 г. получила статус «единого тарифного органа» для всех инфраструктурных монополий. На практике они устанавливаются правительством и корректируются один или два раза в год. Более того, повышение цен часто выглядит как нечто, образующееся в результате торговли между правительством и «Газпромом». Государственные ограничения на тарифы также отражают мнение о том, что «Газпром» может и должен быть более эффективным, чем он есть на самом деле. Сокращение инвестиционных планов «Газпрома» и предоставление разрешений на менее значительное увеличение тарифов, похоже, частично направлено на принуждение компании действовать более эффективно и на получение более ясной картины реальных затрат «Газпрома» (оценить которые со стороны очень трудно) путем «определения болевого порога.

Потребность в более надежной модели установления цен связана с более общей необходимостью создания объективной, стабильной, эффективной и прозрачной нормативной базы, в которой решения принимались бы независимым профессиональным нормативным органом, а не одним из участников рынка. Опыт либерализации газового рынка других стран свидетельствует о том, что такая нормативная среда имеет существенное значение для обеспечения выхода производителей на рынок и предоставления потребителям свободы при выборе поставщика. Учитывая, что перспективы разукрупнения «Газпрома» в настоящее время близки к нулю, сектор останется высоко монополизированным и поэтому жестко контролируемым. В таком сильно регулируемом секторе надежность и стабильность регулирующих институтов и нормативной базы имеют основное значение для привлечения инвестиций, но ФЭК всегда оставалась относительно слабой и не имеющей должных ресурсов организацией по сравнению с «Газпромом» или с другими государственными органами. Не представляло особой силы и ныне упраздненное Министерство по антимонопольной политике (МАП), несмотря на все свои попытки как-то ограничить всемогущество «Газпрома». Как отмечалось выше, указом Президента от марта 2004 г. ФЭК преобразована в Федеральную тарифную службу. Ей переданы функции назначения тарифов, ранее исполняемые другими органами, а надзорные функции старой ФЭК переданы новой Федеральной антимонопольной службе, заменившей МАП. Важно, чтобы после завершения такой реорганизации созданные в результате нее органы обладали бы значительно большей независимостью и большими возможностями регулирования, нежели их предшественники.

Выделение инфраструктуры

Повышение прозрачности и качества управления доступом к газопроводу вряд ли станет оптимальным долгосрочным решением. Пока «Газпром» владеет и управляет отраслевой инфраструктурой отпуска, транспортировки и хранения газа, он сохраняет возможность предвзятого отношения к добывающим компаниям. Более качественное регулирование может лишить его возможности использовать наиболее грубые и очевидные формы дискриминации, но не более того. Следовательно, в долгосрочной перспективе вопрос об отделении отраслевой инфраструктуры от производственных активов «Газпрома» встанет со всей очевидностью. Опыт других стран подчеркивает важность равных прав доступа к инфраструктуре и прозрачного, непредвзятого режима в отношении всех участников; он также свидетельствует о том, что такой доступ трудно обеспечить в отсутствие вертикального разделения газопроводной сети и добывающих предприятий.

Питтман в 2001 г. подчеркивал три момента, о которых надлежит помнить при рассмотрении вопроса о большей или меньшей степени вертикального разделения: эффект масштаба, который может быть утрачен в процессе вертикального разделения; насколько просто или сложно регулирующему органу (или ущемленному в правах производителю) установить факт дискриминации при доступе к сети и своевременно добиться защиты своих прав; и потенциальный ущерб благосостоянию, возникающий в результате дискриминации при доступе. «Газпром» настаивает на том, что потеря эффекта масштаба при любой степени вертикального разукрупнения будет огромной, утверждая, что бесперебойное функционирование всей системы зависит от максимально тесной интеграции производства, отпуска и транспортировки. Конечно же, имеются вопросы, требующие координации: емкость хранилищ ограничена, а бесперебойная подача газа потребителям крайне важна. Однако в газовой отрасли вопросы координации не так остры как, скажем, в электроэнергетике или телекоммуникациях, а опыт других стран показывает, что в тесной интеграции, на которой настаивает «Газпром», нет особой необходимости.

Последние два фактора указывают на необходимость вертикального разделения. Регулирующий орган относительно слаб, а оператор инфраструктуры имеет огромное информационное преимущество над всеми другими участниками системы. В то же время сезонные колебания тарифов на газ и тот факт, что значительная доля тарифа для конечных пользователей состоит из транспортных затрат (по оценкам - в диапазоне 60-80%), наводят на мысль, что дискриминация может приносить значительные выгоды оператору сети, который также занимается добычей. Короче говоря, в настоящее время у «Газпрома» имеются и средства, и мотивы злоупотреблять своим положением. Более того, это относится не только к повседневному управлению инфраструктурой, но также к вопросу об инвестициях в газопроводную сеть, решение которого должно оказать значительное влияние на перспективы различных производителей и на стоимость их активов. Решение о том, какие места инфраструктуры подлежат модернизации или расширению, ни в коем случае не должно оставаться за одним производителем.

Несмотря на то что имеются все причины добиваться вертикального разделения, пока еще нет необходимых условий для разукрупнения компании, и потребуется определенное время на их создание. Однако разделение отчетности путем реорганизации транспортно-диспетчерской инфраструктуры «Газпрома» в акционерные общества, принадлежащие «Газпрому», должно стать важным первым шагом. Это повысит финансовую прозрачность и предоставит механизм прямого контроля за транспортно-диспетчерскими операциями представителям государства как основного акционера «Газпрома». Могут потребоваться и иные временные меры. В долгосрочной перспективе, однако, может потребоваться реорганизация транспортно-диспетчерской инфраструктуры в государственные монополии, отделенные от «Газпрома», возможно, через реструктурирование предприятия-монополиста путем предложения частным акционерам обмена акций предприятий инфраструктуры на принадлежащие государству акции сохраняющегося добывающего предприятия (или предприятий). Если условия обмена будут разумными, большинство частных инвесторов предпочтет получить акции добывающих компаний, а не регулируемой естественной монополии, гарантирующей постоянный, но низкий доход.

Следует пересмотреть и другие аспекты усиления вертикальной интеграции «Газпрома». В то время как увеличение участия «Газпрома» в реализации представляет собой вполне объяснимый побочный продукт финансовых проблем сбытовых компаний, оно также отражает усиление позиций «Газпрома» во всех сегментах газовой промышленности, и в долгосрочной перспективе может стать еще одним препятствием для свободы выбора потребителей и для выхода на рынок других производителей. В начале 2004 г. Министерство по антимонопольной политике установило, что «Газпром» при содействии ФЭК злоупотребил своим положением в секторе транспортировки и сбыта газа в нарушение антимонопольного законодательства. «Газпром» оспорил решение, но факты таковы, что его доминирующее положение позволяет ему допускать такие нарушения и противоречит государственной Энергетической стратегии на период до 2020 г., которая предполагает развитие конкуренции в сегменте распределения и сбыта газа, а также среднесрочной экономической стратегии государства, направленной на сдерживание тенденций к увеличению вертикальной интеграции в отрасли. Фактическая монополия «Газпрома» в области переработки газа поднимает аналогичные вопросы. Приобретение «Сибура» предоставило ему фактический контроль над доступом на рынок производителей попутного газа, кроме «Сургутнефтегаза». Будет, как минимум, полезно ввести нормы, ограничивающие возможность злоупотребления «Газпромом» своим положением на рынке переработки газа. Учитывая, что переработка газа не относится к естественно-монопольным видам деятельности, в данном случае следует руководствоваться антимонопольным законодательством, а не конкретными отраслевыми нормами.

Несмотря на то что ряд критиков предлагали разрушить монополию «Газпрома» на добычу, этот аспект его структуры, по-видимому, наименее проблематичен. Размеры месторождений, суровые геологические и климатические условия, а также необычно высокий уровень инвестиций в инфраструктуру, необходимых для развития производства в отдаленных регионах, означает значительный эффект масштаба. Меньшие по размеру компании могут более эффективно управляться, и похоже, что «мини-Газпромы», которые образуются в результате любого разукрупнения производственного монополиста, все равно будут крупными компаниями, обладающими значительной частью мировых запасов газа. Однако даже в этом случае такие отделившиеся компании, скорее всего, вынуждены будут создавать консорциумы для освоения новых супер-гигантских месторождений в Арктике. Им придется либо вновь объединяться, либо привлекать в качестве партнеров крупных иностранных инвесторов. Первый вариант поднимет вопрос о целесообразности изначального разделения «Газпрома». Последний вариант коммерчески привлекателен, но российские власти могут встать на ту точку зрения, что чем крупнее «Газпром», тем больше у него преимуществ при переговорах с иностранными компаниями. Более того, монополия «Газпрома» на добычу может облегчить задачу привлечения финансирования для освоения новых месторождений, по сравнению с ситуацией, когда имелось бы несколько компаний, образовавшихся в результате его разделения.

В любом случае, разделение добывающей монополии «Газпрома» нельзя считать первоочередной задачей. Основной вопрос, требующий решения при любом реформировании отечественной газовой промышленности, не связан с монополией на добычу, которая исчезнет достаточно быстро, как только независимые производители получат более качественный доступ к газопроводной сети, с них будут частично сняты нормативные ограничения, и у них будет больше стимулов к освоению своих запасов. Не главной является и проблема искусственно заниженных тарифов, хотя никто не сомневается в том, что внутренние тарифы все еще ниже уровня безубыточности. Тарифы растут и будут продолжать расти, а укрепление рубля только ускорит сближение внутренних и экспортных тарифов в долларовом выражении. Основная проблема заключается в том, что «Газпром» одновременно выполняет коммерческие и регулирующие функции: он контролирует транспортно-диспетчерскую сеть и решает, какие потребители получат то или иное количество газа по регулируемым тарифам. Более того, выполнение им этих функций по транспортировке, диспетчеризации и распределению остается скрытым от внешнего контроля.

При осуществлении реструктурирования того типа, который описан выше, следует с особым вниманием отнестись к минимизации рисков срыва экономики. Разукрупнение инфраструктуры «Газпрома» не следует осуществлять в спешке. Более того, неразумно разукрупнять «Газпром» в какой-либо существенной степени, не создав сначала систему эффективного независимого и надежного экономического регулирования. Разукрупнение вертикально интегрированных монополий может создать серьезные проблемы в условиях, когда институты регулирования рынка слабы или недостаточно развиты. Наконец, любые попытки существенной реорганизации «Газпрома», не говоря уже о полном его разделении, должны учитывать не только права его частных мелких акционеров (для принятия такого решения потребуется квалифицированное большинство голосов, которое государство само по себе не сможет получить, даже использовав собственные акции «Газпрома»), но и позицию держателей долговых обязательств «Газпрома». Однако эти проблемы не могут служить основанием для отсрочки реорганизации. Напротив, все они указывают на то, что реформа газового сектора будет длительным и сложным процессом. Чем позднее он начнется, тем выше риск того, что его придется осуществлять в спешке, в ответ на падение производства.

Экспорт: монополия, налогообложение или либерализация?

Наконец, остается вопрос о монополии «Газпрома» на экспорт в дальнее зарубежье. При анализе экспортной политики необходимо помнить о двух моментах. Это -управление процессом перехода к безубыточным тарифам на отечественном рынке и возможность извлечения «ренты» на основе той рыночной власти, которой Россия может обладать на европейском рынке. Неотложная проблема заключается в том, что внутренние цены заметно ниже уровня средних экспортных цен (даже с учетом транспортных затрат) и, скорее всего, останутся ниже этого уровня еще в течение ближайших нескольких лет, невзирая на все заверения властей о дальнейшем повышении тарифов. Пока будет существовать разница между внутренними и экспортными тарифами, у России не останется иного выбора, кроме сохранения контроля над экспортом. В противном случае производители будут экспортировать как можно больше газа, игнорируя отечественный рынок. Есть риск, что направление капиталовложений искажается аналогичным образом, что приводит к большей концентрации инвестиций на проектах, ориентированных на экспорт, и к игнорированию инфраструктуры, необходимой для обслуживания отечественных потребителей. Таким образом, необходимы механизмы для обеспечения того, чтобы производителям было все равно, на какой рынок они поставляют газ - внутренний или зарубежный. Важно, чтобы в любом случае они могли получать прибыль.

В настоящее время монополия «Газпрома» на экспорт представляет собой механизм, позволяющий России добиваться достаточных объемов поставок газа на внутренний рынок в условиях значительной разницы между внутренними и экспортными тарифами. Часть этой разницы государство поглощает в форме 30%-ного налога на экспорт, но значительная часть ее причитается «Газпрому». Часть этой разницы «Газпром», в свою очередь, переносит отечественным потребителям (в частности, населению) в форме низких регулируемых цен, т.е. имеет место обратный демпинг. Эта ситуация в течение длительного времени оправдывала монополию Газпрома на экспорт. Однако по мере роста внутренних тарифов бремя «Газпрома» сокращается, и исчезает обоснованность присвоения им разницы между внутренними и экспортными тарифами. Значительная часть ее разделена между инсайдерами «Газпрома» и его акционерами (включая государство), а часть, возможно, исчезает из-за собственной неэффективности «Газпрома». Такое решение вряд ли оптимально. Предприятия сектора, несомненно, должны иметь возможность приносить разумную прибыль, но нет никаких оснований предоставлять им право получать значительную часть разницы между себестоимостью и экспортной выручкой. Возможно, неплохо было бы позволить производителям участвовать в этой доле доходов в той или иной мере, чтобы стимулировать приток столь необходимых инвестиций в газовую промышленность, но нет никаких оснований оставлять ее полностью «Газпрому». Независимые от «Газпрома» производители с радостью откликнутся на возможность экспортировать свою продукцию. В то время как повышение внутренних тарифов и улучшение режима доступа к трубопроводу остаются их главными приоритетами, они продолжают добиваться возможности экспорта части продукции, не в последнюю очередь по причине того, что это позволит им привлечь инвестиции из-за рубежа. Некоторые выразили готовность принять на себя часть «социальных обязательств» «Газпрома» в части поставок на отечественный рынок в обмен на доступ к зарубежным рынкам.

Любое изменение каналов экспорта в дальнее зарубежье должно осуществляться с большой осмотрительностью. «Газпром» и «Газэкспорт» известны во всем мире и имеют репутацию надежных поставщиков: не было допущено ни одного серьезного перебоя в поставках газа западным потребителям с самого начала поставок советского газа в 1968 г. В области, где надежные поставки газа имеют ключевое значение, это представляет собой существенный фактор, и именно поэтому негазпромовские добывающие компании указывают на то, что хотели бы экспортировать газ в первую очередь через «Газэкспорт». Более того, должны соблюдаться условия действующих экспортных контрактов «Газпрома». Однако власти могут начать с ослабления позиций «Газпрома» на новых маршрутах экспорта (например, из Восточной Сибири в Азию) и с предоставления возможности другим газовым компаниям участвовать в выполнении новых экспортных контрактов, пусть даже через «Газэкспорт». Полезным в данном случае может оказаться предоставление определенного доступа на внешние рынки производителям, осваивающим новые месторождения.

Такие действия можно было бы только приветствовать. Однако пока остается существенная разница между внутренними тарифами и средними экспортными поступлениями, существуют более эффективные способы попытаться достичь равновесия между двумя рынками. Одним из вариантов является передача контроля над «Газэкспортом» от «Газпрома» государству с сохранением его в качестве единственного канала экспорта российского газа в страны дальнего зарубежья. Он должен стать небольшой и прозрачной компанией, не зависящей от «Газпрома» и имеющей единственную функцию: покупка газа в России и вывоз его за рубеж. Такая структура могла бы гарантировать всем газодобывающим компаниям равные условия в части экспорта доли своей продукции, что могло бы активизировать газовую отрасль. В качестве альтернативы, государство могло бы позволить всем производителям напрямую выходить на внешние рынки, но на условии, что ценовые формулы для всех экспортеров будут устанавливаться путем переговоров между европейскими потребителями и единым консорциумом газодобывающих компаний. У каждого из этих вариантов имеются свои недостатки, но оба из них все же предпочтительнее нынешнего положения дел. В каждом случае властям необходимо будет внимательно отнестись к распределению разницы между отечественными и внутренними тарифами. В последнем варианте это, возможно, потребует внесения изменений в действующий 30%-ный налог на экспорт с тем, чтобы сделать его более чувствительным к колебаниям экспортных тарифов. Такое изменение могло бы помочь смягчить перекос в стимулах производителей, создаваемый разницей между отечественными и экспортными тарифами, как минимум до тех пор, пока такая разница остается существенной. По мере роста объемов газа, реализуемых на отечественном рынке по свободным ценам, можно будет также использовать такой измененный налог на экспорт для привязки цен на внутреннем рынке к экспортным ценам и тем самым дать производителям стимулы реагировать на изменения конъюнктуры международных рынков. В то же время это может стать механизмом стабилизации, смягчающим последствия резких краткосрочных колебаний тарифов на газ для отечественной экономики.

Долгосрочные перспективы экспорта газа не столь ясны. В обзоре ОЭСР за 2002 г. отмечается, что в отличие qt рынка нефти на рынке природного газа Россия не является пассивным участником не влияющим на его цены, а обладает определенной рыночной властью. «Газпром» не просто принимает цены «мирового рынка» на газ: если он наращивает экспорт на конкретные рынки, цены на газ на них начинают заметно падать. Таким образом, если Россия и не может диктовать цены на газ на внешних рынках, она может серьезно влиять на них путем увеличения или сокращения поставок. Т.е., либерализация экспорта могла бы повлечь утрату доходов (ренты), получаемых от рыночной власти, которые, следовательно, достались бы нероссийским потребителям. Рыночная власть России в газовой отрасли означает, что она может проводить определенную дискриминационную ценовую политику в газовой отрасли и, по-видимому, заинтересована в этом. Такая ситуация сохранится, если внутренние тарифы на газ будут находиться на уровне или выше уровня долгосрочных предельных издержек, т. е., на уровне или выше уровня цены, которая образовалась бы на эффективном конкурентном рынке. В долгосрочной перспективе такая рыночная власть может сократиться. Это будет зависеть не только от развития российской газовой промышленности, но также от наличия на экспортных рынках альтернативных поставщиков, способных вытеснить российский газ по конкурентным ценам, и от цен на альтернативные энергоносители. В этой ситуации особое значение имеет развитие производства сжиженного природного газа, а также либерализация европейского газового рынка. Однако пока Россия пользуется определенной рыночной властью на европейских и других рынках, российским властям придется тщательно анализировать, как лучше распорядиться экспортным природным газом.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация,-

ОЭСР.-2004.- с. 139-189.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-5, 2005 г.)

4. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ

В 2003 г., после многолетних дебатов, Россия приступила к реструктуризации отрасли электроэнергетики, положив начало одной из наиболее широкомасштабных и сложных в техническом отношении реформ в постсоветскую эпоху. Эта реформа предусматривает корпоративную реструктуризацию крупнейшего монополиста в электроэнергетической отрасли страны, РАО «ЕЭС России», и введение в действие законодательства, которое обеспечит рамки для создания рынков производства и сбыта электроэнергии, а также для обновленной системы мер регулирования в области передачи и распределения электроэнергии. В настоящей главе представлена оценка планов реформ в их нынешнем виде и поднят ряд вопросов, которые необходимо будет решать по мере проведения реформы. Обсуждение начинается с обзора энергетической отрасли, за которым следует описание самих планов реформы. Далее следует анализ различных аспектов реформы, который начинается с общих проблем реализации, а затем переходит к обсуждению трех широких групп вопросов, которые должны быть решены в рамках реформы: распределение активов, создание эффективных рынков и создание новых мер регулирования естественно-монопольных видов деятельности, таких как передача электроэнергии.

Основной вывод, вытекающий из этого анализа, заключается в том, что реализация целей реформы будет зависеть от того, удастся ли достичь сочетания эффективной конкуренции с эффективным регулированием.

- Сложно переоценить важность обеспечения того, чтобы переводящиеся на рыночные принципы сегменты отрасли характеризовались здоровой конкуренцией, основанной на экономически обоснованных ценах. Если после проведения реформы сектор будет характеризоваться наличием местной монополии или рыночной властью на рынке, то большинство целей реформы не будут достигнуты. Действительно, хорошо регулируемая, вертикально интегрированная монополия может быть предпочтительнее рынка в отсутствие конкуренции. В этой связи особенно важно, чтобы разделение РАО «ЕЭС» привело к созданию такой структуры рынка, которая будет поддерживать конкуренцию, и чтобы правила рынка были прозрачными и стабильными, и их исполнение обеспечивалось эффективным образом. Также критически важно, чтобы сами органы власти предоставили рынку возможность действовать, даже если это будет означать, что им придется смириться с более высокими ценами на электроэнергию, чем им бы хотелось в какое-либо конкретное время.

- Эффективное регулирование также будет иметь особое значение для успеха реформы. Стабильная нормативно-правовая база вместе с предсказуемой политикой в области тарифного регулирования, доступа к сети и т.д., имеет исключительную важность, если отрасль собирается привлекать инвестиции в долгосрочном плане, что является одной из основных целей реформы. В этой связи нечеткость законодательства и вытекающие из этого широкие дискреционные полномочия правительства в области регулирования электроэнергетики, а также отсутствие в общей схеме планов создания сильного независимого органа регулирования должны вызывать тревогу. Существующие в настоящий момент органы регулирования не обеспечены достаточными ресурсами, и нет уверенности в том, что это положение изменится по мере продвижения реформы. В рамках предусматриваемых в настоящее время структур правительству будет сложно представить заслуживающие доверия заверения в отношении стабильности создаваемой системы.

Обзор отрасли электроэнергетики

Российская отрасль электроэнергетики имеет много общего с газовой отраслью. Электроэнергетическая отрасль также является исключительно крупной по мировым стандартам - Россия является четвертым в мире крупнейшим производителем электроэнергии. В этой отрасли господствует вертикально интегрированная монополия, находящаяся под контролем государства - РАО «ЕЭС». Обе отрасли строго регулируются: в них не существует ни конкуренции на оптовом рынке (который, на самом деле, настоящим рынком не является), ни возможности выбора поставщика потребителями. Частично по этой причине, а также в связи с тем, что в основе большей части ценового регулирования лежит метод назначения цены «издержки плюс фиксированная прибыль», обе отрасли характеризуются самыми плохими результатами по производительности среди всех секторов промышленности в последние годы (см. главу 2). Кроме того, как и «Газпром», РАО «ЕЭС» в последние годы играло важную, хотя и все меньшую, роль в предоставлении субсидий остальным отраслям экономики. Однако, в отличие от «Газпрома», практически весь свой объем продаж РАО «ЕЭС» реализует на внутреннем рынке, почти не получая экспортных поступлений для того, чтобы компенсировать издержки, обусловленные предоставляемыми им субсидиями на внутреннем рынке. Это основная причина второго коренного различия между двумя монополистами; в то время как руководство «Газпрома» давно сопротивляется усилиям, направленным на его реструктуризацию, руководители РАО «ЕЭС» являются активными сторонниками и участниками инициативы, направленной на разделение компании и реструктуризацию отрасли. Третье ключевое различие заключается в том, что структура РАО «ЕЭС» является более сложной и менее централизованной, чем структура «Газпрома», который владеет единой акцией и прочно удерживает контроль над своими основными дочерними предприятиями. Государство владеет контрольным пакетом акций (52,5%) РАО «ЕЭС», однако практически феодальная структура РАО «ЕЭС» серьезно усложняет любую реструктуризацию компании. Наконец, в то время как усилия, направленные на либерализацию газового сектора застопорились, смелая реформа электроэнергетической отрасли в настоящее время находится в стадии реализации.

Российское правительство создало РАО «ЕЭС» в 1992 г. в качестве временной структуры для управления магистральной сетью и наиболее важными электростанциями до проведения более комплексной реформы отрасли электроэнергетики. В то же время практически в каждом регионе федерации были созданы вертикально интегрированные региональные энергетические компании (так называемые АО-энерго) в целях управления небольшими электростанциями и распределительной сетью. РАО «ЕЭС» владела не менее чем 49% акционерного капитала, включая большинство голосующих акций, в каждом АО-энерго. В конечном счете, политические компромиссы между Москвой и регионами привели к созданию более сложной структуры. Два АО-энерго остались полностью за пределами системы ЕЭС, и РАО «ЕЭС» сохранило за собой контрольные пакеты акций (от 49 до 100%) только в 63 АО-энерго и миноритарные пакеты акций в остальных девяти. В результате приватизации собственная структура акционерного капитала РАО «ЕЭС» еще больше усложнилась, так же, как и структура акционерного капитала АО-энерго, входящих в ЕЭС, после того, как региональные администрации и частные инвесторы приобрели их акции. Помимо пакетов акций в АО-энерго, РАО «ЕЭС» принадлежат центральное диспетчерское управление («ЦДУ»), Федеральная сетевая компания («ФСК»), 36 электростанций (в том числе девять находящихся в стадии строительства), около 57 научно-исследовательских институтов и пакеты акций в более чем 70 строительных и обслуживающих компаниях (в 35 из них РАО «ЕЭС» принадлежат контрольные пакеты акций). В совокупности РАО «ЕЭС» и его дочерние компании АО-энерго контролируют 96% высоковольтных и низковольтных российских сетей, а также 72% установленной генерирующей мощности. В 2002 г. ЕЭС произвела 617,7 млрд. кВтч, или 69,4% всей электроэнергии, произведенной в России; на ее долю также приходится приблизительно одна треть теплоснабжения. Система ЕЭС производит почти три четверти от всей производимой электроэнергии. Остальная часть генерируется отраслью ядерной энергетики, которой управляет Федеральное агентство по атомной энергии (бывшее Министерство по атомной энергии) («Минатом») и которая находится в 100%-ной собственности государства, а также акционерными обществами «Иркутскэнерго» и «Татэнерго» - двумя региональными энергетическими компаниями, которые сохранили свою независимость в 90-х годах.

АО-энерго в основном находятся под контролем региональных администраций, а не РАО «ЕЭС», главным образом по той причине, что тарифы на электроэнергию для конечных потребителей устанавливаются региональными энергетическими комиссиями («РЭК»). Эти комиссии обладают значительной властью в регионе, поскольку они могут устанавливать разные тарифы для различных потребителей. Это позволяет региональным органам власти проводить промышленную политику на местном уровне, руководствуясь социально-экономическими или политическими соображениями, что приводит к тому, что одним потребителям предоставляются льготы за счет других. Региональные особенности еще больше усложняются ролью оптовых посредников в отрасли. Эти посредники в основном контролируются региональными администрациями, и на них лежит ответственность за значительную долю неплатежей, имеющих место в отрасли. Так, РАО «ЕЭС» сообщило в 2001 г., что такие посредники собрали около 40 % доходов от установленных тарифами платежей, но заплатили производителям только примерно за 25% закупленной ими энергии. Эти посреднические компании являются одними из главных должников РАО «ЕЭС», однако, по имеющимся данным, управляющие АО-энерго владеют пакетами акций во многих из них. Поэтому одним из приоритетных направлений нынешней реформы в отрасли энергетики является ограничение возможностей региональных и местных политиков вмешиваться в управление энергетической отраслью.

Отрасль электроэнергетики характеризуется высокой степенью регулирования, в котором различные роли играют ряд государственных органов, в том числе Федеральная служба по тарифам («ФСТ»), которая является преемником Федеральной энергетической комиссии («ФЭК»), региональные энергетические комиссии и Федеральная антимонопольная служба (прежде Министерство по антимонопольной политике («МАП»). До апреля 2004 г. главные полномочия в области регулирования были возложены на ФЭК и РЭК, которые контролируют тарифы на электроэнергию.

ФЭК регулировала широкий спектр различных видов деятельности в отрасли, а также оценивала экономическую деятельность контролируемых субъектов. Однако ее первоочередная функция состояла в установлении тарифов на Федеральном оптовом рынке электрической энергии (мощности) («ФОРЭМ»), который был создан в 1996 г. с тем, чтобы способствовать перераспределению излишков электроэнергии; эту функцию теперь осуществляет ФСТ. ФЭК также устанавливала годовой производственный план выработки энергии и предельные уровни тарифов на передачу и распределение энергии. РЭК, со своей стороны, решают вопросы регулирования на региональном уровне, устанавливая конкретные тарифы, входящие в рамки их компетенции (с учетом установленных ФЭК (ФСТ) предельных уровней), и выполняя ряд функций, аналогичных функциям ФЭК. Ни ФЭК (ФСТ), ни региональные энергетические комиссии не являются независимыми. Наиболее важные решения на федеральном уровне принимаются правительством, а РЭК находятся в подчинении региональных администраций. В этой связи политика в области тарифов как на федеральном, так и на региональном уровне продолжает оставаться крайне политизированной. Принимаемые решения часто являются отражением предвыборных интересов, социальной политики и целевых инфляционных показателей, не говоря уже о давлении со стороны групп потребителей, а не таких факторов, как затраты, связанные с производством и распределением. В отрасли в ее нынешнем виде нет места для существенной конкуренции, равно как и потребители не имеют возможности выбирать поставщиков . Даже оптовый рынок ФОРЭМ на самом деле не является настоящим рынком, поскольку тарифы ФОРЭМ также регулируются. До принятия в начале 2003 г. законодательства, касающегося реформы электроэнергетики, регулирование ФОРЭМ на деле осуществлялось РАО «ЕЭС», которое являлось собственником 80% акционерного капитала коммерческого оператора ФОРЭМ, а также собственником ЦДУ. РАО «ЕЭС» также в значительной степени контролировало доступ на ФОРЭМ производителей электроэнергии, что послужило основанием для обвинений в том, что оно отдавало предпочтение производителям, входящим в систему ЕЭС.

Реформа тарифов по-прежнему является вопросом критической важности. За период с 1991 по 2000 гг. рост тарифов на электроэнергию составил только половину роста цен производителей в промышленности. Кроме того, действующие тарифы часто были ниже их номинального уровня в связи с использованием бартера и иных форм неденежных расчетов в отрасли с целью предложения больших фактических скидок потребителям, которые в любом случае не могли быть отключены от снабжения за неуплату. Чрезвычайно сложно точно оценить степень субсидирования остальной экономики отраслью энергетики посредством предоставления энергии по тарифам ниже себестоимости, если исключить субсидии, предоставляемые путем поставки дешевого газа предприятиям по выработке электроэнергии (см. главу 3). Это обусловлено тем, что тарифы на электроэнергию позволяют отрасли покрывать ее краткосрочные издержки, но не позволяют покрывать капитальные затраты, и наблюдается очень сильное расхождение в оценках потребностей отрасли в капитальных инвестициях: согласно низким оценкам эти потребности составляют около 2 млрд. долл. в год, а согласно высоким - около б млрд. долл. в год. Однако данные даже самых низких оценок примерно в два раза выше фактического уровня капитальных расходов, наблюдающихся с 1990 г. Это означает, что недостаток инвестиций в ЕЭС в последние годы составлял от 1 до 5 млрд. долл. в год. Одним словом, отрасль электроэнергетики субсидирует остальную экономику за счет истощения своей капитальной базы. Согласно оценкам, нормы амортизации в 1990-2000 гг. более чем в два раза превышали темпы новых капиталовложений.

В последние годы власти предприняли шаги по повышению тарифов с целью их приближения к отражающему затраты уровню. С 1999 г. тарифы на электроэнергию росли значительно быстрее, чем индекс цен производителей или индекс потребительских цен, хотя они по-прежнему остаются ниже докризисного уровня в реальном выражении. В то же время дисциплина платежей продолжала улучшаться. Средние цены производителей на электроэнергию, которые упали до, 0,282 р./кВтч (0,01 долл.), к концу 2002 г. достигли 0,673 р./кВтч, т.е. примерно 0,022 долл. по действовавшему на тот момент обменному курсу. Таким образом, оптовые цены быстро приближаются к диапазону в 0,025-0,030 долл., который, по оценке Всемирного банка, является отражением предельных издержек длительного периода, связанных с производством электроэнергии в России. Этот показатель, в свою очередь, очень близок к диапазону в 0,023-0,031 долл., рассчитанному Nash et a/. (2002) на основании высоких и низких оценок потребностей РАО «ЕЭС» в капиталовложениях. Эти цифры можно сравнить со средним значением существующих цен на электроэнергию в государствах -членах ОЭСР, которое в 2002 г. составляло около 0,09 долл. для населения и 0,048 долл. для промышленности.

Совокупный размер субсидии, предоставляемой за счет капитала отрасли, - это только часть проблемы. Дифференцированные тарифы на электроэнергию породили сложную систему перекрестного субсидирования между секторами потребления. В конце 90-х годов средняя оптовая цена на электроэнергию, поставляемую населению, была более чем в два раза ниже, чем цена, установленная для промышленности, несмотря на тот факт, что домохозяйства являются наиболее дорогостоящим сегментом рынка с точки зрения снабжения. Цены производителей для сельскохозяйственных потребителей были немного выше, однако по-прежнему значительно ниже средней цены для промышленности и транспорта. В последние годы имело место существенное сближение цен, в результате которого промышленный и транспортный сектора платят приблизительно одну и ту же оптовую цену, а сельскохозяйственный сектор платит около 94 % этой цены. Даже тарифы для населения выросли и приблизились к средним показателям. Конечно, эти данные касаются только оптовых цен. Конечная стоимость для потребителей зависит от доступных им средств энергоснабжения. Прямой доступ к магистральной сети без использования услуг поставщика-посредника, как правило, является наиболее дешевым вариантом; те потребители, которые удалены от магистральной сети и зависят от предприятий энергоснабжения, получают энергию по распределительным сетям и платят гораздо больше - в некоторых случаях тройную цену по сравнению с ценой магистральной сети. В связи с тем, что эти сети обычно находятся под контролем региональных или местных органов власти, сложно сделать общие выводы. Структура тарифов зависит от желания и способности соответствующих органов власти субсидировать определенные группы потребителей. Если население в основном защищено, то небольшие компании и предприятия сектора услуг, которые также получают энергию из распределительных сетей, часто платят за нее по самым высоким тарифам по сравнению со всеми другими потребителями. Наконец, существует еще один уровень субсидий, которые распространяются на физических лиц либо исходя из соображений социального обеспечения, либо на основании принадлежности к определенным группам, которые имеют право на такие льготы (например, ветераны войны).

Более высокие тарифы - это хорошая новость, однако они недостаточны для того, чтобы разрешить проблемы сектора. Более десяти лет, в течение которых отрасль испытывала недостаток в инвестициях и фактически происходила ее декапитализация, привели к тому, что вопрос о реформе электроэнергетики приобрел довольно неотложный характер. В отсутствие такой реформы малопонятно, каким образом сектор сможет привлечь инвестиции, необходимые для предотвращения достаточно серьезного ограничения ее потенциала в среднесрочном и долгосрочном плане. В настоящее время имеются значительные резервные мощности даже в периоды максимальной нагрузки в связи с тем, что потребление электроэнергии резко сократилось в начале 90-х годов и еще полностью не восстановилось. При выработке электроэнергии на уровне 891,3 млрд. кВтч в 2002 г. ее производство оставалось на 17,6% ниже уровня 1990 г. Согласно оценкам, действующие мощности составляют порядка 190 ГВт, в то время как существующие максимальные нагрузки составляют порядка 133 ГВт. Резервные мощности могут увеличиться, если более высокие тарифы приведут к более рациональному использованию энергии; уже есть данные, свидетельствующие о том, что повышения тарифов последних лет побуждают предприятия сдерживать потребление. Действительно, выработка электроэнергии выросла на 8% за период с 1999 по 2002 гг., в то время как реальный ВВП вырос на 29% за тот же период. Тем не менее, существует общее мнение о том, что быстрый экономический рост поглотит существующий избыток мощностей к концу десятилетия, даже если потребление электроэнергии по прежнему будет отставать от роста реального ВВП. Правительство ожидает, что к 2010 г. потребление вырастет до 1015-1070 млрд. кВтч.

Даже если спрос окажется относительно равномерным, значительная часть как генерирующих мощностей, так и сетевой инфраструктуры является сильно устаревшей и потребует замены или (что более вероятно во многих случаях) существенного обновления в ближайшие годы. Данные о возрасте основных производственных фондов сектора являются скудными и не содержат достаточной информации: большая часть генерирующих мощностей и инфраструктуры была введена в действие до 1975 г. (частично даже в 30-х годах), однако многие из этих объектов были модернизированы с момента их изначального ввода в эксплуатацию. Согласно оценкам властей, износ основных средств в отрасли составляет около 65% и даже 75% в случае распределительных сетей в сельской местности, и правительство считает, что к 2010 г. необходимо будет ввести в действие не менее 121 ГВт, а возможно даже и 177 ГВт новых генерирующих мощностей. Большая часть новых мощностей заменит активы, которые должны быть выведены из эксплуатации. Вполне возможно, что эти оценки не учитывают в полной мере способность производителей энергии продлевать срок службы существующих электростанций. Имеется также ряд недостроенных электростанций, строительство которых началось в 80-х годах и в начале 90-х годов и которые, согласно заявлениям, могут быть быстро приведены в соответствие с существующими нормами техники безопасности и сданы в эксплуатацию при относительно низких затратах. Тем не менее, очевидно, что в ближайшие годы потребуются значительные вложения капитала в отрасль.

Из-за неопределенности данных в отношении роста спроса и реального состояния основных производственных фондов очень сложно оценить, когда скорее всего пересекутся «ножницы» спроса и предложения и генерирующие мощности больше не смогут удовлетворять спрос в периоды максимальных нагрузок. Многие российские эксперты в области энергетики полагают, что это может произойти к концу нынешнего десятилетия, и в этой связи имеются реальные опасения в отношении того, что процесс реформ может идти недостаточно быстрыми темпами, чтобы обеспечить осуществление адекватных капиталовложений, прежде чем начнет проявляться серьезная нехватка мощностей. Несмотря на то, что российские власти проявляют относительный оптимизм при оценке состояния топливно-энергетического баланса по сравнению с более пессимистически настроенными независимыми наблюдателями, они также рассматривают эту угрозу как вполне реальную и считают, что ситуация в отдельных регионах может через несколько лет стать достаточно серьезной. Экономические преобразования изменяют структуру потребления таким образом, что избыточные мощности все больше сосредоточиваются в регионах к востоку от Урала, в то время как спрос быстрее растет на западе. Именно эти тревожные сигналы побудили РАО «ЕЭС» и правительство в 2001 г. приступить к коренной реформе сектора.

Планы реформ

Реформа российской электроэнергетики должна обеспечить, чтобы предложение продолжало удовлетворять растущий спрос с помощью создания условий, которые будут стимулировать как инвестиции в новые мощности, так и повышение эффективности производства и потребления. Это означает позволить ценам подняться до уровня, полностью отражающего себестоимость, прекратить перекрестное субсидирование и, насколько это возможно, разрешить действовать рыночным механизмам. Короче говоря, российская стратегия реформы электроэнергетики отражает подход к реструктуризации отрасли, аналогичный тому, который применялся во многих других странах в течение последних десяти - двадцати лет. Его ключевыми элементами являются следующие:

- разделение вертикально интегрированной монополии по производству, передаче и распределению электроэнергии и отделение потенциально конкурентных видов деятельности от тех, которые включают в себя значительный элемент естественной монополии;

- введение конкуренции в тех областях деятельности, где это является целесообразным, например, в области производства и снабжения;

- установление регулируемых тарифов в области передачи и распределения, которые являются естественными монополиями, таким образом, чтобы стимулировать эффективность, а не простое покрытие издержек.

Эта общая стратегия воплощена в подробной программе реформ, которая включает два ключевых опорных элемента: законодательную базу, состоящую из шести законов, принятых в марте-апреле 2003 г., и план реструктуризации самой компании РАО «ЕЭС России», известный как план «5+5» (имеется в виду пять лет до рыночной реформы и пять лет после). Законодательство устанавливает основополагающие нормы, которые будут регулировать как либерализованные рынки, так и остающиеся под контролем государства монополии в реформированном секторе, а план «5+5» касается в первую очередь реструктуризации активов. Законодательство и план «5+5» тесно взаимосвязаны, так как реструктуризация РАО «ЕЭС» имеет исключительно важное значение для создания более конкурентной рыночной структуры в течение переходного периода и, кроме того, требуется в соответствии с положениями законодательства, касающимися разделения.

Законодательство об электроэнергетике создает правовую базу для развития рынка электроэнергии и определяет параметры определенного сохраняющегося регулирования передачи и распределения электроэнергии. Законодательство предусматривает строгое вертикальное разделение отрасли на конкурентные (производство и сбыт электроэнергии) и естественно-монопольные (передача, распределение и диспетчеризация электроэнергии) виды деятельности. Владельцам активов в монопольных сферах будет разрешено владеть активами, обеспечивающими распределение и сбыт, только в особых обстоятельствах. Три специализированные структуры будут управлять деятельностью рынка и системными операциями, а также инфраструктурой передачи энергии. Федеральная сетевая компания (ФСК) будет управлять магистральной сетью; Администратор торговой системы (АТС) будет организовывать торговлю на рынке электроэнергии, а Системный оператор (СО) будет управлять диспетчеризацией электроэнергии и координировать работу и обслуживание энергосистемы и деятельность генерирующих компаний. Электроэнергия и тепло должны стать свободно обращающимися товарами, что предполагает создание оптового и розничного рынков электроэнергии и рынка тепла. Предусмотрен также механизм формирования технологического резерва мощностей по производству электрической энергии. Цены будут устанавливаться свободно, на основании спроса и предложения, в конкурентных сегментах рынков электроэнергии. Регулируемые тарифы для естественно-монопольных видов деятельности, таких как передача электроэнергии, будут установлены на уровнях, обеспечивающих возмещение затрат и прибыль на вложенный капитал.

План реструктуризации РАО «ЕЭС» «5+5» должен быть осуществлен в период до 2008 г. РАО «ЕЭС» будет реорганизовано. Его генерирующие активы будут распределены между десятью оптовыми генерирующими компаниями (ОГК), организованными по типам станций: шесть на базе ТЭС и четыре на базе ГЭС. Одна из гидрогенерирующих компаний будет подчинена непосредственно системному оператору (СО) в интересах стабильности системы. В большинстве стран это было бы организовано на основе контракта, однако, учитывая слабость контрактной среды в России, может иметь смысл, чтобы СО мог напрямую контролировать специально выделенные генерирующие мощности. Активы РАО «ЕЭС» по передаче энергии уже были переданы ФСК, которая также контролирует высоковольтные линии электропередачи, не входящие в систему ЕЭС (с помощью их приобретения или аренды). Диспетчерские функции РАО «ЕЭС» были переданы СО, в который также вошли диспетчерские управления АО-энерго. Как ФСК, так и СО были созданы в качестве 100%-ных дочерних обществ РАО «ЕЭС», однако в итоге они выделятся в полностью самостоятельные компании. План предусматривает реструктуризацию АО-энерго. Они будут разделены по видам деятельности, которые включают генерацию, передачу, распределение и сбыт электроэнергии, а затем на базе каждого вида деятельности в результате региональной интеграции будут созданы более крупные, специализированные компании вместо мелких региональных монополий. После того, как процесс будет завершен, на базе генерирующих активов бывших АО-энерго будут созданы 14 территориальных генерирующих компаний, пять межрегиональных распределительных сетевых компаний, и большое число сбытовых компаний.

Реализация как принятых законов, так и плана «5+5», должна быть завершена к 2008 г. или 2009 г. В 100%-ной собственности государства останутся мощности атомной генерации и Системный оператор. Государству будет принадлежать предоставляющий квалифицированное большинство голосов контрольный пакет акций (75% + 1 акция) в ФСК в течение неограниченного срока, а также за ним сохранятся контрольные пакеты акции в гидрогенерирующих компаниях, по крайней мере, до конца переходного периода. Кроме того, у государства останется 52% акций (его нынешняя доля в РАО «ЕЭС») межрегиональных распределительных сетевых компаний, холдинговой компании, создаваемой для управления акциями РАО «ЕЭС России» в изолированных энергетических системах и другими оставшимися активами РАО «ЕЭС». Однако его доли в оптовых генерирующих компаниях, созданных на основе ТЭС, и в территориальных генерирующих компаниях станут существенно ниже 50% и в некоторых случаях эти компании могут быть полностью приватизированы. Либерализация оптового рынка произойдет в срок, установленный правительством, но не ранее 1 июля 2005 г. Либерализация рынка предусматривает заключение долгосрочных двусторонних договоров, наличие рынка на сутки вперед и балансирующего рынка. За некоторыми исключениями (см. ниже), деятельность по энергоснабжению также будет либерализована, а передача и распределение энергии через магистральные и распределительные сети будут регулироваться в качестве естественно-монопольных видов деятельности, при этом тарифы будут основываться на регулировании нормы возврата на капитал.

Законодательство, регулирующее вопросы реформы, включает ряд мер, направленных на обеспечение упорядоченного перехода.

- "Пробный" рынок, составляющий от 5 до 15% общего объема рынка электроэнергии, был запущен в ноябре 2003 г. с тем, чтобы проверить и обеспечить надежность новых структур и схем регулирования. Полностью либерализованные "пилотные" оптовые рынки могут быть созданы в обычном порядке в одном или нескольких регионах до введения повсеместной либерализации.

- В течение трех лет после либерализации оптового рынка специально назначенные «гарантирующие поставщики» будут поставлять электроэнергию населению и коммунальным службам по регулируемым тарифам. Эти тарифы будут зависеть от уровня средней цены на электроэнергию на оптовом рынке, при этом разница между тарифами для населения и ценой оптового рынка будет ежегодно уменьшаться.

- В течение трех лет после окончания переходного периода региональные и федеральные власти будут иметь право разрешать или запрещать вывод из эксплуатации станций по комбинированному производству тепла и электроэнергии (ТЭЦ), которые поставляют тепло и горячую воду населению и промышленности. Судьба таких станций по-прежнему представляет собой проблему в рамках реформы (см. ниже).

Однако некоторые аспекты переходного периода еще предстоит уточнить. Порядок и сроки либерализации остального оптового рынка остаются на усмотрение правительства и, возможно, представляют собой единственную наиболее неопределенную область в рамках процесса реформ.

Общий подход к реформе достоин одобрения. Аргументы в пользу вертикального разделения, вероятно, даже сильнее в отрасли электроэнергетики, чем в газовой отрасли, поскольку органам регулирования сложнее предотвращать дискриминацию в энергетической отрасли. Потенциальные экономические последствия дискриминации, кроме того, являются существенными, так же как и потенциальные экономические преимущества более сильной конкуренции в области производства электроэнергии. Несмотря на технические сложности данного вопроса и периодические острые конфликты между различными лоббирующими группировками, стремящимися повлиять на данный процесс, власти разработали впечатляющую основу для реформ, которая отражает как специфические особенности российского энергетического сектора, так и учитывает уроки, вынесенные из либерализации рынков электроэнергии в других странах. Программа реформирования определяет четкое направление реформ, в то же время обеспечивая необходимую гибкость для введения корректировок, которые понадобятся по мере осуществления реструктуризации и получения реакции на это со стороны сектора. Реформа была разработана таким образом, чтобы избежать экономических шоков в энергетическом секторе или среди потребителей. Более того, несмотря на то что критики сетуют на медленные темпы реформы, скорость данного процесса с 2001 г. выигрывает при сравнении с темпами реформ в других странах. В связи с тем, что дальше обсуждение будет в основном посвящено трудностям и проблемам, которые встретятся на пути по мере реализации реформы, важно с самого начала признать успехи властей в области разработки и приведения в действие комплексной реформы энергетической отрасли.

Вопросы реализации

Сложность плана реформ и длительный период, в течение которого он должен быть осуществлен, отражают решительное намерение российских властей действовать с надлежащей осторожностью и извлечь уроки из опыта либерализации энергетических отраслей в других странах. Один урок, который явно вытекает из опыта других стран, заключается в том, что технические детали плана имеют очень большое значение, и российские руководящие органы посвятили значительное время и усилия, чтобы постараться решить этот вопрос надлежащим образом. Однако сложность плана и длительный переходный период чреваты риском того, что цели реформы могут быть извращены, или, по крайней мере, существенно изменены в результате лоббирования заинтересованных групп на этапе его реализации. Законодательство предоставляет возможность правительству принимать большое число ключевых решений на более позднем этапе. Эти решения, касаются, среди прочего, сроков и степени либерализации, правил, регулирующих доступ к сети, функционирования рынка и недопущения дискриминации. План «5+5» также оставляет многие вопросы открытыми, в том числе в нем не определены конкретные механизмы выделения оптовых генерирующих компаний и создания территориальных генерирующих компаний. Однако неокончательный характер законов и плана может иметь свое преимущество, выражающееся в том, что это предоставляет властям свободу адаптировать и корректировать реформу по мере ее развития. Такая необходимость вполне может возникнуть при реализации такой комплексной и далеко идущей реформы. Тем не менее, это также означает, что главная и самая трудная борьба еще впереди.

Риск того, что группы лоббирования, отстаивающие свои особые интересы, будут работать над тем, чтобы исказить реформу в процессе ее реализации, еще больше возрастает с учетом того факта, что реструктуризация активов и создание архитектуры либерализованного сектора будут идти параллельно. Обе эти задачи являются необходимыми элементами реформы, однако их одновременное осуществление усложняет процесс. Стоимость активов, подлежащих распределению при реструктуризации РАО «ЕЭС», во многих случаях будет зависеть от учреждений и правил, которые в конечном итоге будут созданы в целях управления рынком. Таким образом, участники конкурентной борьбы за контроль над активами имеют все основания для того, чтобы лоббировать конкретные результаты при решении вопросов о реформе системы регулирования и структуры рынка. Одним из наиболее важных событий в этой связи было стремление ряда российских промышленных структур приобрести крупные пакеты акций РАО «ЕЭС» в ожидании реструктуризации. Некоторые промышленные группировки уже приобрели крупные пакеты акций отдельных АО-энерго. В начале 2004 г. во владении российских юридических лиц находилось около 32 % акций РАО «ЕЭС» по сравнению с 5% в середине 2000 г.

Интерес, проявленный российской промышленностью к акциям РАО «ЕЭС», являлся значимым моментом для процесса реформ, однако его смысл остался неясным. Безусловно, он отражает уверенность в том, что реформа электроэнергетики все-таки началась после долгих проволочек. Также внушает оптимизм тот факт, что этим сильным группировкам пришлось покупать крупные пакеты акций РАО «ЕЭС» с тем, чтобы оказывать влияние на процесс. Первоначально они, по всей видимости, надеялись купить конкретные необходимые им активы за денежные средства вне рамок плана реструктуризации. Только после того, как такие продажи были запрещены в сентябре 2002 г., промышленники начали активно скупать акции. Однако их поведение также дает основание говорить о значительном несовпадении между планами правительства и ожиданиями частного сектора в отношении результатов реформы. Многие группы, если не большая их часть, 'как представляется, в основном заинтересованы в вертикальной интеграции, стремясь закрепить за собой ключевые активы, находящиеся вверх или вниз по производственной цепочке их основного бизнеса, с тем чтобы защитить себя по мере развития реформы. Это говорит о значительной уверенности в том, что реформа будет идти вперед, но также свидетельствует о недостаточной вере в то, что ее результатом станет надлежащим образом функционирующий рынок.

Сложная задача властей заключается в обеспечении того, чтобы нерешенные пока вопросы были решены способом, который бы соответствовал общим целям реформы. В некоторых случаях это может означать перенос сроков в графике осуществления реформ. Хотя нельзя допускать, чтобы реформа остановилась, некоторые изменения сроков могут быть неизбежными. График реализации является исключительно амбициозным, хотя его и нельзя назвать нереальным - на самом деле он согласуется с опытом либерализации отрасли электроэнергетики в странах ОЭСР, которая, как правило, занимал от пяти до десяти лет. Если же правы те специалисты, которые дают более пессимистическую оценку состояния российских генерирующих мощностей, то необходимо будет обеспечить, чтобы тарифы выросли в достаточной степени, чтобы привлечь значительные инвестиции к концу текущего десятилетия.

Реструктуризация активов

Несмотря на то что план «5+5» является относительно подробным, механизмы распределения активов РАО «ЕЭС» и АО-энерго в ходе реструктуризации еще предстоит доработать. Первоначально планировалось, что все акционеры РАО «ЕЭС» просто получат акции во всех организациях-правопреемниках пропорционально их долям в РАО «ЕЭС». И хотя подход пропорционального распределения в целом рассматривается как наиболее надежный способ защиты прав миноритарных акционеров в ходе реструктуризации, он был подвергнут критике по ряду причин. В результате такого подхода мелкие акционеры останутся с большим количеством мелких долей в компаниях-правопреемниках, что, с учетом постоянного беспокойства в отношении вопросов корпоративного управления, может сделать их еще более уязвимыми, чем ранее. Закон требует строгого разделения видов деятельности по производству и передаче энергии (т.е. ни одна компания, являющаяся преемником РАО «ЕЭС», не сможет владеть одновременно активами по производству и передаче энергии, за исключением особых обстоятельств), однако в случае строгого применения принципа пропорциональности в компаниях-правопреемниках будут одни и те же собственники и в одних и тех же соотношениях, по крайней мере первоначально. Кроме того, государство хочет увеличить свои доли в инфраструктурных компаниях (в первую очередь в ФСК и СО), одновременно сократив свою долю собственности в генерирующих мощностях, в то время как большинство частных инвесторов, напротив, хотят сконцентрироваться на акциях генерирующих компаний. Это особенно касается крупных российских промышленных групп, которые активно лоббировали ослабление принципа пропорциональности после того, как начали скупать акции РАО «ЕЭС» в конце 2002 г.

В настоящее время планируется, что разделение будет происходить поэтапно. Когда начнется первый этап реструктуризации, все акционеры РАО «ЕЭС» будут иметь право обменять их акции РАО «ЕЭС» на соответствующее число акций в обособляемых компаниях, которые будут созданы в результате реструктуризации. Акции ОГК, которые не будут распределены на пропорциональной основе, включая акции, принадлежащие государству, затем будут выставлены для продажи на аукционе, причем в качестве оплаты будут использоваться как акции РАО «ЕЭС», так и денежные средства (некоторые пакеты акций могут быть зарезервированы только для аукционов, предусматривающих оплату акциями). Таким образом, инвесторы, которые не осуществят их права на «пропорциональный обмен» в ходе первого этапа, могут на втором этапе использовать принадлежащие им акций РАО «ЕЭС» в целях приобретения конкретных активов. Власти также планируют разрешить лицам, не являющимся акционерами, принять участие в аукционах, предусматривающих оплату денежными средствами, на том основании, что ограничение состава участников аукционов только существующими акционерами может привести к созданию олигополии в электроэнергетике, в которой будут господствовать несколько крупных промышленных групп. Скорее всего, участникам аукционов, желающим покупать активы за деньги (а не акции), придется заплатить значительную премию для того, чтобы принять в них участие. Премия, вероятно, будет основываться на средней цене акций РАО «ЕЭС» за определенный период до проведения аукционов; таким образом, интересы акционеров акции РАО «ЕЭС» будут защищены.

Двухэтапная реструктуризация должна позволить правительству увеличить его долю в капитале ФСК с 52% (его пропорциональная доля) до 75% + 1 акция, что предусмотрено законом. Она также позволит увеличить участие государства в Системном операторе (СО). Стимулируя диверсификацию собственности в ОГК, она также может содействовать развитию конкуренции в отрасли и придать больший смысл вертикальному разделению, требующемуся в соответствии с законом. Однако в результате аукционов увеличится доля государства во всех остальных активах РАО «ЕЭС». Таким образом, государство в конечном итоге получит много активов, которыми оно не хочет владеть, включая генерирующие мощности, которые окажутся непривлекательными для инвесторов. Некоторые из этих активов, возможно, будут находиться в тех регионах, где государство будет и дальше играть важную роль, таких как Крайний Север и Дальний Восток, однако другие активы вполне могут оказаться неэффективными генерирующими активами второго уровня, которые государство может посчитать необходимым эксплуатировать с учетом политического и социального давления. Здесь может заключаться потенциальный конфликт интересов, принимая во внимание роль государства в области контроля за диспетчеризацией через СО. Возможно, предпочтительнее было бы поставить на консервацию (но не обязательно выводить из эксплуатации) такие станции в качестве меры страхования от возможных будущих ограничений мощностей или осуществления рыночной власти отдельными производителями.

Нет полной ясности в отношении того, каким именно образом будут созданы территориальные генерирующие компании и межрегиональные распределительные компании в результате реструктуризации АО-энерго. План «5+5» предусматривает двухэтапный процесс разделения АО-энерго по видам деятельности и последующее объединение их генерирующих активов в новые компании. Выполнение этой задачи может потребовать до четырех лет. Значительные промежутки времени между разделением АО-энерго по видам деятельности и последующим объединением этих видов деятельности в новые компании будут чреваты риском в области корпоративного управления, так как бывшие АО-энерго будут заменены сотнями более мелких компаний, чьи акции будут неликвидными и чьих управляющих будет более сложно контролировать, в том числе государству. Длительный переходный этап может предоставить существенные возможности инсайдерам для вывода активов. Выдвигаются различные предложения, направленные на ускорение переходного периода, и в настоящее время представляется что, по крайней мере, территориальные генерирующие компании будут созданы с помощью ускоренного процесса «соучреждения». Какой бы вариант реорганизации ни был выбран, желательно, чтобы переходный период был настолько коротким, насколько это возможно, с учетом необходимости соблюдения прав акционеров. Это касается как образования оптовых генерирующих компаний и межрегиональных распределительных сетевых компаний, так и территориальных генерирующих компаний. Кроме того, успешное управление процессом реорганизации будет способствовать укреплению доверия со стороны инвесторов, в особенности иностранных инвесторов, которые могут опасаться того, что связанные бизнес-группы будут манипулировать процессом и доминировать в отрасли после ее реорганизации. Таким образом, предоставляется хорошая возможность на раннем этапе создать доверие к реформе.

Было бы ошибкой преувеличивать риск того, что реорганизация переродится в бесконтрольное разграбление активов. Критически настроенные наблюдатели напоминают об опыте залоговых аукционов, проходивших в 90-е годы, однако высказываемые ими опасения очень сильно преувеличены. Тем не менее, вполне могут иметь место попытки менее очевидных инсайдерских сделок и организационных манипуляций. Какими бы ни были специфические особенности конечных схем реорганизации РАО «ЕЭС» и АО-энерго, лучший способ ограничить масштабы злоупотреблений состоит в обеспечении того, чтобы порядок распоряжения активами был стандартным, прозрачным и относительно простым. Сложность и непрозрачность, без сомнения, создадут возможности для коррупции, и любые исключительные или особые сделки могут выглядеть как злоупотребления, даже если на самом деле это не так. Прозрачность в области раскрытия информации об истинных собственниках, инсайдерских сделках и взаимоотношениях между сторонами будет иметь особенно важное значение, создавая препятствия для ненадлежащего манипулирования процессами реорганизации. Тем не менее, несмотря на то что препятствование попыткам злоупотреблений в рамках процесса, несомненно, имеет приоритетный характер, значение этих мер не следует переоценивать. Решение вопроса с собственностью само по себе, по всей видимости, окажет благоприятное влияние.

Другие российские отрасли начали видеть рост инвестиций и определенный прогресс в направлении реструктуризации только после того, как в основном были урегулированы споры в отношении контроля над активами. Отрасль электроэнергетики вряд ли является исключением при условии, что рыночные правила хорошо разработаны и худшие формы злоупотреблений на уровне местных монополий и иные формы осуществления рыночной власти пресекаются.

Генерация и сбыт: создание конкурентных рынков

Планы реформ свидетельствуют о здравом осознании необходимости структурировать рынки таким образом, чтобы содействовать развитию конкуренции. Например, все шесть тепловых ОГК будут примерно одинакового размера (с точки зрения установленной мощности), у них будет одинаковая структура топлива и одинаковый возраст основных средств. Оптовые генерирующие предприятия также будут расположены в географическом плане таким образом, чтобы избежать их концентрации на определенных рынках. Планируемые территориальные генерирующие компании будут в Большей степени отличаться по размеру (в связи с решением об их создании на базе групп соседних районов), однако они также организуются таким образом, чтобы избежать возможности оказания определяющего воздействия на рынок в определенных ценовых зонах. Кроме того, правительство по-прежнему полно решимости обеспечить, чтобы реорганизация РАО «ЕЭС» не привела к олигополистической структуре рынка. Наконец, законом предусмотрено, что никакое юридическое лицо или группа взаимосвязанных юридических лиц не может владеть в совокупности 35% и более установленной генерирующей мощности в границах любой отдельной ценовой зоны оптового рынка. Такие компании могут подлежать ценовому регулированию или принудительному разделению.

Несмотря на то что власти проявляют беспокойство относительно опасности возникновения частной олигополии, довольно значительная собственная роль государства в области производства энергии может представлять собой наиболее серьезную угрозу для конкуренции. Собственность государства в виде атомных электростанций не имеет особого значения, так как последние представляют собой базовую нагрузку и не оказывают особого влияния ни формирование цен. Многие из других генерирующих активов, принадлежащих государству, в любом случае будут производить энергию при относительно высоких издержках и, таким образом, должны представлять проблему только в том случае, если им будет отдаваться предпочтение при диспетчеризации по политическим или социальным причинам. Еще одна проблема -это контроль государства над примерно 40 ГВт гидрогенерирующих мощностей. Гидроэлектростанции характеризуются самыми низкими краткосрочными предельными издержками производства по сравнению с любой иной формой неядерного производства электроэнергии. Вот почему нельзя напрямую устанавливать маргинальную цену на основании заявок гидростанций. Однако их заявки могут использоваться косвенным образом в целях управления маргинальной ценой: со стратегической точки зрения предложение цены на мощности гидроэлектростанций может вытеснять более высокие ценовые предложения из очередности диспетчеризации, понижая, таким образом, оптовую цену. Эта мера может оказаться чрезвычайно эффективной в качестве противовеса осуществлению рыночной власти частными производителями электроэнергии. Однако, если эта тактика будет применяться слишком агрессивно, то она может очень сильно понизить цены, что станет отрицательным стимулом для осуществления необходимых инвестиций в новые мощности. Власти не должны поддаваться соблазну использовать продукцию гидроэнергетики для сдерживания роста цен. Управляющим трех гидроэнергетических компаний, которые не подчиняются СО, должны быть предоставлены стимулы и свобода для того, чтобы действовать на разумной коммерческой основе, а не в качестве квази-регулятивных инструментов. В долгосрочном плане приватизация остальных генерирующих активов, принадлежащих государству, уменьшит как такой соблазн для государства, так и его возможности управлять рынком указанным образом.

Планы в отношении механизма формирования резервных мощностей чреваты аналогичными рисками. Платежи, предназначенные для укрепления надежности снабжения путем обеспечения наличия достаточных мощностей, являются своего рода страхованием от возможной неэффективности рыночных механизмов, или, в случае России - перестрахованием, так как государство будет обладать достаточным объемом генерирующих мощностей, чтобы обеспечить относительно большие резервы установленной мощности. Проблема заключается в том, что в отсутствие четких критериев для определения того, когда такие мощности должны применяться, СО могло бы использовать их со слишком большой готовностью, нарушая тем самым ценовые сигналы, посылаемые рынком, а также устраняя стимулы для инвестиций в новые мощности. Плата за резервные мощности также может стать стимулом для производителей «вести игру» с системой, манипулируя заявлениями об имеющихся у них мощностях в целях повышения платы за мощность. Предоставляя средства существующим производителям электроэнергии, вне зависимости от того, продают ли они электроэнергию или нет, плата за мощность может также препятствовать выходу на рынок новых участников. В этой связи схема рынка мощностей должна учитывать необходимость сведения к минимуму любого искажения инвестиционных стимулов или функций рынка.

В этом контексте критически важно учитывать три особых физических свойства электроэнергии, а именно: не может быть обеспечено ее экономичное хранение (не считая хранения воды в резервуарах); необходимо поддерживать постоянный баланс между спросом и предложением; а также спрос на нее имеет тенденцию к неэластичности в очень краткосрочном плане, так как большинство потребителей не располагают информацией о ценовых изменениях или средствами быстрого реагирования на такие изменения. Это означает, что даже хорошо функционирующий рынок электроэнергии обычно характеризуется гораздо большей степенью волатильности по сравнению с большинством товарных рынков. Несмотря на то что сбои на рынке и случаи использования рыночной власти могут иметь место, волатильность цен сама по себе не является проблемой. На самом деле она может быть важным источником информации о том, в каком месте системы возникает напряженность и какие новые инвестиции могут быть необходимы. Если власти хотят, чтобы либерализованная отрасль функционировала эффективным образом, то они должны быть готовы терпеть такую изменчивость цен, даже если это означает смириться с периодическими резкими подъемами цен. Из этого вытекает, что государству необходимо будет воздержаться от использования его собственных активов или таких инструментов, как установление верхних пределов цен, как это предусмотрено законодательством, что будет являться нежелательным противодействием сигналам, которые посылает рынок. Один из способов избежать этого заключается в том, чтобы больше полагаться на антимонопольное законодательство. Многие из мер, которые предусмотрены реформой в целях противодействия возможному оппортунистическому поведению участников рынка, косвенно отражают слабость антимонопольных органов в России, и в них не было бы необходимости, если бы более широкая база антимонопольного законодательства была комплексной, хорошо разработанной и эффективно применяющейся на практике.

На начальных этапах либерализации выдерживать такую сдержанную линию поведения, по-видимому, будет несложно, поскольку цены, вполне вероятно, могут упасть после введения конкуренции. Кроме того, в системе имеются избыточные производственные мощности, даже в условиях максимального потребления. Более того, имеются возможности для повышения выработки, так как существующие механизмы регулирования не позволяют распределять энергию наиболее эффективным с точки зрения экономии образом. Однако цены, в конце концов, должны будут вырасти, причем существенно, чтобы достигнуть уровней, являющихся привлекательными для инвестиций в генерирующие мощности. Такая кривая изменения цен в виде буквы J (т.е. их первоначальное падение до минимального уровня, а затем значительный рост) наблюдалась на других либерализованных рынках электроэнергии. Именно тогда, когда цены начнут расти, потребуется выдержка со стороны властей во избежание искусственного сдерживания цен и приглушения сигналов рынка о необходимости инвестиций. Кроме того, если государство хочет привлечь в сектор значительные частные инвестиции, оно должно заранее и со всей решительностью принять на себя обязательство проявлять такую выдержку.

Инвесторы будут не склонны выходить на рынок, если они сочтут, что государство достаточно бесцеремонным образом будет вмешиваться в рыночные отношения в целях сдерживания роста цен. Неудивительно, что они, скорее всего, будут опасаться выходить, на рынок, где полномочия в области регулирования, контроль над инфраструктурой и наибольшая часть генерирующих мощностей сосредоточены в руках государства. Принятое на себя государством на раннем этапе твердое обязательство в отношении того, что оно выйдет из сферы производства электроэнергии по завершении переходного периода, будет являться обнадеживающим сигналом для инвесторов. Еще одним важным сигналом могло бы стать разъяснение правила в отношении установления верхних пределов цен, из которого должно явно следовать, что эти пределы будут установлены на очень высоком уровне и только в исключительных обстоятельствах. В более общем плане создание сильного и независимого органа регулирования, обладающего четко определенными полномочиями и действующего по ясным правилам, могло бы в значительной степени сократить необходимость того, чтобы государство посылало такие сигналы в отношении обязательства не вмешиваться бесцеремонным образом в работу рынка. В отсутствие такого органа регулирования властям будет трудно убедить инвесторов в том, что вводимая в настоящее время нормативно-законодательная база будет стабильной. Инвесторы могут опасаться, что после того, как они примут на себя определенные обязательства, они могут подвергнуться последующей эксплуатации в результате пересмотра в будущем этой законодательно-нормативной базы.

В соответствии с планами реформы, сбыт электроэнергии должен стать конкурентным видом деятельности. Сбытовые компании будут действовать от имени потребителей, которые не в состоянии самостоятельно выходить на оптовый рынок. В целях защиты населения на ранних этапах реформы законодательство предусматривает назначение «гарантирующих поставщиков», которые будут действовать на определенных региональных рынках и будут иметь возможность покупать до 35% электроэнергии, производимой генерирующими компаниями, по регулируемым ценам в целях ее перепродажи населению. Гарантирующие поставщики должны обслуживать любых иных обратившихся к ним потребителей, однако такие потребители будут оплачивать электроэнергию по ценам оптового рынка плюс регулируемую сбытовую надбавку. В рамках одного субъекта федерации могут действовать несколько гарантирующих поставщиков, однако их сферы обслуживания не должны пересекаться, а также не могут распространяться за пределы определенного субъекта федерации. Вполне вероятно, что в каждом субъекте федерации будет действовать один гарантирующий поставщик и что он будет являться компанией, образовавшейся на базе местного АО-энерго.

Указанные механизмы чреваты риском того, что гарантирующие поставщики могут при молчаливой поддержке региональных органов власти (которым, скорее всего, будут принадлежать большие пакеты акций таких поставщиков) фактически создавать монополии на региональном уровне. Кроме того, в законодательстве не предусмотрено никаких мер, препятствующих производителям энергии владеть сбытовыми компаниями. Это может способствовать повышению эффективности в определенной степени, однако, учитывая поставленную цель, заключающуюся в том, что сбытовые компании должны действовать от имени потребителей в их отношениях с производителями, это может вызывать определенные проблемы. При условии что потребители обладают реальным правом выбирать поставщиков, это не должно являться предметом для беспокойства, однако следует позаботиться об обеспечении того, чтобы производители не пользовались своими правами собственности на сбытовые компании в целях подавления конкуренции на местных рынках. Кроме того, решение о создании специальных мелких компаний для обслуживания подпадающих под регулирование мелких потребителей чревато риском того, что такие сбытовые компании станут относительно негибкими и нежизнеспособными, не имеющими особых стимулов к тому, чтобы доводить до мелких потребителей какие-либо выгоды реформы. Это может затруднить предоставление потребителям возможности выбора в будущем и повлечь за собой необходимость продолжения ценового регулирования и механизма обязательных договоров.

Передача и распределение энергии: регулирование монополии

Эффективность оптового рынка будет в значительной степени зависеть от способности энергосистемы поддерживать конкуренцию. Несмотря на большой срок службы многих магистральных линий, представляется, что в целом высоковольтные сети находятся в приемлемом состоянии и РАО «ЕЭС» и ФСК пытаются решить проблемы и недостатки, которые, конечно, существуют. В целом система линий электропередачи все еще обладает значительными резервными мощностями, хотя необходимо провести некоторую дополнительную работу по устранению узких мест с учетом того, что она должна обслуживать либерализованный оптовый рынок. По оценкам руководства Министерства энергетики, существует настоятельная потребность в инвестировании в самое ближайшее время до 2,3 млрд. долл. в новые сетевые мощности, однако независимые аналитики придерживаются более оптимистической точки зрения по нескольким причинам. Во-первых, существующие активы во многих случаях очень неэффективно используются. Во-вторых, некоторые специалисты слишком высоко оценивают то, насколько хорошо должна работать энергосистема для того, чтобы рынок функционировал надлежащим образом (равно как и нет необходимости или целесообразности в том, чтобы полностью отменять региональную дифференциацию цен). Однако критический вопрос заключается в том, каким образом будут приниматься решения о развитии энергосистемы после завершения переходного периода. После либерализации структура производства и потребления, скорее всего, изменится коренным образом, и необходимо будет не только переоценить инвестиционные потребности энергосистемы, но также определить, в каких случаях генерация энергии на местном уровне может быть более эффективной, чем строительство новых магистральных линий. В этом плане существуют неограниченные возможности для лоббирования и противоречий, так как на стоимость генерирующих активов может в огромной степени повлиять осуществление или неосуществление инвестиций в энергетическую систему.

Решения в отношении ценообразования будут оказывать критическое воздействие на то, каким образом могут или должны приниматься решения в отношении инвестиций в энергосистему. Ожидается, что либерализованный рынок на первоначальных этапах будет основываться на зональном ценообразовании, при котором цены будут устанавливаться для каждой зоны рынка и, таким образом, будут распределяться затраты, связанные с перегрузками в узловых элементах системы. В качестве подхода переходного периода это имеет смысл. Представляется, что этот механизм будет лучшим образом отражать затраты и ограничения, чем иные формы установления тарифов, кроме узлового ценообразования, введение в действие которого является гораздо более трудной задачей, в особенности с учетом того, что участники рынка имеют небольшой опыт управления связанными с этим рисками. Однако со временем переход к узловому ценообразованию может принести значительные выгоды, выражающиеся в более эффективном функционировании рынка в краткосрочном плане и более эффективных инвестициях в долгосрочном плане. В связи с тем, что узловые цены отражают относительный дефицит передаваемой мощности в каждой узловой точке системы, они посылают наиболее ясные из возможных сигналов в отношении того, где возникает напряженность, и, таким образом, создают стимулы для необходимых инвестиций на региональном уровне. Если и до тех пор, пока не будет введено узловое ценообразование, будут существовать значительные разногласия в отношении наиболее эффективных с экономической точки зрения средств решения вопросов ограничений передаваемой мощности. Вот почему принципы принятия стратегических решений в отношении объемов и направлений инвестиций в энергосистему в долгосрочном плане имеют такое важное значение.

В настоящее время представляется, что ФСК отвечает за разработку предложений в отношении инвестиций в энергосистему. Программа технического обслуживания не является спорным вопросом, и некоторые проблемы узких мест уже решаются. В некоторых случаях по-прежнему наблюдается существенная разница в затратах, которая может быть сокращена в результате строительства новых или модернизации существующих линий. Также на подходе некоторые необходимые на национальном уровне инвестиции в новые объединяющие линии . Если ФСК и дальше будет отвечать за принятие решений об инвестициях в инфраструктуру, то она может давать предпочтение дальнейшему развитию сети в качестве основной стратегии, даже там, где введение новых генерирующих мощностей или мер по сдерживанию спроса представляет собой более эффективное средство решения проблем. Планы в отношении строительства объединяющих линий очень большой протяженности должны быть подвергнуты тщательной оценке до осуществления крупномасштабных инвестиций. Несмотря на то что усиление энергосистемы и решение проблем с межрегиональной передачей энергии будет способствовать как конкуренции, так и надежности системы, существуют сомнения в отношении эффективности объединяющих линий очень большой протяженности .

Представляется, что СО является лучшим кандидатом, чтобы взять на себя роль ФСК в области принятия решений в отношении инвестиций в сеть в условиях либерализованного сектора. Он будет обладать необходимой информацией для обоснованного принятия решений и не будет сталкиваться с конфликтами интересов, характерных для других участников рынка. При условии надлежащим образом определенных полномочий компании общественного обслуживания, СО мог бы взять на себя задачу планирования инвестиций в энергосистему, или ему могли бы быть предоставлены более широкие полномочия по устранению ограничений, препятствующих передаче энергии, предусматривающие возможность выбора наиболее эффективных (с точки зрения затрат) решений. На какой бы орган ни была возложена такая задача стратегического планирования, его полномочия должны быть тщательно определены для обеспечения принятия эффективных решений, удовлетворяющих потребности рынка в целом. Он также должен будет проводить широкие консультации с заинтересованными государственными органами и представителями частного сектора и обеспечивать прозрачность при выполнении своей роли планирующего органа. Тем не менее, в конечном счете, переход к узловому ценообразованию создаст наилучшие перспективы для обеспечения экономической эффективности решений в отношении инвестиций в инфраструктуру.

Есть все основания для беспокойства в отношении будущего низковольтных распределительных сетей. Существующие планы предусматривают выделение распределительных активов из АО-энерго и их последующее объединение в пять межрегиональных распределительных компаний. Конкретные механизмы реализации этой задачи еще предстоит уточнить. Вопрос заключается в том, будут ли межрегиональные распределительные компании привлекать необходимые инвестиции. Значительная часть распределительных сетей находится в ужасном состоянии, а новые компании, скорее всего, будут иметь рассредоточенную структуру собственности и фрагментарную систему управления. Учитывая тот факт, что они должны являться регулируемыми естественными монополиями, представляется, что существуют основания для осуществления процесса, параллельного реорганизации РАО «ЕЭС», в рамках которого государство будет продавать свои акции генерирующих мощностей АО-энерго в обмен на увеличение своей доли в распределительных сетях, преобладающая доля в которых затем может находиться в собственности государства. Это будет способствовать их объединению с магистральными сетями, как для целей инвестиций, так и для целей эксплуатации. Это также уменьшило бы опасность вертикальной реинтеграции, которая очень легко может возникнуть в результате того, что большое число одних и тех же акционеров будет владеть крупными пакетами акций как в распределительных, так и в генерирующих компаниях. До настоящего времени судьба распределительных сетей не привлекала значительного внимания, однако они не мене важны для обычных потребителей, чем магистральные сети. Кроме того, согласно существующим планам, регионам будет предоставлена свобода в отношении установления тарифов на передачу электроэнергии по распределительным сетям в рамках предельных максимальных и минимальных тарифов, определяемых ФЭК. Опасность здесь состоит в том, что регионы будут стараться сохранять тарифы на возможно низком уровне, даже с учетом риска недостаточных инвестиций, так как распределительные компании больше не будут находиться в их подчинении, а доходы, получаемые от повышенных тарифов, устанавливаемых в отношении региональных потребителей, вполне могут быть использованы для финансирования инвестиций в других областях.

Связанные реформы

Конечное воздействие реорганизации сектора электроэнергетики также будет в большой степени завесить от развития событий в двух других секторах: газа и тепла. Перспективы реформы сектора природного газа не являются обнадеживающими (см. главу 3). Это означает, что либерализованный оптовый рынок электроэнергии может зародиться в условиях, когда цена на основной используемый им вид топлива - газ -останется искусственно заниженной. В краткосрочном плане это может не иметь особого значения, однако в среднесрочном плане это может исказить развитие рынка электроэнергии. Удерживание цен на газ на слишком низком уровне в течение длительного времени может привлечь слишком большие инвестиции в производство электроэнергии с использованием газового топлива. В то же время отсутствие долгосрочных контрактов на поставку газа на отечественном рынке может иметь совершенно противоположный эффект - этот факт рассматривается как основной фактор, сдерживающий инвестиции в газоемкое производство.

Примерно 20% вырабатываемой электроэнергии производится в процессе объединенного производства тепла и электричества (ТЭЦ). ТЭЦ в целом относительно эффективны при производстве обоих видов энергии, однако считаются весьма неэффективным при производстве одной лишь электроэнергии. Значение станций объединенного производства тепла и электричества в качестве поставщиков тепла настолько велико, что они будут занимать относительно привилегированное положение в очереди на диспетчеризацию на либерализованном оптовом рынке, и закон устанавливает ограничения на любые попытки вывода их из эксплуатации в течение переходного периода или через три года после либерализации оптового рынка. После либерализации такие станции будут продавать производимую ими электроэнергию по свободным ценам и, учитывая их привилегированное положение в планируемой очереди на диспетчеризацию (что, в свою очередь, отражает их социальное значение в качестве поставщиков тепла), они не должны испытывать трудностей на рынке электроэнергии. Однако тарифы на тепло будут и дальше регулироваться на местном уровне, что делает весьма реальной возможность того, что местные органы власти будут использовать их полномочия по установлению тарифов в целях поддержки испытывающего финансовые трудности сектора теплоснабжения. Удерживая тарифы на тепло на очень низком уровне, они также вполне могут перекладывать растущую долю расходов по производству тепла на потребителей электроэнергии. Соблазн субсидировать производство тепла за счет производства электроэнергии будет особенно большим с учетом того, что сектор теплоснабжения, который в основном находится под контролем стесненных в денежных средствах местных властей с 1992 г., пребывает в еще худшем состоянии по сравнению с другими инфраструктурными секторами.

Социальное воздействие

Очевидно, что население еще некоторое время будет пользоваться искусственно дешевой электроэнергией. Тарифы для населения не будут расти слишком сильно в течение переходного периода и непосредственно сразу после него. Население по-прежнему будет платить меньше, чем промышленные потребители, несмотря на тот факт, что стоимость энергоснабжения населения выше. Однако доля энергии, потребляемой населением, относительно невелика, как в сравнении с уровнем потребления электроэнергии на Западе, так и по отношению к совокупному потреблению электроэнергии. В этой связи бремя, возложенное на отрасль, вероятно, не будет таким тяжелым, как этого можно было бы ожидать, если рассматривать ситуацию: учетом опыта западных стран. Тем не менее, электроэнергетические субсидии, предоставляемые российскому населению посредством установления низких тарифов

Нерешенным пока остается вопрос о распределении, учитывая большую разницу в доходах населения в России. Согласно официальным данным, наименее обеспеченные 10% населения в 2002 г. уже тратили 5,5 % от своих совокупных расходов на электроэнергию, газ и тепло; повышение тарифов сильнее всего ударит по таким семьям. Однако это не является аргументом в пользу дальнейшего использования низких тарифов в качестве средства социальной поддержки: помимо того, что такие тарифы являются неэффективными с экономической точки зрения, они также действуют в обратном направлении с социальной точки зрения, так как более обеспеченные семьи в делом потребляют больше электроэнергии. Наилучший вариант, очевидно, мог бы заключаться в предоставлении целевых субсидий беднейшим слоям населения. Однако целевые субсидии могут потребовать наличия более совершенных систем управления и снабжения, чем в настоящее время. На втором месте идет вариант установления очень низких цен на первые 50-100 кВтч для каждой семьи для покрытия основных потребностей и возмещения связанных с этим затрат с помощью установления тарифов на остальную потребляемую электроэнергию на уровне выше средней цены, основанной на затратном принципе.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.-

ОЭСР.-2004.- с.139-189

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-6, 2005 г.)

ТАРИФЫ НА ЭНЕРГОНОСИТЕЛИ И СКРЫТЫЕ СУБСИДИИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ НАСЕЛЕНИЮ И ПРЕДПРИЯТИЯМ

Тарифы на электроэнергию и природный газ для российских потребителей в последние годы не раз становились предметом горячих споров как в России, так и за рубежом. В 90-е годы реальные цены на электроэнергию и газ для российских потребителей удерживались ниже уровня окупаемости затрат, что вызывало сомнения в долгосрочной стабильности производства. В России это привело к конфликту между энергетическими отраслями, добивающимися повышения тарифов на внутреннем рынке, и местными потребителями, которые по вполне понятным причинам сопротивлялись быстрому росту тарифов. На международной арене внутренние тарифы на газ, в частности, стали основным пунктом в переговорах России с Европейским Союзом (ЕС) по вопросу о вступлении в ВТО. Европейская Комиссия утверждала, что искусственно заниженные тарифы на энергоносители внутри страны должны быть квалифицированы как необоснованная субсидия российской промышленности. Комиссия настояла на том, чтобы Россия обязалась поэтапно повысить внутренние тарифы на газ в течение периода до 2010 г., прежде чем ЕС дал согласие на принятие России в ВТО. Российские власти, со своей стороны, давно соглашаются, что сложившаяся на отечественном рынке газа практика нежелательна и не рассчитана на длительный срок. Однако Россия долго настаивала на том, что вопрос никак не связан со вступлением в ВТО и что подобного рода требования не предъявлялись ранее ни к одному кандидату на вступление в организацию. Правительство, несмотря на свое стремление существенно повысить внутренние тарифы на газ в среднесрочной перспективе, не желало ускорять темпы этого непростого процесса только из-за того, что он ставится условием вступления страны в ВТО. В конечном итоге, траектория тарифов, согласованная с ЕС в мае 2004 г., соответствует графику повышения тарифов до 2006 г., уже предусмотренному энергетической стратегией, принятой правительством в 2003 г. На период от 2006 по 2010 гг. соглашение с ЕС даже предусматривает более умеренный рост тарифов, чем энергетическая стратегия. Тем не менее, российско-европейское соглашение можно считать значительным шагом вперед, поскольку он - в отличие от энергетической стратегии - имеет обязательную силу.

Ниже в сжатой форме изложена суть споров по российским внутренним тарифам на энергоносители и по вопросу о том, можно ли их квалифицировать как необоснованную субсидию для российских производителей или нет. В начале излагается предыстория проблемы, подчеркивается роль квазифискального органа, которую играли газовая и электроэнергетическая монополии, ОАО «Газпром» и РАО «ЕЭС России», в 90-е годы. Затем следует обсуждение экономически обоснованного уровня внутренних тарифов на природный газ и электроэнергию. Заключительная часть возвращает нас к вопросу о вступлении в ВТО и в ней анализируется вопрос о том, можно ли существующую политику и практику внутреннего тарифообразования считать необоснованной субсидией российским промышленным предприятиям. На основании этого анализа сделаны выводы:

- ТЭК по-прежнему предоставляет существенную неявную субсидию остальной экономике страны, главным образом, за счет газовой промышленности. Однако уровень субсидии заметно сократился в последние годы и может сойти на нет задолго до окончания десятилетия.

- Нет никаких оснований полагать, что цены на российский газ на внутреннем рынке достигнут или неизбежно должны достичь западноевропейских уровней в обозримом будущем. Главное, чтобы внутренние цены преодолели уровень долгосрочных предельных издержек производства газа и электроэнергии.

- Несмотря на то, что отпуск газа и электроэнергии по заниженным ценам расточителен и убыточен в долгосрочной перспективе, действующая политика и практика не противоречат правилам ВТО.

Предыстория

В течение 90-х годов федеральные и региональные органы с большой неохотой налагали жесткие бюджетные ограничения на крупные промышленные предприятия, многие из которых не смогли бы выжить в условиях рынка. Условием их выживания было предоставление существенных субсидий. Сначала такие субсидии предоставлялись из государственного бюджета и Центробанком в форме кредитов на льготных условиях. Постепенно власти свернули бюджетную поддержку и предоставление кредитов на льготных условиях предприятиям, но не ввели жестких бюджетных ограничений. Вместо этого функция источника субсидий была передана энергетическим и инфраструктурным монополиям, в частности, «Газпрому» и РАО «ЕЭС России». Использовались не кредиты на льготных условиях и не бюджетные средства, а такие инструменты, как неплатежи, бартер и денежные суррогаты. «Газпром» и РАО «ЕЭС» не только не могли банкротить неплательщиков - они в большинстве случаев не имели возможности даже прекратить их поставки. Монополии поэтому добивались оплаты в любой форме - векселя, товары по бартеру, налоговые зачеты и другие суррогаты денежных средств.

Реальная стоимость товаров по бартеру и денежных суррогатов была намного ниже (часто на 50-70%) их номинальной стоимости, но монополии были в состоянии взыскать хоть что-то со своих должников. Однако по мере повсеместного распространения такой практики к ней стали прибегать все клиенты, даже платежеспособные, приобретая на вторичном рынке векселя РАО «ЕЭС» и используя, их для расчетов по счетам за электроэнергию по их номинальной стоимости. В 1997-1998 гг. только около 15-20% поставок электроэнергии оплачивалось деньгами, а 60-65% - неденежными средствами. Остальная часть энергии не оплачивалась вообще. Доходы «Газпрома» от экспорта газа помогали компенсировать затраты на эти субсидии, и этот механизм лучше всего может быть определен как «обратный демпинг». Фактически реализация энергоносителей по заниженным тарифам представляла собой крупное перемещение капитала, финансируемое частично из экспортной выручки «Газпрома», частично из государственного бюджета (государство позволяло монополистам иметь значительные задолженности по налогам), и частично за счет декапитализации самих инфраструктурных монополий.

Ситуация резко изменилась после финансового кризиса августа 1998 г. Девальвация и последующее восстановление означали, что способность предприятий платить (причем платить деньгами) резко увеличилась после кризиса, в то время как реформа законодательства облегчила монополиям задачу взыскания долгов и отключения неплательщиков. Эти факторы позволили заметно повысить платежную дисциплину. Это улучшение в годы, последовавшие за кризисом, компенсировалось политикой сдерживания тарифов на газ и электроэнергию, которые упали очень сильно по сравнению с ценами производителя. Общий уровень субсидий изначально изменился незначительно, но роли механизмов изменились, причем роль низких тарифов возросла, а роль неденежных платежей и неплатежей упала.

Однако после 2000 г. тарифы на газ и электроэнергию росли быстрее, чем индекс цен производителей и индекс потребительских цен, ликвидировав значительную часть отставания, образовавшегося после августа 1998 г. Это, тем не менее, не привело к ухудшению платежной дисциплины, которая, напротив, продолжала укрепляться. В этой области, в частности, особенно преуспело РАО «ЕЭС». Таким образом, совокупная субсидия, предоставляемая энергетическими монополиями остальной части экономики, хотя и остается значительной, но стабильно сокращается с начала 1999 г. как в абсолютных показателях, так и по отношению к ВВП. Однако оценки масштаба субсидии сильно варьируются, отражая разногласия в отношении реальной стоимости производства в России и приемлемой «базовой» цены для оценки любой возможной субсидии.

Ценообразование на энергоносители на российском рынке

Электроэнергия

Тарифы на электроэнергию для промышленных потребителей заметно ниже уровней стран ОЭСР (которые варьируются довольно широко). В 2002 г. средние тарифы на электроэнергию для промышленности составляли 0,021 долл.; для населения соответствующий показатель составлял 0,015 долл. Это намного ниже средних тарифов в странах-членах ОЭСР, которые в 2002 г. составляли примерно 0,048 долл. для промышленности и 0,09 долл. для населения. Однако несмотря на очевидную необходимость роста российских тарифов на электроэнергию в долгосрочной перспективе, совсем неочевидно, что они сильно занижены в настоящее время. Запланированная либерализация электроэнергетики может в действительности повлечь снижение тарифов на первом этапе. Имеются значительные избыточные мощности, и конкуренция на оптовом рынке, следовательно, может сбить цены, в частности, в силу того, что, либерализация повлечет более эффективную диспетчеризацию энергии и повышение эффективности на других направлениях. В долгосрочной перспективе тарифы вырастут. Необходимость освоения новых генерирующих мощностей к концу десятилетия заставит тарифы подняться до уровней, оправдывающих выход на рынок. Короче, Россия, скорее всего, последует путем, которым прошли многие другие рынки, претерпевшие либерализацию, когда тарифы сначала падают по мере развития конкуренции, а затем возрастают до уровней, необходимых для привлечения инвестиций в новые производственные объекты. Изменение тарифов на природный газ, естественно, является важным фактором в определении стоимостной структуры российских производителей электроэнергии; значительная часть газовых субсидий переходит на другие секторы через электроэнергетику. Однако более высокие тарифы, с учетом текущего реструктурирования энергетического сектора, окажут менее заметное влияние, чем это принято считать. Даже оценки, основанные на тарифах на газ в размере порядка 40 долл./1000 м3, показывают, что тарифы на электроэнергию в долгосрочной перспективе вырастут вполне умеренно.

Природный газ

Наивысшая оценка газовой субсидии основана на сравнении между внутренними российскими тарифами на газ и ценами на российский газ на его главном экспортном рынке - в Европейском Союзе. В недавнем прошлом внутренние российские тарифы на газ были примерно вчетверо ниже средних экспортных цен. Низкие оценки субсидии основаны на оценке долгосрочных затрат по добыче газа в России. Это более подходящая основа для любой оценки. Недавний анализ, проведенный Всемирным банком, показывает, что отечественные цены должны подняться выше уровня долгосрочных предельных издержек добычи газа в России, которые Банк оценивает в размере 35-40 долл./1000 м3. Очевидно, что цены, выставляемые потребителям на внутреннем рынке, должны как минимум покрывать полные затраты на поставку им газа. После того, как это произойдет, политика российского правительства будет основана на уверенности в том, что внутренние тарифы должны подняться выше большинства оценок долгосрочных предельных издержек. Однако они могут остаться заметно ниже уровней ЕС. Нет никаких оснований рассчитывать на то, что газ в России не должен быть заметно дешевле газа в ЕС, не в последнюю очередь потому, что значительная часть стоимости газа для конечного потребителя определяется транспортными затратами и налогами.

Использование цен ЕС (или, точнее, чистых экспортных цен, не учитывающих дополнительные затраты по транспортировке за пределами России) в качестве основы для сравнения предполагает, что европейские и российские тарифы на газ должны сближаться. Для России это могло бы означать либо продажу газа западным потребителям по более низким, чем действующие, тарифам, либо продажу отечественным потребителям по тарифам, значительно превышающим уровень долгосрочных предельных издержек. Нет никаких оснований полагать, почему это должно произойти или почему Россия должна желать этого. На рынке газа, в отличие от рынка нефти, Россия не является пассивным участником, не влияющим на формирование цены; напротив, она обладает значительной рыночной властью. То есть реализация газа на внутреннем рынке представляет собой не только вмененные издержки в форме упущенных доходов от экспорта, поскольку цены в Европе упадут, если Россия вдруг заметно увеличит свои поставки на экспорт. Учитывая, что запасы российского газа принадлежат государству и что для России технически целесообразно обособлять свой внутренний рынок газа от европейского, появляются веские основания для своего рода ценовой дискриминации, которую «Газпром» в настоящее время использует в отношении российских и зарубежных покупателей газа, хотя предпочтительнее найти альтернативный механизм для управления экспортом российского газа.

Альтернативный вариант - либерализация экспорта и унификация тарифов на отечественном и экспортном рынках - приведет и к определенному повышению тарифов для российских потребителей и к заметному снижению тарифов на газ в Европе. По существу, унификация тарифов на газ не устранит огромную экономическую ренту от российского газового богатства, а перенесет ее значительную часть европейским газосбытовым компаниям и потребителям. В любом случае, это не в интересах России. Несмотря на общее признание острой необходимости реформы российского газового сектора, национальные интересы России заключаются в том, чтобы обеспечить получение этой ренты российскими гражданами, а не иностранными компаниями, независимо от того, как она в конечном итоге распределяется.

Даже в случае использования оценок долгосрочных предельных издержек производства в качестве основы расчета внутренняя цена на газ оказывается заниженной. «Газпром» продолжает настаивать на том, что он продает газ на внутреннем рынке себе в убыток. Учитывая характер действующего регулирования тарифов, можно относиться к таким заявлениям с определенной долей скептицизма, так как компания преследует свои интересы, отстаивая утверждения о заниженных ценах. Однако большинство специалистов соглашаются с доводами «Газпрома», хотя многие из них выражают сомнения относительно величины разницы между действующими тарифами и уровнями безубыточности. Оценки «истинного» уровня безубыточности сильно разнятся. Некоторые наблюдатели считают, что компания завышает их, пытаясь добиться увеличения тарифов, в то время как другие доказывают, что высокий уровень затрат свидетельствует о неэффективности «Газпрома». Кроме того, существуют расхождения в тех поправках, которые делаются в ходе различных анализов на доходность капитала, созданного еще в советские времена, или на необходимость инвестирования в освоение новых месторождений.

При введении поправки на потребность «Газпрома» в замене основных средств и (или) в освоении новых месторождений и развитии транспортной инфраструктуры, большинство оценок попадет в диапазон от 22 до 35 долл./1000 м3 (для сравнения: действующие тарифы составляют примерно 30-31 долл./1000 м3 для промышленных потребителей и 20 долл./1000 м3 для населения). Первая цифра показывает, что тарифы «Газпрома» на внутреннем рынке уже достигли или даже немного превышают уровень безубыточности. Последняя, напротив, ниже диапазона 36-41 долл., на который правительство обязалось выйти к 2005-2006 гг. Она может оказаться устойчивой долгосрочной ценой в секторе после его либерализации и немного превышает упомянутую выше цифру Всемирного банка. На основе подробного анализа затрат на производство и обеспечение устойчивых темпов добычи природного газа Банк дает оценку долгосрочных предельных издержек в диапазоне 35-40 долл./1000 м3.

В умеренной оценке, проведенной Breach and Westman (2002) на основе данных опубликованной финансовой отчетности «Газпрома», делаются следующие выводы:

- средние производственные и реализационные издержки без учета капиталовложений, уплаты налогов и т.п. (т.е. исключая все налоги, транзитный тариф по третьим странам и все капитальные затраты) составляют примерно 12,7 долл./1000 м3;

- средние производственные и реализационные издержки, предусматривающие замену существующих основных фондов, составляют порядка 18,2 долл./1000 м3;

- средние производственные и реализационные издержки, предусматривающие дополнительные капиталовложения, увеличивающие основные фонды, составляют 22,7 долл./1000 м3;

- средние производственные и реализационные издержки, предусматривающие дополнительные капиталовложения, увеличивающие основные фонды и внутренние поступления от природной ренты, составляют примерно 24,8 долл./1000 м3.

Имеются и другие оценки, сделанные брокерскими компаниями. В 2002 г. Объединенная финансовая группа (ОФГ) опубликовала оценку в 41 долл./1000 м3, которая предполагала очень существенные инвестиции в новые месторождения и другие основные средства (т. е. предполагала не только покрытие предельных издержек, но также и замену существующих фондов). Согласно анализу Renaissance Capital, более приемлемая цифра составляет 34-35 долл./1000 м3.

Согласно данным Института стратегического развития топливно-энергетического комплекса, цены «серого» рынка (возможно, дающие наилучшую оценку того, какими должны быть цены на свободном российском рынке) в первом полугодии 2003 г. составляли 30-38 долл./1000 м3, в то время как средний регулируемый тариф составлял около 23-24 долл./1000 м3. По оценкам ОФГ, средняя цена свободного рынка в 2003 г. составляла 35,60 долл./1000 м3.

Как отмечалось в главе 3, фактический тариф для промышленных предприятий уже выше регулируемого тарифа. Это происходит потому, что промышленные потребители (в т.ч. действующие в энергетической отрасли) стали приобретать больше газа по ценам, превышающим регулируемые тарифы, установленные Федеральной энергетической комиссией. Более того, цены будут продолжать расти (как в рублевом, так и в долларовом выражении) до конца десятилетия. Слишком быстрые темпы роста тарифов не дадут российской промышленности достаточно времени для адаптации к более высоким тарифам. Чрезмерно быстрое повышение цен повлечет риск ослабления платежной дисциплины, как это случалось в 90-е годы, когда промышленность не справлялась с намного более высокими тарифами, чем действуют в настоящее время. Однако увеличение задолженности по расчетам с поставщиками газа по существу означало бы снижение фактического тарифа, даже если бы официальные тарифы были намного выше.

Являются ли низкие тарифы на российский газ необоснованной субсидией промышленным производителям?

Российская практика установления тарифов на газ на внутреннем рынке повсеместно признается нежелательной и недолговечной, и правительство России согласно с этим. Многие аспекты реформы газовой промышленности остаются спорными, но уже в течение многих лет существует общее согласие о необходимости повышения внутренних тарифов на газ. Однако нынешняя политика и практика не противоречат правилам ВТО. В любом случае, уже имеются заметные различия между ценами на газ для промышленных потребителей в разных странах ВТО.- Если исключить развивающиеся страны (где газ часто намного дешевле), наблюдается примерно пятикратная разница между самыми дешевыми и самыми дорогими странами ВТО. Имеются различия и внутри самого ЕС: в 2000 г. тарифы для промышленности в странах ЕС варьировались между 107,05 долл./1000 м3 в Соединенном Королевстве и 216,11 долл./1000 м3 в Греции, для населения - между 159,50 долл./1000 м3 в Финляндии и 735,29 долл./1000 м3 в соседней с ней Дании. Можно применить следующие положения нормативных актов (если вообще какие-либо правила ВТО применимы в данной области):

- Пункт 1 статьи XVII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. о государственных торговых предприятиях требует, чтобы государственные предприятия, осуществляющие внешнеторговую деятельность, принимали решения купле-продаже на коммерческой основе.

В этом пункте говорится об «операциях по покупке и продаже, связанных с импортом или экспортом». Жалоба ЕС касается регулирования тарифов на внутреннем рынке.

«Газпром» действует коммерчески рационально, учитывая нормативные ограничения, которым он вынужден подчиняться: он стремится ограничить отпуск газа по регулируемым тарифам и максимально увеличить экспорт газа и (или) его продажу на внутреннем рынке по свободной цене. Продажа «Газпромом» газа на внутреннем рынке достигает, а возможно, уже превысила уровень безубыточности, поэтому обвинение в «обратном демпинге» вряд ли окажется обоснованным.

Пока «Газпром» сохраняет свое монопольное положение, для властей экономически целесообразно регулировать тарифы, а для «Газпрома» - осуществлять дискриминацию между потребителями, когда это возможно, и любой монополист пытался бы использовать такую возможность. Ничто из этого не противоречит нормам ВТО. Демонополизация российской газовой отрасли может только приветствоваться, но этот вопрос никак не связан с правилами ВТО.

- Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам. Это более сложный документ, но основным в нем является то, что субсидия запрещена, если она увязана с требованием использования только отечественных товаров или с требованием экспорта результатов производства. Даже если низкие тарифы на энергоносители считать субсидией, они не подпадают под определение запрещенной субсидии.

- Статья VI Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. Эта статья содержит антидемпинговые правила, и в ней приведено исчерпывающее определение демпинга. Основное определение (развиваемое в последующих пунктах) выглядит следующим образом:

«Для целей данной статьи следует считать, что товар поступает на рынок импортирующей страны по цене ниже его нормальной цены, если цена товара, экспортируемого из одной страны в другую, ниже сравнимой цены при обычном течении торговли на аналогичный товар, когда последний предназначается для потребления в экспортирующей стране».

Из этого определения следует, что низкие тарифы на энергоносители для отечественных потребителей, которые касаются всех производителей и, таким образом, ведут к снижению цен как на экспортируемые товары, так и на товары, предназначенные для потребления в экспортирующей стране, не могут обосновывать обвинение в демпинге.

ОПРОС В ОТНОШЕНИИ ЗАКУПОК ГАЗА И ТАРИФОВ НА ГАЗ

Как указывалось в главе 3, не существует полных данных о фактических тарифах на газ для российских промышленных потребителей. Учитывая, что доля газа, приобретаемого по ценам, заметно превышающим регулируемые тарифы, неуклонно растет, такое отсутствие информации представляет собой серьезный пробел в общей картине нашего понимания отечественного рынка газа. С целью получения оценки фактической цены на газ для российских потребителей ОЭСР провела опрос 744 российских предприятий в отношении их схем газоснабжения. Опрос был проведен в ноябре 2003 г. в качестве части ежемесячного опроса предприятий, проводимого Институтом экономики переходного периода (ИЭПП).

Из 744 опрошенных предприятий 74 (чуть менее 10%) не ответили на вопросы о потреблении газа. Еще 280 ответили, что они не закупают природный газ. Оценки в главе 3 основаны на ответах остальных 390 предприятий. Эта обследуемая группа (панель) включает предприятия, расположенные в 61 из 89 субъектов Российской Федерации. Отраслевая структура панели и ее состав по численности работников показаны в таблицах 1, 2, 3.

Таблица 1. Отраслевая структура панели

Отрасль	%
Топливная промышленность	0,5
Черная металлургия	2,
Цветная металлургия	3,
Химия и нефтехимия	5,
Машиностроение	46,0
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность	4,8
Промышленность стройматериалов	8,5
Стекольная и фарфоро-фаянсовая промышленность	1,7
Легкая промышленность*	10,
Пищевая промышленность	13,
Электроэнергетика**	1,7
Прочие	2,7

* Официальное определение «легкой промышленности» в России отличается от определений, применяемых в большинстве стран-членов ОЭСР и относится прежде всего к текстильным, кожевенным и меховым товарам.

** Предприятия энергетики были исключены из расчетов, основанных на данных опроса (см. ниже).

Источник: Институт экономики переходного периода, ОЭСР.

Таблица 2. Структура панели по численности работников

Численность работников	%
Меньше 500 501 - 2000 2000+ Не указано	30,0 45,3 24,2 0,5
Источник: Институт экономики переходного	периода, ОЭСР.

Следует отметить, что панель ИЭПП составлялась с целью обеспечения репрезентативной выборки типичных представителей средних и крупных российских предприятий. Другими словами, она отражает структуру промышленного производства, а не структуру газопотребления. Об этом следует помнить при анализе структуры панели по потреблению газа, показанной в таблице 3.

Таблица 3. Потребление газа предприятиями-респондентами, м3

Годовое потребление природного газа	%
Ниже 1 м3 1 -10 м3 10 -100 м3 100-1,000 м3 Выше 1000 м3	23,8 47,7 25,4 2,3 0,8
Источник. Институт экономики переходного периода, ОЭСР.

Панель, составленная только на основе потребления газа, оставила бы за рамками опроса целые сектора промышленности (поскольку они не потребляют сам природный газ, но зависят от тарифов на газ через тарифы на электроэнергию и иные производственные факторы, производимые с использованием газа), и в ней были бы заметно больше представлены предприятия энергетического сектора, на долю которого приходится 11,9% промышленного производства, но который при этом потребляет около 40% газа. Важность энергетического сектора в понимании структуры распределения газа и тарифов на газ была такова, что предприятия энергетического сектора, включенные в состав панели, исключались при расчетах. Показатели потребления газа предприятиями энергетики и цен на газ для таких предприятий были основаны не на данных опроса, а на данных, полученных непосредственно от РАО «ЕЭС России», по фактическим поставкам газа как на «федеральные» электростанции (т.е. контролируемые непосредственно РАО «ЕЭС»), так и на дочерние региональные станции. Кроме того, данные РАО «ЕЭС» согласуются с цифрами, предоставленными предприятиями энергетики в их ответах в ходе опроса, из чего следует, что результаты опроса в общем и целом отражают реальную ситуацию с потреблением газа российскими промышленными предприятиями.

Примерно 61% предприятий, ответивших на вопросы о газопотреблении, сообщили, что все 100% своего газа они закупают у «Газпрома» по тарифам, установленным Федеральной энергетической комиссией (ФЭК); 39% ответили, что как минимум часть объемов газа они закупают по более высоким тарифам. В среднем потребители этой последней группы (исключая предприятия энергетики) сообщили о закупке 11 5% своего газа по цене, превышающей тарифы ФЭК в среднем на 37%. Примерно 90% предприятии, приобретающих часть своего газа по свободным ценам, тем не менее ответили, что закупают весь свой газ у «Газпрома». Только 7,3% сообщили о прямых закупках газа у независимых производителей. Это очень малая часть всей выборки но она очень близка к доле респондентов, ответивших, что они в состоянии приобретать газ непосредственно у независимых производителей (8,7%). Из этого следует что основная часть потребителей либо не в состоянии напрямую контактировать с негазпромовскими производителями, либо, как минимум, не знают о такой возможности ситуация в энергетическом секторе отражает разительные расхождения существующие в действующей системе распределения газа. По данным РАО «ЕЭС» федеральные электростанции в 2003 г. приобрели 98,0% своего газа по тарифам ФЭК чуть меньше, чем в 2002 г. (99,2%). Для сравнения: только 71% природного газа поставленного на региональные станции в 2003 г., был продан по тарифам ФЭК (72% в 2002 г.). В обоих случаях среднее превышение цены на сверхлимитный газ было 30% В этом контексте важно отметить, что на долю региональных станций приходится 87,6% потребления газа всей системой РАО «ЕЭС». Таким образом получается что электростанции РАО "ЕЭС" в 2003 г. 25,6 % своего природного газа по ценам, в среднем на 30% превышающим тарифы ФЭК, вследствие чего фактический тариф для потребителей энергетического сектора стал на 7,7% выше тарифа ФЭК.

ПЛАН РЕФОРМЫ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Нынешняя реформа энергетического сектора в России является сложным процессом связанным со значительными изменениями как в законах, так и в подзаконных актах, а также с корпоративной реорганизацией монополиста электроэнергетической отрасли - РАО «ЕЭС России». План реформы предусматривает разделение существующей вертикально интегрированной монополии по производству, передаче и распределению электроэнергии и отделение потенциально конкурентных видов деятельности от тех которые включают в себя значительный элемент естественной монополии. Производство и сбыт электроэнергии станут конкурентными областями деятельности, где потребители смогут выбирать поставщика и цены будут определяться спросом и предложением Передача и распределение энергии, которые являются естественными монополиями по-прежнему будут строго регулироваться и в основном находиться в собственности государства. После завершения процесса в 2008-2009 гг. 68 из 77 российских региональных энергетических систем перейдут на рыночные отношения; энергетические системы в остальных девяти регионах полностью изолированы от семи крупных межрегиональных систем, существующих в настоящее время. В этих регионах введение конкуренции не считается целесообразным в настоящий момент, и вертикально интегрированные региональные монополии будут продолжать функционировать в условиях государственного регулирования. В настоящем разделе представлен обзор основных элементов плана реформы, а также примерный график его реализации.

Законодательная база

Общий план реформы был изложен в «Основных направлениях реформирования электроэнергетики в Российской Федерации», одобренных постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. На следующий год федеральное правительство представило в Государственную Думу пакет законопроектов, касающийся реструктуризации электроэнергетики, состоящий из шести законопроектов. Два из них были совершенно новыми законами, а четыре вносили поправки в существующее федеральное законодательство. Все эти шесть законопроектов после внесения некоторых существенных изменений были подписаны и получили силу закона в марте-апреле 2003 г. Два новых закона - «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период» являются ключевыми элементами этого пакета законодательных актов. Вместе они составляют правовую основу для развития рынка электроэнергии и определения параметров продолжающегося в определенной степени регулирования производства и распределения энергии со стороны государства. Ниже приводятся основные положения этих законов.

- Электроэнергия и тепло являются свободно обращающимися товарами. Законы предусматривают три рынка этих товаров: оптовый и розничный рынки электроэнергии и рынок тепла. Однако в предлагаемом законодательстве не описываются механизмы создания конкурентного оптового рынка электроэнергии или механизм осуществления перехода к этому рынку генерирующими компаниями и потребителями. Либерализация оптового рынка произойдет в дату, установленную правительством, однако не раньше 2005 г. Законодательство предусматривает возможность того, что либерализация оптового рынка будет происходить поэтапно, начиная с создания полностью конкурентных оптовых рынков в одном или нескольких регионах, за которыми позднее последуют другие регионы.

- Два закона предусматривают создание различных специализированных организаций, предусмотренных планом реформы, в том числе: Федеральной сетевой компании (ФСК), которая должна управлять передачей электроэнергии через магистральную сеть; Администратора торговой системы (АТС), который должен организовывать торговлю электроэнергией; и Системного оператора (СО), который должен осуществлять контроль за функционированием системы и диспетчеризацией электроэнергии. Эти организации на самом деле были созданы до принятия законодательства, однако новые законы создали правовую основу для их деятельности. ФСК и СО в настоящее время являются дочерними обществами РАО «ЕЭС», находящимися в его 100%-ной собственности, однако впоследствии произойдет их выделение в качестве полностью независимых компаний; АТС, некоммерческая организация, создана в форме некоммерческого партнерства, управляемого участниками рынка (в настоящее время половина членов наблюдательного совета АТС являются представителями государства, однако это положение изменится в ходе дальнейшей реорганизации).

- В законах предусмотрено свободное ценообразование на основании спроса и предложения в конкурентных сегментах энергетических рынков. В них также предусматриваются ситуации, при которых цены не будут устанавливаться рынком (например, наличие местных монополий в изолированных регионах). Список случаев, не подпадающих под условия свободного рынка, является исчерпывающим. Другими словами, органы власти не имеют права регулировать цены в обстоятельствах, не предусмотренных законодательством. Законами предусмотрено как создание спотовых (на сутки вперед и на час вперед) рынков электроэнергии, так и заключение долгосрочных двусторонних договоров между поставщиками и потребителями электроэнергии.

- Закон «Об электроэнергетике» предусматривает, что регулируемые тарифы на услуги естественных монополий, такие как передача электроэнергии, должны устанавливаться на уровнях, обеспечивающих полное возмещение затрат, связанных с осуществлением данной функции, и обоснованный уровень доходности инвестированного капитала. Критики заявляют, что формула установления тарифов на распределение электроэнергии могла бы и должна была быть определена более четко.

- Законодательством предусмотрено создание «пробного» рынка, составляющего от 5 до 15 % общего объема рынка электроэнергии, в течение периода с начала реформ до полной либерализации оптового рынка с тем, чтобы проверить и обеспечить надежность новых структур и схем регулирования. Этот рынок был запущен в ноябре 2003 г. Однако в законах нет подробной информации в отношении начальных механизмов функционирования конкурентных оптовых рынков. Ключевой вопрос, который должен быть решен, состоит в том, каким образом и когда «пробный» рынок будет распространен на все генерирующие мощности и всех потребителей электроэнергии в стране.

Изменения, вносимые в другие законодательные акты, в целом направлены на то, чтобы устранить препятствия для применения указанных основных законов.

- Внесение изменений в закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» направлено на обеспечение законодательной базы для перехода от регулируемых тарифов во всех сегментах сектора электроэнергетики к свободному ценообразованию в некоторых его сегментах и дальнейшего регулирования тарифов в других сегментах (а именно - в области передачи, распределения и диспетчеризации энергии). Изменения также уполномочивают правительство делегировать функцию установления тарифов органу регулирования и определить принципы ценообразования на тепло и электроэнергию, а также нормативно-методическую основу установления тарифов в регулируемых сегментах отрасли.

- Внесение изменений в закон «О естественных монополиях» исключает производство электроэнергии из списка видов деятельности, подлежащих регулированию в соответствии с указанным законом. Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услуги по передаче электроэнергии и тепла добавлены в список естественно-монопольных видов деятельности. Изменения также добавляют положения о недискриминационном доступе к инфраструктуре.

- Внесение изменений в Гражданский кодекс там, где это необходимо, с целью создания правовой основы для заключения договоров, согласно которым энергосбытовые компании фактически не контролируют распределительную сеть, к которой подсоединен потребитель. Также было необходимо устранить ограничения в отношении права сбытовой компании отключать подачу электроэнергии и тепла в случае неисполнения обязательств по оплате.

- Внесение изменений в закон «Об энергосбережении» предусматривают передачу некоторых полномочий и обязанностей в отношении установления тарифов от региональных энергетических комиссий (РЭК) органам исполнительной власти субъектов Федерации.

Ожидается, что применение на практике пакета законодательных актов в отношении электроэнергетики потребует принятия 40-50 подзаконных актов. Наиболее важными из них являются правила оптового и розничного рынков, определение ценовых зон оптового рынка и правил управления недискриминационным доступом к сети, правила операционного управления (диспетчеризации), правила межсистемных связей между сетевыми компаниями, а также правила деятельности АТС. Не менее важными являются правила и порядок оценки активов энергосистемы. Закон предусматривает, что тарифы должны основываться на определенной форме регулирования нормы доходности. Это делает определение базы для исчисления такой нормы (иными словами, определение того, какие энергетические активы будут включены и как они будут оцениваться) исключительно важным вопросом. Поскольку энергосистема в основном была создана в советскую эпоху, чрезвычайно трудно произвести ее оценку или оценить, какие объемы инвестиций (и когда) потребуются для того, чтобы заменить отдельные активы, модернизировать или расширить энергосистему.

Реструктуризация активов

За исключением сектора ядерной энергетики, реорганизация активов энергетической отрасли в основном будет осуществляться на основании так называемого плана реструктуризации «5+5», утвержденного РАО «ЕЭС» (пять лет до перехода к рынку и пять лет после). Корпоративная реорганизация будет проходить на двух уровнях: реструктуризация активов, находящихся в непосредственном владении РАО «ЕЭС» -высоковольтные (магистральные) сети, центральное диспетчерское управление и так называемые «федеральные» электростанции - и реструктуризация региональных дочерних обществ РАО «ЕЭС» - АО-энерго. Оба эти процесса являются сложными как с технической, так и с юридической точки зрения, однако АО-энерго представляют гораздо более сложную проблему, так как размер доли РАО «ЕЭС» в АО-энерго существенно отличается в различных компаниях, так же, как и структура их остального акционерного капитала. Отношение акционеров АО-энерго к процессу реструктуризации также очень сильно отличается в зависимости от конкретной компании. Завершение корпоративной реструктуризации предусматривает ликвидацию самого РАО «ЕЭС», хотя фактически оно может продолжать существовать (возможно, после определенной реорганизации) в качестве холдинговой компании оставшихся активов энергетического сектора, которые пока еще находятся в собственности государства. Такие активы будут включать акции гарантирующих поставщиков, изолированных АО-энерго, которые не будут разделены, и другие неосновные и сервисные активы РАО «ЕЭС».

«Федеральная» реструктуризация

Реструктуризация «федеральных» активов РАО «ЕЭС» приведет к созданию десяти новых оптовых генерирующих компаний в течение 2004 г., несмотря на то, что окончательная реструктуризация их собственности не будет завершена до следующего этапа реформы. ОГК организуются по типам станций: шесть из них будут созданы на базе тепловых электростанций и четыре на базе гидроэлектростанций по каскадному принципу. Одна из гидрогенерирующих компаний будет подчинена непосредственно СО в интересах стабильности системы. ОГК будут примерно одинакового размера, у них будет одинаковая структура топлива, и между ними будут распределены «федеральные» генерирующие активы, рассредоточенные по всей стране, таким образом, чтобы избежать географической концентрации рыночной власти. Действительно, закон предусматривает, что никакое юридическое лицо илу группа взаимосвязанных юридических лиц не может владеть в совокупности 35% и более установленной генерирующей мощности в границах любой отдельной ценовой зоны оптового рынка. В противном случае органы власти могут применить к ним меры ценового регулирования или подвергнуть их принудительному разделению.

ФСК уже контролирует магистральные сети РАО «ЕЭС», и она также должна взять под свой контроль магистральные линии за пределами системы ЕЭС (путем их приобретения или аренды). Функции диспетчеризации РАО «ЕЭС» были переданы СО, и ему также были переданы управления диспетчеризации АО-энерго. Восстановление централизованной диспетчеризации, которая была в определенной степени разрушена в 90-е годы, следует рассматривать как одно из первых важных достижений реформы.

Главный вопрос, связанный с реструктуризацией на федеральном уровне, который еще предстоит решить, касается механизмов распределения акций в новых компаниях среди акционеров РАО «ЕЭС». Первоначальные планы предусматривали принцип простого «пропорционального» распределения: каждый акционер должен был получить акции в новых компаниях прямо пропорционально его доле в РАО «ЕЭС» до реструктуризации. Как отмечалось в главе 4, этот принцип не будет соблюдаться повсеместно. Ожидается, что на первом этапе реструктуризации все акционеры РАО «ЕЭС» будут иметь право обменять их акции РАО «ЕЭС» на равноценные доли в компаниях-правопреемниках, созданных в результате реорганизации. После этого акции ОГК, которые не будут распределены на пропорциональной основе, включая их акции, принадлежащие государству, будут выставлены на продажу через аукцион, и оплачиваться они будут как акциями РАО «ЕЭС», так и денежными средствами. Точный механизм аукционов, включая относительный вес, который будет присвоен денежным средствам и акциям, еще предстоит определить. Эти схемы предназначены для того, чтобы дать возможность частным инвесторам сконцентрировать свою собственность в генерирующих компаниях, предоставив в то же время государству относительно недорогой способ увеличить его доли в ФСК и СО до установленного законом уровня -75 % + 1 акция и 100 % соответственно.

Реструктуризация АО-энерго

АО-энерго должны быть реорганизованы в 14 территориальных генерирующих компаний, пять межрегиональных распределительных сетевых компаний и большое число сбытовых компаний. Эти компании будут сильнее отличаться по размеру, чем оптовые компании, так как они создаются при территориальных линиях, объединяя генерирующие и распределительные активы АО-энерго в группах соседних регионов. Хотя реструктуризация небольшого числа «пилотных» АО-энерго уже началась, по-прежнему ведутся активные споры в отношении механизмов осуществления такой реструктуризации. План «5+5» предусматривает многоэтапный процесс, в результате которого каждое АО-энерго будет разделено по видам деятельности - на компании по генерированию, распределению и сбыту. Первоначально эти компании будут находиться под контролем единой управляющей компании в регионе. Магистральные активы будут переданы ФСК, а активы диспетчеризации - СО. Активы по производству и передаче электроэнергии затем будут объединены в целях образования более крупных специализированных по функциям подразделений (территориальных генерирующих компаний и межрегиональных распределительных компаний) вместо небольших местных монополий. Сбытовые компании не будут объединяться в такой степени, и планируется что сбытовая деятельность будет открыта для конкуренции.

Критики заявляют, что может пройти три - четыре года с начала реструктуризации до того момента, когда новые компании будут объединены и перейдут на единую акцию, в особенности с учетом того, что миноритарные акционеры будут иметь значительные возможности для блокирования процесса до 2005 г., когда закон разрешает ускорить темпы реструктуризации в «упорствующих» АО-энерго. Реструктуризация АО-энерго потребует проведения многочисленных собраний акционеров, каждое из которых будет являться потенциальным юридическим, коммерческим и политическим полем битвы. Такой длительный и сложный процесс оставит инвесторов на достаточно значительный срок с акциями большого числа мелких компаний, которые, по всей вероятности, будут практически неликвидны. Он также может предоставить возможности инсайдерам в лице управляющих для вывода активов, так как осуществлять контроль за управляющими такого большого количества мелких компаний, скорее всего, будет очень сложно.

Эти сомнения породили альтернативные предложения в отношении реструктуризации АО-энерго. Руководство Средневолжской межрегиональной управляющей энергетической компании (СМУЭК), дочернего общества РАО «ЕЭС», которое управляет четырьмя АО-энерго в Волжском регионе, предлагает создать на базе активов АО-энерго более крупные межрегиональные холдинговые компании до разделения этих более крупных компаний по направлениям деятельности и их реорганизации в межрегиональные холдинговые компании по генерации, распределению и сбыту энергии, которые затем станут независимыми генерирующими, распределительными и сбытовыми компаниями. В конце 2003 г. Д.Херн, являвшийся на тот момент председателем Комитета по вопросам реформирования РАО «ЕЭС», предложил схему «соучреждения». Согласно схеме соучреждения, региональные АО-энерго, на базе которых создаются ТГК, не будут разделяться по видам деятельности на первом этапе. Вместо этого на общих собраниях акционеров всех участвующих АО-энерго примерно в одно время будет проводиться голосование по вопросу создания новой ТГК на базе их активов. РАО «ЕЭС» не будет участвовать в голосовании, так как оно является мажоритарным акционером практически всех АО-энерго, которые будут участвовать в процессе соучреждения. Таким образом, необходимо будет убедить большинство остальных акционеров поддержать реструктуризацию. Затем будут сделаны предложения об обмене акций акционерам РАО «ЕЭС» и акционерам АО-энерго, в результате чего они смогут напрямую владеть акциями ТГК. Наконец, каждая ТГК проведет два аукциона - один для продажи ее акционерам той части акционерного капитала, которая не была распределена на пропорциональной основе, а второй - для распродажи оставшихся акций РАО «ЕЭС». Таким образом, в конечном счете, ТГК будет находиться в прямом владении бывших акционеров АО-энерго и РАО «ЕЭС».

Какой бы вариант ни был выбран, желательно, чтобы переходный период был настолько коротким, насколько это возможно, с учетом необходимости соблюдения прав акционеров. Это касается как образования оптовых генерирующих компаний и межрегиональных распределительных компаний, так и территориальных генерирующих компаний.

Создание генерирующей компании ядерной энергетики

В апреле 2002 г. концерн «Росэнергоатом», созданный в 1992 г. под эгидой Министерства по атомной энергии (Минатом), был преобразован правительством в единую генерирующую компанию ядерной энергетики, под контролем которой находятся все действующие российские АЭС, а также АЭС, находящиеся в стадии строительства. «Росэнергоатом» также контролирует различные обеспечивающие предприятия и дочерние компании, относящиеся к сектору ядерной энергетики. Сами АЭС организованы по принципу филиалов материнской компании, в то время как обеспечивающие предприятия являются 100%-ными дочерними обществами. В результате реорганизации к концерну «Росэнергоатом» была присоединена Ленинградская АЭС, которая ранее управлялась напрямую Минатомом. Следует подчеркнуть, что реорганизация концерна «Росэнергоатом» не была связана с какими-либо планами приватизации; напротив, ядерная энергетика останется в полной собственности и под контролем государства.

Переход к рынку

Как отмечалось выше, на первом этапе реформы уже был введен пробный рынок «5-15», участие в котором потребителей на первоначальной стадии предусмотрено исключительно на добровольной основе. В остальной . части тарифы остаются регулируемыми как на уровне Федерального (оптового) рынка электрической энергии (мощности) (ФОРЭМ), так и в регионах. Полностью конкурентный оптовый рынок будет введен в одном или нескольких пилотных регионах в период с 2004 по 200S гг., до перехода к либерализованному оптовому рынку на всей европейской территории России и в Сибири, что должно произойти в срок, установленный правительством, но не ранее 1 июля 2005 г. Переход к либерализации, действительно, может происходить постепенно, с поэтапным присоединением к рынку отдельных регионов или групп регионов вслед за пилотным регионом или регионами. Законодательство не принуждает правительство к проведению единовременной «шоковой» либерализации на оптовом рынке. Тем не менее правительство в какой-то момент времени должно просигнализировать о том, что рынок либерализован и что переходный период закончился, поскольку ряд положений законодательства ссылается либо на переходный период, либо на определенные периоды времени после окончания переходного периода.

Тем не менее в течение переходного периода, предшествующего либерализации оптового рынка, произойдут важные изменения в отрасли, и некоторые из них уже реализуются.

- Многочисленные виды внутрикорпоративных отношений, которые существовали до настоящего времени внутри РАО «ЕЭС», переводятся на договорную основу. Несмотря на то, что это сопряжено с определенными затратами, это также дает значительную информацию о том, как работает сектор, и вынуждает участников данного процесса более четко определять их потребности и обязательства.

- Формирование тарифов, хотя и будет по-прежнему регулироваться, должно быть изменено в целях учета необходимости установления отдельных тарифов на производство, передачу, распределение электроэнергии, услуги СО и АТС, а также сбытовые услуги. Это создаст основу для формирования тарифов после окончания переходного периода.

- Диспетчеризация переводится на коммерческую основу, хотя тепловые электростанции, производящие в комбинированном цикле как тепло, так и электроэнергию, по-прежнему будут занимать привилегированное положение в очереди на диспетчеризацию в связи с важностью их функции по производству тепла.

Как отмечалось в главе 4, полная либерализация розничных рынков наступит гораздо позднее, чем либерализация оптового рынка. В течение трех лет по окончании переходного периода специально назначенные «гарантирующие поставщики» будут поставлять электроэнергию населению и коммунальным службам по регулируемым тарифам. Эти тарифы будут зависеть от уровня средней цены на электроэнергию на оптовом рынке, при этом разница между тарифами для населения и ценой оптового рынка будет ежегодно уменьшаться. В рамках одного субъекта федерации могут действовать несколько гарантирующих поставщиков, однако их сферы обслуживания не должны пересекаться, а также не могут распространяться за пределы определенного субъекта федерации. Ожидается, что в большинстве случаев в каждом субъекте федерации будет действовать один гарантирующий поставщик и что он, как правило, будет являться компанией, образовавшейся на базе местного АО-энерго. Это связано с определенными рисками. Такие гарантирующие поставщики могут установить монополию на местах при поддержке региональных органов власти, и, таким образом, у них не будет стимулов к введению усовершенствований. Это коренным образом уменьшит преимущества, которые мелкие потребители получат в результате либерализации.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.-ОЭСР. - 2004. - с. 190-246.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-7, 2005 г.)

5. РЕФОРМА БАНКОВСКОГО СЕКТОРА

Взаимосвязь между развитием финансового сектора и экономическим ростом давно находится в центре оживленных дискуссий. Однако возрастающее число работ, написанных по результатам недавно проведенных эмпирических исследований, свидетельствует о том, что финансовое развитие в долгосрочной перспективе способствует экономическому росту. Кроме того, некоторые данные говорят о том, что связь между посредничеством и ростом носит более сильный характер в странах, которые менее развиты в финансовом отношении, т.е. таких, как Россия. Есть все основания полагать, что развитие банковской системы играет в особенности важную роль в деле обеспечения устойчивого роста инвестиций и объема производства в России в долгосрочной перспективе (см. главу 1). С учетом ограничений, касающихся способности экономики страны привлекать иностранные инвестиции и возможности фирм, работающих вне сектора природных ресурсов, по финансированию инвестиций за счет нераспределенной прибыли, можно отметить, что экономический рост в России будет в огромной степени зависеть от эффективной мобилизации внутренних сбережений и эффективного посредничества в этом процессе. Более эффективная финансовая система могла бы также содействовать диверсификации "экономической деятельности в России. В настоящее время недоразвитость механизмов для эффективного распределения инвестиционных ресурсов между секторами - а не только внутри них - остается проблемой. Есть основание полагать, что финансовая система в нынешнем своем виде подкрепляет существующую экономическую структуру России, вместо того чтобы способствовать изменению этой структуры.

В первую очередь, данная задача стоит в основном перед банковским сектором. Это обусловлено не тем, что Россия должна (или будет) формировать основанную на банках финансовую систему вместо того, чтобы уделять большее внимание рынкам капитала; это связано с тем, что развитие банковского сектора должно предшествовать развитию финансовых рынков. В условиях ненадежных договорных отношений, характерных для России, посредничество на основе банковской деятельности, по всей вероятности, окажется более успешным, поскольку банки в большей степени способны защитить права кредиторов. Институциональные потребности хорошо функционирующего рынка облигаций или акций намного выше, чем потребности банковской системы. Даже там, где существуют стабильные, ликвидные и хорошо регулируемые финансовые рынки, многим фирмам (в особенности новым или мелким) непросто привлекать капитал на конкурентных условиях посредством выпусков акций или облигаций. К сожалению, российская банковская система пока еще не может выполнять такой роли. Уровень финансового посредничества остается чрезвычайно низким, как по сравнению с высокоразвитыми западными странами, так и по сравнению с наиболее продвинутыми странами с переходной экономикой. Несмотря на очень быстрый рост в течение нескольких лет подряд, банковские активы по состоянию на конец 2003 г. составляли всего 42,1% ВВП, а на кредиты нефинансовому сектору приходилось всего 17,0%. В 2003 г. за счет банковских кредитов было профинансировано всего лишь приблизительно 4,8% инвестиций в основной капитал.

Меры, призванные содействовать развитию финансового посредничества, являются в этой связи одним из приоритетных направлений структурной реформы, а ускорение реформы банковского сектора в России, начавшееся в 2002 г., представляет собой весьма отрадное явление. В настоящей главе рассматриваются препятствия, мешающие эффективному финансовому посредничеству в России, и направления политики, необходимой для преодоления таких препятствий. В первом разделе приводится краткий обзор российского банковского сектора. Затем излагается оценка условий ведения коммерческой банковской деятельности в России. В последующих разделах анализируются наиболее важные инициативы в сфере реформы за последние два года: страхование вкладов, реформа пруденциального надзора, меры по повышению прозрачности сектора, а также меры, призванные содействовать развитию тех или иных видов банковской деятельности. Заключительный раздел посвящен будущему государственных банков в российском банковском секторе.

Общий вывод по результатам описанного выше анализа заключается в том, что следует положительно оценить применяемый российскими органами власти подход к реформе банковского сектора. Избранная стратегия реформы отражает понимание необходимости обеспечить «хорошую сочетаемость» ее основных элементов, и важнейшие направления реформы должны помочь в решении некоторых фундаментальных проблем данного сектора. Особенно хорошо, что в рамках существующей политики особое внимание уделяется прозрачности, так как большая открытость будет способствовать более пристальному контролю за банками со стороны представителей частного сектора. Реальной проверке реформа подвергнется в ходе ее осуществления. Банковская реформа противоречит интересам многочисленных «групп влияния», и для ее успешной реализации потребуется значительная политическая воля, а также создание потенциала системы регулирования на очень высоком уровне.

Российский банковский сектор. Размер и структура

Несмотря на то что российский банковский сектор быстро развивался начиная с 1999 г., он остается небольшим и носит фрагментированный характер, поскольку объединяет множество очень небольших банков. По состоянию на конец 2003 г. совокупные активы среднего российского банка составляли около 4,4 млрд. р. (141,7 млн. долл.), а совокупные активы 1100 самых мелких банков вместе достигали всего лишь 21,4 млрд. долл. Многие из таких «карликовых банков» лишь называются банками и используются своими владельцами для таких целей, как «оптимизация» налогообложения или отмывание денег. Даже самые крупные российские банки по международным стандартам относительно невелики. В 2003 г. самый крупный российский банк - государственный Сбербанк - занял 155-е место в мире по показателю капитала первого уровня; самый крупный частный банк, «Межпромбанк», занял 625-е место.

Иностранное участие в банковском секторе по-прежнему относительно невелико, хотя ограничений в отношении доли капитала в иностранной собственности в российской банковской системе не предусматривается, и иностранное участие на этом рынке расширяется. В 2002 г. органы власти отменили 12%-ную квоту на иностранный капитал в данном секторе. Однако по-прежнему сохраняется ряд менее значительных ограничений в отношении иностранного участия, в том числе требование, согласно которому Центральный банк должен утверждать любое приобретение нерезидентами акций российского банка. Тем не менее. Центральный банк Российской Федерации (ЦБР) стремится внести изменения, в результате которых иностранные инвесторы должны будут соблюдать те же пороговые значения процентных долей, что и российские инвесторы, когда речь идет о необходимости получать предварительное разрешение на приобретение акций (долей). Во всяком случае, указанная выше квота никогда в действительности не имела юридической силы, да и иностранные банки эту квоту даже близко не исчерпали. В начале 2004 г. нерезидентам принадлежали пакеты акций (доли) только в 128 российских кредитных организациях, и из них 32 организации были дочерними обществами иностранных юридических лиц с их стопроцентным участием. Доля иностранной собственности в общем размере капитала банковского сектора на начало 2003 г., по оценкам, составляла 5,2% по сравнению с 10,7% на начало 2000 г. Такая ситуация резко отличается от положения в странах Центральной Европы, где местные банковские системы в настоящее время находятся в основном в иностранной собственности. Вовсе не факт, что для России было бы необходимым или желательным, чтобы доминирующее положение в ее банковском секторе занимали иностранные участники, но ей нужен более высокий уровень иностранного участия в нем, пусть исключительно с целью получения тех выгод, которые иностранные банки могут привнести в деятельность данного сектора и которые связаны с навыками, технологиями и доверием клиентов.

Значительную долю российских банков (по данным некоторых наблюдателей, преобладающую часть) составляют «карманные» банки, контролируемые одним крупным акционером или небольшой группой связанных между собой акционеров, которые организуют работу банка с позиций собственного удобства. Правильнее всего воспринимать большинство таких «карманных» банков не как независимые коммерческие предприятия, ориентированные на извлечение прибыли, а как инструменты бизнес-групп или государственных организаций. Вне зависимости от того, относятся ли они к категории «карманных» банков, многие более крупные российские банки тесно связаны с крупными финансово-промышленными группами и в основном призваны обслуживать потребности членов таких групп. Данная тенденция усугубляется такими факторами, как неадекватная защита кредиторов и недостаточная прозрачность, в результате которых операции внутри группы оказываются сопряжены с меньшим риском, нежели сделки «на расстоянии вытянутой руки», т.е. сделки между независимыми контрагентами, осуществляемые на обычных коммерческих условиях. Однако такой подход увеличивает иные риски, в особенности связанные с высокой концентрацией портфелей банков (см. ниже). В целом банковский сектор по-прежнему в значительной степени сегментирован, и уровень доверия банков по отношению друг к другу невысок. По-видимому, российские банки составляют сектор, но не образуют системы. Межбанковский рынок недостаточно развит, и здесь отсутствует взаимодействие между банками, характерное для хорошо функционирующей сети финансовых посредников. Здесь практически нет объединения в пулы, торговли рисками и операций по распределению рисков.

Еще одной важной характеристикой сектора является степень, в которой для него по-прежнему характерно доминирующее положение государства, несмотря на наличие гигантского количества частных банков. По состоянию на начало 2003 г. насчитывалось 23 банка, в которых государство (в лице федеральных или региональных органов власти) выступало в качестве мажоритарного акционера. На эти банки приходилось 72 % розничных вкладов, 34% капитала, 38% активов и 39% непогашенных кредитов, предоставленных нефинансовому частному сектору. На эти банки также приходилось 77,6 % российских государственных облигаций, находившихся в портфелях российских банков. Кроме того, региональные органы власти владели небольшими пакетами акций во многих банках. Еще одну категорию частичных владельцев банков представляли государственные унитарные предприятия. Среди наиболее важных государственных банков следует назвать занимающий монопольное положение в области сбережений Сбербанк и бывший банк внешней торговли - «Внешторгбанк» (ВТБ); эти банки являются двумя крупнейшими в России по показателям капитала и активов. В то время как права собственности на ВТБ были переданы правительству в 2002 г., принадлежащий государству контрольный пакет акций Сбербанка по-прежнему остается у ЦБР. Это сопряжено с рядом конфликтов интересов: ЦБР одновременно является органом регулирования сектора, самым крупным его кредитором и собственником самого крупного банка. Он также обладает значительными правами контроля над большинством аспектов дел о несостоятельности в рассматриваемом секторе. Наконец, многие частные коммерческие банки развивались на основе теснейших связей с государственными организациями и использовали политические связи для получения различных льгот. Многим региональным банкам в силу поддержки официальных органов удалось занять на местном рынке положение, близкое к монопольному .

Доминирующую роль государства можно с полным на то основанием рассматривать как проблему. Государственная собственность и государственное вмешательство в процесс распределения кредитов, как правило, приводят к искажению конкуренции, усугубляют моральный риск, поскольку порождают надежду на то, что государство придет на помощь, и тем самым подрывают эффективность посредничества, поскольку банки нередко проводят политику, отражающую не здравые коммерческие соображения, а некоммерческие требования органов власти. Короткая история российского банковского сектора может служить иллюстрацией многих таких проблем, в особенности в связи с конкуренцией и установлением жестких бюджетных ограничений для банков. Государственные банки (как федеральные, так и региональные) продолжают извлекать существенные конкурентные преимущества за счет государственной собственности, в особенности Сбербанк. В дополнение к выраженным в явной форме государственным гарантиям, распространяющимся на розничные депозиты (такие гарантии были отменены только в конце 2003 г.), государственные банки пользуются привилегированным доступом к государственным средствам и долго были де-факто освобождены от соблюдения некоторых регулятивных норм; кроме того, иногда они получают финансовую поддержку от государства. Для них стоимость капитала уменьшается в силу представления о том, что государство окажет им поддержку; это представление является своего рода неявной гарантией, на которую недавние изменения в законодательство повлияли лишь незначительно. Более того, Сбербанк является единственным российским банком, у которого существует полноценная (на самом деле, даже чрезмерно развитая) сеть отделений. Это обусловливает почти монопольное положение данного банка в такой сфере, как обработка пенсионных платежей и платежей за коммунальные услуги, обеспечивающей банку значительный объем относительно дешевых денежных ресурсов. В то же время иногда государственные банки должны выполнять не приносившие им прибыли «социальные функции» от имени государства или принимать политику, отражавшую не соображения рентабельности, а потребности макроэкономического управления.

Согласно официальной политике, государственные банки должны существовать исключительно для того, чтобы исправлять провалы рынка: они должны специализироваться на работе в отраслевых и иных нишах, которыми сам рынок заниматься не будет. На практике, однако, основные государственные банки в России демонстрируют тенденцию к функционированию в качестве универсальных банков; так, в частности, Сбербанк использует свою охраняемую монополию на рынке розничных услуг для того, чтобы расширить и другие направления своей деятельности. Он ныне занимает доминирующее положение не только в области розничных услуг, но в ряде других сегментов рынка. Размер и статус Сбербанка могут, таким образом, оказывать искажающее воздействие на конкуренцию во многих сегментах банковского рынка, а не только в розничном секторе. То же самое верно (пусть и в меньшей степени) и в отношении ВТБ.

Восстановление в период после кризиса

После 1998 г. банковская система продемонстрировала впечатляющую способность к восстановлению. Сектору удалось обогнать докризисный уровень по таким показателям, как совокупный капитал, активы и объем кредитов, выданных реальному сектору, - как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП. В значительной мере рост активов явился результатом очень быстрого роста объема кредитования нефинансового частного сектора (НФЧС). Объем банковских требований к НФЧС возрос с 9,2% ВВП в конце 1999 г. до 17,0% ВВП по состоянию на конец 2003 г. Эти показатели по-прежнему остаются достаточно низкими по сравнению со стандартами более передовых стран с переходной экономикой (тем более - стандартами развитых западных стран), однако сдвиг в сторону большего объема кредитования реального сектора очень заметен. За три года, предшествовавших январю 2004 г., доля НФЧС в общей стоимости банковских активов увеличилась приблизительно на 7,3 процентных пункта. Кроме того, постепенно удлиняются сроки кредитов, предоставляемых НФЧС: по официальным данным, 28 % выданных НФЧС кредитов, остававшихся непогашенными по состоянию на 1 января 2004 г., были выданы на срок не менее одного года; в начале 2001 г. этот показатель составлял всего 19,4%. Разумеется, эти данные не отражают существующей практики постоянной повторной выдачи краткосрочных кредитов, которая нередко обусловливается недостатком долгосрочных обязательств. По состоянию на 1 января 2004 г., только 7,1% корпоративных депозитов было размещено на срок свыше одного года; соответствующий показатель по розничным депозитам составлял 43,7%, но эти условия не могли быть принудительно исполнены, поскольку в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ вклады физических лиц подлежат возврату по первому требованию (см. ниже). По предварительным данным, в 2003 г. совокупная прибыль сектора составила 4,3 млрд. долл., что означает, что отдача на капитал составила 17,9 %, а отдача на активы - 2,7%. По сравнению с 2002 г. оба эти показателя остались более или менее без изменений. Эта ситуация разительно отличается от ситуации 1998 г., когда отдача на активы и отдача на капитал сократились, соответственно, до -3,5 % и -28,6 %.

Приводящиеся в отчетных данных цифры не следует считать абсолютно достоверными. Многие наблюдатели давно пришли к выводу о том, что российские банки систематически занижают показатели невозвратных кредитов. Даже если банки и не делают этого, все равно существует значительная неопределенность в плане качества кредитных портфелей, что обусловлено описываемыми ниже причинами. Кроме того, хотя российские банки на бумаге выглядят небольшими, на деле они оказываются еще меньшими, по крайней мере, если речь идет об их капитале. Давление, побуждающее их увеличивать капитал, заставило банки прибегать к множеству схем, позволяющих в отчетности завышать показатели капитала. Проведенная ЦБР проверка 60 крупнейших банков выявила в 28 из них так называемые «технические увеличения капитала», а последующая проверка следующих 180 банков выявила факты раздувания капитала в одной трети таких банков. Многие наблюдатели полагают, что проблема носит еще более глубокий характер: так, согласно высказанному в 2002 г. предположению ЦБР, приблизительно 60% из числа самых крупных 100 банков завышали размер своего капитала. По оценкам Центра развития, размер капитала в целом в рассматриваемом секторе был завышен по состоянию на конец 2002 г. приблизительно на 15 % и до 40% совокупного прироста капитала в секторе в период между концом 1999 г. и серединой 2002 г. могло носить «технический» характер.

Эти соображения не должны заслонять важные качественные улучшения, происходившие в рассматриваемом секторе начиная с 1999 г. Хотя качество портфелей банков можно оценить только на основе подробного исследования их отчетности, как частные рейтинговые агентства, так и ЦБР соглашаются с тем, что характер банковского посредничества изменяется. Кредитование связанных заемщиков, по-видимому, сокращается, хотя пока и остается распространенным явлением. По оценкам рейтингового агентства «Интерфакс», доля «кредитов связанным заемщикам», выданных 30 самыми крупными банками, сократилась с 20-25% в конце 2001 г. приблизительно до 10-15% в середине 2003 г. Более того, кредиты связанным заемщикам все чаще выдаются на разумных коммерческих условиях. Стараясь укрепить данную тенденцию, ЦБР ужесточил порядок выдачи кредитов связанным сторонам и запретил предоставление таких кредитов на льготных условиях. Кроме того, общая концентрация портфеля уменьшилась. Число банков, нарушающих установленные ЦБР обязательные нормативы, касающиеся предоставления кредитов одному заемщику (или группе связанных друг с другом заемщиков), резко сократилось, равно как сократилась и доля активов банковского сектора, приходящаяся на такие банки.

Тем не менее, относительный удельный вес крупных кредитных рисков в портфелях банков на деле увеличился: в середине 2003 г. этот показатель составлял 33,0% общей стоимости активов против 25,5% в середине 1998 г. Недавнее исследование 100 самых крупных российских банков помогает понять это парадоксальное, на первый взгляд, явление. В середине 2003 г. на десять самых крупных кредитов в портфеле банка приходилось в среднем примерно 39% общей стоимости кредитного портфеля (против 52% двумя годами ранее). Однако доля мелких кредитов не изменилась и составляет примерно 32%. Это говорит о некоторой диверсификации, однако она в основном обусловливается появлением большего числа крупных заемщиков. С учетом нехватки в большинстве регионов кредитоспособных мелких заемщиков, это вряд ли может удивлять. Портфели самых крупных банков отличаются более высокими показателями концентрации, чем портфели большинства других банков: по отчетам Standard & Poor's, в 2003 г. на десять самых крупных кредитов в портфеле российских банков, рейтинг которых составляло данное агентство, приходилось в среднем приблизительно 40% стоимости активов и 170% размера их капитала. По стандартам стран ОЭСР, концентрация этих портфелей чрезвычайно высока. Десять самых крупных кредитов, выданных западноевропейским банком, обычно составляют 2-8% его активов или, возможно, 30-100 % его! совокупного капитала. По иронии судьбы, в то время как общая концентрация портфеля уменьшалась относительно медленно, объем кредитования мелких предприятий стал нарастать, чему способствовали законодательные акты, принятые в 2003 г. и упростившие порядок выдачи кредитов малым предприятиям, а за последние два года возник бум в сфере потребительских кредитов. Это вызвало опасения на предмет образования «пузыря», связанного с потребительскими кредитами, однако соответствующая деятельность пока носит относительно ограниченный характер, а преобладающая часть кредитов предоставляется на весьма консервативных условиях, так чтобы защитить банки.

Балансы банков также отличаются высокой концентрацией обязательств. Российские банки обычно в плане получения ресурсов зависят от небольшого числа своих клиентов. По оценкам, приведенным в одном недавнем исследовании, на десять самых крупных клиентов среднего российского банка приходится 40-80% привлеченных средств. Отличающаяся высокой концентрацией база депозитов означает, что многие банки могут за ночь стать неликвидными (даже если их книга займов не вызывает опасений) в результате ухода из банка одного крупного вкладчика (который вполне может оказаться и акционером банка). Именно уход крупного вкладчика в апреле 2002 г. привел к краху Инвестиционной банковской корпорации - самого крупного российского банка, потерпевшего крах после финансового кризиса 1998 г.

Хотя восстановление банковского сектора в период после кризиса было впечатляющим, по-прежнему остаются сомнения насчет его развития в средне- и долгосрочной перспективе, не в последнюю очередь потому, что темп восстановления до настоящего времени обгонял темп реформ. Развитие финансовой системы обусловливалось значительным повышением ликвидности, вызванной в первую очередь огромным положительным сальдо торгового баланса и, в относительно более недавний период, чистым притоком частного капитала в 2003 г. Чрезвычайно быстрый рост объема кредитования, по всей вероятности, сопряжен с ухудшением качества портфеля, особенно в таких странах, как Россия, где банки не обладают значительным опытом кредитования реального сектора, у заемщиков еще нет длительной и значимой кредитной истории, а возможности государства в плане регулирования носят ограниченный характер. Пока доля невозвратных кредитов действительно снизилась, но четкое представление о реальном качестве портфелей можно будет получить лишь тогда, когда внешние условия станут менее благоприятными, а ограничения в плане ликвидности станут более жесткими. Опасения на предмет качества портфелей дополняются двумя другими факторами:

- Российские банки теряют многих своих лучших клиентов в лице ведущих российских компаний, которые переходят к иностранным конкурентам таких банков или начинают пользоваться рынками облигаций по мере того, как российские «голубые фишки» осознают, что они в состоянии получать взаймы большие суммы, на более длительный срок и на лучших условиях у иностранных банков и на рынке капитала. Объем кредитов, предоставляемых иностранными банками российским компаниям, увеличивается намного большими темпами, нежели объем кредитов, предоставляемых российскими банками; в середине 2003 г. на долю российских банков приходилось всего приблизительно 55% общего объема банковских требований к нефинансовым предприятиям. Давление иностранных банков на российские, по всей вероятности, будет возрастать по мере смягчения ограничений в отношении трансграничных сделок с капиталом.

- Кредиты с единовременным погашением остаются очень распространенным явлением, равно как и практика повторной выдачи краткосрочных кредитов, используемой взамен долгосрочных кредитов (которые банки нередко не в состоянии предоставлять из-за недостаточного объема долгосрочных обязательств). В случае кредитов с единовременным погашением заемщики в течение срока кредита должны выплачивать только проценты, а основная сумма кредита выплачивается при наступлении срока его погашения. Таким образом, кредитор может выяснить, способен ли заемщик оплачивать свои долги, только в конце срока кредита, а этот срок может переноситься, если кредит с единовременным погашением выдается последовательно несколько раз.

Наконец, еще одна причина опасений связана с тем, что структуре российской экономики свойствен чрезвычайно высокий уровень экономического риска для банков. Характерное для России значительное отношение объема внешнеторгового оборота к ВВП (в 2003 г. объем внешнеторгового оборота составил 58,1 % ВВП) и доминирующее место, которое углеводороды и металлы занимают в структуре российского экспорта, означают, что Россия, без сомнения, относится к разряду менее диверсифицированных экономик (МДЭ). Обычно такие МДЭ представляют собой небольшие экономические системы с относительно ограниченным финансовым сектором. Банки и промышленные фирмы в секторе с высокой концентрацией производства обычно тесно связаны между собой посредством общих собственников или общих клиентов. Финансовые рынки в МДЭ обычно являются неликвидными и волатильными, а нехватка достоверной общедоступной информации о результатах деятельности предприятий означает, что основные потоки институциональных финансовых ресурсов (какими бы скромными по объему они ни были) направляются через банки. Наконец, рыночная мощь высококонцентрированного сектора и его доступ к внешним источникам финансирования означают, что банки не могут взимать премию за риск при предоставлении кредитов в этом секторе. Все эти общие положения вполне справедливы и для России. В таких экономиках финансовый сектор обычно в высшей степени подвержен кризисам, связанным с изменениями условий внешней торговли, и существующие данные свидетельствуют о том, что вероятность и острота таких кризисов связаны с концентрацией экспорта.

Условия для коммерческой банковской деятельности

Российские банки нередко критикуют за то, что они не смогли мобилизовать внутренние сбережения и обеспечить их использование для финансирования производственной деятельности. Однако основные причины того, что развитие системы банковского посредничества было ограниченным, связаны с более общими условиями, в которых работают банки. Многие особенности и патологические черты, которые были характерны для развития российских банков в 90-х годах прошлого века, непосредственно связаны с такими более общими проблемами, как высокая инфляция, ненадлежащая бюджетная политика, плохая защита прав кредиторов и неадекватное соблюдение принципов верховенства закона. Россия вряд ли представляет собой уникальное явление в этом отношении: межстрановые исследования показывают, что финансовое развитие может в большей степени зависеть от общих черт деловой среды, таких как уровень коррупции и верховенство закона, нежели от характеристик самой финансовой системы . Чрезвычайно важно, следовательно, подчеркнуть в этой связи, что банковскую реформу нельзя проводить обособленно от других направлений макроэкономической и структурной политики. Развитие российского банковского сектора будет в значительной степени зависеть от изменений деловой среды в целом. Особое значение в этой связи представляют собой макроэкономическая стабильность, наличие адекватной информации и принудительное исполнение договоров.

Что касается макроэкономических вопросов, то здесь чрезвычайно важное значение имеют фискальная консолидация и снижение инфляции, достигнутые за период с 1999 г. (см. главу 1).

- Высокая и изменчивая инфляция в 90-х годах препятствовала заключению долгосрочных договоров как кредиторами, так и заемщиками. Медленное, но устойчивое снижение инфляции в период с 1999 г. способствовало расширению объемов банковского кредитования и постепенному увеличению сроков кредитов. Следовательно, важно, чтобы успехи, достигнутые недавно в деле снижения инфляции, имели свое продолжение.

- Значительный дефицит государственного бюджета . и потребности правительства в заемных средствах в течение 90-х годов ограничивали как доступ частных фирм к кредитам, так и способность банков мобилизовать внутренние сбережения. Резкое улучшение бюджетного баланса в период после 1998 г., таким образом, способствует развитию финансового посредничества и обеспечивает еще один аргумент (если таковой вообще нужен) в пользу продолжения разумной налогово-бюджетной политики.

Макроэкономическая стабильность также снизила привлекательность спекулятивных операций с иностранной валютой и иной деятельности, которая была столь прибыльной для банков в «перегретой» финансовой атмосфере 90-х годов. Макроэкономическая стабильность также в большей мере стимулирует банки к расширению их деятельности по ключевым направлениям банковского бизнеса.

Рациональные с экономической точки зрения решения в отношении кредитов требуют высококачественной и ориентированной на конкретные фирмы информации о потенциальных заемщиках; в то же время вкладчикам необходима адекватная информация о банках, которым они доверяют свои средства. Нехватка такой информации является основным препятствием, мешающим развитию финансового посредничества. Такая ситуация отражает проблемы в сфере бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а также склонность российских компаний к секретности. На протяжении 90-х годов проблемы усугублялись из-за последствий инфляции, неплатежей и неденежных расчетов. Хотя эти проблемы в основном устранены, необходимо принять дальнейшие меры по повышению качества и доступности финансовой информации как о банках, так и о предприятиях реального сектора. Попытки ЦБР повысить качество и увеличить доступность информации в банковском секторе подробно описываются ниже. Не менее важным будет улучшение информационных условий в реальном секторе, в том числе переход на международные стандарты финансовой отчетности. Такие изменения осуществляются медленно и неравномерными темпами.

В этих условиях развитие сети эффективных кредитных бюро могло бы значительно облегчить банкам их работу по оценке потенциальных заемщиков. Склонность российских банков предоставлять кредиты связанным с ними лицам по крайней мере отчасти обусловлена действительными трудностями выяснения кредитной истории неизвестных банкам потенциальных заемщиков. Российские компании склонны вести дела в атмосфере абсолютной секретности, а банковское законодательство предусматривает конфиденциальный характер кредитных договоров; в этой связи оценить кредитную историю потенциального клиента может быть непросто (хотя новый кредитор может настаивать на предоставлении ему такой информации в качестве условия выдачи кредита). Кредитные бюро были бы логическим решением данной проблемы, и органы власти намерены принять новый закон о таких бюро уже в этом году. Однако было бы неразумным ожидать слишком многого только лишь от самих изменений в законодательстве. Неоднократные попытки создания кредитных бюро потерпели неудачу из-за отсутствия доверия среди банков и подозрений небанковских организаций на предмет последующего недобросовестного использования третьими лицами предоставленной им важной финансовой информации. Проблема кредитных бюро, таким образом, может служить примером того, как проблемы общей деловой среды (отсутствие доверия и прозрачности) могут затруднять реализацию реформ в банковском секторе.

Развитие банковской системы также будет сильно зависеть от хода судебной реформы - ничуть не в меньшей степени, чем от принятия конкретных законодательных актов, призванных улучшить защиту прав кредиторов. Развитие кредитования независимых сторон, выходящего за рамки групп связанных между собой компаний, зависит от уверенности сторон в возможности принудительного исполнения контрактов посредством вмешательства третьей стороны.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.- ОЭСР.-2004.- с.253-265.

Экономика Российской Федерации на современном этапе*

Инициативы в сфере реформы банковского сектора Страхование вкладов

Российский закон о страховании вкладов (СВ), который вступил в силу в конце 2003 г., возможно, является самым важным шагом по пути реформирования банковского сектора, сделанным за последние годы. Причины, побудившие правительство принять закон о СВ и изложенные в пояснительной записке, которая прилагалась к тексту законопроекта, представленного в парламент, в значительной степени отражают доводы, которые приводятся в поддержку СВ в других странах мира. Помимо всего прочего, СВ призвано повысить доверие общественности к банковскому сектору и тем самым содействовать финансовой стабильности, предоставляя гарантии вкладчикам и предотвращая, таким образом, бегство вкладчиков из банков в период стресса, столь дорого обходящееся обществу в целом. СВ также призвано содействовать привлечению в банковскую систему значительного объема сбережений домохозяйств, которые по-прежнему хранятся в виде наличных денег (обычно в иностранной валюте). По различным оценкам, такие сбережения составляют 40-80 млрд.долл., при том что совокупный объем депозитов домохозяйств составляет приблизительно 48 млрд. долл. Правительство также надеется, что это позволит банкам привлечь столь необходимые им ресурсы в виде долгосрочных обязательств. Обычно депозиты домохозяйств являются для банков основным источником средств, предоставляемых на длительный срок, однако в настоящее время Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) предусматривает возврат вкладов физических лиц по первому требованию, даже если договор банковского вклада был заключен на определенный срок. Коротко говоря, все розничные депозиты по сути представляют собой вклады до востребования. Органы власти в явной форме связывают принятие закона о СВ с внесением поправки в указанное положение ГК РФ.

СВ также призвано повысить конкуренцию в розничном секторе путем выравнивания конкурентных условий для государственных и частных банков. Основная цель здесь заключается в том, чтобы дать возможность частным банкам конкурировать со Сбербанком. Создание более конкурентной среды в розничном секторе особенно важно в свете быстрого роста объема как розничных кредитов, так и розничных банковских депозитов. Сектор домохозяйств становится все более важным источником финансирования для банков. Однако конкурентные условия не станут равными мгновенно. В соответствии с законом в его существующей редакции, Сбербанк по-прежнему будет пользоваться государственными гарантиями до 2007 г. (гарантии, предоставлявшиеся другим государственным банкам, уже отменены). Более того, счета СВ Сбербанка будут полностью обособлены от аналогичных счетов других банков либо до тех пор, пока доля розничных депозитов, размещенных в Сбербанке, не упадет ниже 50%, либо до 2007 г., в зависимости от того, какая дата наступит раньше; т.е. Сбербанк по сути останется вне пределов системы в течение еще нескольких лет. Рыночная доля Сбербанка ежегодно уже сокращается на несколько процентных пунктов. Однако, вероятно, пенсионные и иные социальные платежи в течение какого-то времени будут по-прежнему осуществляться в основном через Сбербанк, что будет способствовать сохранению этим банком его доминирующего положения. Предложенные правительством изменения и дополнения к закону о СВ, представленные Федеральному Собранию весной 2004 г., тем не менее, ограничат гарантии в отношении любых вкладов, открытых после 1 ноября 2004 г., суммой, составляющей всего лишь 100 тыс.р., т.е. уровнем покрытия, предусмотренным законом о СВ. Полные государственные гарантии будут распространяться только на вклады, размещенные ранее.

Хотя схемы СВ приобретают все большую популярность повсеместно в мире, экономисты проявляют все более явный скептицизм по поводу связанных с ними выгод, а также все более заметное беспокойство по поводу рисков, которые такие схемы обусловливают. Все большее количество эмпирических данных свидетельствует о том, что СВ может увеличивать риск финансовой нестабильности. Наличие СВ (или даже неявное страхование в виде ожидаемого прихода государства на помощь) может уменьшать стимулы, побуждающие органы регулирования и кредиторов осуществлять мониторинг за банками, и в то же время подталкивать банки к более рискованным операциям. Межстрановые исследования показывают, что острота данной проблемы, связанной с моральным риском, зависит преимущественно от институциональной среды. Там, где верховенство закона неполное, регулирование нежесткое, а права кредиторов защищены плохо, СВ с большей вероятностью будет способствовать финансовой нестабильности и с меньшей вероятностью будет содействовать увеличению глубины финансовой системы. Понятно, какие последствия данный вывод имеет для России, которая более чем точно соответствует приведенному описанию неадекватной институциональной среды. Следовательно, введение СВ должно сопровождаться значительными улучшениями в сфере банковской прозрачности, пруденциального регулирования и обеспечения соблюдения законодательства (а еще лучше, чтобы такие улучшения предшествовали введению СВ). Российские власти полностью понимают это. Разработанная ими стратегия реформы банковского сектора в явной форме связывает введение СВ с установлением более жестких требований, касающихся надлежащего финансового положения и прозрачности банков.

Подробное описание новой системы СВ и анализ вероятного влияния различных положений приведены ниже. Общий вывод этого анализа заключается в том, что российский закон о СВ вряд ли приведет к возникновению серьезной проблемы морального риска. Схемы СВ обычно имеют своим результатом большую неустойчивость, если они предусматривают значительные масштабы и размеры страхового покрытия. Российская схема, безусловно, не предусматривает чересчур щедрых страховых выплат. Она охватывает лишь ограниченный круг розничных депозитов и распространяется только на первые 100 тыс.р. (приблизительно 3400 долл. ) каждого вклада. Это относительно небольшая сумма, даже по российским стандартам, по сравнению с величиной ВВП на душу населения в 2003 г., которая составляла приблизительно 92 265 р. Такое соотношение максимальной суммы, в отношении которой предусматривается страхование, и подушевого ВВП является низким по стандартам как развитых, так и развивающихся стран. Коротко говоря, СВ обеспечит защиту мелких вкладчиков -физических лиц, которые в любом случае меньше всего способны осуществлять эффективный мониторинг банков. Стимулы, побуждающие других кредиторов тщательно следить за банками, не должны стать слабее: в случае ликвидации требования таких кредиторов удовлетворяются только после того, как будут удовлетворены требования вкладчиков. В любом случае, отмена государственных гарантий в отношении вкладов в государственных банках должна уничтожить важный источник морального риска.

Если СВ в России сопряжено лишь с ограниченными рисками, то и его выгоды, по всей вероятности, также будут носить ограниченный характер, по меньшей мере, на первоначальном этапе. Нередко говорят о том, что отсутствие СВ является одной из основных причин, обусловливающих нежелание домохозяйств хранить свои сбережения в банке. Однако, так ли это на самом деле, совершенно не ясно. Нежелание многих граждан, обладающих сбережениями, полагаться на гарантии, которые до сих пор предлагались государственными банками, свидетельствует о том, что решение хранить сбережения в виде наличных денег обусловлено отнюдь не только опасениями насчет надежности конкретных банков. Более того, сам по себе ограниченный характер схемы (хотя такой характер и следует оценивать положительно с точки зрения избежания морального риска), по всей вероятности, будет ограничивать степень, в которой введение СВ само по себе будет действовать как магнит, притягивающий деньги «из-под матраца». Однако СВ должно облегчить частным банкам их конкурентную борьбу со Сбербанком за клиентов, относящихся к категории осмотрительных вкладчиков. Многое зависит от того, будет ли СВ сопровождаться мерами, способствующими конкуренции в данном секторе.

Наиболее важным преимуществом введения СВ может оказаться усиление пруденциального регулирования. Банки, желающие принять участие в схеме, будут сначала подвергаться интенсивной проверке со стороны Центрального банка РФ (ЦБР). Если ЦБР выявит у них какие-либо недостатки, он может исключить их из схемы и, тем самым, запретить им работать на розничном рынке. ЦБР замерен использовать введение СВ в целях ужесточения пруденциального надзора. В этой связи следует положительно оценить положения закона, касающиеся проверки. Это потребует от ЦБР проведения тщательной проверки в отношении более чем 1000 банков за очень короткий период времени и исключения из системы даже крупных банков, обладающих широкими связями, если они не удовлетворяют критериям допуска. Если ЦБР окажется не в состоянии или не захочет строго соблюдать критерии и исключать не вполне соответствующие им банки, то это подорвет доверие к самой схеме СВ, а также ко всей работе ЦБР в области реформы регулирования. Напротив, исключение достаточно большого числа банков - осуществляемое на основе прозрачных и последовательно применяемых критериев - послужит убедительным свидетельством намерения ЦБР эффективно регулировать данный сектор.

Регулирование, предусматривающее приоритет содержания перед формой

С начала 2002 г. ЦБР работает над тем, чтобы изменить систему пруденциального надзора, перейдя от режима, при котором основное внимание уделяется формальному соответствию, к режиму, центральным компонентом которого является более глубокий анализ состояния и перспектив деятельности банка. Существующие с начала 90-х годов механизмы оказались чрезвычайно обременительными с точки зрения объема документации, но крайне неэффективными с точки зрения предотвращения злоупотреблений или обеспечения ЦБР возможности в упреждающем порядке вмешиваться, если поведение банков было чревато возникновением проблем. Переход к регулированию, при котором приоритет будет отдаваться существу дела, а не форме, представляет собой чрезвычайно трудную задачу. Для того чтобы отразить новый подход, потребуется переписать сотни страниц нормативных актов и инструкций. Многие такие документы уже изменены, и из них наиболее важным является подвергшаяся коренным изменениям Инструкция ЦБР № 1 «Об обязательных нормативах банков», которая вступила в силу в апреле 2004 г. Инструкция № 1, на основании которой ЦБР осуществляет пруденциальный надзор, оставалась по существу без изменений на протяжении десяти лет. Новый проект знаменует собой переход к регулированию «по существу, а не по форме», и его следует оценивать положительно. По всей вероятности, он обеспечит реальное улучшение качества надзора со стороны ЦБР, не в последнюю очередь потому, что он ограничивает возможности и ослабляет стимулы, побуждающие банки манипулировать своей отчетностью в целях соблюдения обязательных нормативов.

Новый подход к пруденциальному надзору в значительно большей мере зависит от суждений должностных лиц ЦБР; следовательно, их компетенция и порядочность будут важны как никогда. Создание новой главной инспекции в штаб-квартире ЦБР призвано ограничить пространство для потенциальных конфликтов интересов и возможности для оказания давления или подкупа инспекторов. Однако начиная с 2005 г. повседневный надзор будут осуществлять отдельные инспектора, именуемые кураторами. Куратор будет назначаться для осуществления контроля за каждым банком на постоянной основе. Это вызывает некоторые опасения, поскольку более широкие дискреционные полномочия чиновников в этих вопросах рассматриваются некоторыми наблюдателями как сопряженные с риском коррупции и (или) произвола. Кураторы не будут иметь возможности самостоятельно налагать какие-либо санкции на банки. Они будут лишь предлагать те или иные меры своим вышестоящим начальникам, которые - в случае рекомендаций относительно принятия дисциплинарных мер - будут проводить консультации с соответствующим банком. Хотя это должно помешать кураторам злоупотреблять своей властью в ущерб банкам, труднее будет помешать кураторам вступать в сговор с банками, контроль за которыми они осуществляют. Возможности для таких действий по сговору должны быть минимизированы путем обеспечения того, чтобы информация направлялась по многим каналам и чтобы ключевые решения принимались с участием нескольких уровней в иерархической структуре ЦБР. Переход к регулированию «по существу, а не по форме» следует приветствовать. Однако в его реализации не избежать реальных проблем. Одной из основных проблем будет переобучение персонала. ЦБР начал подготовку новых кураторов, но пока неясно, как быстро он сможет нанять и обучить персонал достаточно высокого уровня или насколько ЦБР удастся сохранять таких сотрудников. Сами кураторы могут сталкиваться с конфликтами интересов, с учетом вероятности того, что банки будут пытаться переманить их на работу из ЦБР.

Наконец, чрезвычайно важно, чтобы ЦБР демонстрировал последовательное обеспечение соблюдения новых стандартов и эффективное вмешательство, призванное устранять возникающие проблемы на самом раннем этапе. Это будет непросто, не в последнюю очередь потому, что характерная для ЦБР давняя традиция регулятивного попустительства до и после кризиса 1998 г. дала многим банкам основания полагать, что они могут безнаказанно нарушать обязательные нормативы и не исполнять своих обязательств. Чтобы изменить эти представления, ЦБР необходимо будет продемонстрировать образцовую жесткость. Этому может способствовать принятие законодательных актов, упрощающих обременительные и в целом неэффективные (для кредиторов) процедуры ликвидации потерпевших крах банков. В настоящее время такие банки с юридической точки зрения часто остаются в подвешенном состоянии в течение нескольких лет, что позволяет инсайдерам выводить активы до удовлетворения требования кредиторов (в любой данный момент времени в секторе можно насчитать несколько сотен таких банков-«трупов»). Органы власти в настоящее время планируют возложить на новое Агентство по страхованию вкладов функции «корпоративного ликвидатора», который будет выступать в качестве ликвидационного управляющего конкурсной массой обанкротившихся банков. Данное решение призвано ускорить этот процесс, сделать его более прозрачным и обеспечить лучшую защиту интересов кредиторов; однако/оно может породить конфликты интересов для Агентства по страхованию вкладов в силу его основной роли (страхования вкладов).

Основным приоритетом для ЦБР с точки зрения существа регулирования (в отличие от процедур регулирования) является регулирование капитала. Новая инструкция по расчету величины капитала банка для использования в обязательных нормативах ужесточает правила таких расчетов и одновременно позволяет ЦБР оценить экономическую стоимость каждого актива. Это представляет собой важный шаг. Капитал является своего рода «буфером», защищающим от убытков, и одновременно снижает стимулы, побуждающие банки (в силу их ограниченной ответственности) идти на слишком большие риски. Очень низкий показатель достаточности капитала может быть более значимым источником морального риска, нежели наличие СВ, поскольку он предполагает незначительный риск дополнительных убытков для акционеров и потенциально значительный выигрыш, если рискованные операции окажутся прибыльными. Кроме того, по всей видимости, регулирование капитала лучше, чем непосредственный мониторинг за активами, поскольку оно оказывает воздействие на собственные стимулы банка и поскольку для сторонних лиц легче оценивать капитал, чем качество активов, решения о предоставлении кредитов или управление рисками. Поскольку регулятивный потенциал ЦБР по-прежнему ограничен, вполне разумно сосредоточить внимание на нескольких показателях, которые, по всей вероятности, являются наиболее эффективными, и показатель капитала, возможно, является самым важным среди таких показателей. Стремление выявить факты искусственного раздувания капитала и вынудить банки пересчитать размер своего капитала в соответствии с более высокими стандартами в этой связи представляется важным шагом: Хотя было бы неразумным возлагать слишком большие надежды на одно только регулирование капитала, без связи с другими характеристиками среды регулирования, более жесткое регулирование капитала в большинстве систем регулирования обусловливает уменьшение объема невозвратных кредитов, что свидетельствует о том, что такое более жесткое регулирование на самом деле препятствует принятию чрезмерных рисков.

В настоящее время регулирование капитала также вполне обоснованно представляет собой приоритетную задачу для ЦБР по двум указанным ниже причинам:

- Взвешенные по уровню риска нормативы достаточности капитала остаются достаточно высокими, чтобы даже с учетом раздувания капитала было маловероятным, что они будут представлять собой серьезную проблему. По оценкам ЦБР на начало 2004 г., взвешенный по уровню риска норматив достаточности капитала по всему сектору составлял 19,1%. Однако показатели достаточности капитала уменьшаются, поскольку банки увеличивают объем своих активов быстрее, чем размер капитала. Решение проблемы раздувания капитала, достигнутое скорее раньше, чем позже, позволит, следовательно, избежать ситуации, при которой реальные (а не отраженные в отчетности) показатели достаточности капитала достигнут опасно низкого уровня. Оно также должно облегчить задачу введения более жесткого регулирования капитала, которое бы не сдерживало при этом роста банковского сектора.

- Требования в отношении минимального размера капитала для новых банков должны повыситься до 5 млн. евро начиная с 1 января 2005 г., а существующие банки должны увеличить свой капитал до указанного уровня к 2010 г. Только около 35,4% российских банков достигли данного уровня к декабрю 2003 г., хотя именно на эти банки приходится 93,6% капитала всего сектора (что косвенно свидетельствует о числе крошечных банков, которые остаются в системе).

Более жесткое регулирование капитала жизненно важно, поскольку иначе другие меры по обеспечению прозрачности и финансовой устойчивости не будут иметь смысла. Такое регулирование будет также более интенсивно подталкивать в секторе процесс консолидации, который ЦБР стремится стимулировать. В России по-прежнему существует слишком много мелких банков. Регулятивное давление в направлении консолидации в любом случае подкрепляется существующими на рынке тенденциями: норма прибыли снижается, и банки все в большей степени зависят от дохода от такой деятельности, как розничный бизнес и кредитование компаний, которая сопряжена со значительными накладными расходами.

Информация и прозрачность

Введение Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) знаменует собой дальнейший; шаг по пути повышения качества информации в секторе и обеспечения большей доступности ее. Российские банки должны будут представлять финансовую отчетность в соответствии с МСФО начиная с третьего квартала 2004 г. на основе методики трансформации отчетности, составленной в соответствии с российскими стандартами финансовой отчетности (РСФО), в формат МСФО. На протяжении 2005 г. параллельно будет по-прежнему использоваться отчетность, подготовленная в соответствии с РСФО. В течение этого переходного периода отчетность, составленная в соответствии с МСФО, будет использоваться только для аналитических целей; фактически, основой для контроля такая отчетность станет служить только начиная с 1 января 2006 г. Такое постепенное введение МСФО призвано помочь банкам приспособиться к требованиям указанных стандартов. Соответствующие корректировки будут носить как финансовый, так и технический характер: предположительно, большинство банков (но ни в коем случае не все) отразят более низкие показатели достаточности капитала в соответствии с МСФО и, возможно, также большую долю проблемных активов. Это повлияет как на доверие к сектору, так и на финансовое положение банков. Основные затраты на переход на новые стандарты учета, помимо переподготовки бухгалтеров и аудиторов и замены компьютерных программ, связаны с укреплением баланса банков в свете результатов пересчета по МСФО.

Следует подчеркнуть, что в 2004-2006 гг. будет происходить не переход к международной практике учета, а обязательная перекладка составленной в соответствии с РСФО отчетности в формат МСФО. Это - шаг вперед, но здесь надо отметить три соображения:

- Хотя МСФО обеспечивают более удобный для аналитиков формат, банки не будут обязаны представлять отчетность по МСФО с примечаниями и комментариями, в отсутствие которых такую отчетность может оказаться невозможно понять.

- Банки могут столь же изобретательно подходить к составлению своей отчетности по МСФО, как они делали это со своей финансовой отчетностью, подготавливавшейся в соответствии с РСФО. Международные стандарты могут оказаться более гибкими, чем РСФО, основанные на правилах. Хотя МСФО, безусловно, предпочтительней РСФО, ни те, ни другие стандарты не могут исключить возможностей для «приукрашивания витрины», стремления к получению неофициальной прибыли или избежания налогов в отсутствие более адекватного корпоративного управления и пруденциального, регулирования.

- Нормативные акты, выпущенные ЦБР и касающиеся перекладки отчетности по РСФО, отличаются от МСФО в некоторых отношениях и не могут быть признаны соответствующими МСФО. Некоторые российские банки в этой связи могут быть вынуждены подготавливать отчетность по МСФО для потенциальных или фактических иностранных кредиторов, которая будет отличаться от отчетности по МСФО, подготовленной для ЦБР.

Степень, в которой переход на МСФО сделает банки более прозрачными, таким образом, в основном зависит от того, насколько ЦБР удаётся улучшить надзор, а также от собственного желания банков стать более открытыми. Если банки примут строго формальный подход к составлению отчетности по МСФО, то переход вряд ли будет очень полезен. Действительный переход к составлению отчетности по международным стандартам представляет собой намного более сложный процесс и будет, согласно заявлениям ЦБР, осуществляться вместе с принятием МСФО в реальном секторе.

Еще один ключевой элемент кампании ЦБР по улучшению прозрачности связан с прозрачностью собственности. Выявление реальных собственников банков особенно важно в свете того, что случилось после кризиса 1998 г. Собственники обанкротившихся банков нередко ухитрялись вывести активы в новые банки, оставив кредиторов старых банков с пустыми руками. Официальная структура собственности в российских банках обычно является сложной и непрозрачной, даже если личность реальных владельцев представляет собой секрет полишинеля. Связь банка с его собственниками-бенефициарами нередко скрыта за сетью номинальных акционеров, трастов и оффшорных компаний. Такие схемы, в общем, законны; на самом деле, по данным обзора, проведенного МФК в 2003 г., половина банков-респондентов признала, что они не раскрывают имен своих реальных собственников. На деле, возможно, такую информацию раскрывает еще меньшее число банков. Закон не наделяет ЦБР полномочиями, в соответствии с которыми он мог бы обязать банки раскрыть информацию о реальных собственниках. Однако ЦБР предпринимает все большие усилия по использованию своих регулятивных полномочий в связи с такими вопросами, как заявления о выдаче лицензии более высокого уровня, увеличение объявленного капитала или допуск к схеме СВ, чтобы заставить банки открыть информацию. Непрозрачность собственности снижает как прозрачность всей системы, так и доверие к ней. Она мешает попыткам ввести новые критерии, касающиеся пригодности тех или иных лиц в качестве собственников и (или) управляющих российских банков, и подрывает попытки контроля за сделками со связанными сторонами. Прозрачность собственности составляет всего лишь один из элементов более широких действий по улучшению корпоративного управления в банках, которое является очень плохим даже по российским стандартам, частично из-за того, что действительной торговли акциями банков почти не ведется. Более высокий уровень корпоративного управления отвечал бы собственным интересам банков, поскольку облегчал бы им задачу привлечения капитала, который необходим им для выполнения более высоких требований в отношении капитала и обеспечения устойчивости их роста.

Уже давно руководители банков подлежат утверждению в ЦБР, но до сих пор единственным указанным основанием для запрета на занятие таких должностей являлось наличие уголовных судимостей. Сейчас органы регулирования планируют расширить свои полномочия по утверждению кандидатов на более широкий круг должностей, включая кандидатов в члены совета директоров, и расширить критерии, которые могут быть использованы для отклонения кандидатов. Во многих странах органы регулирования вправе запретить определенным лицам владеть или управлять банками, но ЦБР столкнулся с серьезным сопротивлением не только со стороны многих банков, но и со стороны критически настроенных лиц, которые просто опасаются возникновения возможностей для произвола со стороны чиновников, предвзятости и коррупции. Новый критерий «деловой репутации» подвергся особенно резкой критике, как чрезмерно субъективный. На деле, список критериев, которые будет использовать ЦБР, относительно длинный и включает в основном пункты, не предполагающие или в лишь небольшой степени допускающие субъективные суждения, такие как прежние уголовные или административные правонарушения. Однако здесь, как и в области экономического регулирования, с неизбежностью будет оставаться место для вынесения профессиональных суждений со стороны должностных лиц ЦБР. С учетом значения, придаваемого каждому правилу, которое позволит чиновникам выносить «субъективные» решения, было бы чрезвычайно важным обеспечить, чтобы решения органов регулирования были четко и открыто объяснены. В любом случае, новая инструкция вполне может иметь лишь ограниченный эффект, поскольку дело уже обстоит таким образом, что ключевые лица во многих банках занимают должности второго уровня, чтобы избежать излишней публичности; в некоторых случаях, такие лица вообще не выполняют никаких управленческих функций официально.

В целом, центральное внимание, которое уделяется в рамках реформ вопросу прозрачности, чрезвычайно радует, поскольку большая открытость будет способствовать более тщательному контролю за банками со стороны представителей частного сектора. Это не означает отрицания важной роли эффективно действующего государственного органа регулирования. Чрезвычайно важно, чтобы у ЦБР были юридические полномочия, ресурсы и воля для осуществления контроля за сектором и вмешательства по мере необходимости. Однако более тщательный мониторинг со стороны частного сектора особенно важен с учетом растущей сложности банковского и финансового рынков. Опытом и знаниями, необходимыми для осуществления мониторинга за банками в таких условиях, скорее будут обладать участники частного сектора, а не государственные чиновники, а у основных кредиторов банка будет больше стимулов для осуществления мониторинга за ним, нежели у государственных органов регулирования. Кроме того, вряд ли стоит чересчур полагаться на государственные органы регулирования в условиях, когда участники частного сектора склонны опасаться небеспристрастности и коррумпированности со стороны государственных органов власти.

Реформы в сфере развития банковского бизнеса

Для создания правовой базы деятельности банков еще предстоит предпринять ряд важных шагов. Это так называемые «реформы развития», упомянутые выше. Эти реформы относятся к числу вопросов, которые должны рассматриваться в качестве первоочередных с точки зрения содействия развитию посреднической деятельности в российском банковском секторе:

- Кредитование под залог. Закон о банкротстве 2002 г. следует образцу прежних российских законов о банкротстве в том, что касается довольно странного подхода к кредиторам по обязательствам, обеспеченным залогом. Ранее такие кредиторы просто составляли отдельную категорию в рамках модифицированного варианта применявшейся тогда нормы об абсолютной преимущественной очередности. Ныне их требования удовлетворяются за счет средств, вырученных от продажи имущества/предоставленного им в залог, но только после удовлетворения необеспеченных требований кредиторов, имеющих первую и вторую очередность и возникших до заключения договора залога. Кроме того, пока еще не внесены поправки в Гражданский кодекс РФ: он по-прежнему предусматривает порядок удовлетворения требований пяти категорий, имеющих разную очередность, как то было в прежних законах о банкротстве. В более общем плане, необходима систематическая регистрация залогов, для того чтобы лучше защитить кредиторов на случай, если используемые в качестве залога активы утратят ту стоимость, которую они имели при первом осмотре, а также для обеспечения более быстрых и простых методов реализации предмета залога вне производства по банкротству. В настоящее время кредиторы должны обращаться в суд, чтобы принудительно осуществить обеспеченные требования к не исполняющим своих обязательств заемщикам. Было бы также желательным изменить систему регулирования таким образом, чтобы способствовать использованию более широкого круга форм обеспечения, в том числе нематериальных активов.

- Срочные вклады. Как отмечалось выше, пункт 2 статьи 837 Гражданского кодекса рассматривает все вклады граждан как вклады де-факто до востребования. Внесение поправок в данное положение позволит размешать действительно срочные вклады, что облегчит банкам задачу привлечения столь необходимых им долгосрочных средств, представляющих собой сбережения граждан. Органы власти намерены пересмотреть данное положение, но поправки еще предстоит внести.

- Слияния и приобретения. С учетом необходимости консолидации в банковском секторе, то, что ЦБР упрощает порядок утверждения слияний и приобретений в этом секторе, представляет собой хорошую новость для банков. Однако основное препятствие, мешающее слияниям, остается в Гражданском кодексе РФ. Участвующие в слиянии банки должны предложить всем заемщикам возможность прекратить соответствующие кредитные договоры или переоформить их с вновь создаваемым юридическим лицом. ЦБР пытается добиться внесения поправок в данное положение. ЦБР также добивается внесения поправок в закон «О банках и банковской деятельности», чтобы изъять из него требование, согласно которому любая передача акционерного капитала российского банка от резидента в пользу нерезидента подлежит утверждению со стороны Ц5Р. Вместо этого предлагается, чтобы разрешение ЦБР необходимо было получать только в случае сделки, касающейся более чем 10% капитала банка, вне зависимости от государственной принадлежности сторон сделки. Такое изменение соответствовало бы рекомендациям ОЭСР в этой области.

- Ипотека. Хотя принятие закона «Об ипотечных ценных бумагах» следует приветствовать, и закон будет способствовать привлечению долгосрочных средств, которые могут быть использованы для ипотечного кредитования, развитие ипотечного рынка потребует дальнейших институциональных и юридических изменений, в том числе пересмотра законодательства, которое в настоящее время обусловливает чрезвычайно высокие издержки на выселение должника, не исполняющего своих обязательств (если вообще не делает такое выселение невозможным). Если законодательство не будет предусматривать каких-то разумных прав на выселение, это будет серьезно ограничивать расширение деятельности в сфере ипотеки.

- Более простой порядок открытия филиалов. ЦБР призвал к пересмотру подзаконных актов, касающихся отделений банков, с тем чтобы упростить этот процесс и снизить сопряженные с ним затраты (включая сбор, выплачиваемый банками за открытие новых отделений). Это будет способствовать усилению конкуренции, поскольку облегчит банкам задачу развития сети их отделений и распространения своей деятельности на новые региональные рынки. Следует также положительно оценить предложения, предусматривающие предоставление банкам возможности открывать небольшие пункты обслуживания, предлагающие ограниченный набор услуг своим клиентам, и не нести при этом всех затрат, связанных с открытием полноценных отделений. Необходимые здесь изменения правового и регулятивного характера будет относительно несложно принять; значительно труднее будет уменьшить неформальные препятствия для входа на рынок, которые по-прежнему сохраняются многими региональными властями.

Все указанные выше приоритетные задачи были включены в последние варианты совместной стратегии ЦБР и правительства, однако прогресс в этом направлении медленный. Давно уже достигнут широкий консенсус по большинству этих вопросов, однако это пока не нашло своего отражения в законодательстве. В некоторых областях ЦБР принял те меры, которые он мог принять в качестве органа регулирования, но его сдерживает медленный темп совершенствования законодательства. Это верно по отношению к слияниям и приобретениям (см. выше), а также по отношению к синдицированному кредитованию.

Будущее государственных банков

Российские органы власти давно выражали свое принципиальное намерение снизить долю государственной собственности в коммерческих банках и сократить масштаб вмешательства государственных организаций в распределение кредитов. По отдельным вопросам достигнут определенный прогресс. Льготы в плане регулирования, которыми пользовались государственные банки, были сокращены, а принятие законодательства о СВ лишило все банки, за исключением Сбербанка, всех явных государственных гарантий. (Предоставленные Сбербанку гарантии будут отменены не позднее 2007 г.). Однако процесс передачи банков с баланса государства идет медленно, что следует из приведенных выше данных о государственной собственности. Число банков, в которых государству принадлежит блокирующий или контрольный пакет акций, в последние годы уменьшилось, однако это было преимущественно связано с отчуждением мелких банков, так что относительная доля государства в секторе изменилась незначительно. Самые крупные банки в секторе остаются в государственной собственности. Планируемые сроки передачи прав собственности на банки, принадлежащих государству (и, в частности, ЦБР), неоднократно переносились на более позднее время. В настоящее время органы власти планируют обеспечить передачу с баланса всех государственных унитарных предприятий соответствующих акций банков и снизить долю государства в ВТБ до уровня ниже 50% в период между 2004 и 2007 гг. Региональные органы власти, со своей стороны, продолжают вмешиваться, порой весьма грубо, в деятельность местного банковского сектора, подавляя конкуренцию и препятствуя появлению на местных рынках «чужих» банков. Эту проблему также предстоит решать. Региональные органы власти нередко используют бюджетные счета в целях своего рода патронажа при управлении соответствующим местным банковским сектором; требование, согласно которому все региональные и местные бюджеты должны будут исполняться через федеральное казначейство, может, следовательно, помочь в ограничении возможностей региональных властей по проведению дискриминационной политики по отношению к тем или иным банкам в их регионах.

Остается неясной судьба Сбербанка - исполина розничного сектора - который по-прежнему контролируется ЦБР. Отказаться от контроля над Сбербанком будет непросто, поскольку такой контроль используется органами власти как эффективный инструмент политики. Более того, Сбербанк является единственным российским банком, действительно значимым с системной точки зрения, и, по мнению многих наблюдателей, пользуется самым высоким доверием со стороны населения. По этим причинам, правительство и ЦБР должны осторожно подходить к вопросу о каких-либо серьезных изменениях статуса этого банка. Было бы неразумным выступать в поддержку его быстрого разделения и (или) приватизации. Однако его нынешний статус, без сомнения, сопряжен с проблемами с точки зрения развития банковского сектора и способствует относительно худшим результатам деятельности Сбербанка как собственно банка. Монополист в сфере сбережений по-прежнему демонстрирует многие факторы неэффективности и недостатки, которые присущи государственным компаниям, обладающим значительной монопольной властью. Нынешняя стратегия заключается в том, чтобы позволить «размыть» монополию Сбербанка за счет роста других банков, которые выиграют в результате введения СВ и других мер по выравниванию конкурентных условий. Это ни в коем случае не является худшим из имеющихся вариантов, как о том свидетельствует постепенно, но при этом постоянно уменьшающаяся рыночная доля Сбербанка. Однако этот процесс займет достаточное количество времени. Кроме того, возможно, Сбербанк и другие государственные банки будут по-прежнему пользоваться существенными конкурентными преимуществами в виде более низких затрат на капитал, обусловливаемых представлением о том, что за этими банками стоит государство.

В более долгосрочной перспективе органы власти, возможно, захотят рассмотреть вопрос о значительной структурной перестройке Сбербанка и его последующей приватизации. Одним из вариантов было бы подразделение его на несколько банков - с пересекающимися рынками, чтобы содействовать конкуренции, - и последующая приватизация его правопреемников. Тем временем, однако, более неотложной задачей является уменьшение искажений, обусловливаемых нынешним положением Сбербанка в секторе, и содействие росту и консолидации частных банков, которые могут конкурировать со Сбербанком. Это может включать меры по упрощению слияний и приобретений, а также по упрощению процедуры открытия новых отделений, наряду с жестким применением мер банковского надзора по отношению к государственным банкам. Помимо всего прочего, органам власти следует рассмотреть вопрос об изменении соответствующей структуры управления таким образом, чтобы это обеспечило возможность для реальной готовности правительства и ЦБР отказаться от предоставления таким банкам особых льгот и вмешательства в их коммерческие дела.

(Продолжение в следующем номере)

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.-ОЭСР. - 2004. - с. 265-280.

Экономика Российской Федерации на современном этапе

(Продолжение. Начало см. ЭНТП № 1-9, 2005 г.)

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ

Закон о создании системы страхования вкладов (СВ) был наконец принят в декабре 2003 г., больше чем через десять лет после того, как соответствующие первые предложения были внесены в парламент. Система СВ призвана упрочить стабильность банковского сектора, защитить вкладчиков-физических лиц, размещающих свои сбережения, повысить конкуренцию и способствовать увеличению емкости финансового рынка путем мобилизации большого объема сбережений российских домохозяйств, остающихся вне сферы деятельности банков (так называемые «деньги, хранящиеся под матрацем»), для осуществления финансовой системой посреднических операций. Переходные положения закона предусматривают механизм проверки банков, становящихся участниками новой схемы страхования вкладов; это позволит органам власти использовать создание механизмов страхования вкладов в целях усиления пруденциального надзора. Ниже приводится краткий обзор основных элементов закона и оценка его возможных последствий.

Законодательная база

Законодательная база новой системы страхования вкладов включает шесть законов, утвержденных Федеральным Собранием осенью 2003 г. и подписанных Президентом РФ 23 декабря 2003 г.:

- Федеральный закон 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» определяет основные механизмы создания, финансирования и управления системой страхования вкладов. Если не указано иное, все ссылки на закон или на отдельные статьи далее являются ссылками на данный закон.

- Федеральный закон N 178-ФЗ «О внесении изменений в статьи 251 и 291 Налогового кодекса Российской Федерации» освобождает новое Агентство по страхованию вкладов от уплаты налогов со страховых взносов и устанавливает, что страховые взносы банков рассматриваются для налоговых целей как затраты.

- Федеральный закон N 179-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»» добавляет взносы по страхованию вкладов к перечню источников формирования имущества некоммерческих организаций, поскольку Агентство по страхованию вкладов будет создано именно в этой форме.

- Федеральный закон N 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 69 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»» лишает Центральный банк РФ (ЦБР) полномочий по определению механизмов страхования вкладов, поскольку таковые теперь определены законом.

- Федеральный закон N 181-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»» вносит множество мелких поправок в основополагающий закон о банковской деятельности, чтобы привести его в соответствие с новым законом о СВ; преобладающая часть таких поправок касается просто подтверждения юридических полномочий Агентства по страхованию вкладов.

- Федеральный закон N 182-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации» вносит две поправки в Гражданский кодекс РФ, цель которых - привести положения кодекса в соответствие с новым законом о СВ. Наиболее важная из этих поправок отменяет субсидиарную ответственность государства по вкладам граждан в тех банках, в которых Российская Федерация или субъекты Российской Федераций имеют более 50% акций или долей участия (т.е. закон отменяет 100%-ные государственные гарантии, предоставлявшиеся до сих пор таким банкам в соответствии с пунктом 1 статьи 840 Гражданского кодекса РФ).

Сфера действия

Страхование, предусматриваемое новой системой, будет носить очень ограниченный характер. В законе четко говорится, что он распространяется только на вклады физических лиц; никакого покрытия в отношении вкладов юридических лиц или межбанковских вкладов не предусматривается (см. статью 2). Также исключаются облигации на предъявителя, вклады, открытые физическими лицами в связи с их предпринимательской деятельностью, вклады, переданные в доверительное управление, и вклады, по которым проценты выплачиваются по исключительно высоким ставкам (см. пункт 2 статьи 5). Вклады, размещенные в находящихся за пределами территории Российской Федерации филиалах банков Российской Федерации, также не подлежат страхованию. Возмещение по застрахованному вкладу выплачивается вкладчику только в отношении первых 100 000 р. его вклада (см. статью 11). Хотя, по оценкам, данная схема будет охватывать примерно 85% всех вкладов физических лиц, это относительно небольшая сумма, даже по российским стандартам, и она лишь ненамного превышает уровень ВВП в расчете на душу населения в 2003 г. Поскольку закон не предусматривает никакой индексации этой максимальной суммы, даже на фоне роста доходов и объема производства, она будет, вероятно, уменьшаться из-за инфляции. Отношение подлежащей страхованию максимальной суммы к величине ВВП в расчете на душу населения, по всей вероятности, будет таким образом уменьшаться достаточно быстро. В отличие от описываемой, схема СВ в США распространяется на вклады в размере до 100 000 долл., что почти в три раза превышает уровень ВВП на душу населения, в то время как в странах-членах ЕС максимальная застрахованная сумма колеблется от 20 000 до 103 000 евро (наиболее высокий порог установлен в Италии). В некоторых развивающихся странах предусматриваемые максимальные выплаты в 13-15 раз превышают величину годового ВВП в расчете на душу населения.

Как отмечалось в главе 5, относительно ограниченный характер схемы должен в конечном счете уменьшить все опасения на счет морального риска. Страхование в основном распространяется на тех кредиторов банка, у которых есть меньше всего стимулов и возможностей для эффективного контроля за его деятельностью, т.е. на мелких частных вкладчиков. Даже и при наличии схемы многие частные вкладчики все равно обречены на потери в случае краха банка, а стимулы, существующие у других кредиторов, останутся без изменений. В случае ликвидации требования других кредиторов банка будут удовлетворяться только после того, как будут удовлетворены требования розничных вкладчиков банка, так что их требования де-факто субординированы по отношению к требованиям розничных вкладчиков, инвестирующих свои сбережения. Более того, любое повышение морального риска, которое может быть обусловлено введением системы явного страхования вкладов, будет, по всей вероятности, нивелироваться за счет уменьшения морального риска в результате отмены в конце концов государственных гарантий, распространяющихся на вклады в государственных банках (см. ниже). Наконец, с учетом того, что органы власти, по всей вероятности, будут подвергаться политическому давлению с целью заставить их прийти на помощь вкладчикам в случае кризиса, существующая в явной форме система СВ может помочь государству ограничить его ответственность, поскольку позволит ему заблаговременно указать, что именно подлежит страхованию, а что - нет.

Многие российские наблюдатели искренне полагают, что отсутствие СВ мешало привлечению в банковскую систему денег «из-под матраца». Однако такое представление не подкреплено никакими серьезными эмпирическими данными. На самом деле, тот факт, что население предпочитает хранить деньги дома, несмотря на явные государственные гарантии, предоставленные государственным банкам, свидетельствует о наличии каких-то других причин, помимо опасений на предмет краха банков. Это, наряду с ограниченным характером страхового покрытия, предусмотренного схемой, означает, что прямое влияние введения схемы СВ на готовность домохозяйств размещать в рамках финансовой системы доселе не хранившиеся в банке сбережения будет ограниченным. Это не обязательно уж столь важно, с учетом того, что готовность среднестатистических россиян размещать свои сбережения в банке в любом случае становится большей. А вот на что СВ может оказать большее влияние, так это на обеспечение возможности частных банков конкурировать за относительно осторожных клиентов Сбербанка. С учетом увеличивающегося значения сбережений физических лиц как источника финансирования для российских банков, это само по себе желательный результат. Кроме того, со временем более интенсивная конкуренция может косвенным образом содействовать углублению депозитной базы. Если, как на то надеются органы власти, конкуренция приведет к появлению новых продуктов и более высокому качеству обслуживания на розничном банковском рынке, это вполне может повлечь за собой быстрый рост базы депозитов.

Финансирование

Механизмы финансирования системы СВ описываются в статьях 33-42. Закон предусматривает как предварительное финансирование, так и последующую (в случае необходимости) государственную поддержку страхового фонда. Система СВ началась с внесения Агентством по реструктуризации кредитных организаций имущественного взноса в размере 3 млрд. р. (см. пункт 1 статьи 50), две трети которого образуют основу фонда обязательного страхования вкладов, а одна треть направляется на цели финансирования нового Агентства по страхованию вкладов, которое будет управлять схемой (см. статьи 14-25). В дополнение к указанному взносу, сами участвующие банки будут ежеквартально уплачивать взнос в размере не более 0,15% расчетной базы (средней стоимости их застрахованных вкладов) за предшествующий квартал (см. пункт 4 статьи 36). Данная максимальная ставка снизится до 0,05□ после того, как сумма денежных средств фонда обязательного страхования вкладов превысит эквивалент 5D общей суммы застрахованных вкладов в банках (см. пункт б статьи 36). В ряде обстоятельств, однако, эта ставка страхового взноса может быть увеличена до 0,3 □ на срок до 18 месяцев (см. пункт 5 статьи 36). При этом какого-либо фактического верхнего предела применительно к размеру фонда (подобно существующему в некоторых системах) не устанавливается.

Фактическая ставка страховых взносов будет устанавливаться советом директоров Агентства (см. пункт 7 статьи 36). Применяемая ставка будет единой для всех банков и не будет взвешиваться по уровню риска (см. пункт 1 статьи 35). Фонд может также извлекать доход за счет пеней за несвоевременную уплату страховых взносов, инвестиций своих активов (круг разрешенных для инвестиций инструментов описан в пункте 3 статьи 38) и за счет иных источников, не запрещенных законодательством (см. пункт 7 статьи 34). Наконец, если фонд окажется не в состоянии выполнить своих обязательств, Агентство вправе обратиться к правительству с просьбой оказать поддержку за счет государственного бюджета. Правительство может предоставить Агентству средства из резервного фонда (см. пункт 2 статьи 40) или в форме беспроцентных бюджетных ссуд (см. пункт 2 статьи 41). Если рассчитанный правлением Агентства дефицит фонда обязательного страхования вкладов составляет более 1 млрд. р., Агентство вправе обратиться с просьбой о прямой поддержке из бюджета, и в этом случае правительству может оказаться необходимым внести предложения о соответствующих изменениях в федеральном бюджете в Государственную Думу, чтобы разрешить оказание такой поддержки фонду (см. пункт 3 статьи 41).

Предлагаемые в России страховые взносы намного выше тех, которые взимаются в США и странах Западной Европы. Однако это не обязательно означает, что российские страховые взносы слишком велики; российские банки и в самом деле связаны с большими рисками, нежели западные. Кроме того, есть основания полагать, что в некоторых западных системах риски существенно занижаются, как то признала Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC) применительно к системе страхования вкладов в США. Кроме того, несмотря на такие относительно высокие страховые взносы, существует значительная вероятность того, что поддержка за счет средств государственного бюджета окажется необходимой. Основные взносы позволят фонду за пять лет аккумулировать сумму, намного меньшую, чем 3% стоимости застрахованных вкладов, если исходить из вполне вероятного предположения о том, что объем застрахованных вкладов будет увеличиваться достаточно быстрыми темпами. Этого может оказаться недостаточно для того, чтобы справиться с крахом одного крупного банка без внешней поддержки. Этого, безусловно, не хватит в случае серьезного кризиса в банковском секторе, но это не нужно рассматривать как проблему. Системные кризисы повсюду, как правило, требуют вмешательства со стороны государства. Схемы СВ не рассчитаны и не должны создаваться с расчетом на системные кризисы: было бы одновременно трудно аккумулировать достаточные средства, позволяющие справиться с крупномасштабным кризисом, и экономически нецелесообразно «замораживать» такие значительные средства на длительные срок, при том, что они могли бы быть более выгодно инвестированы. Крупные банковские кризисы практически всегда требуют более масштабного государственного вмешательства.

Описанные выше финансовые механизмы вызывают ряд вопросов. Некоторые сравнительные исследования показывают, что предварительное финансирование (финансирование ex ante) является временно непоследовательным (time-inconsistent) и может в этой связи побуждать к принятию больших рисков: после того как взносы уплачены, у банков не остается стимулов, побуждающих их уменьшать свои риски, и они могут даже пойти на большие риски, чтобы оправдать затраты на страхование. Кроме того, взносы, выплаченные в фонд заранее, представляют собой невозместимые издержки и не создают, следовательно, стимулов для банков, которые бы побуждали их следить за другими банками. Некоторые данные также свидетельствуют о том, что государственное финансирование обостряет проблему морального риска, которая становится менее острой, если средства предоставляют банки-участники. Снижение остроты данной проблемы более очевидно в случае, когда схема финансируется не до, а после возникновения страхового случая. Последующее финансирование со стороны банков-участников создает для банков дополнительные стимулы, побуждающие их «следить» друг за другом, поскольку им придется делать дополнительные взносы, если размер фонда страхования сократится ниже определенного порогового значения в результате выплат вкладчикам. Участники знают, что они могут в будущем нести ответственность за ошибки, допущенные другими банками. Еще одна проблема, связанная с финансированием ex ante, заключается в том, что такое финансирование может порождать у других банковских кредиторов ожидания, связанные с оказанием поддержки банку со стороны государства. В случае, когда вкладчикам обеспечивается страхование через фонд, правительству будет труднее отказать другим кредиторам, чем в случае, когда государству и так приходится как-то выкарабкиваться, чтобы удовлетворить требования мелких вкладчиков.

На практике, однако, механизмы, предусмотренные в законе о СВ, могут оказаться, в большей степени пригодными для российских условий. Для обеспечения доверия к системе СВ, во всяком случае на начальном этапе ее существования, вероятно, потребуется как предварительное финансирование, так и некоторая дополнительная государственная поддержка. Вкладчики скорее всего не будут всерьез доверять схеме, которая будет финансироваться задним числом. И такие их сомнения, на самом деле, не лишены оснований, поскольку отсутствие пула аккумулированных ликвидных резервов в системе, не имеющей финансирования, может помешать оперативным действиям властей в отношении несостоятельных организаций. Кроме того, в пока еще относительно слабой договорной среде в России готовность органов власти задним числом получить взносы со стороны банков-участников не будет вызывать доверия, особенно с учетом вероятности того, что власти будут вынуждены собирать деньги с банков в период финансового стресса. Это, тем не менее, означает, что стимулы, побуждающие банки осуществлять взаимный мониторинг, будут несколько ниже, чем в иной ситуации.

Управление

Управление системой СВ должно осуществлять новое Агентство по страхованию вкладов, создающееся за счет средств, переводимых Агентством по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). АРКО - это государственная организация, созданная для решения проблем, которые были обусловлены финансовым кризисом 1998 г. Агентство по страхованию вкладов будет государственной корпорацией, независимой от ЦБР, но работающей в тесном с ним сотрудничестве. Его совет директоров будет полностью состоять из представителей правительства и ЦБР и генерального директора самого агентства. ЦБР будет, тем не менее, играть важнейшую роль в управлении схемой, поскольку банкам будет разрешено вступить в нее только по разрешению ЦБР, и они будут исключены из системы, если ЦБР отзовет их лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц. Банки не будут обязаны вступать в систему, но они по истечении запланированного переходного периода лишатся права на привлечение вкладов физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, если не получат разрешения на участие в системе страхования вкладов (см. статьи 6, 46-47). В результате банкам будет запрещено принимать вклады домохозяйств, но не только: они не смогут заниматься рядом других прибыльных видов деятельности, например, платежами по заработной плате работников компаний. Требование, согласно которому все банки, принимающие розничные вклады, должны присоединиться к системе, будет содействовать стабильности посредством увеличения размера страхового фонда и устранения возможности неучастия в схеме тех банков, чья деятельность сопряжена с низкими рисками.

Обязательное участие будет сочетаться с проверками, поскольку банки, желающие принять участие в системе страхования вкладов, должны будут пройти интенсивную проверку со стороны ЦБР, чтобы быть допущенными в систему. Закон требует, чтобы ЦБР проверял каждый банк, желающий вступить в систему, с целью проверки его пригодности в плане качества и достаточности капитала и имущества, качества управления (включая такие вопросы, как прозрачность собственности, управление рисками и системы внутреннего контроля), прибыльности и ликвидности. Банки, не получившие разрешения ЦБР, должны будут в течение одного месяца устранить все несоответствия, выявленные Центральным банком РФ, и обратиться с повторным ходатайством. Если повторная проверка не будет пройдена или если банк не представит повторного ходатайства, такой банк будет исключен из системы и тем самым лишен права работать на розничном рынке. ЦБР рассматривает закон как редкую возможность усилить свой пруденциальный надзор за банками и намерен извлечь из него максимум возможного. Поскольку большинство банков захотят сохранить за злобой право работать с розничными клиентами, данный процесс проверки по сути даст ЦБР возможность заново осуществить лицензирование преобладающей части участников банковского сектора в соответствии с более высокими, нежели прежде, стандартами.

Реализация этой серьезной работы по проведению проверки будет чрезвычайно сложной задачей для ЦБР, не в последнюю очередь из-за очень напряженного графика, предусмотренного законодательством (см. статью 45). Закон вступил в силу 27 декабря 2003 г. Срок, в течение которого банки могут подать ходатайство о допуске их к участию в системе страхования вкладов, истекает 27 июня 2004 г. В свою очередь, ЦБР должен завершить свою четырехэтапную проверку каждого банка-заявителя в течение девяти месяцев с даты подачи последним ходатайства. Коротко говоря, ЦБР должен будет провести интенсивную проверку преобладающей части банков данного сектора (возможно, более 1000 банков) не позднее 27 марта 2005 г. Банки, по первому ходатайству которых было вынесено отрицательное заключение и которые представляют повторное ходатайство, должны сделать это до 27 апреля 2005 г., и ЦБР должен принять решение по всем повторным ходатайствам не позднее 27 сентября 2005 г. Банк в течение месяца со дня вынесения Банком России отрицательного заключения по итогам рассмотрения повторного ходатайства имеет право обжаловать это заключение в Комитет банковского надзора Банка России, который должен принять решение в течение одного месяца с даты обжалования. Эта процедура не только явится очень серьезной нагрузкой для надзорных подразделений ЦБР, но и послужит целям проверки способности и готовности ЦБР принудительно обеспечивать соблюдение намного более жестких стандартов в банковском секторе,

Статус Сбербанка

Одна из явных целей законодательства о СВ - выровнять условия конкуренции между государственным монополистом в области сбережений - Сбербанком - и его частными конкурентами. В этой связи вопрос о том, что должны предусматривать положения закона о СВ в отношении Сбербанка, был предметом ожесточенных споров. По состоянию на 1 сентября 2003 г. на Сбербанк приходилось 64,9% всех вкладов физических лиц. Хотя его доля постоянно сокращается на 4-5 процентных пунктов в год, доминирующее положение Сбербанка на розничном рынке означает, что если бы он тотчас же вступил в новую систему СВ, то обеспечил бы почти две трети всего финансирования и по сути выступил бы страхователем по отношению к своим коммерческим конкурентам. Когда закон о СВ обсуждался, руководство Сбербанка настаивало на том, чтобы их банк оставался вне рамок новой системы в течение достаточно долгого времени. Найденное компромиссное решение воплощено в статье 49 закона о СВ:

- Государственные гарантии, предоставленные в отношении всех вкладов в Сбербанке в соответствии с законом «О банках и банковской деятельности», сохранятся в силе до 1 января 2007 г. (Эти гарантии отличаются от предоставленных другим государственным банкам в соответствии с пунктом 1 статьи 840 Гражданского кодекса РФ, и на них не влияет поправка к указанной статье, о которой шла речь выше). Однако система СВ все равно будет производить выплаты в случае, если Сбербанк будет испытывать трудности, и государство будет осуществлять все выплаты сверх предусмотренных законом о СВ.

- Сбербанк также будет перечислять страховые взносы в систему с момента ее создания, однако его страховые взносы будут учитываться на отдельном счете до тех пор, пока его доля в общем объеме вкладов физических лиц не станет ниже 50%, но в любом случае до 1 января 2007 г.

- Денежные средства, аккумулированные на таком отдельном счете Сбербанка в рамках схемы СВ, могут быть использованы только для выплаты возмещения по вкладам в Сбербанке, до тех пор, пока средства на указанном отдельном счете не будут объединены с остальными средствами в системе страхования вкладов.

Однако, как отмечалось в главе 5 выше, органы власти уже планируют внести изменения в данное положение. Подготовленные Правительством РФ поправки, представленные в Федеральное Собрание, ограничат неограниченные государственные гарантии в отношении вкладов в Сбербанке теми вкладами, которые были открыты до 1 ноября 2004 г. Гарантии по вкладам, открытым 1 ноября 2004 г. или позже, будут распространяться только на первые 100 000 р. таких вкладов. Если эти поправки будут приняты, то это поможет выровнять конкурентные условия на розничном рынке несколько раньше, чем это бы произошло в ином случае,

НОВАЯ СИСТЕМА БАНКОВСКОГО НАДЗОРА

Инструкция ЦБР N 110, выпущенная в январе 2004 г., заменяет собой давно принятую и много раз изменявшуюся Инструкцию N 1 «О порядке регулирования деятельности банков» от 1 октября 1997 г., на которой до этого основывалась работа ЦБР в области банковского надзора. Новая инструкция окажет существенное влияние на российскую систему регулирования банков. Особое значение имеют новые требования об обеспечении соблюдения обязательных нормативов и новые положения, касающиеся синдицированных кредитов. При подготовке новой инструкции ЦБР пытался найти «золотую середину» между радикальными нововведениями и эволюционным преобразованием существующих механизмов, что повышает шансы на эффективную реализацию новой инструкции. Тем не менее новая инструкция не устраняет определенных пробелов в регулировании рисков, с которым связана деятельность тех или иных коммерческих банков. Ниже описываются наиболее важные изменения, введенные новой инструкцией и оценивается вероятное влияние этих изменений на развитие российского банковского сектора.

Определения, касающиеся соблюдения обязательных нормативов, и периодичность представления отчетности

Возможно, наиболее важным нововведением, предусмотренным в инструкции, является требование о предоставлении для проверки обязательных нормативов в любой операционный день банка. Одно это изменение в режиме регулирования будет иметь серьезные последствия для банковской деятельности в России. До сих пор ЦБР применял очень формальный подход к соблюдению обязательных нормативов. Значение норматива рассчитывалось по состоянию на отчетную дату (первое число каждого месяца), и если банк не соблюдал установленных нормативов, с него мог взиматься штраф. С учетом того, что большинство российских банков являются совсем небольшими по сравнению со своими клиентами, для банка мог возникнуть риск несоблюдения нормативов, если крупный клиент неожиданно размещал депозит или забирал деньги в последний день отчетного периода, даже если в иных отношениях банк соблюдал нормативы в течение всего отчетного периода. То, что форма имела приоритет по сравнению с сутью дела, побуждало банки манипулировать счетами своего баланса по состоянию на конец периода, чтобы обеспечить соблюдение нормативов. Нормативы ликвидности, к примеру, нередко соблюдались путем создания «треугольников» из счетов ностро. Остатки на счетах ностро считаются высоколиквидными. Для целей расчета обязательных нормативов производится взаимозачет счетов с каким-либо одним контрагентом, однако компенсационные схемы с участием по меньшей мере трех банков могли позволить банкам с низкими показателями ликвидности обеспечить себе большие остатки по счетам ностро. Со временем некоторые банки занялись приукрашиванием отчетности более настойчиво. Инвестиционная банковская корпорация, к примеру, смогла поддерживать видимость нормального положения дел (что отражали представляемые ею данные о выполнении нормативов) непосредственно до своего краха в 2002 г.; более того, западное рейтинговое агентство присвоило ей рейтинг корпоративного управления, а крупная западная аудиторская фирма проводила аудит ее отчетности в течение двух лет.

В соответствии с новой инструкцией, все обязательные нормативы должны всегда соблюдаться. Предполагается, что в свое время все банки перейдут на использование информационно-технологических систем, которые смогут предоставлять информацию о значениях их нормативов в режиме реального времени. Тем временем ЦБР разрешит банкам представлять нормативы за те или иные конкретные дни с определенным временным лагом. Крупные банки с широкой сетью отделений должны будут предоставлять такую информацию с лагом в несколько дней, а мелкие банки с единственным отделением должны будут предоставлять отчетность почти в режиме реального времени. Хотя предполагается, что банки будут всегда знать свои значения нормативов, они не должны будут представлять отчетность чаще, чем в настоящее время. Для того, чтобы решить проблему временных отклонений, ЦБР определил, что несоблюдением является нарушение числового значения обязательных нормативов более чем за пять операционных дней в течение любых 30 последовательных операционных дней. Это разумно, поскольку любой банк в хорошем финансовом состоянии будет способен устранить временные отклонения в течение недели.

Новая инструкция призвана устранить стимулы к значительному приукрашиванию отчетности, а также затруднить такое приукрашивание (некоторые наиболее распространенные способы, в частности, переводы средств между «дружественными» банками в конце месяца, больше работать не будут). Масштабы приукрашивания отчетности сократятся, по крайней мере, в случае более прозрачных и серьезных банков. Это существенный выигрыш. Приукрашивание искажало общую финансовую отчетность всего банковского сектора. Сторонним наблюдателям станет легче получить представление о многих банках, а консолидированные показатели по всему сектору станут точнее отражать реальное положение вещей. Хотя необходимость осуществлять мониторинг за соблюдением всех обязательных нормативов практически в режиме реального времени потребует совершенствования информационно-технологической инфраструктуры, рассматриваемые улучшения также повысят надежность и управляемость банков.

Синдицированные кредиты

Россия должна была бы быть идеальным рынком для синдицированного кредитования. Российские банки невелики, а многие основные промышленные компании достаточно крупные. Во многих случаях такие компании установили связи с банками, которым они доверяют, но которые не в состоянии самостоятельно удовлетворить потребности столь крупных компаний в заемных средствах. Тем не менее синдицированные кредиты, предоставленные российскими банками, представляют собой крайне редкое явление. Как представляется, отчасти это отражает дефицит доверия между банками, которые нередко не хотят делиться информацией о своих клиентах; однако это также отражает необходимость облегчить процесс синдицирования кредитов таким образом, чтобы это не было сопряжено с чрезвычайно высокими операционными издержками. Это было бы особенно полезно для российских региональных банков. Региональные банки, у которых есть крупные корпоративные клиенты, выступали бы в качестве организаторов синдицированных кредитов для своих клиентов, что позволило бы банкам из других регионов участвовать в рисках, обеспечивая тем самым их географическую диверсификацию. До сих пор для целей расчета обязательных нормативов банк-организатор должен был рассматривать весь кредит как находящийся на его балансе.

В новой инструкции определены три вида синдицирования:

- Совместно инициированные синдицированные кредиты. В этом случае синдикат,

заемщик, банк-организатор и условия известны заранее.

- Индивидуально инициированные синдицированные кредиты. В этом случае один банк предоставляет кредит, а затем продает права требования другим банкам.

- Синдицированные кредиты без определения долевых условий. Это несколько загадочная категория. Инструкция определяет критерии для признания кредита синдицированным (без определения долевых условий), но затем предусматривает для банка-организатора синдиката коэффициент риска в размере 100% в отношении совокупной величины кредита.

Применительно к первым двум видам синдицирования для банка-организатора синдиката коэффициент риска определен в размере 0% в отношении доли кредита, предоставляемой другими участниками синдиката. При расчете нормативов риска учитывается только та часть кредита, в отношении которой у банка-организатора есть кредитный риск.

Если не возникнут какие-либо иные препятствия, в результате принятия новой инструкции объем синдицированного кредитования и торговли банковскими рисками должен возрасти. Поскольку одной из основных функций банковской системы является торговля рисками и их диверсификация, это должно повысить эффективность и увеличить масштабы финансового посредничества в России. Вторая форма синдицирования, по всей вероятности, начнет быстро использоваться на практике. У российских дочерних обществ иностранных банков есть международный опыт продажи друг другу рисков по крупным кредитам с целью большей диверсификации и соблюдения своих внутренних лимитов, по клиентам. Поскольку крупные существующие кредиты могут уже продаваться, и международные банки уже выработали общее понимание на сей счет, такая деятельность может начаться сразу же после вступления в силу новой инструкции. Однако развитие рынка синдицированных кредитов потребует большего времени. Одним из препятствий будет недоверие региональных банков к московским. Региональные банки боятся, что московские банки будут использовать синдицирование для установления контактов с перспективными заемщиками, которыми они смогут предоставлять кредиты напрямую на более выгодных условиях.

Коэффициенты риска

Следуя схеме, изложенной в исходном Базельском соглашении о норме собственного капитала, ЦБР установил пять категорий коэффициентов рисков:

- Нулевой риск: коэффициент риска равен 0%. В эту категорию попадают в основном средства на счетах в ЦБР и государственные долговые обязательства стран из «группы развитых стран». Наличные денежные средства взвешиваются по уровню риска с коэффициентом в размере 2%.

- Низкий риск: коэффициент риска равен 10%. К этой категории риска относятся вложения в государственные долговые обязательства Российской Федерации и стран, не входящих в «группу развитых стран».

- Средний риск: коэффициент риска равен 20%. Этот показатель будет приближением рыночного риска.

- Умеренный риск: коэффициент риска равен 50%. К этой категории риска относятся средства, размещенные в банках стран, не входящих в «группу развитых стран».

- Высокий риск: коэффициент риска равен 100%.

Исходное Базельское соглашение ввело показатель достаточности капитала, взвешенный по уровню риска. Однако ЦБР распространил концепцию взвешивания по уровню риска на все остальные нормативы, у которых в знаменателе указана стоимость активов. Такое более широкое применение концепции нашло свое отражение уже в прежних поправках к Инструкции N1 и потому в действительности не является нововведением, хотя в некоторых категориях коэффициентов взвешивания произошли изменения. Основное различие между коэффициентами взвешивания, используемыми ЦБР и определенными в Базельском соглашении, касается ипотечного кредитования. В соответствии с Базельским соглашением ипотечные кредиты взвешиваются по уровню риска с использованием коэффициента в размере 50%, в то время как предусмотренный ЦБР коэффициент риска составляет 100%. Это отражает тот риск для ипотечных кредиторов, который обусловлен положениями Гражданского кодекса РФ: определенные категории жильцов сложно выселить в случае неисполнения ими обязательств. Поскольку обязательные нормативы должны рассчитываться ежедневно, а коэффициенты риска используются в нескольких нормативах, коммерческие банки, вероятно, начнут тщательно изучать коэффициенты рисков с целью улучшения своих значений нормативов. В результате они начнут отдавать предпочтение одним видам сделок перед другими. ЦБР должен будет внимательно следить за изменениями в структуре сделок, обусловленными новыми коэффициентами взвешивания, чтобы они не привели к возникновению новых, непредвиденных рисков.

Условные и производные инструменты

Внебалансовые статьи не включались систематически в нормативы, рассчитываемые в соответствии с Инструкцией N1. Инструкция N110 предусматривает методики расчета кредитных рисков для условных обязательств кредитного характера и производных инструментов. Этим предполагается прекратить тенденцию, при которой банки манипулируют своими обязательными нормативами путем переоформления кредитных рисков иными путями. Например, кредит может быть передан дружественному банку вместе с гарантией. Ранее такая гарантия устраняла риск для банка, которому передавался кредит, но при этом была внебалансовой статьей для банка, передавшего кредит, и поэтому не учитывалась при расчете обязательных нормативов.

Важным фактором финансового кризиса 1998 г. было использование производных инструментов и злоупотребление ими. Российский суд решил, что договоры, касавшиеся производных инструментов, должны рассматриваться в соответствии с положениями, предусмотренными Гражданским кодексом РФ в отношении пари, и потому не могут принудительно исполняться в судебном порядке. Хотя юридические вопросы, препятствующие торговле производными инструментами в России, остаются нерешенными, включение производных инструментов в рассматриваемую инструкцию отражает веру в то, что расширение торговли деривативами, которая все еще носит очень ограниченный характер, не за горами.

Обязательные нормативы

Число обязательных нормативов было уменьшено с 18 до 10. Тому можно привести две причины: снижение нагрузки, связанной с составлением отчетности, и упрощение работы органов регулирования. Снижение нагрузки на банки, связанной с выполнением регулятивных требований, очень важно. Однако такую нагрузку нельзя измерять просто числом нормативов. На нынешнем этапе информационно-технологической оснащенности затраты на предоставление отчетности обусловливаются участием людей, а не числом нормативов, рассчитываемых на основе одного и того же исходного набора данных. Регулятивная нагрузка может, таким образом, быть снижена без ущерба для уровня раскрытия информации. Кроме того, ЦБР увеличил регулятивную нагрузку по меньшей мере в одном отношении, потребовав ежедневного соблюдения нормативов. Однако преимущества такого изменения для отдельных банков и для системы в целом очевидны. Упрощение системы регулирования обеспечит большую способность надзорного персонала ЦБР уделять основное внимание реальным рискам, существующим в том или ином банке. Основная часть трудностей будет очевидна при исследовании относительно небольшого числа нормативов. Тем не менее, чрезмерно минималистский подход также таит в себе опасность. Важно, чтобы и банки, и органы регулирования не ограничивались простым соблюдением обязательных нормативов.

Требование о раскрытии информации о нормативах оказывает двоякий эффект. Во-первых, оно заставляет банки внедрять информационные технологии, необходимые для подготовки требуемых данных, т.е. данных, которые банки должны использовать, чтобы повышать собственную надежность и совершенствовать свои операции. Во- вторых, оно обеспечивает аналитическую информацию для внешних аналитиков, которая не может быть получена из публикуемой финансовой отчетности. Новые механизмы вполне могут повлечь за собой некоторые убытки в связи с этим вторым фактором. Сокращение числа нормативов, в отношении которых банки обязаны отчитываться, снизит уровень прозрачности в банковском секторе, хотя другие меры, предусмотренные программой реформ ЦБР, повысят таковой.

Обязательные нормативы, которые новая инструкция также предусматривает, будут обеспечивать предоставление информации относительно достаточности капитала, ликвидности, концентрации активов и ненадлежащего влияния со стороны собственников и инсайдеров. Однако новый набор нормативов не охватывает некоторых ключевых моментов. В их число входят указанные ниже.

- Качество капитала. Банки, попавшие в трудную экономическую ситуацию, нередко аккумулируют значительный объем относительно неликвидных активов, таких как акции компаний и основные средства. В таких обстоятельствах может казаться, что у банка есть хорошая база капитала, но его реальная способность брать на себя расходы по убыткам будет очень ограничена. В качестве одного из решений можно было бы установить требование, согласно которому банки должны рассчитывать «норматив достаточности свободного капитала» путем вычитания из числителя и знаменателя стоимости неликвидных активов.

- Риски динамической ликвидности. Нормативы ликвидности в Инструкции N 110 определяются с позиций баланса, на основе соотношения различных категорий активов и пассивов. Однако ликвидность может иметь три источника: реализация ликвидных активов, увеличение обязательств и управление доходами и расходам. Ликвидность можно поддерживать, обеспечивая, чтобы активы и пассивы генерировали денежные потоки, которые были бы сбалансированы по каждому периоду времени. Наличие неравномерности денежных потоков может быть оценено путем анализа разрывов. Активы и обязательства за соответствующие периоды времени взаимозачитываются. Для того, чтобы свести эту динамическую характеристику к одному единственному нормативу, можно использовать ряд методов, например, ввести фактор дисконтирования по времени.

- Концентрация обязательств. Концентрация всегда представляет собой источник риска. Риск, связанный с концентрацией активов, охватывается нормативом, который ограничивает максимальный размер риска на одного заемщика. Однако, равным образом, для российских банков существует и риск, связанный с их основными вкладчиками. Аналогичный основанный на балансе норматив (т.е. общий размер риска, приходящегося на вкладчиков, средства которых составляют более 5% капитала банка) даст представление об уровне такого риска.

Таким образом, Инструкция N110 знаменует собой значительное улучшение режима регулирования российских банков. Нововведения, касающиеся синдицированных кредитов и соблюдения нормативов, окажут значительное воздействие на структуру банковского бизнеса. Тем не менее, сокращение числа обязательных нормативов, в отношении которых необходимо предоставлять отчетность, может привести к снижению уровня раскрытия информации и неспособности лиц, наблюдающих за рынком, выявить риски, связанные с теми или иными коммерческими банками.

ПЕРЕХОД К МЕЖДУНАРОДНЫМ СТАНДАРТАМ ФИНАНСОВОЙ ОТЧЕТНОСТИ

Полный переход на Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) неизбежно будет длительным и постепенным процессом как для финансового, так и для реального секторов. Органы власти предполагают, что этот переход будет завершен не ранее 2008 г. Резкие изменения могут на деле привести к меньшей прозрачности, поскольку сделают почти невозможным сопоставление текущих данных и данных за прошлые периоды. В любом случае переход потребует принятия нескольких законов или внесения в них поправок. По-прежнему нет закона о консолидированном учете, хотя правительство согласовало законопроект, который должен быть рассмотрен Федеральным Собранием. Кроме того, переход на иные стандарты финансовой отчетности потребует внесения изменений и дополнений в законодательство о бухгалтерском учете, о Центральном банке РФ, о банках и банковской деятельности и об акционерных обществах. Будет необходимо подготовить и опубликовать множество подзаконных актов, в том числе многочисленные инструкции и определения. Темп и беспрепятственный характер перехода будут, следовательно, в огромной степени зависеть от эффективности работы органов власти по выпуску соответствующих инструкций, определяющих, какие стандарты будут обязательными, и описывающих взаимосвязь между налоговой отчетностью и управленческим учетом.

Переподготовка бухгалтеров также будет иметь решающее значение: по-прежнему найдется очень немного бухгалтеров, которые понимают международные нормы, в особенности за пределами Москвы и Санкт-Петербурга. В начале 2004 г. российские бухгалтерские фирмы выражали свои опасения в связи с рекомендациями ЦБР, согласно которым коммерческим банкам предлагалось выбирать аудиторские фирмы, насчитывающие не менее четырех специалистов с международно-признанной квалификацией в области международных стандартов финансовой отчетности. Российские специалисты опасаются, что это будет означать передачу всей работы по банковскому аудиту нескольким крупным иностранным фирмам. Важно подчеркнуть, что переподготовка российских бухгалтеров предполагает также их подготовку к выполнению новой роли, а не просто обучение их новому набору норм. Это связано с тем, что переход от РСФО к МСФО связан, помимо прочего, с переходом от системы, основанной на правилах, к подходу, в основе которого лежат принципы. В соответствии с российскими стандартами финансовой отчетности (РСФО), вопрос, который стоит перед бухгалтером, - это вопрос о том, какое правило он должен применять в любой данной ситуации; в соответствии с МСФО важно собственное суждение бухгалтера.

Есть все основания приветствовать переход в сфере финансовой отчетности, который неоднократно откладывался с конца 90-х годов. Использование РСФО является особенно проблематичным именно в банковском секторе. Основная проблема заключается в том, что в составленной по РСФО отчетности (также как и в традиционной для России системе банковского регулирования) приоритет отдается форме, а не содержанию. Таким образом, к примеру, банк может перевести средства предприятию с условием, что последнее выплатит эту сумму с процентами через какое-то время. Подход к этой сделке может быть совершенно различным, в зависимости от того, какой из двух вариантов правил применяется.

- Если эта стандартная сделка оформляется в виде кредитного договора, в соответствии с РСФО она будет рассматриваться как кредит, и будет создан резерв на покрытие убытков по кредитам. Однако, если предприятие просто продало банку простой вексель, эта сделка будет в соответствии с нормами РСФО рассматриваться как покупка ценной бумаги. Применяемые в этом случае резервы на покрытие убытков и правила раскрытия информации будут иными, хотя экономическое значение этих двух сделок идентично.

- В соответствии с МСФО определяющей будет суть сделки, и сделка будет, вероятно, рассматриваться как кредит, вне зависимости от ее документального оформления. Она может рассматриваться как покупка ценной бумаги в соответствии с МСФО, но только в том случае, если данный простой вексель может продаваться и покупаться на ликвидном вторичном рынке и если банк купил вексель для целей торговли. В любом случае ключевой момент заключается в том, что режим учета должен отражать существо сделки. В этом смысле переход к МСФО и новый подход к пруденциальному надзору, воплощенный в Инструкции N 110, дополняют друг друга.

В числе других проблем надо отметить сложности представления консолидированной отчетности для сложных структур и значительно большую свободу действий, предусматриваемую правилами РСФО применительно к переоценке портфеля ценных бумаг по текущей рыночной стоимости, к классификации активов и к формированию резервов. РСФО предоставляют столь широкие возможности для сокрытия таким образом убытков, что многие банки, разорившиеся после кризиса 1998 г., продолжали отражать прибыль в своей отчетности, составленной в соответствии с РСФО, несмотря на то, что они больше не могли выполнять свои обязательства.

К сожалению, перспективы перехода к МСФО пока не вполне ясны.

- Россия предприняла шаги по сближению норм РСФО с МСФО, но не приняла всех международных стандартов; непосредственных планов по принятию таковых у нее также нет. Это не просто результат отсутствия энтузиазма в проведении реформ: в некоторых случаях могут существовать вполне разумные причины, объясняющие, почему этого не нужно делать или, в любом случае, почему этого не нужно делать в ближайшем будущем. Вопрос о том, какие стандарты следует принять, непрост. Однако верно и то, что государственные органы, занимающиеся принятием международных стандартов, не очень интересуются теми более широкими целями, которых призвана достичь реформа.

- Данные в МСФО определения многих понятий отличаются от определений, используемых в Гражданском кодексе РФ. Это может породить проблемы в толковании тех или иных стандартов, и для гармонизации этих определений потребуются действия со стороны Федерального Собрания.

- Участие государства (в основном Министерства финансов РФ) в определении правил бухгалтерского учета, по всей вероятности, приведет к тому, что российские стандарты будут по-прежнему отставать от МСФО. Российский стандарт в отношении налога на прибыль, к примеру, основывается на предыдущей версии международного стандарта, касающегося такого налога. МСФО постоянно меняются, но в России нет процедуры автоматического внедрения таких изменений.

- Некоторые международные стандарты не были переведены на русский язык, а существующие переводы нередко представляют собой значительно упрощенное и сокращенное изложение таких стандартов.

В любом случае, отчетность по РСФО будет сохранять свое значение, хотя бы потому, что в течение какого-то времени такая отчетность будет являться базой налоговой отчетности и будет необходима для других предусмотренных законом целей. Как незамедлительно отметили российские банки, это означает, что им придется нести издержки, связанные с составлением отчетности по РСФО и МСФО, а также отдельной налоговой отчетности. В долгосрочной перспективе основные выгоды от перехода к МСФО могут обусловливаться не большей прозрачностью, а тем, что МСФО должны обеспечить для банков более широкие возможности по более эффективному управлению их собственными финансами. Отчетность по МСФО должна дать управляющим, в особенности в крупных банках, намного более точную картину состояния, дел. У МСФО также есть то преимущество, что они более или менее повсеместно приняты, что упрощает взаимодействие с иностранными партнерами. Наконец, приняв МСФО, Россия избежит затрат на разработку новой системы российских стандартов.

Экономические обзоры ОЭСР. Российская Федерация.-ОЭСР. - 2004. - с. 281-300.

---