Последние тенденции развития экономики Российской Федерации
ВИНИТИ № 1/2008
«Экономический и научно-технический потенциал»
ВИНИТИ № 1/2008
«Экономический и научно-технический потенциал»
Научный консультант - д.э.н. В.И. Волков Главный редактор - к. г. н. Ю. Н. ЩУКО
Редакционная коллегия:
Л. В. Грачева (зам. главного редактора), к. г. н. Е.С. Киселева, М. А. Куршев, к. и. н. Л. Р. Попко, Е. В. Похвалина, Н. И. Субчев, О. В. Ященко
Научный редактор - н. с. Е. В. Похвалина
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
Последние тенденции развития экономики Российской Федерации
В журнале Economist Intelligence Unit представлена развернутая информация о различных аспектах развития российской экономики по состоянию на 2006 г.
Ресурсы и инфраструктура
Население. Россия стоит перед потенциальной угрозой демографического кризиса вследствие устойчивого снижения численности населения. После распада Советского Союза в 1991 г. страна потеряла около 4,0 млн. человек, при ежегодном сокращении населения в период 2002-2006 гг. в среднем на 0,5%. Согласно исследованию Всемирного банка, опубликованному в 2005 г., при таких темпах снижения своей численности население России к 2050 г, сократится более чем на 30%. Согласно альтернативным прогнозам ООН, сокращение будет более резким, до 112 млн. человек к 2050 г. По оценкам экспертов агентства «Росстат», к началу 2007 г. численность российского населения немного превысит 142 млн. человек. Снижение численности населения в период 90-х годов было бы более заметным, если бы в первой половине десятилетия не происходило значительной иммиграции, в том числе многих этнических русских, которые покинули бывшие советские республики для того, чтобы поселиться в Российской Федерации. Хотя в последующем иммиграция резко сократилась, в 2005 г. в России зарегистрирована чистая иммиграция в размере 100 тыс. человек.
Демографический кризис был усугублен трудностями переходного процесса, но это не чисто посткоммунистический феномен: смертность во всех группах населения, за исключением возрастной группы 11-20 лет, начала расти еще в 60-е годы. Эти негативные тенденции стали более заметными в 90-е годы, когда стала быстро увеличиваться взрослая и детская смертность. Детская смертность, которая упала с 23,7 случаев на 1000 новорожденных в 1975 г. до 17,4 к 1990 г., резко возросла после распада СССР и вновь начала снижаться только после 1995 г. Но даже при этом в 2006 г. она оставалась на уровне 12 случаев на 1000 новорожденных по сравнению с порядка 4-5 случаев на 1000 новорожденных в западноевропейских странах. Кроме того, по оценкам детского фонда ООН (UNICEF) в 2004 г. детская смертность была на уровне 17 случаев на 1000 новорожденных, что выше российских официальных данных.
Улучшившиеся экономические условия привели к устойчивому росту рождаемости: с 8,3 на 1000 населения в 1999 г. до 10,2 в 2005 г. С 2000 г. показатели смертности стабилизировались и составили 16 на 1000 населения в 2005 г., что все же выше 12 на 1000 во время распада Советского Союза. Сокращение численности населения России в последнем десятилетии сопровождалось неблагоприятной ситуацией с продолжительностью жизни, ведущей к быстрому старению населения. С 1970 г. наблюдается быстрый рост смертности среди мужчин трудоспособного возраста.
Повышение смертности с начала 90-х годов является следствием деградации окружающей среды, увеличения стрессов и ухудшения функционирования системы здравоохранения. Высокое потребление алкоголя и табака, плохое питание также были причинами экстремальной смертности от сердечно-сосудистых заболеваний, особенно среди мужчин. В результате в настоящее время женщины в России живут в среднем на десять лет больше, чем мужчины. В первые годы переходного периода средняя продолжительность жизни резко упала до уровней, не отмечавшихся с 50-х годов, а качавшийся в 1994 г. ее рост прекратился из-за экономического кризиса 1998 г. К концу 2005 г. средняя продолжительность жизни женщин составляла 72,4 года, а мужчин 58,9 лет. Продолжительность жизни мужчин и женщин с 2003 г. увеличивалась незначительно. Администрация президента В.Путина считает демографический кризис главной угрозой, но, учитывая скудость бюджетных ресурсов и укоренившийся характер социальных проблем, лежащих в основе снижения численности населения, она не в состоянии в короткие сроки остановить эту тенденцию.
Для того чтобы изменить к лучшему образ жизни российских мужчин, необходимо проводить работу по их отучению от вредных привычек, особенно в отношении потребления алкогольной и табачной продукции. Всемирный банк в качестве примера рекомендует проект «Северная Карелия» в Финляндии, в рамках которого благодаря кампании правительства, нацеленной на факторы риска, связанные с незаразными болезнями, такими как потребление алкоголя и насыщенных жиров, которые высоки и в России, произошли большие изменения в смертности от незаразных болезней. Однако для удачного следования финской модели необходимо иметь определенную степень институциональной эффективности на всех уровнях, которая пока в России отсутствует.
Правительство РФ признало, что, несмотря на растущую в стране межэтническую напряженность, иммиграция является главным решением демографической проблемы в кратко- и среднесрочной перспективе. Учитывая прогнозируемое резкое сокращение численности рабочей силы, правительство полагает, что в целях компенсации как сокращения, так и старения населения, необходимо ежегодно принимать до 1 млн. иммигрантов. Федеральная миграционная служба (ФМС) предложила внести поправки в трудовое законодательство с тем, чтобы упростить систему выдачи разрешений на работу, а также получение разрешений на жительство. Имелись сообщения о том, что правительство рассматривает объявление в 2006 г. амнистии в отношении незаконных иммигрантов. Президент В.Путин создал межправительственную рабочую группу для подготовки проекта государственной программы, направленной на то, чтобы убедить россиян, живущих за рубежом, вернуться на Родину.
Несмотря на резкое сокращение продолжительности жизни мужчин, российское население стареет, как и в большинстве индустриальных стран с более высокими доходами. Кроме того, все больше людей получают пенсии до достижения пенсионного возраста, главным образом из-за высокого уровня безработицы. В 200S г. ежемесячная средняя пенсия составляла 2365 р. (85 долл.), средняя зарплата - 8550 р. А система выплаты пенсий из текущих доходов будет неспособна справиться со старением населения. Изменения в рамках пенсионной реформы, которые вступили в силу в начале 2002 г., предполагают формирование полностью финансируемой накопительной части пенсии из текущих доходов граждан. Однако, поскольку большинство россиян не доверяют частным финансовым институтам, имеющим лицензии на управление пенсионными фондами, ход реализации дополнительной системы пенсионного страхования был разочаровывающим. Согласно независимым оценкам, только 5,0-6,0% россиян решили выйти из государственных пенсионных фондов.
В начале 2006 г. министр финансов А.Кудрин поддержал предложение перевести часть Стабилизационного фонда в Пенсионный фонд. Уже в декабре 2005 г. для покрытия недостающих поступлений в Пенсионный фонд было израсходовано около 30 млрд. р. (1,0 млрд. долл.). По оценкам Министерства финансов, предлагаемый трансферт в Пенсионный фонд снизит риски для российской экономики после 2012 г., когда растущий коэффициент иждивенчества (равный 1,67 в 2005 г.) может привести к дефициту до 18 млрд. долл.
Образование. В России образование является обязательным и бесплатным, по крайней мере официально, для всех детей в возрасте от семи до 17 лет. Количество студентов и вузов значительно превышает уровень 1990-1991 учебного года. В 2005-2006 уч. г. число студентов вузов составляло 7,1 млн. человек по сравнению с 2,6 млн. в начале 90-х годов. Число учебных заведений, предоставляющих высшее образование, превышало 1000, т.е. начиная с 1991 г. оно возросло на 50%. В связи с высоким спросом на специальности, ориентированные на коммерческую деятельность, который опережал ограниченный рост мест в государственных вузах, число частных учебных заведений, предлагающих прохождение курсов по экономике, бизнесу и праву, быстро росло. На их долю в 2005 г. приходилось почти 40% от всех высших учебных заведений и в них обучалось чуть более 1 млн. человек.
Хроническое недофинансирование привело к эрозии стандартов постсоветской системы образования. Согласно оценкам Министерства образования, только 10-20% вузов все еще поддерживают «старые» (советского периода) стандарты высшего образования. Хотя качество российского образования в целом остается высоким и превосходит качество образования в других странах с аналогичными уровнями доходов, учебные программы часто являются устаревшими, а отсутствие ресурсов (учебников, компьютеров, лабораторий) серьезно препятствует улучшению стандартов обучения. Поэтому образование стало одной из «национальных программ» с приоритетным финансированием, о которых заявил В.Путин в конце 2005 г. Расходы федерального бюджета на образование в 2006 г. были увеличены до 510 млрд. р., или почти до 12% от федеральных расходов, по сравнению со 158 млрд. р. в 2005 г. и чуть более чем 4,0% в 2004 г. В рамках программы каждому вузу выделяются средства в размере 500 млн. р. (18 млн. долл.) и по 1,0 млн. р. получат 600 средних школ. Существенные средства выделены для повышения заработной платы учителей и ученых, которая значительно ниже средней по стране.
Несмотря на эти меры, за счет государственного финансирования покрывается менее одной трети производственных издержек государственных вузов. Остальные средства поступают за счет платных форм обучения (по оценкам, около половины студентов в настоящее время платят за свое образование), а также за счет взяток. Взятки регулярно даются студентами, желающими сдать вступительные экзамены в лучшие российские вузы. В результате часто главным условием для получения высшего образования являются финансовые возможности, а не знания и способности. Для искоренения коррупции министр образования пообещал ввести более строгий контроль проведения вступительных экзаменов. Важным шагом на этом направлении было введение в 2001 г. пилотной схемы Единого государственного экзамена (ЕГЭ), который все чаще учитывается при поступлении в вузы. В 2005 г. по результатам ЕГЭ в вузы поступило более 56% абитуриентов.
Здравоохранение. По данным ВОЗ, общие расходы на здравоохранение (государственные и частные) на душу населения в 2002 г. составляли в России 565 долл., или 6,2% ВВП, по сравнению с 20% во Франции и в Германии. По оценкам, на долю частных расходов на здравоохранение приходилось 54%, включая обязательное медицинское страхование, а также прямые неофициальные платежи (фактически взятки) персоналу и врачам, Государственная система здравоохранения в России, испытывающая хроническую нехватку средств, стала одним из приоритетных национальных проектов, о которых в конце 2005 г. объявил президент В.Путин. Крупные дополнительные средства направляются на повышение оплаты труда медицинского персонала и врачей, хотя средняя зарплата в здравоохранении все еще значительно ниже средней по России. Однако большая часть дополнительных средств предназначается для модернизации лечебных учреждений, особенно в сфере первичного обслуживания, и для общей модернизации данного сектора.
По сравнению с западными странами отношение медицинского персонала к населению в России все еще остается более высоким: в 2005 г. на 10000 жителей России приходилось 49 врачей по сравнению с 30 в США. Российская медицинская инфраструктура ухудшилась уже в последние годы советского периода, а в настоящее время все пациенты, за исключением состоятельных, вынуждены долго ожидать лечения в обветшалых медучреждениях: в одной из пяти больниц все еще нет горячей воды и канализации. Кроме того, имеющаяся инфраструктура чрезмерна, поскольку российское здравоохранение слишком полагается на госпитализацию. В России 15-20% проходящих лечение пациентов в любой данный момент находится в больницах по сравнению с 8,0- 10% в западных странах, а средний период госпитализации здесь примерно в три раза продолжительнее, чем в Западной Европе и США. Напряженность со средствами возникает и в связи с тем, что главное значение придается специализированному лечению, а не превентивному здравоохранению.
О недостатках российской системы здравоохранения свидетельствуют данные об уровне смертности от незаразных болезней, приведенные в исследовании ВОЗ. Смертность от таких болезней хронического характера, как сердечно-сосудистые, онкологические или хронические респираторные заболевания, в России существенно выше, чем в развитых странах. По данным 2002 г. смертность от незаразных болезней лиц з возрасте 15-64 года в России была на уровне 605 случаев на 100000 населения, т.е. почти в три раза выше, чем в Европейском союзе, а смертность от травм была выше почти в пять раз. На смерти от сердечно-сосудистых заболеваний в 2004 г. приходилось почти 56% от общего количества смертей, или 892 случая на 100000 населения. По сравнению с 2003 г. этот показатель улучшился, но все еще значительно выше уровня 1992 г. (646 на 100000).
Снижение темпов жилищного строительства (качества жилищных условий) и стандартов государственной системы здравоохранения привели к возврату эпидемических болезней, таких как дифтерия и холера. Каждый год регистрируется более 150000 новых случаев заболевания туберкулезом. Однако наиболее угрожающей проблемой для России является увеличение случаев заражения ВИЧ и СПИДом. По данным официальной статистики, в 2005 г. зарегистрировано 300000 случаев ВИЧ, но, согласно независимым оценкам, число таких случаев превышает 1 млн. Число смертей, связанных со СПИДом, по официальным данным, составляло 4800 человек, а по оценкам Агентства международного развития США (USAID), количество смертей от СПИДа к 2005 г. достигло 13000. Хотя заражение ВИЧ чаще встречается среди наркоманов, он распространяется и через гетеросексуальные контакты, особенно среди женщин. Кроме того, широкое распространение других болезней, передаваемых половым путем, сигнализирует о преобладании незащищенных сексуальных контактов, а это увеличивает вероятность того, что в ближайшем будущем распространение вируса будет происходить чрезвычайно быстро (по экспоненте). Такое развитие будет иметь потенциально серьезные последствия для России, и не только из-за дополнительных финансовых расходов государства, но и из-за его воздействия на рост численности населения в стране. Согласно оценкам Российского федерального центра СПИДа, 3%-ное заражение населения может привести к 6%-ному сокращению его численности.
Природные ресурсы и окружающая среда. Российский экономический потенциал определяется широкой ресурсной базой, включающей крупные запасы нефти, природного газа, стратегических минералов, угля и лесоматериалов. Разработка природных ресурсов ускорилось после распада Советского Союза, в этот период усилилась озабоченность в отношении состояния окружающей среды. Однако экологические проблемы, унаследованные от советского периода ускоренной индустриализации, остаются значительными. Проблемы качества воздуха и воды в основных индустриальных центрах, сокращение сельхозземель и снижение плодородия почвы, потеря лесов, характерные для советского периода, остаются главными и в настоящее время. Проблема загрязнения воздуха, кроме прочего, связана с работой электростанций с неадекватным экологическим контролем, продолжающих производить большие объемы токсичных отходов.
Хотя нефте- и газодобывающие отрасли в переходный период были модернизированы, они также остаются существенным источником загрязнения, главным образом из-за неадекватных, слабо внедряемых экологических стандартов. Ситуация в Чечне, где большое количество нефти попало в почву в результате незаконной добычи и переработки, также вызвала у экологов озабоченность, связанную с попаданием нефти в уже загрязненное Каспийское море. Россия продвинулась к принятию международных экологических стандартов, однако есть опасения, что вероятная активизация освоения углеводородов Сибири причинит значительный экологический ущерб. Особенно уязвимым является озеро Байкал, содержащее самый большой в мире объем пресной воды.
Ядерные отходы, как военные, так и гражданские, также являются источником беспокойства: из нескольких российских регионов поступали сообщения о радиоактивном загрязнении. Атомные электростанции, десять из которых являются работающими, значительно повысили безопасность после чернобыльской аварии на Украине, тем не менее, остается серьезная озабоченность, особенно в связи с наличием 12 реакторов РБМК чернобыльского типа, которые продолжают эксплуатироваться.
Транспорт и связь, Интернет. Российская транспортная инфраструктура, которая пострадала от отсутствия должного внимания в прошлые два десятилетия, меняется, но медленно. В 2005 г. объем грузовых железнодорожных перевозок составил 1,3 млрд. т, что значительно меньше, чем в 1992 г. (1,6 млрд. т), но больше, чем в 1995 г. (1,1 млрд. т). Объем автомобильных грузовых перевозок был самым крупным в транспортном секторе и в 2005 г. достиг 6,7 млрд. т. По трубопроводам прокачено 482 млн. т нефти и нефтепродуктов по сравнению с 318 млн. т в 2000 г. На другие виды транспортных перевозок (такие как внутренние водные пути) в 2005 г. приходилось лишь 108 млн. т.
С точки зрения пассажирского транспорта, структура транспортной системы в постсоветский период быстро изменилась, отражая снижение субсидий и растущее количество частных автомобилей. В 2005 г. государственными транспортными предприятиями было перевезено только 25 млрд. человек против 44 млрд. в 2000 г. Количество пассажиров автобусов за этот период уменьшилось наполовину, до 11,3 млрд. человек. Железнодорожные пассажирские перевозки в 2005 г. стабилизировались на уровне 1,4 млрд. человек, что значительно ниже уровня 1992 г. -1,8 млрд. человек.
Городским общественным транспортом (троллейбусами, трамваями, метро) перевезено 12,4 млрд. пассажиров, или почти 50% от общего числа, но значительно меньше, чем десять лет назад, когда было перевезено 20,2 млрд. человек. Шесть городов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Нижний Новгород, Новосибирск, Самара) имеют метро. Автобусные перевозки пассажиров занимают лидирующее положение - в 1996 г. они перегнали железнодорожные перевозки в пассажиро-километрах, в основном из-за роста стоимости доставки пассажиров по железной дороге на дальние расстояния.
Чуть более половины российской железнодорожной системы протяженностью 85000 км электрифицировано. Техническое состояние путей плохое, необходима их модернизация. В 2001 г. была объявлена трехэтапная программа реструктуризации РЖД, в рамках которой к 2010 г. произойдет частичная приватизация системы. Прогресс на этом направлении был незначительным, но недавно правительство вновь подтвердило свое обязательство в отношении первоначально планировавшихся сроков проведения реструктуризации. Однако с учетом общих инвестиций в РЖД, растущих медленно, в ближайшем будущем железнодорожная сеть вряд ли будет коренным образом улучшена.
Дорожная транспортная система, включавшая в 2005 г. около 897000 км дорог (из них 706000 км имеет твердое покрытие), по качеству остается ниже европейских стандартов. Безопасность дорожного движения низкая. В 2005 г. смертность от дорожно-транспортных происшествий составляла около 24 на 100000 населения по сравнению с восемью во Франции и чуть более, чем пятью в Великобритании, хотя на российских дорогах плотность легкового транспортного потока значительно ниже. Темпы строительства и ремонта дорог были низкими, в 2005 г., например, было построено лишь 2000 км новых дорог), но совершенствование дорожной сети должно ускориться в связи с созданием в 2006 г. инвестиционного фонда, в распоряжении которого имеется 70 млрд. р. (2,5 млрд. долл.). Большая часть фонда будет потрачена на проектирование дорожной инфраструктуры, которое будет выполняться при государственно-частном партнерстве. Известные проекты включают новую автотрассу между Москвой и Санкт-Петербургом и строительство еще одной кольцевой дороги вокруг Москвы.
Сектор воздушного транспорта продолжает перевозить значительно меньше пассажиров, чем в советский период, из-за кризиса в гражданской авиации и прекращения субсидирования авиационных перевозок. Несмотря на это, как количество пассажиров, так и объемы воздушных перевозок, в последние несколько лет медленно возрастали. В 2005 г. число пассажиров достигло 37 млн. человек, что почти на 6,0% больше, чем в 2004 г. (но гораздо ниже, чем в 1992 г., когда воздушными перевозками воспользовалось 65 млн, человек). Однако сектор воздушных перевозок нуждается в модернизации, а обновление парка самолетов гражданской авиации осуществляется медленно. Государственная авиакомпания Аэрофлот, которая в начале 90-х годов потеряла монополию, в 2006 г., имея 90 самолетов, перевезла 7,3 млн. пассажиров. Российские авиалинии испытывают все большую конкуренцию со стороны зарубежных авиакомпаний, которые работают в России. По оценкам, в 2005 г. иностранные авиакомпании увеличили объемы перевозок в России на 12%, а внутренние линии -лишь на 2,0%.
В настоящее время консолидация авиационной отрасли под контролем государства находится на завершающем этапе. Создание Объединенной авиастроительной корпорации (OAK) будет завершено в апреле 2007 г. Государство будет владеть более 51% акций новой компании, которая объединит 19 организаций авиационной отрасли, включая такие, как «МиГ», «Иркут», «Сухой», «Ильюшин» и «Туполев», в которых на производстве и в области исследований заняты около 120000 человек. Руководителем корпорации назначен первый заместитель председателя правительства, бывший министр обороны С.Иванов. Его назначение иллюстрирует важную роль, которая придается новой корпорации. Цель - сделать российскую самолетостроительную индустрию глобально конкурентной и строить ежегодно 120 самолетов, или в четыре раза больше, чем в 2005 г. Однако кажется весьма вероятным, что на внутреннем рынке гражданских самолетов все еще будут доминировать зарубежные компании-конкуренты, главным образом американская Boeing и европейский концерн Airbus. По оценкам этих компаний, Россия нуждается в 620-820 новых воздушных судов, не считая самолеты для региональных линий. Оба авиастроителя, по-видимому, уверены в том, что займут большую долю российского рынка гражданских самолетов, и это приведет к тому, что доля пассажирских лайнеров российской постройки на этом рынке к 2024 г. будет составлять лишь 10%.
В России имеется 43 морских порта, главными являются порты в Санкт-Петербурге, Калининграде, Новороссийске, Сочи, Владивостоке, Находке, Магадане и Петропавловске. В настоящее время развитие портов определяется агрессивными планами расширения некоторых основных российских нефтяных компаний, которых не устраивает российская нефтетранспортная инфраструктура. Компания «Транснефть», являющаяся трубопроводной монополией, контролируемой государством, в целях увеличения экспортных возможностей реализует несколько проектов. Ключевым среди них является расширение Балтийской трубопроводной системы для доведения ее пропускной способности с 12 млн. т в год (с 240000 баррелей/сут) до 29 млн. т в год к 2010 г., а также продолжение модернизации нефтяного терминала в Новороссийске.
Однако эти проекты уже не удовлетворяют потребности в связи с ростом добычи в России сырой нефти. Хотя компания «Транснефть» обеспечивает транспортировку большей части экспортируемой нефти (248 млн. т в 2006 г.), все больше нефти перевозится по железным дорогам, главным образом в черноморские порты, где нефть принимают танкеры. В течение последних пяти лет российские нефтяные компании предупреждали, что отсутствие экспортных мощностей сдерживает исполнение планов их развития. Однако правительство продолжает выступать против того, чтобы частные нефтяные компании строили новые экспортные или транзитные трубопроводы на российской территории, поскольку оно понимает значимость экономических и политических рычагов влияния, которые приходят с контролем над трубопроводами.
Планы строительства трубопровода Восточная Сибирь - Тихий океан, по которому будет прокачиваться до 1,6 млн. баррелей/сут, по-видимому, реализуются, несмотря на задержки из-за природоохранных причин. Ожидается, что первый этап проекта, предусматривающий прокладку трубопровода, соединяющего Тайшет Иркутской области со Сковородино Амурской области, будет завершен во второй половине 2008 г.
Восточный трубопровод, два варианта. Япония и Китай, являющиеся вторым и третьим в мире импортерами нефти, конкурируют за доступ к ресурсам Восточной Сибири, запасы углеводородов которой оцениваются в 10 млрд. т. Япония стремится к диверсификации своих источников поставок из Среднего Востока, на долю которого приходится 85% ввозимой этой страной нефти. Китай, после периода самообеспечения нефтяных поставок, хочет найти новые их источники для своей быстро растущей экономики.
В центре азиатской конкуренции за российскую нефть лежат планы расширения российской нефтепроводной сети, которая связана с континентальной Европой и с портами на Балтийском и Черном морях, но не простирается на восток. Китай отдает предпочтение трубопроводу протяженностью 2247 км, идущему от Ангарска до Daqing в северо-восточной части Китая, а Япония - трубопроводу длиной 3880 км, протянутому от Ангарска до Находки на побережье Тихого океана, находящейся всего в нескольких километров от Японии. Китай и Япония предлагают помощь в финансировании строительства трубопровода и освоения месторождений Восточной Сибири. Россия отдавала предпочтение то первому, то второму варианту. Однако в конце 2004 г. председатель правительства М.Фрадков одобрил откорректированный вариант тихоокеанского маршрута: трубопровод протяженностью 4130 км, идущий от Тайшета до бухты Перевозная, расположенной вблизи Находки, с пропускной способностью 80 млн. т в год, или 1,6 млн. баррелей/сут. Компания «Транснефть» предлагает своевременно построить отводной трубопровод в Китай.
Выбор маршрута российского трубопровода относится главным образом к компетенции компании «Транснефть». Предпочтение этой трубопроводной монополии в отношении тихоокеанского маршрута базируется в первую очередь на гибкости, которая обеспечивается трубопроводом Тайшет - Перевозная. Строительство нефтеналивного терминала в бухте Перевозная позволит России экспортировать нефть в Южную Корею, Японию, Китай, Австралию и на западное побережье США. В противоположность этому «китайский вариант» привязал бы Восточную Сибирь исключительно к китайскому рынку. Российский опыт, полученный при строительстве многомиллиардного подводного газопровода «Голубой поток», идущего в Турцию, который был закончен к тому времени, когда экономический спад привел к резкому падению спроса на газ в Турции, был, вероятно, ключевым фактором, повлиявшим на принятие решения компаний «Транснефть».
На выбор компании «Транснефть» оказало также воздействие собственное установившееся предпочтение к чисто российским транзитным маршрутам, что было очевидным при принятии в конце 90-х годов решения о строительстве трубопровода к новому терминалу в Приморске в Финском заливе, покончившего с зависимостью от существующего трубопровода, протянутого в латвийский порт Вентспилс. Кроме того, президент В.Путин неоднократно подчеркивал важную роль трубопроводного проекта для оказания помощи развитию российского Дальнего Востока. Хотя долгосрочные выгоды для этого региона от трубопровода Тайшет - Перевозная могут быть спорными, в краткосрочном плане он обеспечит для России большее количество рабочих мест в строительстве, чем трубопровод Ангарск - Daqing.
Российский телекоммуникационный сектор, получивший относительно большую долю зарубежных инвестиций, быстро развивается. Плотность линий фиксированной связи в 2005 г. увеличилась на 21% и достигла 29,5 линий на 100 жителей. В Москве самая высокая в стране плотность фиксированных линий, 97% москвичей имеют домашние телефоны по сравнению с 43% остальных жителей страны. Спрос на подключение быстро растет, несмотря на резкое сокращение в постсоветский период производства и доходов. Число частных стационарных телефонов в 90-е годы увеличилось более чем на 50%, в течение следующего десятилетия правительство планирует столь же значительный рост.
В 90-е годы в системе телефонной связи произошли существенные изменения. Улучшился доступ к цифровым линиям, особенно в городских центрах. Цифровые магистральные линии в настоящее время имеются между Санкт-Петербургом и Харьковом, между Москвой и Новороссийском; телефонные системы в 60 региональных столицах имеют современную цифровую инфраструктуру; телефонные услуги мобильной связи, как аналоговой, так и цифровой, доступны во многих районах. Однако в сельских районах телефонные сети все еще устаревшие, неадекватные, малой плотности. Спрос на магистральные (main-line) услуги, главным образом в сельских районах, остается неудовлетворенным.
По оценкам, в течение следующих десяти лет в телекоммуникационную сеть необходимо инвестировать до 40 млрд. долл., для того чтобы устранить имеющиеся недостатки и удовлетворить новые потребности абонентов. Однако фрагментация сектора, ценовые ограничения, в соответствии с которыми большинство местных звонков бесплатны, слабое общее регулирование являются причиной того, что реальные капиталовложения далеко отстают от потребностей. Вследствие этого в России наблюдается взрывной рост мобильной телефонии. Количество абонентов мобильной связи увеличилось с менее чем 10 млн. в 2000 г. до 36 млн. к концу 2003 г. и до более чем 50 млн. к марту 2007 г. (рост более чем на 100%). Согласно данным за 2005 г., на долю мобильной телефонии приходилось 43% стоимости предоставленных коммуникационных услуг, между тем как на долго фиксированной телефонии - только 16%.
В России насчитывается более 1000 компаний, имеющих лицензии на предоставление услуг связи, тем не менее, государство продолжает играть важную роль в секторе стационарной фиксированной телефонии через посредство государственной холдинговой компании «Связьинвест», которая контролирует большинство сегментов российского телекоммуникационного рынка. Эта компания владеет контрольными пакетами акций 89 крупнейших региональных коммуникационных компаний и монополиста дальней телефонной связи, компании «Ростелеком». Она имеет крупные пакеты акций в городских телефонных сетях Москвы (МГТС) и Санкт-Петербурге (ПТС), а также в ряде других коммуникационных компаний. Компания «Связьинвест» приобрела значительную долю быстро растущего рынка сотовых коммуникаций, а также тех компаний, которые являются собственниками кабельных и вещательных инфраструктур распространения телевизионных сигналов. Компания «Связьинвест» была частично приватизирована в 1996-1997 гг., но хотя компания произвела консолидацию и реструктуризацию, правительство неоднократно откладывало планы, предусматривающие ее дальнейшую приватизацию. Продажа акций компании давно была на повестке дня. В 2006 г. правительство не сдержало свое обязательство, касающееся продажи до конца года оставшегося 75%-ного государственного' пакета акций минус одна акция.
Интернет распространялся в России медленно, но сейчас, по-видимому, укрепляет свои позиции. Число пользователей сети увеличилось приблизительно с 4,0 млн. в 2000 г. до 22 млн. к концу 2005 г. (до 25 млн. к концу 2006 г., согласно правительственным заявлениям). По официальным данным, на долю корпоративных клиентов приходится около двух третей пользователей сети Интернет. Объемы электронной торговли остаются незначительными, в 2003 г. товарооборот составил лишь 150-200 млн. долл. Как и в случае других видов телекоммуникаций, использование сети Интернет по большей части сосредоточено в Москве и Санкт-Петербурге. Однако и в других крупных городах, таких как Самара, Екатеринбург, Новосибирск, Краснодар, Владивосток, Иркутск, Нижний Новгород, также быстро растет использование сети Интернет. С целью поощрения использования сети правительство в большинстве российских регионов создало 10000 пунктов общественного доступа. В 2005 г. ими воспользовались 3,5 млн. человек.
Энергетическое обеспечение. В то время как нефтяной сектор России стал конкурентным, несмотря на прекращение деятельности компании «Юкос», в газовом секторе продолжает доминировать контролируемая государством гигантская компания «Газпром», в распоряжении которой находится одна треть мировых запасов природного газа. Добыча газа в России достигла максимального уровня в 1991 г., составив тогда 643 млрд. м3, и была минимальной в 2001 г. на уровне 581 млрд. м3, а затем стала увеличиваться и в 2006 г. достигла 656 млрд. м3. Из них 84% приходилось на долю ОАО «Газпром». В 2006 г. эта компания поставила за рубеж более 200 млрд. м3, немного меньше, чем в 2005 г., из-за уменьшения объемов поставок тем потребителям, которые покупают газ по значительно более высоким ценам. В 2006 г. независимые производители, не имеющие права на экспорт, по сравнению с предыдущим годом, увеличили добычу газа на 12%, до 104 млрд. м3.
Экспортная выручка ОАО «Газпром» продолжает использоваться для субсидирования убыточных внутренних продаж газа, внутренние тарифы все еще составляют только около 20% от цен на мировых рынках. Поскольку дешевый газ обеспечивает энергией большую часть российской промышленности и поддерживает тарифы на газ в коммунальном секторе на низком уровне, правительство не решалось пойти на либерализацию цен на газ, несмотря на предложение самой компании «Газпром». Последними планами предусматривается либерализация тарифов на газ, поставляемый промышленным потребителям. Планируется повысить цены с 45 долл. до 110-120 долл. за 1000 м3 газа к 2010 г. и до 130-140 долл. к 2015 г. Согласно официальным расчетам, внутренние тарифы на газ будут эквивалентны экспортным ценам к 2011 г., когда они будут скорректированы с учетом экспортных тарифов и транспортных издержек. Ожидается, что тарифы на газ в коммунальном секторе увеличатся на 15% в 2007 г., на 14% в 2008 г. и на 13% в 2009 г. Тарифы на газ и электричество для населения будут субсидироваться, по крайней мере, до 2015 г., частично из-за опасения, что более быстрая либерализация приведет к росту инфляции.
ОАО «Газпром» нуждается в инвестициях в целях замещения истощающихся запасов в Западной Сибири новыми месторождениями на Севере и на Дальнем Востоке, а также для строительства новых хранилищ и сооружений для транспортировки. Хотя компания в настоящее время имеет доступ к зарубежным заимствованиям для финансирования капитальных расходов (в результате чего в 2005 г. сообщалось, что рост газовых резервов впервые за несколько лет превысил производство), ее инвестиционные планы до недавнего времени сдерживались высокими уровнями задолженностей и продолжающейся неопределенностью относительно реформы газового рынка. В 2005 г. правительство увеличило своей пакет акций в компании «Газпром» до более чем 50%, заплатив 7,5 млрд. долл. за дополнительные 10,74% акций через государственную компанию «Роснефтегаз». Эта покупка продолжила линию на либерализацию торговли акциями ОАО «Газпром» в декабре 2005 г. и превратила его в одну из десяти самых крупных компаний мира. Фактически «Газпром» остается под контролем государства, но успешная либерализация торговли акциями может помочь компании получить необходимые ей инвестиционные средства.
Правительство проявляло нерешительность в отношении либерализации рынка природного газа, которая потенциально ослабит роль компании «Газпром» в газовом секторе. Межотраслевая рабочая группа, возглавляемая министром энергетики В.Христенко, впервые собралась в августе 2005 г. для создания газовой биржи и обеспечения доступа независимых производителей к газовой транспортной системе с сохранением при этом монополии ОАО «Газпром». Независимые производители уже поставляют около 30% газа, необходимого отечественным промышленным потребителям, и к 2010 г. эта доля, по-видимому, возрастет до 45-50%.
В 2006 г. производство электроэнергии увеличилось на 4,0% и достигло 991 млрд. КВтЧ, что значительно превышает объемы производства в 90-е годы, составлявшие порядка 830 КВтЧ. Тепловые электростанции и АЭС в 2006 г. увеличили производство чуть менее чем на 5,0%, между тем как производство гидроэлектрических станций стажировало. Российские ТЭС, работающие в основном на природном газе, в 2006 г, выработали 67% электроэнергии, а атомные - 15%. Большая часть российской атомной электрогенерирующей отрасли по западным стандартам является устаревшей. Двенадцать из 30 ядерных реакторов типа РБМК, использовавшегося на Чернобыльской АЭС; возраст девяти АЭС от 26 до 30 лет.
РАО «ЕЭС» России планирует в 2007 г. инвестировать 160 млрд. р. (6,0 млрд. долл.), что примерно в два раза превышает плановый уровень инвестирования в 2005 г. Однако критики программы утверждают, что реальные объемы капиталовложений растут значительно медленнее. Инвестиционный план является частью более крупной программы на период 2006-2010 гг., которая будет финансироваться главным образом за счет продажи генерирующих предприятий, принадлежащих РАО «ЕЭС». Первые генерирующие компании планируется выставить на продажу в середине 2007 г.
Реформа РАО «ЕЭС» должна быть закончена к концу 2008 г., двумя годами позднее срока, намеченного планом, принятым в 2001 г. План реформирования предусматривает ликвидацию РАО «ЕЭС» и приватизацию большинства электростанций, за которой последует внедрение частной собственности в выработке электроэнергии и постепенная либерализация цен, сначала на оптовом, а затем на розничном рынке. Электрическая сеть остается в руках государства, как и гидро- и атомные электростанции. Реструктурирование потребует сложного обмена акциями между правительством и нынешними миноритарными акционерами. Она потребует также упорядочения тарифов, поскольку домохозяйства и индустрия слишком мало платят за потребляемую энергию. Тарифная либерализация на рынке электроэнергии будет завершена к 2011 г.
Экономика
Структура экономики. Основные экономические индикаторы 2006 г.: рост реального ВВП 6,7%; средняя инфляция потребительских цен 9,7%; баланс текущего счета 95600 долл.; средний обменный курс рубля к доллару 27,2; численность населения 142,3 млн. человек; внешний долг на конец года 269177 млн. долл.
Переход от системы централизованного планирования к рынку сильно подорвал экономику и затруднил сбор статистических данных. В советский период требование обязательного выполнения планов приводило к завышению производственных показателей по сравнению с реальными, переход же предприятий от получателей субсидий к статусу налогоплательщиков побуждал их к занижению результатов. Постсоветский слад производства, хотя и реальный, был поэтому более мягким, чем сообщала официальная статистика. Кроме того, из-за уклонения от уплаты налогов большая часть деятельности частного сектора не регистрируется. По оценкам «Росстата», 25% производства является «неофициальным», что корректирует показатели ВВП в сторону увеличения. Согласно некоторым расчетам, неофициальное производство составляет не менее 40% ВВП. Частично из-за усилий, направленных на улучшение показателей, статистические данные часто исправляются.
Большинство исправлений, внесенных «Росстатом» в систему официальной статистики, направлены на ее приведение в соответствие с международными стандартами. Главное изменение в методологии произошло в 2005 г., когда «Росстат» начал использовать для оценки производства новый «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности» (ОКВЭД), методология которого сравнима со второй редакцией «Генеральной индустриальной классификации экономической деятельности» (NACE) Европейского союза. «Росстат» не публиковал полных данных об использовании системы ОКВЭД но это изменение позволило увеличить промышленное производство в 2004 г. с 6,1% до 7,3%.
Поскольку плановики советского периода пренебрегали сферами услуг и потребительских товаров, в течение 90-х годов оба сектора кардинально расширились. По официальным данным, начиная с 1995 г. на долю сектора услуг приходилось от 55% до 60% ВВП по сравнению с менее чем 36% в 1990 г. Однако Всемирный банк в своем исследовании, опубликованном в 2004 г., выразил озабоченность относительно воздействия трансфертного ценообразования на показатели по промышленности и услугам. Трансфертное ценообразование является широко распространенной практикой, когда нефтяные компании продают продукцию по низкой цене своим дочерним фирмам, находящимся в их полной собственности и размещенным в регионах с низким уровнем налогообложения. Дочерняя компания, зарегистрированная как торговая, т.е. относящаяся к сфере услуг, продает нефть или природный газ по рыночной цене, получая при этом большую прибыль. Всемирный банк полагает, что с учетом этого эффекта доля нефтегазового сектора составляет 20-25% ВВП, а не 9,0% согласно официальной статистике.
Централизованное планирование и богатство природных ресурсов привели к тому, что в промышленном секторе России доминировала тяжелая индустрия. Согласно официальным статистическим данным за 2004 г., на топливный и энергетический секторы приходилось 17% валового промышленного продукта, на черную и цветную металлургию - около 19%. Если добавить электричество (около 8,0%) и продовольствия (чуть более 16%), то становится ясно, что на производство высокотехнологичных и потребительских товаров приходится небольшая часть российской экономики. В 2004 г. машиностроение и металлообработка оставались самыми крупными обрабатывающими отраслями, на долю которых приходилось 22% промышленного производства. На долю легкой промышленности, включающей текстильную отрасль, приходилось менее 1,5% промышленного производства.
В российской экономике доминируют крупные промышленные предприятия при чрезвычайно слабом развитии малых и средних предприятий, которые в других переходных экономиках являются важным источником экономического роста. На долю малых и средних предприятий приходится только 10-15% ВВП России по сравнению с более чем 50% в развитых рыночных экономиках и в более продвинутых переходных странах. Деятельность малых предприятий и создание новых компаний в России сдерживаются удушающими налогами и регулированием, а также преимуществами крупных промышленных предприятий, которые часто используют свои связи с местной бюрократией в целях не допустить возникновения более предприимчивых конкурентов.
Крупные предприятия использовали непредвиденные доходы от высоких мировых цен на нефть и металлы (в сочетании с уменьшившимися издержками производства после девальвации рубля) для покупки по заниженным ценам производственных активов, например в автомобильном секторе. Поскольку многие из них плохо управлялись, даже ограниченные усовершенствования влекли за собой быстрый рост выпуска продукции. Интеграция предприятий в крупные индустриальные корпорации обеспечивает доступ к остро необходимому инвестиционному капиталу, который все еще не обеспечивается плохо функционирующим банковским сектором. Структура собственности в них неясна, но по оценкам Всемирного банка, на долю примерно 20 корпораций приходится не менее чем 40% промышленного производства.
Обрабатывающая промышленность сконцентрирована в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и в Нижнем Новгороде. Эти крупные города относительно хорошо пережили переходный период, поскольку масштабность позволила им осуществить диверсификацию производства, менее же крупным индустриальным центрам это удалось гораздо хуже. В советский период были созданы новые промышленные центры в Томске и Новосибирске, однако Сибирь и Дальний Восток в промышленном отношении оставались, как правило, неразвитыми, традиционно являясь сырьевой и энергетической базой.
В публикации приводятся сравнительные экономические показатели бывших советских республик и стран Восточной Европы за 2006 г. (см. табл. 1).
Таблица 1
Основные экономические показатели России, Казахстана, Украины, Польши и Венгрии в 2006 г.
Экономическая политика. Первое постсоветское правительство унаследовало катастрофическую экономическую ситуацию. Реальный ВВП в 1991 г. сократился приблизительно на 12%, дефицит бюджета, по определению МВФ, составлял около 26% ВВП. Резервы иностранной валюты объемом 60 млн. долл. покрывали примерно десятидневный импорт. В результате развала командной экономики инфляция выросла до трехзначных значений, хотя либерализация цен только намечалась. Причинами такого коллапса был ряд серьезных структурных проблем:
- длительный упор на тяжелую индустрию, при незначительном внимании к ее рентабельности, экологическому воздействию или к производственным затратам;
- прекращение торговли в рамках СЭВ, приведшее к разрыву многих цепочек поставок;
- кризис в сельском хозяйстве при отсутствии финансовой помощи, которую государство не могло предоставить без повышения цен на продовольствие до уровней, которые являются запредельными для большинства горожан;
- уход от дисциплины командной экономики без замены ее дисциплиной рынка;
- отрицательное отношение к быстрому проведению экономической реформы, когда прежняя политическая элита сопротивлялась даже реализации умеренных реформ при президенте М.Горбачеве.
Борьба за финансовую стабилизацию
1992 г. «Шоковая терапия» Е.Гайдара привела к росту инфляции и коллапсу производства после упразднения контроля над ценами в попытке ограничить бюджетный дефицит.
1994 г. Ужесточение монетарной политики Центральным банком России, принятие неинфляционного бюджета, при финансовой помощи МВФ.
1998 г. Гибкая поддержка рубля с периодической фиксацией курса отменена, обменный курс стал плавающим, правительство заявило о дефолте в отношении внутренних облигаций и о необходимости дальнейшей реструктуризации внешнего долга.
1999 г. Вопреки ожиданиям, за девальвацией и дефолтом последовало улучшение финансового положения, что снизило зависимость России от многосторонней помощи и давление на рубль.
2000 г. Бюджет стал профицитным, Россия возобновляет в полном объеме обслуживание внешнего долга и правительство намечает амбициозную программу структурной реформы.
2002 г. Председателем ЦБР вместо В.Геращенко становится С.Игнатьев, и банк переходит к политике поддержания относительной стабильности рубля в номинальном выражении, допуская его умеренное реальное обесценение за счет более высокой инфляции.
2003-2004 гг. Правительство сопротивляется искушению увеличить расходы в предвыборный период, бюджет остается профицитным, неожиданные доходы от высоких цен на нефть направляются в Стабилизационный фонд.
2005 г. Правительство выдвигает план амбициозных реформ системы социального обеспечения и здравоохранения. Стабилизационный фонд, увеличивающийся за счет высоких цен на нефть, используется для полного погашения долга перед МВФ и уплаты долга советского периода в размере 15 млрд. долл. Парижскому клубу кредиторов.
2006 г. Продолжающийся рост цен на нефть повышает давление на Министерство финансов в отношении использования, хотя бы части, неожиданных доходов, что повлекло принятие «Национальных приоритетных проектов» и создание инвестиционного фонда в размере 70 млрд. р. (2,5 млрд. долл.), Министерство финансов стремится отвергать новые заявки на расходы с помощью программы досрочных выплат по внешнему долгу.
Полагая, что события фактически исключают вариант постепенного перехода к рынку, правительство Е.Гайдара решило реализовать программу создания рыночной экономики в возможно кратчайшие сроки. Е.Гайдар не смог удержаться на этом курсе и на его место был назначен более консервативный В.Черномырдин, при котором имел место длительный период спада производства, увеличивающийся финансовый дисбаланс и очень медленный прогресс структурных реформ.
Несмотря на это, широкие реформы, инициированные Е.Гайдаром, начиная с 1993 г. продолжали его преемники. Вопреки частым перетряскам правительства (включая шесть назначений председателей правительства) и радикальные изменения в официальной риторике, все российские кабинеты министров с 1992 г. проводили макроэкономическую политику, которая вела Россию к ценовой либерализации, макроэкономической стабилизации и интеграции в мировую экономику. Каждое правительство принимало, даже если и не реализовывало, монетарную и бюджетную политику, направленную на сдерживание инфляции, и каждое, по большей части, противостояло давлению в отношении принятия протекционной политики. Однако последующие правительства в равной степени уклонялись от структурных реформ на микроуровне из-за страха перед их социальными и политическими последствиями. Эта неудача, которая, исходя из российских политических условий, была, безусловно, неизбежной, стала одной из главных причин финансового кризиса 1998 г.
После нескольких лет борьбы с инфляцией, выражавшейся в трехзначных цифрах, в 1995 г. Россия достигла некоторой макроэкономической стабильности и поддерживала ее до середины 1998 г. В 1997-1998 гг. снижающиеся цены на главные российские сырьевые ресурсы (в основном на нефть) и растущее недоверие инвесторов в отношении всех развивающихся рынков после азиатского кризиса нанесли мощный удар по российской экономике. Это сильно усугубило проблемы, исходящие от быстро растущей задолженности и от отсутствия структурных изменений на микроуровне. Результатом стали вынужденная девальвация и дефолт по внутреннему правительственному долгу.
В течение нескольких недель после финансового кризиса августа 1998 г. обменный курс рубля упал с 6,3 до более чем 20 р. за долл., прежде чем начал в какой-то мере стабилизироваться, продолжая, тем не менее, медленно, устойчиво падать. Инфляция заметно усилилась и к концу 1998 г. темпы инфляции потребительских цен достигли 85%. Однако предположения о гиперинфляции и о глубоком экономическом спаде оказались необоснованными. Власти устояли перед искушением использовать неконтролируемую денежную эмиссию, и возврата к гиперинфляции удалось избежать. Номинальный обменный курс рубля продолжал снижаться, но довольно медленными темпами, позволяющими обеспечить некоторую предсказуемость.
Последующие правительства продолжали сдерживать федеральные расходы после финансового кризиса 1998 г. Рублевые доходы от экспорта резко возросли и многие промышленные секторы воспользовались импортозамещающими возможностями, которые появились за счет девальвации. Благодаря этому, а также высоким мировым ценам на нефть, средний ежегодный рост ВВП начиная с кризиса 1998 г. составлял почти 7,0%. В конце 2000 г. инфляция снизилась примерно до 20%, а в 2006 г. она впервые была ниже 10%. Государственные финансы значительно улучшились - и не только от неожиданных доходов нефтяного сектора, но и от повышения собираемости налогов, а также за счет лучшего контроля за расходами. Консолидированный дефицит бюджета в 1995-1998 гг. был в среднем на уровне около 4,0% ВВП, в 1999 г. он снизился до 1,1%, а в 2000 г. бюджет стал профицитным. Государственные финансы были устойчивыми и в последующие годы - рекордный профицит на уровне примерно 7,5% был зарегистрирован в 2005 и 2006 гг. Поэтому внимание правительства было перенесено на проблемы долгосрочной устойчивости, особенно на проблему уязвимости государственных финансов в отношении резких изменений цен на нефть. В начале 2004 г. правительство создало Стабилизационный фонд с целью сбережения неожиданных налоговых доходов, полученных в периоды высоких цен на нефть; к марту 2007 г. средства фонда превысили 100 млрд. долл.
Сложная и обременительная российская налоговая система была одним из главных препятствий для инвестирования и роста. Хотя номинальная ставка налога на прибыль предприятий не была намного выше, чем в быстро растущих экономиках Восточной и Центральной Европы, реальное налоговое бремя было удушающим, частично из-за отсутствия возможностей для снижения налогообложения и из-за большого количества дополнительных налогов и сборов - в 2000 г., по подсчетам ОЭСР, существовало 50 таких налогов и сборов. В результате уклонение от уплаты налогов в 90-е годы было повсеместным, и налоговые платежи самых крупных российских компаний стали предметом переговоров между их руководством и Министерством по налогам и сборам. Налоговая реформа стояла на повестке дня в течение многих лет, но только когда президент В.Путин и его реформистская экономическая команда пришли к власти, стал возможен реальный прогресс. Реформы 2001 г. включали: введение единого 13%-ного налога на доходы физических лиц; замену различных социальных сборов унифицированным, регрессивным социальным налогом; отмену налога с оборота; снижение максимального уровня налога на прибыль предприятий с 35% до 24% и одновременное устранение многочисленных налоговых лазеек; улучшение возможностей по налоговым вычетам на регулярные расходы; снижение стандартного налога на добавленную стоимость с 20% до 18%.
Правительство стремится навести порядок в расходной части бюджета и в связи с этим в январе 2005 г. оно внедрило новую систему социального обеспечения с целью монетизации социальных пособий советского периода, предоставлявшихся в натуральной форме, которые предыдущий президент Б.Ельцин расширил в середине 90-х годов с тем, чтобы укрепить пошатнувшуюся поддержку населения. Введение бесплатных услуг на транспорте и в здравоохранении для уязвимых групп населения привело к значительной коррупции в государственном секторе. Например, фармацевтические компании могли продавать субсидированные медикаменты по полной цене, а затем требовать дотации у государства. В равной степени, слабая адресность социальных субсидий, означала, что более состоятельные семьи часто получали больше субсидий, чем семьи с низкими доходами, кроме того, они могли иметь рыночные доходы от государственных услуг, предоставляемых им, особенно, что касается жилищных услуг.
Введение денежных выплат было плохо реализовано и привело к широким публичным протестам, которые были беспрецедентными во время президентства В.Путина. Несмотря на возврат льгот, связанных с бесплатным проездом некоторых категорий граждан, а также на другие планы, как обещание повысить пенсии и зарплаты в государственном секторе в большем размере, чем первоначально было обещано, монетизация льгот была ключевым шагом к рационализации государственных расходов.
Однако многое еще необходимо сделать. Финансовая дисциплина бюджетных организаций все еще слаба, а некоторые секторы получают чрезмерную поддержку, поскольку законы увязывают предоставляемые им субсидии с определенной пропорцией ВВП или общего бюджета. Другой проблемой является реформа бюджетных отношений между федеральным правительством и регионами - трансферт денежных средств между различными уровнями правительства. Администрация президента В.Путина перевела доходы региональных бюджетов на федеральный уровень с целью повышения влияния центра на регионы и снижения растраты средств. Традиционные двусторонние переговоры между правительством и отдельными регионами заменяются универсальной формулой перераспределения доходов. Однако, поскольку большинство социальных расходов производится на региональном или местном уровнях, перенос расходной компетенции вызывает ряд новых проблем финансирования программ социальной поддержки, которые уже недофинансируются. Это стало очевидным в связи с внедрением новой системы социального обеспечения, базирующейся на денежных выплатах.
Приватизация в России осуществлялась так же быстро, как и в других переходных экономиках, но гораздо менее организованным образом. Первый, ваучерный этап, закончился широким рассеиванием собственности, в результате чего большинство предприятий остались под контролем прежних управленцев. С 1995 г. упор был сделан на использование приватизации с целью концентрации собственности, часто через продажу ценных активов по низким ценам финансовым группировкам, имеющим тесные связи с ведущими членами правительства. К 1997 г. конкуренция между наиболее влиятельными финансово-промышленными группами (ФПГ) за несколько оставшихся «жемчужин», подлежавших продаже, была весьма интенсивной; после приватизации главных объектов она привела к ряду скандалов и ожесточенным баталиям в прессе. После 1998 г. процесс приватизации замедлился, но уже появились свидетельства большей честности и транспарентности продаж. Главной задачей правительства в настоящее время является введение жестких бюджетных ограничений для предприятий и создание конкурентной обстановки, которая стимулирует их производить реструктуризацию. Отношение официальных лиц и представителей бизнеса к стратегическим зарубежным инвесторам остается неопределенным и в результате западные компании все еще играют весьма ограниченную роль в приватизационном процессе.
Структурные реформы 2000-2007 гг.
Налоговая реформа. Как отмечалось выше, налог на доходы физических лиц был снижен до 13%; различные социальные выплаты заменены единым социальным налогом; налог на прибыль предприятий снижен с 35% до 24% и упрощен; отменен налог с оборота и продаж; налог на добавленную стоимость снижен до 18%; обсуждаются предложения о дальнейшем его уменьшении.
Земельная реформа. В настоящее время Земельный кодекс разрешает частную собственность и свободную продажу городских и коммерческих земель; граждане России могут покупать и продавать земли сельскохозяйственного назначения, а иностранцы могут только арендовать землю на период 49 лет.
Банкротство. Закон о банкротстве нацелен на защиту компаний от фальсифицированных процедур банкротства, которые превалировали в 90-е годы. Кредиторы должны пытаться получить свои деньги и только после их невозврата суды будут рассматривать ходатайства о банкротстве.
Корпоративное управление. В Закон об акционерных компаниях внесены поправки, усиливающие защиту прав миноритарных акционеров. Соблюдение российского закона корпоративного управления является добровольным, но компании, внесенные в государственный реестр, должны сообщать детали его соблюдения.
Реформа судебной системы. Нововведения нацелены на обеспечение большей подотчетности и усиление независимости судей, имеются планы расширения текущих пилотных схем судов присяжных на всю судебную систему.
Реформа пенсионной системы. С 2002 г. новая пенсионная реформа начала переносить бремя пенсионного обеспечения с государства на работодателей. К 2006 г. возникло около 60 частных пенсионных фондов, однако только 4,0% российских работников перевели свои пенсионные накопления из государственного Пенсионного фонда в компании с частным управлением.
Дебюрократизация. Требования к регистрации и лицензированию были существенно упрощены, было уменьшено число проверок, которым подвергаются компании. Однако на практике, в нарушение новых правил, местные власти все еще проводят импровизированные инспекции.
Одной из наиболее характерных черт президентства В.Путина стала продолжительная борьба с «олигархами», с группой чрезвычайно богатых бизнесменов, имеющих хорошие связи между собой, которые создали свое богатство в 90-е годы, воспользовавшихся хаосом, последовавшим за окончанием периода централизованного планирования. Самой большой удачей для олигархов стала пресловутая комбинация «займы за акции». Олигархи профинансировали перевыборную кампанию Б.Ельцина в 1996 г. через посредство займов, обеспеченных государственными активами. Государство не вернуло займы, и банки олигархов организовали аукционы, с помощью которых продали себе эти активы по очень низким ценам.
Когда В.Путин пришел к власти, он пообещал уничтожить олигархов «как класс» и дал понять, что он будет продвигаться к экономике, в которой главенствуют транспарентность и рыночные силы, а не политические связи. Однако эта борьба с олигархами была очень выборочной. Прежде всего, В.Путин выступил против тех магнатов, влияние которых на средства массовой информации давало дополнительный рычаг воздействия на политику, - Б.Березовского и В.Гусинского, в настоящее время находящихся в самоизгнании. В 2003 г. Кремль инициировал масштабную кампанию против М.Ходорковского, главы нефтяной компании «Юкос», у которого, как представлялось властям, появились политические амбиции. В октябре 2003 г. он был арестован и в мае 2005 г. осужден на восемь лет.
Начиная с 2005 г. правительственная политика становилась все более интервенционистской. Усилив контроль над нефтяным сектором путем расширения государственной нефтяной компании «Роснефть» за счет НК «Юкос», правительство увеличило свою влияние и в других секторах экономики. Государственный экспортер вооружений ФГУП «Рособоронэкспорт» фактически принял на себя руководство ослабевшим заводом «Автоваз», который выпускает 70% отечественных автомобилей и на котором занято около ПО тыс. человек. Затем, в 2007 г. правительство предоставило ФГУП «Рособоронэкспорт» монополию в секторе вооружений (хотя и неполную, поскольку 17 более мелких производителей сохранили право на экспорт запасных частей для военной техники). Под контроль ФГУП «Рособоронэкспорт» перешли 66% акций корпорации ВСМПО - Ависма, на долю которой приходится примерно две трети мирового титанового рынка. Планировавшаяся консолидация авиационной индустрии под государственным контролем достигла финального этапа. Объединенная авиастроительная корпорация (OAK) начинает официальное существование в апреле 2007 г. В этой корпорации государству будет принадлежать более 51% акций. В ней будут объединены все ведущие производители авиационной индустрии и в производстве и исследованиях будет занято около 120 тыс. человек.
Список главных приобретений государственных компаний представлен в таблице (см. табл. 2).
Таблица 2
Основные приобретения государственных компаний в период 2004-2006 гг.
Экономические показатели. В период с 1991 г. по 1996 г. реальный ВВП снизился на 37%; слабый рост в 1997 г. последовал за спадом в 1998 г., когда в результате финансового кризиса реальный ВВП уменьшился еще на 5,3%. Хотя эти показатели базируются на данных по ВВП, включающих оценки неофициальной экономики, они, вероятно, преувеличивают глубину постсоветской депрессии по причинам, о которых говорилось ранее.
И все же наиболее важными причинами, определяющими продолжительность и глубину постсоветской депрессии, которая превышает масштабы сокращения производства в большинстве переходных стран Центральной Европы, являются следующие:
- значительно больший период строительства коммунизма и существования системы централизованного планирования;
- разрыв экономических связей после распада Советского Союза и последующая замена рубля в бывших республиках собственными неконвертируемыми валютами;
- резкое падение производства ряда товаров, спрос на которые рухнул в результате перехода от главенствующей роли плановиков к главенствующей роли потребителей, а также в результате сокращения государственного сектора;
- длительное время, потребовавшееся для достижения макроэкономической стабилизации и внедрения жестких бюджетных ограничений для предприятий;
- высокий уровень политической неопределенности, который вызывал сомнения в отношении продолжительности реформ.
Хотя возобновление падения производства предшествовало финансовому кризису, его причиной были многие факторы, которые в конечном итоге разрушили стабилизационную стратегию российского правительства: падение цен на основные российские сырьевые товары, нервозность инвесторов и ужесточение монетарной политики, которое имело место в связи с тем, что Центральный банк пытался защитить слабеющий рубль.
Резкая девальвация рубля в августе 1998 г. (в 1998-1999 гг. реальный обменный курс рубля упал приблизительно на 45%) привела к более сильному, чем ожидалось, росту российской экономики. Валовое промышленное производство, постоянно снижавшееся с 1990 г., резко возросло (на 11%) в 1999 г. (на основе добавленной стоимости), поскольку российские предприятия воспользовались преимуществами в конкуренции, которые были обусловлены девальвацией рубля. Рекордно высокие мировые цены на нефть способствовали оживлению экономики в период 2000-2006 гг., когда промышленное производство увеличивалось в среднем более чем на 6,0% в год. В результате реальный среднегодовой рост ВВП начиная с 1999 г. составлял 5,8%, что было наилучшим показателем экономики за несколько десятилетий и резко контрастировало со спадом в период перед 1998 г.
Согласно последним данным, рост российской экономики в 2006 г. составил 6,7%. Он происходил под воздействием усиления спроса на капитальные вложения, особенно в энергетическом секторе, и возросшего потребительского спроса. Рост экспорта товаров и услуг в 2006 г. оказался довольно умеренным, частично из-за слабого роста производства углеводородов и из-за уменьшения конкурентоспособности вне нефтяного сектора. При ускоренном росте импорта вследствие увеличившегося внутреннего спроса и сильной валюты, чистый экспорт продолжает действовать как помеха общему росту экономики.
Несмотря на то, что период активного экономического роста продолжается, имеются серьезные сомнения в том, сможет ли Россия на устойчивой основе обеспечить более высокие его темпы, поскольку недавний рост в значительной мере определялся высокими ценами на нефть на мировых рынках. Возросшие цены на нефть помогли демонетизировать и стабилизировать экономику и способствовали возврату инвестиций. Однако в результате российская экономика стала даже еще более зависимой от неустойчивых международных сырьевых рынков, чем была до кризиса 1998 г. В настоящее время на долю углеводородов приходится 63% всего экспорта, что повышает уязвимость российской экономики к внешним потрясениям, связанным с резким изменением цен на сырьевые товары. Кроме того, это несет угрозу получения относительно невысоких показателей в средней и долгосрочной перспективе, учитывая, что ресурсозависимые экономики, как правило, страдают из-за завышенных обменных курсов и из-за более высоких, чем средние, уровней коррупции, а то и другое действует как помеха экономическому росту.
Период возросшей конкурентоспособности, обусловленной девальвацией рубля в 1998 г., заканчивается. Нефтяной бум породил существенный приток иностранной валюты, которая в значительной мере скупается Центральным банком России, стремящимся снять давление в сторону повышения обменного курса. Даже при этом с конца 2002 г. российская валюта по отношению к доллару обесценилась в номинальном выражении более чем на 15%. В сочетании с относительно высокой инфляцией в период с 1999 г. по 2006 г. это привело к реальному обесценению рубля более чем на 80% (исходя из потребительских цен и цен, установленных 20 основными торговыми партнерами России). Результатом стали снижение удельной валовой прибыли в промышленном секторе и быстрое оживление спроса на импорт.
Резкий спад производства и быстрый рост инфляции после распада СССР оказали разрушительное воздействие на уровень жизни, который в начале 90-х годов резко снизился, поскольку доходы домохозяйств были потеряны из-за безработицы или уменьшились из-за резкого роста цен. Согласно официальным данным, к 1999 г. реальные доходы домашних хозяйств составляли лишь 40% от уровня 1991 г. Такие сравнения являются некорректными, поскольку они не учитывают того, что в 1991 г. осуществлялось рационирование товаров и было распространено такое явление, как очереди, а многие основные товары не были доступны по официальным ценам. Исследования свидетельствуют, что уровень жизни, как и производство, был значительно выше, чем это следовало из официальных данных, частично в результате распространенной практики занижения официально выдаваемой зарплаты с целью уменьшения налогообложения. И все же нет сомнений в том, что жизненный уровень сильно пострадал от рыночной трансформации. Хотя начиная с 1999 г. реальная заработная плата повысилась более чем на 150% и уровень бедности снижался быстрыми темпами, в 2006 г. около 16% населения все еще имели доходы ниже официально определенной черты бедности.
В то время как в 90-е годы семейные доходы падали, неравенство в доходах увеличилось. По данным «Росстата», в январе-сентябре 2006 г. коэффициент Джини (степень отклонения фактического распределения доходов от абсолютного равенства -коэффициент равен нулю - и от абсолютного неравенства - коэффициент равен единице) имел в России значение около 0,41, что несколько выше, чем в предыдущем году, но значительно выше, чем было зарегистрировано в 1992 г. (0,30). В указанный период на долю 20% населения с самыми высокими доходами приходилось 47% общего дохода по сравнению с 38% в 1992 г. На долю 20% населения с самыми низкими доходами приходилось менее 6,0%, что несколько меньше, чем в 1992 г. Поскольку общепризнанно, что в России уровень дохода и способность к уклонению от уплаты налогов коррелируются положительно, реальное распределение доходов является неравным в еще большей степени. Инфляция считается главной причиной увеличения дифференциации по доходам, поскольку наиболее уязвимые слои населения защищены от инфляции в наименьшей мере. Оживление экономики за счет экспорта, начавшееся в 1990 г., привело к дальнейшему сдвигу доходов от зарплат в пользу прибылей предприятий.
Региональные тенденции. Советское наследие имело заметное экономическое воздействие на распределение доходов среди российских регионов, поскольку географическая специализация была ключевым принципом системы централизованного планирования. Опережающее развитие некоторых регионов, содействие развитию отдельных отраслей в каждом регионе создали разнообразие экономических перекосов. Одним из наиболее заметных является наличие достаточно больших городов в Заполярье, которые все более сложно поддерживать без обширной финансовой помощи со стороны федерального центра, Поэтому структура доходов и экономическая структура широко варьируются по регионам России. На долю одной Москвы приходится почти 20% российского ВВП; Санкт- Петербург и Московская область вносят по 4,0%; Тюменская область, главный производитель нефти, - 13% ВВП. Это означает, что четыре субъекта производят почти половину российского ВВП. Еще 12 регионов производят 27% ВВП, а 72 оставшихся региона - 37%. Региональный ВВП на душу населения составляет от менее чем 12600 р. (445 долл.) в Ингушетии до 265300 р. в Москве и до 575400 р. в Тюменской области.
Тяжелая промышленность сконцентрирована в европейской части России, на Урале и в Заполярье, где обнаружена большая часть российских запасов полезных ископаемых. Сельское хозяйство превалирует в южных регионах с более мягким климатом. Поскольку промышленность генерирует большее богатство, чем сельское хозяйство, экономические диспаритета усугубляются низкой мобильностью рабочей силы (следствие неадекватной инфраструктуры и нехватки жилья в основных российских городских центрах). Ограничительная система регистрации в Москве и в других городах также уменьшает подвижность рабочей силы. Кроме того, эта система часто используется в качестве инструмента этнической дискриминации, предотвращая внутреннюю миграцию с Северного Кавказа, где уровень бедности и конфликты наиболее остры.
(Окончание в следующем номере)
В.И.Вершинин
Economist Intelligence Unit. - 2007. - P. 20-42.
ФИНАНСЫ
Инвестиционная политика Российской Федерации
Вызовы законодательства о стратегических отраслях
Необходимость четко определить, в каких секторах государство собирается сохранить контрольный пакет акций и контроль за управлением, а в каких, напротив, иностранное участие ничем не будет ограничено, первым подчеркнул президент В.Путин в апреле 2005 г. в своем ежегодном обращении к парламенту. Этот призыв был воспринят как благожелательный жест по отношению к иностранным инвесторам, направленный на уменьшение нынешней неопределенности. В этой связи правительство
под общим руководством Министерства промышленности и энергетики и в сотрудничестве с Министерством экономического развития и торговли - разработало законопроект для представления в Думу в 2006 г. В центре обсуждения находились три основных вопроса:
- Как определить стратегические отрасли? Должен ли список таких отраслей быть приведен в законе или закон должен содержать руководящие принципы для вынесения решений на индивидуальной основе?
- Должен ли контроль предусматривать установление определенного уровня иностранной собственности (например, порогового значения в 50 % для иностранного участия в обсуждаемых отраслях), а также включать ограничения на присутствие иностранцев в руководстве?
- Кто должен нести ответственность за осуществление надзора за исполнением? Было предложено создать межведомственное агентство, в состав которого вошли бы представители различных правительственных ведомств (Министерства обороны, Министерства экономического развития и торговли, Федеральной антимонопольной службы), чтобы оно представляло свои рекомендации Совету безопасности, возглавляемому президентом Российской Федерации.
По словам представителей российских властей, предложенный законопроект о стратегических отраслях в том виде, в каком он обсуждается в правительстве, затронет несколько закрытых секторов и будет содержать список из приблизительно 39 секторов, включая, в частности, оборонный и связанные с ним секторы, а также атомную энергетику и авиакосмическую отрасль, где для приобретения в собственность более 50% акций иностранными инвесторами потребуется разрешение правительства. Что касается газового и нефтяного секторов, предварительное разрешение на приобретение контрольного пакета акций иностранцами потребуется лишь для ограниченного числа крупных месторождений, которые будут определены в новой редакции закона «О недрах». За выдачу соответствующих разрешений и за уведомление заявителя о принятом решении в течение установленного срока (30-60 дней, согласно нынешнему правительственному законопроекту) будет отвечать специальная комиссия, состоящая из представителей основных министерств и федеральных агентств.
С точки зрения российских властей, предложенный законопроект следует воспринимать не как запрет на ПНИ, а как попытку сделать нынешнюю ситуацию более прозрачной и предсказуемой, а также привести российские процедуры в соответствие с аналогичным законодательством, принятым в других странах. Как ожидается, новый закон будет представлен в Думу в конце 2006 года.
Возможности законодательства о стратегических отраслях
В секторе энергетики наблюдается четкая тенденция к консолидации государственной собственности и контроля, хотя разрешено и частное, и, возможно, иностранное миноритарное владение акциями, например, в Газпроме и - в ближайшем будущем - в Роснефти. В некоторых других секторах, которые российские власти обычно считают стратегически важными (такие как банковская деятельность и связь), появление иностранных инвесторов, похоже, не сталкивается с серьезными препятствиями, но правительство стремится контролировать его способы, в частности, разрешая деятельность лишь дочерних компаний иностранных банков. Более того, ряд недавних операций по консолидации в других секторах, таких как авиастроительная, оборонная и автомобильная промышленность, направлены на создание крупных компаний, контролируемых государством, которые смогли бы конкурировать в международном масштабе. В то же время рост иностранной собственности в других секторах блокируется. Такая ситуация подкрепляет сложившееся у иностранных инвесторов представление о «предсказуемой непредсказуемости».
Во всех странах у государства есть право принимать меры по соображениям безопасности, но порой бывает трудно провести отличие между такими законными гарантиями и протекционизмом. Такой риск нельзя назвать незначительным в России, где вес государственного сектора все еще велик, вмешательстве правительства в экономику происходит часто, а контроль посредством регулирования часто отличается непредсказуемостью. Поэтому важно, чтобы новое законодательство четко определило роль правительства с точки зрения как охвата секторов, так и способов его вмешательства, т.е.:
- Ограничения на иностранные инвестиции в стратегических отраслях должны быть оправданы законными интересами безопасности и должны избегать коммерческого протекционизма, отдающего предпочтение местным экономически группам. Соответствующие секторы должны быть узко определены.
- Способы утверждения иностранного участия или отказа в нем должны основываться на прозрачных процедурах, с указанием, в частности, является ли уведомление о намечаемых инвестором сделках обязательным или добровольным причем должен быть установлен определенный срок, в течение которой правительство обязано уведомить заявителей о своем решении.
Поправки к закону «О недрах»
Еще одним важным ожидаемым законодательным новшеством являются планируемые поправки к закону «О недрах», в которых должно быть уточнено участие и контроль правительства над сектором полезных ископаемых. В предварительном варианте измененного закона «О недрах», опубликованном в апреле 2005 г., содержался ряд улучшений. Он предусматривал замену нынешней непрозрачной системы лицензирования, которой заведуют региональные власти, аукционной процедурой, за которую должно отвечать Министерство природных ресурсов. Еще одно предложение заключается в том, что заключенные сторонами договоры о недропользовании должны предоставлять право пользования, которое, как и любое право собственности, может быть передано другому лицу. Это положение противоречит нынешнему закону, который прямо запрещает передачу прав третьим сторонам.
Однако в некоторых других областях предложенные поправки окажут менее благоприятное воздействие. Во-первых, если новые аукционные процедуры не будут четко определены и достаточно прозрачны, они могут дать Министерству природных ресурсов широкие дискреционные полномочия. Во-вторых, предложенная отмена гарантии автоматического продления лицензий станет шагом назад по сравнению с сегодняшней практикой. Наконец, предоставляемая правительству возможность осуществлять обязательные закупки стратегических минералов, причем не обязательно по рыночным ценам, добавляет неопределенности сделкам, которые будут заключаться в рамках новой процедуры. Так или иначе, предложенные поправки к закону «О недрах» еще не приняты, отчасти ввиду неизбежной увязки законодательства о недрах с ожидаемым законом о стратегических отраслях, а также ввиду отсутствия консенсуса относительно предложенных изменений в правительстве и в Думе.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНВЕСТИЦИОННЫЕ СОГЛАШЕНИЯ РОССИИ: ОБЗОР
Двусторонние инвестиционные договоры (ДИД) и - во все возрастающей степени -соглашения о торговом сотрудничестве, содержащие инвестиционные положения, становятся составной частью международного инвестиционного ландшафта. Россия также стремится развивать и привлекать международные инвестиции путем заключения инвестиционных договоров со своими партнерами. На конец 2004 г. Российская Федерация заключила 52 двусторонних инвестиционных договора, из которых 35 вступило в силу. Анализ охвата и основных положений избранных российских ДИД и ее типового ДИД показывает, что хотя в ряде областей они следуют общей практике, принятой в ОЭСР, в некоторых других важных областях защиты инвестиций они с ней расходятся и, как правило, не содержат современных элементов, характеризующих международные инвестиционные соглашения ОЭСР.
Основные черты избранных российских ДИД и российского типового ДИД
В целях настоящего исследования было проанализировано 22 ДИД, заключенных Россией и российский типовой ДИД от 2001 г. (с поправками от 2002 г.). Таким образом, настоящий анализ не является всеобъемлющим, но он дает возможность произвести структурный анализ ДИД, охватывая договоры, заключенные с государствами-членами ОЭСР, членами Содружества Независимых Государств (СНГ) и развивающимися странами начиная с 1989 г.
Этот обзор показывает, что российская программа ДИД во многих отношениях базируется на том же подходе, что и большинство других ДИД. Однако между рассмотренными ДИД имеется ряд расхождений, например, по охвату изъятий из СНБ и национального режима, оценке стоимости собственности -в целях компенсации за экспроприацию и включению или невключению таких положений, как рамочные статьи, требования к эффективности и ключевому персоналу. В отношении положений о разрешении споров, некоторые из рассмотренных ДИД не включали положения о суброгации, согласия на арбитраж или по иному определяли охват арбитража.
Российский типовой ДИД следует обшей практике ОЭСР, включая положения о национальном режиме, экспроприации, свободном переводе денег, компенсации за ущерб, суброгации, разрешении споров между государствами и между государством и инвестором. Тем не менее, в ряде отношений заметны и отличия от обшей практики ОЭСР. Во-первых, вопреки недавней практике ДИД, типовой ДИД, похоже, не распространяет защиту на непрямых инвесторов. Во-вторых, положение об изъятиях из стандартного национального режима сформулировано более широко, чем это обычно встречается в ДИД. Наконец, типовой ДИД не включает ссылки на стандарт справедливости и равенства режима, но предусматривает лишь «справедливое отношение». Типовой ДИД не включает рамочной статьи, но и в практике ДИД ОЭСР нет единообразного подхода к рамочным статьям.
Недавние тенденции в международных инвестиционных соглашениях направлены на включение в них положений, связанных с въездом ключевого персонала, запрещением требований в отношении параметров функционирования, распространением зашиты на этап до создания предприятия, прозрачностью законов и процедур, участием третьих сторон в разрешении споров и консолидацией исков. Эти современные элементы включены лишь в ограниченное число самых недавних российских ДИД, но в типовом ДИД о них не упоминается.
Основные положения российских ДИД
В настоящем разделе рассматриваются основные положения избранных российских ДИД и российского типового ДИД.
В преамбуле ДИД излагается предмет и цель договора, и ей можно воспользоваться как инструментом для интерпретации договора. Во всех российских ДИД, рассмотренных в ходе настоящего анализа, делается ссылка на экономическое развитие или сотрудничество. В 12 из этих ДИД также дополнительно дастся ссылка на укрепление научно-технического сотрудничества. В трех ранних ДИД, заключенных с государствами-членами ОЭСР, дастся ссылка на справедливое и равное отношение. Самая развернутая преамбула присутствует в ДИД между Россией и Соединенными Штатами 1992 г., где упоминаются экономическое сотрудничество, защита международно-признанных прав работников и продвижение принципов свободного рынка.
В первой группе положений большинства ДИД содержится статья, которая предусматривает продвижение и прием инвестиций инвесторами одной Договаривающейся Стороны на территории другой Договаривающейся Стороны. Обшей чертой подобного типа положений является признание права государства определять условия въезда иностранцев и ввоза иностранной собственности при соблюдении местных законодательных и нормативных актов. Все российские ДИД, рассмотренные в ходе настоящего анализа, согласуются с этим подходом. Еще одним общим отличием таких положений является признание права государств исключать иностранные инвестиции в определенных секторах. Этот подход прослеживается в ДИД, заключенных с Египтом, Казахстаном, Ливаном, Литвой, ЮАР, Украиной и Японией. Никаких оговорок, ограничивающих сферу применения этого положения, не предусматривают никакие ДИД, кроме японско-российского ДИД, в соответствии с которым Договаривающиеся Стороны оставляют за собой право исключать или ограничивать иностранные инвестиции лишь там, где это необходимо по причинам национальной безопасности (см. Протокол, Статья 5). Решения государства о приеме инвестиций обычно выходят за рамки положений о разрешении споров. Недавняя практика некоторых государств-членов ОЭСР при заключении ДИД состоит в стремлении включать в положение о приеме инвестиций также и стандарт режима, которым они будут пользоваться. В двух из рассмотренных ДИД. заключенных с Японией и Турцией, недвусмысленно указывается в качестве стандарта режим наибольшего благоприятствования. Однако такая практика не была отражена в типовом ДИД.
Сфера применения договора определяется, как правило, путем определения его предмета, территориальных и временных рамок, а также, где это применимо, категории лиц, которые могут воспользоваться его положениями. Рассмотренные российские ДИД обычно определяют свои территориальные и временные рамки в соответствии с тенденциями, преобладающими в практике заключения ДИД, распространяя договорные положения на все территории, в отношении которых Россия осуществляет суверенные права, и заключая их первоначально на определенный - продлеваемый - период времени (обычно от 10 до 15 лет). Следует отметить, что у семи из 22 ДИД, проанализированных в рамках настоящего исследования, первоначальный срок действия подойдет к завершению в течение ближайших двух лет. Типовой ДИД является исключением, поскольку он ограничивает сферу своего применения инвестициями, осуществленными после того, как договор вступил в силу. Это временное ограничение не вошло ни в один из заключенных ДИД. рассмотренных в рамках настоящего исследования.
В ДИД, как правило, содержится раздел определений, где определяются инвестиции и инвесторы, на которых распространяются положения договора. Все проанализированные в настоящем исследовании российские ДИД следуют давней практике определения «инвестиций», давая широкое «основанное на активах» определение, за которым следует неисперпывающий список защищенных инвестиций. Аналогичным образом, российская программа ДИД номинально согласуется с доминирующей тенденцией определения инвестора и распространения защиты как на физических, так и на юридических лиц.
Гражданство юридических лиц в целях ДИД, как правило, определяется в соответствии с местом регистрации юридического лица, местонахождением главной конторы предприятия или через понятие контроля. Все российские ДИД, рассмотренные в рамках настоящего исследования, включая типовой ДИД, определяют место регистрации юридического лица как определяющий критерий. Семь ДИД, заключенных Россией, включая договоры с Кипром и Японией, рпта facie дают более узкое определение, дополнительно требуя, чтобы главная контора предприятия находилась на территории соответствующей Договаривающейся Стороны. В ряде рассмотренных российских ДИД можно увидеть ограничительное определение инвестора, в частности, в недавней договорной практике, дополнительно требующей, чтобы «реальная экономическая деятельность» предприятия осуществлялась на территории соответствующей Договаривающейся Стороны.
Определенное количество договоров о защите инвестиций также распространяют защиту и на непрямые инвестиции за счет либо широкого определения инвестиции, либо широкого определения инвестора. Из ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, восемь распространяют защиту на непрямые инвестиции посредством широкого определения инвестиций. В ДИД между Швейцарией и Россией содержится отдельная статья о «сфере применения», распространяющая предусмотренную договором защиту на непрямых инвесторов. ДИД Япония-Россия берет под защиту непрямых инвесторов путем распространения договорных положений на «инвестиционную деятельность, связанную с бизнесом», определение которой включает «контроль над и управление компаниями, основанными или приобретенными инвесторами». Однако вопреки недавним тенденциям в области ДИД, заключаемых государствами-членами ОЭСР, защита непрямых инвестиций не явствует со всей очевидностью из недавней практики заключения Россией ДИД и, в частности, ее отсутствие бросается в глаза в типовом ДИД.
Традиционно в договорах о защите инвестиций имеется общая центральная часть из материально-правовых мер защиты, включая справедливый и равный режим, отсутствие дискриминации, режим наибольшего благоприятствования, выплату компенсации в случае экспроприации и свободный перевод денег. Суля по имеющимся данным, сфера охвата заключенных Россией ДИД не исключает этих мер защиты, но в некоторых случаях их точная формулировка отличается от обычно принятой.
Национальный режим и режим наиболее благоприятствуемой нации (наибольшего благоприятствования), представляют собой ключевые обязательства ДИД и присутствуют в подавляющем большинстве ДИД и других инвестиционных документов. Часто они характеризуются как «условный» стандарт режима постольку, поскольку предоставляемый уровень защиты зависит от режима, который предоставляется третьим сторонам - либо гражданам Договаривающейся Стороны, либо инвесторам из третьих государств. Типичное положение подобного рода можно найти в Статье 3(2) ДИД между Кипром и Россией, согласно которому режим, предоставляемый Договаривающейся Стороной иностранным инвестициям или инвесторам, «должен быть не более благоприятным, чем режим, предоставляемый инвестициям и деятельности, осуществляемой в связи с инвестициями, ее собственным инвесторам или инвесторам какого-либо третьего государства».
В японско-российском ДИД содержатся новые элементы положений о наиболее благоприятствуемой нации и национальном режиме. В дополнение к отдельной статье о предоставлении РНБ и национального режима, эти два стандарта повторяются в положениях о материально-правовых мерах защиты. Ссылка на РНБ и национальный режим встречается в положениях об экспроприации, денежных переводах, компенсации за ущерб и доступе к средствам судебной зашиты. Как правило, в ДИД не встречается общей схемы РНБ и национального режима в ДИД, так что данный договор является отражением очевидных тенденций в японской программе ДИД.
Хотя в российских ДИД можно встретить различия в формулировках и редактировании текста, все проанализированные в рамках настоящего исследования договоры предусматривают стандарт режима наибольшего благоприятствования. В ряде ДИД, заключенных Россией, сфера применения положений о РНБ ограничена
«распоряжением и управлением», как в типовом ДИД, или «управлением, эксплуатацией, использованием, обладанием и распоряжением». Гораздо более широкая формулировка, использованная в договорах с Бельгией и Люксембургом в 1989 г.), гласит, что положение о РНБ относится: «ко всем вопросам, предусмотренным настоящим Договором». ДИД с Кореей, Норвегией, Швейцарией, Турцией, Украиной, Великобританией и Соединенными Штатами не содержат явных ограничений применения положения о РНБ. Хотя положения о РНБ широко используются в международных инвестиционных соглашениях, универсальной практики в отношении сферы их применения еще не сложилось.
Стандарт режима национального благоприятствования, похоже, присутствует в большинстве ДИД. Одновременно с этой тенденцией в большинстве ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, российская программа ДИД предусматривает и национальный режим. Хотя в формулировках российских ДИД существуют незначительные вариации, наиболее распространенной фразой, определяющей этот стандарт, является «режим не менее благоприятный», чем режим, который Договаривающаяся Сторона предоставляет своим инвесторам. Отличительной чертой некоторых ДИД, в частности, в недавней практике Канады и США, является положение о том, что национальный режим предусматривает сопоставление между национальными и иностранными инвесторами в «сходных» или «аналогичных» обстоятельствах. Этот подход встречается лишь в ДИД между Египтом и Россией, подписанном в 1997 г., где содержится ссылка на «аналогичные инвестиции». Ни в каких других из рассмотренных ДИД, включая договоры с Канадой и США и типовой ДИД, теста на «сходство» не содержится.
Изъятия из режима РНБ или стандарта национального режима также являются относительно распространенной отличительной чертой ДИД. Наиболее распространенные изъятия связаны с зонами свободной торговли, таможенными союзами, общими рынками и соглашениями по налоговым вопросам, в частности, соглашениями о двойном налогообложении. Среди ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, лишь договор между Японией и Россией не содержит ссылки на зону свободной торговли или на таможенный союз, и лишь договор со Швейцарией не содержит ссылки на вопросы налогообложения. Десять из ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, включая типовой ДИД, также предусматривают исключения для режима, предоставленного по соглашениям с республиками бывшего СССР.
Изъятия из национального режима появляются в ДИД относительно часто. Из 19 ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, в которых содержится положение о национальном режиме, 15 содержат изъятия из этого стандарта, хотя масштаб этих изъятий варьируется от договора к договору. В российской программе ДИД вырисовываются два подхода. Первый состоит в том, чтобы сохранить за собой право применить или ввести изъятия из национального режима (дискриминация после создания). Второй подход исключает иностранное участие в определенных отраслях экономики или сферах деятельности (дискриминация до создания). Как следствие своего применения, эти два подхода дают возможность осуществлять дискриминацию в отношении иностранных инвесторов.
Типовой ДИД, в котором применен первый подход, недвусмысленно оставляет за Договаривающейся Стороной право вводить или применять изъятия из национального режима без ограничения сферы применения этого положения [см. Статья 3(3)]. Более узкую формулировку можно найти в ДИД между Таиландом и Россией от 2002 г., где сфера применения изъятий из национального режима ограничивается мерами, необходимыми в интересах национальной безопасности или общественного порядка. Ограничение этих изъятий привязкой к определенным отраслям или определенным целям в большей степени соответствует общей практике подготовки ДИД. Тем не менее, типовой ДИД, напротив, похоже, предусматривает возможность широкомасштабных изъятий из национального режима.
Справедливое и равное отношение представляет собой абсолютный стандарт режима, предоставляемого иностранным инвесторам или иностранным инвестициям, т.е., уровень режима не зависит от режима, предоставленного третьим сторонам, и присутствует практически повсеместно в документах о защите иностранных инвестиций. Подавляющее большинство ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования - за исключением договора между Украиной и Россией - предусматривают «справедливое и равное отношение». Обращает на себя внимание формулировка Статьи 3(1) типового ДИД, представляющая собой отход от общепринятой практики зашиты инвестиций, которая предусматривает просто «справедливое отношение», вместо термина «справедливое и равное».
Международным правом безусловно признано, что право на экспроприацию собственности относится к числу суверенных прерогатив государства. Тем не менее, международное обычное право и огромное большинство ДИД обставляют применение права на экспроприацию такими условиями, как отсутствие дискриминации, осуществление в установленном законом порядке, в общественных целях и при выплате компенсации. Стандарт компенсации выражается преимущественно в терминах «формулы Хала», т.е. компенсация должна быть «своевременной, адекватной и эффективной». Другими относительно стандартными элементами ДИД являются: (i) защита как от прямой, так и от косвенной экспроприации; (ii) принятие мер с тем, чтобы компенсация выплачивалась без излишних задержек, в свободно конвертируемой валюте и могла свободно переводиться за границу; (iii) введение стандарта оценки собственности, подлежащей экспроприации. Нередко встречаются и положения о начислении процентов, хотя степень детализации этих положений варьируется в очень широких пределах. В ДИД самого последнего поколения, в частности в американской и канадской моделях, их авторы стремятся провести различие между экспроприацией и арестом в рамках норм регулирования, который не дает права на компенсацию. Однако это положение не присутствует ни в российском типовом ДИД, ни в каком-либо из заключенных договоров, которые были рассмотрены в рамках настоящего исследования.
Хотя, как представляется, российская программа ДИД существенно не отклоняется от нормы, несколько любопытных особенностей обращает на себя внимание, особенно в типовом ДИД. В качестве предварительного замечания, следует отметить, что все ДИД, рассмотренные в рамкзх настоящего исследования, обеспечивают защиту как от прямой, так и от косвенной экспроприации. Однако по всем остальным пунктам между различными ДИД можно найти расхождения.
Варьируется и стандарт оценки, используемый в ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования. Чаше всего используются такие формулировки, как «реальная стоимость» и «рыночная стоимость». Однако еще важнее различие, связанное со сроками проведения оценки собственности. В российской программе ДИД проявляются две общие тенденции. В соответствии с одним подходом, оценка производится «непосредственно перед экспроприацией или до того, как предстоящая экспроприация становится достоянием гласности». Однако в типовом ДИД использована более ограничительная формулировка, т.к. соответствующим сроком является дата экспроприации или дата «официального объявления» о предстоящей экспроприации. Оба эти срока оценки встречаются с относительной частотой в общей практике ДИД и, как следствие, в этой практике нелегко выявить общую тенденцию в отношении сроков оценки. Несмотря на это, сроки оценки могут иметь большое значение для уровня компенсации, выплачиваемой инвестору в случае экспроприации.
Еще одной относительно стандартной отличительной чертой в практике ДИД является положение о выплате компенсации без излишних задержек, в свободно конвертируемой валюте и с возможностью свободного перевода. Большинство российских ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, включают такое положение. В типовом ДИД содержится несколько более узкое положение - в нем говорится о возможности «свободного перевода» компенсации «с территории одной Договаривающейся Стороны на территорию другой Договаривающейся Стороны».
Большинство ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, содержит положение о начислении процентов на сумму компенсации. Однако среди этих ДИД наблюдаются вариации в отношении конкретности (если таковая вообще присутствует) положений о сроке, с которого начинается начисление процентов, и о применимой процентной ставке. Типовой ДИД предусматривает относительно высокий уровень конкретности: «С момента национализации до момента осуществления выплаты на сумму компенсации начисляются проценты по коммерческой рыночной ставке, но не ниже LIBOR для долларовых кредитов сроком на шесть месяцев». ДИД между Японией и Россией, напротив, не содержит положения о процентах. Это неупоминание не исключает возможность начисления процентов в силу закона или в силу самого факта, просто этот вопрос будет решаться в рамках дискреционных полномочий арбитражного трибунала в случае начала процедуры арбитража.
Свободный перевод платежей - это основополагающий аспект защиты инвестиций, который считается ключевым элементом документов о защите инвестиций. Если, с одной стороны, финансовое регулирование относится к суверенным прерогативам государства, положения ДИД, предусматривающие свободный перевод платежей, дают возможность инвесторам репатриировать, в частности, капитал и прибыль от инвестиций. Как правило, эти положения не включают исчерпывающий список транзакций, подлежащих защите. Все ДИД, рассмотренные в рамках настоящего исследования, предусматривают свободный перевод платежей.
Еще одной обращающей на себя внимание отличительной чертой является явная ссылка на гарантии в случае сложностей, связанных с платежным балансом (российские ДИД с Японией, Канадой и США). Такие положения, касающиеся платежного баланса, не присутствуют в большинстве ДИД. но стали более часто появляться в последнее время в договорах, подписываемых государствами-членами ОЭСР.
Рамочные положения призваны возвести нарушение договора в ранг нарушения международного права. Как представляется, такие положения присутствуют приблизительно в 44 % ДИД. В рамках российской программы ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, 43 % ДИД содержат рамочные положения, в частности, договоры, заключенные в 1989-1990 гг., а также договор 2002 г. между Таиландом и Россией (не вступил в силу) и договор 1998 г. между Японией и Россией. Однако в ДИД между Кипром и Россией, как и в типовом ДИД, рамочных положений нет.
Огромное большинство ДИД предусматривает защиту от ущерба, вызванного, в частности, войнами, другими вооруженными конфликтами или режимом чрезвычайного положения. Компенсация обычно причитается инвесторам в том случае, если принимающее государство выплачивает компенсацию своим гражданам или гражданам третьего государства. Статья 5 типового ДИД согласуется с преобладающим подходом.
Требования в отношении параметров функционирования связаны с введением государством условий, касающихся характера осуществления инвестиций. Эти требования могут принимать форму, в числе прочего, ограничения экспорта, условия использования местных поставок или найма местного персонала. Лишь меньшинство ДИД, заключенных Россией, содержит запрет на введение требований в отношении параметров функционирования, в частности, это договоры с Японией, Швейцарией и Соединенными Штатами.
С вопросом о требованиях в отношении параметров функционирования связан вопрос о найме ключевого персонала. В последнее время в ДИД все активнее включаются положения, разрешающие доступ персонала, включая, например, самые недавние типовые договоры Франции, Канады и США. Шесть ДИД, большинство из которых было заключено в последнее время, содержат положение, разрешающие доступ персонала. Лишь в двух из этих ДИД (с Литвой и Казахстаном) дается определение, которое понимается как «ключевой персонал»». В новом российском ДИД не содержится ссылок на запрет требований в отношении параметров функционирования или доступа персонала.
Требования в отношении прозрачности можно назвать новым элементом ДИД самого последнего поколения. Требования в отношении прозрачности появляются в ДИД между США и Россией 1992 г. и во всех российских ДИД, заключенных с 1997 г. (за исключением договора 2000 г. с Эфиопией и договора 2002 г. с Таиландом). Однако в российском типовом ДИД не содержится положения о прозрачности законов.
Оговорки о суброгации являются важным элементом процесса разрешения споров и встречаются в подавляющем большинстве ДИД. Эти положения позволяют инвесторам на основе страховых договоров предъявлять претензии в случае причинения любого вреда, не влияя на рассмотрение исков в отношении государства, и дают возможность страховщику «встать в положение» инвестора. В . рамках программы проанализированных российских ДИД четкая оговорка о суброгации отсутствует только в ДИД между Кипром и Россией.
Общей чертой ДИД являются положения о разрешении споров между государствами. Между этими положениями, которые обычно предусматривают разрешение споров посредством переговоров или по дипломатическим каналам, не усматривается существенных вариаций; неудача в любом из этих случаев означает, что стороны могут начать обязательную процедуру арбитража. Большинство российских ДИД, проанализированных в рамках настоящего исследования, следует этому общему подходу. Исключением является японско-российский ДИД, который не содержит положений о разрешении споров между государствами.
Российская практика заключения ДИД отличается некоторой неопределенностью и многообразием в отношении того, предусматривают ли такие договоры процедуру разрешения споров между государством и инвесторами и в какой мере, и никакой доминирующей тенденции в этой области не вырисовывается. Можно утверждать, что наиболее важным элементом двустороннего инвестиционного соглашения является положение о разрешении споров между инвесторами и государством, которое позволяет инвестору напрямую пользоваться правами и выгодами, предоставляемыми договором. Важными элементами положения о разрешении споров, на которые следует обращать внимание, являются: (О наличие согласия на арбитраж; (и) охват согласия на арбитраж; (Ш) любые применимые предварительные условия для передачи дела на арбитраж и срок ожидания; (iv) форум(ы) для разрешения споров; (v) предусматривает ли процедура разрешения споров положение о «развилке дорог» и (vi) устраняет ли ДИД требование о том, что сначала должны быть исчерпаны национальные средства правовой зашиты.
В отличие от внутренних средств судебной защиты, арбитраж представляет собой процесс, в основе которого лежит консенсус. Как следствие, предварительным условием арбитража является согласие обеих сторон на рассмотрение спора между ними арбитражной комиссией. В ДИД США традиционно включается положение, содержащее недвусмысленное согласие на арбитраж, причем в 90-е годы эта практика стала превалирующей. Из российских ДИД, рассмотренных в рамках настоящего исследования, лишь три содержали такое положение (договоры с США, Эфиопией и Нидерландами). В случае отсутствии такой оговорки согласие на арбитраж должно подразумеваться конкретной формулировкой каждого из таких положений. Явная презумпция согласия вытекает из формулировки корейско-российского ДИД 1990 г., Статья 9(2) которого гласит, что в случае невозможности достижения мирового соглашения, спор «представляется инвестором на рассмотрение арбитража». Типовой ДИД и договоры, заключенные с Японией и Кипром, напротив, используют конструкцию «может быть представлен» вместо «представляется».
Сфера применения положения о разрешении споров является критически важной для процесса арбитража. Юрисдикция арбитража ограничивается теми вопросами, которые подпадают под согласие на арбитраж, выраженное в арбитражной оговорке. Большинство рассмотренных российских ДИД, включая типовой ДИД, следуют стандартной практике и предусматривают согласие на рассмотрение в арбитраже «любых» или «всех» споров. В японско-российском ДИД использована формулировка, перекликающаяся с формулировкой из Конвенции ICSID, в которой говорится о «любых правовых спорах», возникающих между сторонами. Шесть ДИД, заключенных Россией в период 1989-1990 гг., содержат очень узкие положения о разрешении споров. Эти договоры ограничивают предмет арбитража объемом компенсации за экспроприацию и методом ее расчета, статьями о свободном переводе денежных средств и о компенсации за причиненный вред. Формулировка российского типового ДИД оставляет открытым вопрос о том, какие споры могут подпадать под юрисдикцию арбитража, т.е. относятся ли к предмету его ведения лишь споры, связанные с утверждениями о нарушении материально-правовых положений ДИД, или он также может рассматривать споры, связанные с инвестиционными соглашениями или договорами. Соответствующее положение просто предусматривает юрисдикцию арбитража по «спорам... возникающим в связи с капиталовложениями».
Все ДИД, рассмотренные в рамках настоящего исследования, соответствуют общим тенденциям в практике заключения ДИД, в отношении предварительных условий обращения в арбитраж с целью достижения мирового соглашения. Большинство рассмотренных ДИД и Статья 8 (2) типового ДИД предусматривают шестимесячный период ожидания - за иск точением японско-российского договора 1998 г. (в котором об этом не говорится) и договоров с Кореей и Великобританией, которые предусматривают трехмесячный период.
В соответствии с общепринятой практикой ДИД, большинство российских двусторонних инвестиционных договоров включают оговорку относительно выбора места. Все ДИД предусматривают специальный арбитраж, в большинстве говорится об арбитраже по правилам Комиссии ООН по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ). В девяти из рассмотренных ДИД дополнительно предусмотрен арбитраж под эгидой Стокгольмской торговой палаты (СТП). Договоры с Японией и США и типовой ДИД предусматривают арбитраж под эгидой ICSID и по Правилам дополнительного механизма кредитования ICSID (Additional Facility Rules). Поскольку России еще только предстоит ратифицировать Конвенцию ICSID, в настоящее время лишь ссылка на Правила дополнительного механизма кредитования имеет какую-либо практическую ценность.
Еще один вопрос, заслуживающий рассмотрения, состоит в том, содержит ли процедура разрешения споров оговорку о «развилке на дороге», т.е. являются ли взаимоисключающими путями обращение в международный арбитраж и использование внутренних судебных процедур. Среди рассмотренных российских ДИД явные положения о «развилке на дороге» можно найти лишь в японско-российском и американо-российском ЛИД. В ранних российских ДИД не упоминается о необходимости использовать все внутренние средства защиты, однако в самых последних из заключенных ДИД и типовом ДИД инвесторам разрешается передавать свои споры на рассмотрение национальных судов или арбитражных органов.
Б недавней практике ДИД в ОЭСР стали появляться положения, предусматривающие, в частности, участие третьих сторон, открытость разбирательств и консолидацию исков. Среди рассмотренных ДИД такие новаторские элементы содержатся лишь в договоре с Японией; Статья 5 Протокола предусматривает представление комментариев относительно спора, возникшего в связи с Договором, государствами-участниками, не вовлеченными в спор. Это положение не было повторено в типовом ДИД; последний не включил в себя и некоторых более новаторских элементов из недавней практики заключения двусторонних инвестиционных договоров.
Другие источники международной защиты инвестиций
Помимо двусторонних инвестиционных договоров российские обязательства в отношении иностранных инвестиций могут определяться другими международными договорами и внутренним законодательством. Важной частью арбитражного процесса является признание и исполнение арбитражных решений. Россия взяла на себя международные обязательства в этом отношении, подписав и ратифицировав Нью-Йоркскую конвенцию о признании и исполнении иностранных арбитражных решений. Членство России в Совете Европы и ратификация документа Совета - Европейской конвенции по правам человека 1950 г. - также могут стать важными средствами защиты инвестиций. Россия подписала, но не ратифицировала Договор об энергетической хартии, многосторонний документ об отраслевой защите инвестиций, что делает непонятным статус ее обязательств, вытекающих из этого договора.
Нью-Йоркская конвенция - это международный договор, подписанный 164 Договаривающимися Сторонами, которая в рамках международного публичного права возлагает на государства-участники обязательство признавать и исполнять решения иностранных арбитражных органов. Для любого арбитражного решения, вынесенного под эгидой любой организации кроме ICSID, данная Конвенция предлагает правовой механизм обеспечения его исполнения. Учитывая, что Россия еще не ратифицировала Конвенцию ICSID, ее актуальность для российского правового режима защиты иностранных инвестиций высока. Россия ратифицировала Нью-йоркскую конвенцию 24 августа I960 г., но сделала «оговорку о взаимности»; иными словами, Российская Федерация обязалась соблюдать Нью-Йоркскую конвенцию лишь в отношении решений, вынесенных на территории другой Договаривающейся Стороны.
Однако обязательство признания и исполнения арбитражных решений не является безоговорочным. Статья V предусматривает определенные ограниченные основания, на которых местные суды могут на законной основе отказать в признании или исполнении такого решения. Комментаторы выказывали беспокойство в связи с тем, как российские национальные суды интерпретируют эти основания, утверждая, что они демонстрируют большую, чем обычно считается нормальным, готовность отказывать в признании и исполнении арбитражных решений. Эта явная тенденция получила развитие с начала 90-х годов. Однако ввиду того, что лишь небольшое число судебных решений легко доступно для общественного контроля, количество неисполненных арбитражных решений сложно определить с какой бы то ни было степенью точности.
Еще одним механизмом, который может стать барьером на пути исполнения арбитражных решений в отношении государства, является принцип иммунитета. Хотя часто исходят из того, что заключение арбитражного соглашения косвенно предполагает отказ от судебного иммунитета, из него не следует, что государство отказывается от иммунитета от исполнения. Комментаторы выражали обеспокоенность в связи с использованием Россией аргументов об иммунитете, чтобы не допустить наложения ареста на имущество и воспрепятствовать исполнению арбитражных решений. Сложности, связанные с признанием и исполнением арбитражных решений на территории Россия и в отношении России, грозят подточить доверие инвесторов к эффективности режима защиты инвестиций в России.
Европейская конвенция по правам человека 1950 г. (ЕКПЧ) является важным элементом правовой защиты иностранных инвестиций. Эта Конвенция примечательна как широтой охвата предоставляемой зашиты, так и сложным механизмом, используемым для ее исполнения -Европейским судом по правам человека.
В 2004 г. в отношении России было подано самое большое число заявлений - 6691 -что значительно превосходит число заявлений против любого другого государства. В 2005 г. по делам, связанным с Россией, было вынесено 174 судебных решений и постановлений, из которых 75 ссылались на Статью 1 Протокола 1. В этом органе будет слушаться ряд дел, связанных с делом «Юкос».
Договор об энергетической хартии (ДЭХ) - это многосторонний инструмент, который применяется конкретно в отношении энергетического сектора. Подписанный в 1994 г. и вступивший в силу в 1998 г., он в потенциале может стать важной составной частью режима защиты инвестиций. На сегодняшний день Российская Федерация подписала, не не ратифицировала Договор; какие последствия влечет за собой такая позиция, неясно. Статья 45 ДЭХ предусматривает временное применение положений Договора в течение переходного периода между подписанием и ратификацией. Это необычное положение в договорной практике, все последствия которого в полной мере остаются неопределенными и неисследованными, особенно это касается положений о разрешении споров между инвесторами и государством. Согласно сообщениям, акционеры «Юкоса» обратились в арбитраж в соответствии с ДЭХ. добиваясь выплаты им компенсации за падение курса акций в результате действий правительства против компании.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, которое вступило в силу 1 декабря 1997 г., определяет рамки сотрудничества в целом ряде областей и ставит своей итоговой задачей создание Зоны свободной торговли ЕС-Россия. Дополнением к этому договору служит ряд отраслевых соглашений и других соглашений о сотрудничестве. В соглашение входит глава под названием «Бизнес и инвестиции», которая включает положения об условиях труда, создании предприятий, въезде ключевого персонала, свободном переводе капитала, платежном балансе и других финансовых гарантиях, режиме наибольшего благоприятствования, национальном режиме и об изъятиях из него. Хотя некоторые из этих положений сформулированы как обязательные, другие, как представляется, требуют лишь «приложить все усилия» для достижения определенных целей, таких как либерализация условий создания предприятия (Статья 34). В отличие от других документов, рассмотренных в настоящем исследовании, это соглашение не предоставляет инвесторзм напрямую права действия для того, чтобы воспользоваться предусмотренными им средствами защиты; споры относительно применения и интерпретации соглашения подлежат разрешению лишь на межгосударственном уровне.
Значение российских ДИД для защиты иностранных инвестиций
Российская программа ДИД претерпела эволюцию - ряд положений самых недавних двусторонних инвестиционных договоров часто лучше определены, чем аналогичные положения более ранних ДИД, подписанных в начале 90-х годов. Тем не менее, российский типовой ДИД, как правило, игнорирует нововведения последнего времени. В некоторых случаях его определения и/или пропуски, похоже, ослабляют гарантии и средства зашиты иностранных инвесторов, которые обычно встречаются в соглашениях стран-членов ОЭСР. Более того, даже последние российские ДИД не включают большей части инновационных элементов, которые отличают недавние ДИД как ОЭСР, так и других стран. Поэтому можно заключить, что нынешние российские ДИД больше напоминают «первое поколение» международных инвестиционных договоров.
Действующие российские ДИД охватывают 42,3 % совокупного объема входящих прямых иностранных инвестиций и 15,8 % исходящих. Эти цифры можно сравнить с данными, например, по Турции (ДИД и торговых соглашения охватывают 89,4 % входящих и 73,7 % ПИИ), Польше (94,4 % входящих ПИИ и 87,6 % исходящих ПИИ) или Японии (3,6 % входящих и 11,5 % исходящих ПИИ).
(Продолжение в следующем номере)
Russian Federation- Enhancing Policy Transparency. - OECD. - 2006. - P. 67-90.
Местные кредитные рынки и инвестирование в сектор ЖКХ
Как отмечается в издании ОЭСР Local Capital Markets for Environmental Infrastructure, собравшиеся на встрече в Алма-Ате в 2000 г. министры экономики, финансов и окружающей среды стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии (ВЕКЦА) признали необходимость структурной реформы в целях получения финансовых средств для модернизации сектора водоснабжения и канализации (СВК) в регионе. Они заявили о необходимости срочного создания новых институциональных основ. Это предполагает перенос ответственности за водоснабжение с национального на местный уровень, повышение соответствующей компетенции местных властей, в частности местных выборных органов с тем, чтобы они могли взять на себя новые обязанности.
Будучи собственниками инфраструктуры коммунальных услуг, муниципалитеты отвечают за ее восстановление, модернизацию и развитие. Однако большинство муниципалитетов стран ВЕКЦА не имеют достаточных средств для того, чтобы исполнять эти обязанности, поскольку они не являются финансово состоятельными или автономными. Скорее, муниципалитеты все еще в значительной мере зависят от бюджетных трансфертов из центрального и регионального бюджетов. По этой причине муниципалитеты часто вынуждены координировать свои планы развития инфраструктуры и капитальные бюджетные расходы с национальными и региональными планами и бюджетами. Это усиливает зависимость стратегического планирования и инвестиций на местном уровне от политики на национальном и региональном уровнях и создает риск неисполнения инвестиционных планов местных органов власти из-за бюджетных ограничений.
В этом контексте, местные власти могут полагаться на ограниченное количество источников финансирования.
Тарифы. Уровни тарифов должны стимулировать эффективное использование воды и предотвращать ее чрезмерное потребление. Они должны способствовать созданию устойчивых финансовых систем с тем, чтобы водоснабжение обеспечивалось на коммерческой основе. Тарифы, по которым население платит за водоснабжение и водоотвод, являются критерием, напрямую влияющим на кредитоспособность местных органов власти. На самом деле, финансовые институты подтверждают, что общее отношение муниципалитета к тарифам и к их реформе является наиболее важным критерием оценки надежности муниципалитета по выплате любого долга, который у него образуется.
Местные налоги. Развитие местной налоговой базы может противоречить национальным целям и вызвать серьезные проблемы с распределением. В общем плане, имеются лишь ограниченные возможности для бюджетной автономии и страны ВЕКЦА не являются исключением.
Межправительственные трансферты. Ожидается, что в обозримом будущем государственное финансирование останется главным источником средств для СВК в большинстве стран ВЕКЦА. Тем более, что цели тысячелетия MDG требуют, чтобы инвестирование сектора не производилось исключительно за счет платы пользователей или других источников финансирования.
Если планируется повышение объемов инвестиций, то для содействия инвестиционному финансированию критически важным будет использование рынка частных сбережений. Все шире признается, что для достижения своих целей в секторе СВК развивающимся и переходным странам необходимо найти пути доступа к местным кредитным и финансовым рынкам. В отличие от государств ВЕКЦА и других переходных стран эти механизмы широко используются в странах ОЭСР.
Часть этого финансирования поступит в форме прямых инвестиций в муниципальные природоохранные объекты, такие как водопроводные системы или предприятия по очистке сточных вод. Однако частное инвестирование в сектор водоснабжения и канализации в последнее время было недостаточным. Наиболее важным механизмом доступа к частным сбережениям, вероятно, являются заимствования, производимые властями либо прямо на кредитном рынке, либо через посреднические финансовые институты, такие как банки или специальные инфраструктурные фонды.
По мере переноса основного инвестиционного бремени с государственного бюджета на местные бюджеты системами кредитования капиталовложений городского хозяйства станут местные кредитные рынки, занимать у которых будут субнациональные правительственные органы или коммунальные муниципальные службы. Задачей хорошо функционирующих местных кредитных рынков является обеспечение доступа к внутренним (а иногда к международным) сбережениям на постоянной основе, а затем предоставление этих средств на основе ссуды кредитоспособным местным организациям для инвестирования в городскую инфраструктуру. Учитывая, что многие городские коммунальные службы, занимающиеся очисткой сточных вод или водоснабжением, являются весьма капиталоемкими и используют оборудование с большим сроком эксплуатации, способность выдавать долгосрочные кредиты является одним из требований для успешного функционирования местных кредитных рынков.
Несколько лет назад неправильное управление долгами со стороны местных властей и последствия этого для национальных экономик стран ВЕКЦА, по-видимому, подняли вопрос о субсуверенном долге. Национальные и субнациональные долги сыграли главную роль в финансовых кризисах в странах ВЕКЦА в 90-е годы. Вследствие этого центральные власти большинства стран ВЕКЦА запретили производить субсуверенные долги или наложили на них тяжелое административное бремя, которое останавливало потенциальных заемщиков.
Медленное восстановление финансового сектора, ослабляемого достаточно умеренной банковской реструктуризацией, ограниченным развитием местных кредитных рынков, отсутствием муниципальной кредитной инфраструктуры, до недавнего времени не позволяло предоставлять новые возможности. В сельских районах ситуация даже еще острее из-за трудностей, связанных с получением платы с пользователей, из-за финансовой/бюджетной слабости муниципалитетов и в связи с относительно более высокими транзакционными издержками.
В последние годы запрет на муниципальные долги, кажется, ослаблен. Местные кредитные рынки возродились на Украине (в случае Одессы). Ситуация в финансовом секторе развивалась на фоне недавнего роста банковских активов, более активного накопления долгосрочных сбережений (пенсионными фондами, страховыми компаниями) и усиления внимания банков к обслуживанию.
Заимствования со стороны органов местной власти, муниципальных жилищно-коммунальных организаций или частных предпринимателей, конечно, не прекратились. МВФ и другие международные организации неоднократно предупреждали о потенциально дестабилизирующем влиянии чрезмерного субнационального заимствования на бюджетное регулирование. Некоторые из рассмотренных в данном материале стран в 90-е годы испытали субнациональный долговой кризис, в том числе и из-за чрезмерного, нерегулируемого объема местных заимствований (часто для покрытия дефицита текущего счета), не связанных с капитальными расходами. Долговые кризисы служат важным напоминанием о том, что задачей местной кредитной системы является генерирование финансовых средств для капиталовложений, которые могут быть выплачены за счет последующих доходов. Кредитоспособность заемщиков создает фундамент устойчивого кредитного рынка.
В данной работе рассматривается проблема укрепления местных кредитных рынков с целью оказания помощи в финансировании капиталовложений в городскую коммунальную инфраструктуру. При этом внимание сфокусировано на четырех странах: Китае, Казахстане, России и Украине.
В первой главе анализируются текущая деятельность кредитных рынков в каждой из четырех стран и политика, заявленная в отношении развития будущих источников финансирования.
В последующих главах рассматриваются ключевые элементы, необходимые для создания устойчивого местного рынка в городском секторе ЖКХ, и оценивается эффективность решения возникающих при этом проблем.
В заключительной главе приведены общие выводы о состоянии местных кредитных рынков в четырех странах и выносится оценка инициатив, которые могут способствовать укреплению местных кредитных рынков, принимая во внимание уже начавшуюся деятельность финансовых доноров и международных финансовых институтов.
Исследование основано на предпосылке, что при финансировании местной инфраструктуры необходимо и желательно активное использование рыночно ориентированного кредита. В указанных странах достигнут различный прогресс в развитии местных кредитных рынков и они придерживаются во многом отличающихся стратегий мобилизации средств для инвестирования городской инфраструктуры.
Развитие местных кредитных рынков в странах, которые недавно передали ответственность за городскую коммунальную инфраструктуру местным органам власти или все еще решают, как инкорпорировать рыночную ориентацию в свои законы и институты, является вполне определенным процессом. Должны быть четко установлены законодательные и институциональные основы заимствования на местном уровне. Одновременно должен приобретаться практический опыт заимствования, оценки кредитов и выплаты долгов.
Указанные четыре страны весьма отличаются по состоянию существующих у них городских систем ЖКХ, по приоритетам, которые они придают инвестированию в такие инфраструктуры, а также по характеру использования кредита с целью содействия финансированию местных капитальных расходов и по стратегиям, которые они объявили в отношении будущего финансирования инфраструктуры ЖКХ.
Казахстан. В отличие от Китая, в Казахстане инвестирование в городскую систему ЖКХ в меньшей степени необходимо для наращивания инфраструктуры, чем для ремонта и замены ее устаревающих компонентов.
Согласно недавнему докладу по Программе развития ООН (UNDP, 2002), превышены сроки эксплуатации более 70% водопроводных труб и примерно 30% из них не удовлетворяют минимальным санитарным требованиям. Инвестирование в городской сектор ЖКХ было недостаточным и остается на низком уровне. Местное финансовое кредитование также было скудным, оно включало главным образом международные донорские займы, передаваемые на местный уровень. Коммерческие банки кредитуют муниципальные предприятия СВК, но большая часть кредитов используется для финансирования краткосрочных оперативных нужд.
Установлены два главных препятствия более широкому использованию субнациональных кредитов в целом и городским сектором ЖКХ в частности. Во-первых, в Казахстане имеется межправительственная финансовая система, которая забирает «излишние» фонды преуспевающих муниципалитетов и перераспределяет их среди других. Неопределенность в отношении своих доходов и отсутствие мотивации к сбору доходов от собственных источников ослабляют кредитоспособность местных властей как заемщиков.
Во-вторых, в Казахстане нет стабильного, предсказуемого и коммерческого тарифного режима для местных коммунальных предприятий. Согласно текущим нормативным документам, тариф должен обеспечивать покрытие всех эксплуатационных затрат и обеспечивать прибыль на вложенный капитал.
В настоящее время из-за проблем, связанных с эффективностью сбора платежей, реальным потреблением и с методами расчета издержек, местные коммунальные предприятия не в состоянии за счет средств, взимаемых с пользователей, компенсировать эксплуатационные расходы и в еще меньшей степени капитальные затраты. Они не могут войти в долгосрочные соглашения с муниципальными органами власти, которые определяют, как будущие затраты на пользователей и обслуживание кредитов будут распределяться между муниципалитетом и коммунальным предприятием. Они не могут указать кредиторам на те доходы, которые будут использованы для обслуживания долга. Неспособность автономной корректировки тарифов на местном уровне в сочетании с непредсказуемостью общих доходов муниципалитетов стала причиной того, что ОЭСР прекратила финансирование всех своих трех проектов муниципального уровня в Казахстане как финансово нежизнеспособных. Однако казахстанские банки были активными кредиторами предприятий СВК в рамках соглашений с областными правительствами; эти средства дополняют доходы, базирующиеся на тарифах.
Правительство Казахстана, по-видимому, не придает большого приоритета будущему развитию местных кредитных рынков. В программном докладе «Питьевая вода» отмечается, что будущие инвестиции в СВК будут производиться главным образом за счет прямых национальных и субнациональных бюджетных расходов и собственных ресурсов предприятий. Ожидается, что заимствования местных органов власти будут осуществляться в рамках межправительственных соглашений. Контроль центрального правительства над другими заимствованиями местных властей весьма строгий. Однако, по-видимому, правительственная политика позволит более активно кредитовать местные предприятия ЖКХ.
Россия. Финансовый сектор России полностью восстановился после финансового кризиса 1998 г. Ликвидность коммерческих банков улучшилась, финансирование отечественными банками расширялось быстрыми темпами. Возник хорошо функционирующий рынок ценных бумаг, на котором существенную роль играют муниципальные и региональные органы власти. В 2003 г. на долю субнациональных правительств приходилось 11% выпущенных ценных бумаг. Крупнейшие города, Москва и Санкт-Петербург, являются регулярными эмитентами на внутреннем рынке ценных бумаг, В январе 2005 г. выпуск Москвой облигаций позволил получить 170 млн. долл. (за семилетние облигации со средней доходностью 7,3%), что свидетельствует о качестве доступа к рынку капиталов крупных, хорошо финансируемых городов с транспарентной отчетностью. Московский государственный долговой комитет объявил о планах переноса сроков выплаты путем выпуска осенью 2005 г. 15-летних облигаций. Министерство финансов РФ разрешило выпускать ценные бумаги приблизительно 30 областям, около половины из них уже произвели выпуск облигаций. За исключением Москвы и Санкт-Петербурга очень ограниченное число российских городов используют рынок ценных бумаг для масштабного финансирования.
Российские муниципальные предприятия ЖКХ являются активными заемщиками коммерческих банков, кредиты используются главным образом для финансирования текущей деятельности или покрытия дефицита средств. Финансовое положение местных предприятий ЖКХ неустойчивое. В начале 2000-х годов более 60% коммунальных муниципальных унитарных предприятий работали в условиях дефицита, это самая большая доля по сравнению с любым другим сектором. Слабое финансовое положение повышает их кредитный риск и служит главным препятствием общему развитию местных кредитных рынков для финансирования сектора ЖКХ. В основе этой финансовой неустойчивости лежит неспособность установить коммерческие уровни тарифов на водоснабжение, водоотвод, твердый мусор и тепло для компаний, обеспечивающих такие услуги, что осложняется взаимными долгами пользователей услуг коммунальным предприятиям и предприятий своим поставщикам.
Финансовая слабость муниципальных предприятий ЖКХ вынуждает участников местных кредитных рынков использовать изобретательность в структурировании договоренностей, которые могли бы адекватно обеспечить местное заимствование. Ряд кредитов International Financing Institute (IFI) с целью инвестирования СВК де-факто установили модель для такого заимствования. Кредит выдается либо муниципалитету, заключающему соглашение с «Водоканалом», которое включает тарифные уровни и платежи, уплачиваемые муниципалитетом, либо предприятию, а муниципалитет гарантирует компенсацию в случае дефицита доходов. Эта модель освобождает кредитора от прямого участия в спорах о тарифах. Она снижает также воздействие на кредитора финансового положения коммунального предприятия. Варианты этой модели использовались банками при финансировании специализированными компаниями строительства водоочистных сооружений, а частными инвесторами - коммунальной инфраструктуры. Институт IFI использовал такой порядок заимствования при долгосрочном кредитовании, однако российские банки ограничивались краткосрочным финансированием капиталовложений.
Схема, разработанная ЕБРР и широко используемая в России, устраняет этот разрыв между краткосрочным внутренним заимствованием и долгосрочным международным финансированием. Банк выпускает облигации (с недавнего времени) или дает долговые обязательства (до 2005 г.), номинированные в рублях, местные банки покупают ценные бумаги, а ЕБРР кредитует средства местным муниципалитетам для инвестирования в коммунальную инфраструктуру.
Учитывая рост российского финансового сектора и практику местного заимствования через выпуск облигаций и банковские кредиты, можно обоснованно рассматривать расширение местных кредитных рынков в качестве главного финансового инструмента удовлетворения больших потребностей, связанных с инвестированием городской коммунальной инфраструктуры. Однако политика правительства РФ в отношении будущего развития кредитного рынка, по-видимому, остается неопределенной. Своим приоритетом правительство объявило привлечение частных инвестиций в сектор ЖКХ. Такой подход частично рассматривается как финансовое решение и частично как инструмент реформы системы управления. Он означает передачу задачи по финансовому кредитованию частным инвесторам. Остается только ждать, в какой мере участие частного сектора сможет снизить потребности местных властей в заимствованиях для финансирования коммунальной инфраструктуры. Некоторые из первых примеров использования модели с частным участием предусматривают создание муниципальным предприятием и партнерами из частного сектора совместных предприятий, в которых партнеры совместно берут на себя ответственность за заимствования.
Украина. Здесь создан достаточно ограниченный рынок кредитования местной инфраструктуры, включающий комбинацию краткосрочных банковских кредитов, среднесрочного внутреннего облигационного финансирования и долгосрочных кредитов института IFI, особенно местному сектору СВК. Как и повсюду, объем долгосрочных заимствований является ограниченным из-за долгосрочных депозитов в банковской системе. Однако доля банковских кредитов, получаемых на год или более длительный срок, устойчиво и быстро увеличивается. Специальное исследование показало, что 20% муниципальных предприятий ЖКХ в областных центрах использовали банковские средства для финансирования капиталовложений и что сроки выплаты таких кредитов часто достигали трех лет. В исследовании отмечается, что некоторые инвестиционные возможности, особенно в энергосбережение или в ремонт с целью снижения потерь при распределении, имеют высокую норму прибыли, что позволяет достичь инвестиционной окупаемости в более короткие сроки. В таких условиях даже относительно краткосрочное заимствование может быть прагматичным компонентом инвестиционного финансирования.
Самые крупные украинские города сумели получить более долгосрочное финансирование. В 2004 г. одесское предприятие по водоснабжению получило пятилетний кредит в размере 15 млн. гривен для финансирования капиталовложений в инфраструктуру. Предприятие вошло в 49-летнее соглашение о внешнем управлении с привлечением украинской компании, к которой у банка имелось доверие. Мэр Одессы не назначает директора этого предприятия, что является необычным примером дистанцирования между муниципалитетом и компанией СВК на Украине. Предприятие ввело тарифную программу, которая компенсирует эксплуатационные издержки, а также затраты на обслуживание долга и прибыль на вложенный капитал. Муниципалитет Киева после выпуска еврооблигаций в 2003 г. в 2004 г. выпустил пятилетние облигации на внутреннем рынке.
Украина намерена развивать субнациональный кредитный рынок для оказания помощи в финансировании городской коммунальной инфраструктуры. В конце 2003 г. была создана межведомственная рабочая группа, представляющая правительство, а также международных доноров и финансовые институты, с целью руководства развитием рационального местного рынка кредитования, который не требовал бы суверенных гарантий. В проекте Национальной программы подчеркивается роль местного кредита как в финансировании капиталовложений в инфраструктуру ЖКХ, так и в повышении эффективности использования энергии и других ресурсов. Всемирный банк и правительство Украины поддержали создание Кредитного фонда муниципального развития, который обеспечит коммерческим банкам доступ к долгосрочным кредитным линиям для последующей выдачи кредитов по коммерческим ставкам местным органам власти (муниципалитетам или предприятиям) для финансирования инфраструктурных проектов, с выполнением кредитных анализов и оценкой кредитных рисков коммерческими банками. Целью данной программы является привлечение банков к финансированию муниципальной инфраструктуры в качестве регулярного направления бизнеса и постепенное увеличение сроков выплаты по кредитам. Агентство международного развития США (USAID) поддерживает дополнительную программу по дальнейшему развитию местного рынка ценных бумаг в качестве инструмента финансирования коммунальной инфраструктуры.
Три ключевых требования. Во всех четырех странах городские жилищно-коммунальные услуги обеспечиваются главным образом муниципальными предприятиями. Они известны как муниципальные унитарные предприятия, водоканалы, предприятия ЖКХ или местные государственные предприятия. Однако капиталовложения в городской коммунальный сектор, как и заимствования для финансирования таких капиталовложений, могут производиться самими предприятиями или муниципальными и региональными властями.
Финансовые отношения между этими институтами, между ними и государственными контролирующими органами обычно неясны. Правовая система не дает полного разъяснения обязательств различных участников. Имеются как противоречия в различных законах, касающихся заимствований, собственности, бюджетных отношений, так и различия в толковании законов профессионалами юристами. Даже если закон кажется четким, реальная практика может не соответствовать ему.
Такие условия создают фундаментальные препятствия для развития кредитного рынка. Возникают вопросы практического и юридического характера в отношении того, может ли заемщик сам получать доход, достаточный для обслуживания долга, а если не может, то какая сторона, если таковая есть, берет на себя условные обязательства. Трудность выявления четкой цепочки ответственности за обслуживание долга уменьшает желание кредиторов инвестировать в сектор ЖКХ.
В Казахстане, России и на Украине муниципалитеты обычно владеют эксплуатируемыми ими активами ЖКХ и они ответственны за основное инвестиционное финансирование. Однако предприятия могут взять активы на свой баланс и брать кредиты для финансирования капиталовложений (преимущественно на капитальный ремонт). В таком случае они действуют в рамках корпоративных законов, которые предъявляют менее строгие условия к заимствованиям, чем законы, регулирующие заимствование муниципальными властями. Однако муниципальные предприятия ЖКХ не являются автономными коммерческими компаниями. В отношении утверждения тарифных ставок они зависимы от внешних органов. В России тарифы утверждаются муниципалитетами и/или администрациями, в Казахстане - Антимонопольным агентством.
Взаимоотношение между муниципалитетом и муниципальным предприятием осложняются рядом неопределенностей, которые могут ослабить кредитоспособность обоих заемщиков. Обычно возникает вопрос о том, кто является собственником коммунального предприятия, которое финансируется через муниципальное заимствование? Когда важная, приносящая доходы собственность передается предприятию без компенсации, это может ослабить собственное финансовое положение муниципалитета, поскольку он остается ответственным за обязательства по долгу, но не имеет на своем балансе соответствующих активов. Последующие операционные расходы муниципального предприятия в еще большей степени увеличивают потенциальные денежные обязательства. Если заимствование используется для расширения деятельности, а доход не может покрыть эксплуатационные расходы, такое расширение только усиливает эксплуатационные издержки, которые, возможно, придется покрывать муниципалитету путем бюджетных трансфертов. С другой стороны, российские муниципалитеты могут иметь долю в «доходах» коммунальных предприятий. Многие из финансовых отношений правительственных органов и коммунальных предприятий развивались годами на основе практического опыта. Эти сложившиеся де-факто отношения могут показаться адекватными для сторон, ответственных за предоставление услуг и ежегодное выделение средств из бюджета. Однако хорошо функционирующий кредитный рынок требует более точных обязательств в отношении будущей бюджетной поддержки и потенциальных денежных обязательств.
Необходимость четкой идентификации заемщика, четкой идентификации характера потенциальных денежных обязательств и их носителя может показаться абстрактной проблемой. Однако ставки очень высоки и четкое определение условий обслуживания долга имеет важное значение для развития кредитного рынка.
Пилотный проект Всемирного банка Atyrau Pilot Water Supply and Sanitation Project для СВК Казахстана иллюстрирует масштаб потенциальных муниципальных обязательств. В рамках проекта финансировались реконструкция и замена магистральных водопроводных и канализационных труб. Кредит должен выплачиваться «Водоканалом» за счет тарифов, которые должны были корректироваться с тем, чтобы они могли покрывать эксплуатационные расходы и выплаты по обслуживанию долга. Однако в оценочном докладе говорилось, что «отсутствие менеджмента и финансовой автономии со стороны «Водоканала» сделало невозможным планировавшееся возмещение издержек производства. Тарифные решения были «очень политизированными». Национальное антимонопольное агентство не одобрило ни одной корректировки тарифов в течение периода действия проекта (2000-2004 гг.), что потребовало крупных трансфертов со стороны области для возмещения эксплуатационных расходов. До февраля 2005 г. обслуживание долга в размере 12,0 млн. долл. не было эффективным. Эти издержки также легли на область. Опыт этого проекта можно признать более удачным по сравнению с большинством аналогичных проектов в том смысле, что в данном случае область взяла на себя покрытие эксплуатационных расходов. Более типично для таких проектов наличие споров между муниципальным предприятием, муниципалитетом, региональным правительством, федеральным правительством и регулирующим агентством по поводу того, кто должен взять на себя затраты предприятий по обслуживанию долга и издержки по дефициту операционных средств. Международные финансовые институты имеют преимущество, так как могут обратиться за суверенной гарантией в целях защиты от финансовых последствий таких споров. Внутренние кредиторы и кредиторы частного сектора не могут воспользоваться такой защитой.
Успех местных кредитных рынков определяется кредитоспособностью заемщиков, которая в свою очередь зависит от доступа к адекватным и предсказуемым источникам доходов, которые можно использовать для обслуживания долга, и от наличия залоговых или других видов гарантий защиты кредитора в случае дефицита доходов.
Признается, что в большинстве случаев доходы предприятий ЖКХ в настоящее время недостаточны для того, чтобы они самостоятельно могли обслуживать кратко- или долгосрочные заимствования. Поэтому развитие местных кредитных рынков для городского жилищно-коммунального сектора требует двойной стратегии: увеличения сбора тарифных платежей и получения более высоких доходов для обеспечения заимствований. Одновременно в рамках текущей нормативно-правовой базы должны быть найдены способы поддержки заимствований путем дополнения тарифных доходов с использованием особых бюджетных трансфертов или дополнительных гарантий, которые снижают риски кредитора. Некоторый прогресс достигнут на обоих направлениях.
Во всех четырех странах издержки, связанные с обслуживанием долга и с капитальными затратами, никогда не признавались, как затраты, которые должны покрываться за счет взимания платы за водоснабжение, водоотвод и переработку сточных вод или за санитарную переработку твердых отходов. Первым шагом к коммерциализации и заимствованию, базирующемуся на доходах, является официальное признание этих издержек в формулах определения тарифов.
Тарифная политика Украины развивалась по такому направлению, которое потенциально поддерживает базирующееся на доходах долговое финансирование. Национальная нормативная база, регулирующая тарифы на воду и сточные воды, позволяет коммунальным предприятиям компенсировать все оправданные издержки, в прямой форме включающие затраты на обслуживание долга, выплату банковских кредитов, выпуск облигаций и финансовый лизинг. Поэтому реформаторски настроенный муниципалитет и сектор ЖКХ могут законно устанавливать тарифы, покрывающие общие издержки, включая обслуживание долга при установленной ставке кредитования.
Эта процедура обеспечивает более стабильный доход, который может быть использован для обслуживания долга, по крайней мере, в тех случаях, когда уровни доходов домохозяйств и индустриально-коммерческая структура делают возможным взимание тарифов, возмещающих издержки производства. В оценке перспектив доступа украинских муниципальных предприятий ЖКХ к кредитным рынкам, произведенной агентством USAID в 2004 г., сделан следующий вывод: в целом условия для увеличивающегося проникновения предприятий ЖКХ на кредитные рынки в значительной мере благоприятны, поскольку нормативная база для одобрения тарифов, покрывающих общие издержки производства, и местные правительства-собственники предприятий ЖКХ имеют полномочия утверждать такие тарифы и обеспечивать сбор платежей. Это два наиболее важных фактора, способствующих кредитоспособности потенциальных заемщиков из числа предприятий ЖКХ.
Тарифные процедуры в России иллюстрируют трудности превращения доходов муниципальных коммунальных предприятий в надежные источники поддержки кредитного рынка - это касается долгов, необходимых для финансирования усовершенствований в масштабе всей системы:
- очень ограниченно используются индивидуальные приборы измерения объемов потребленных ресурсов, вместо этого оценка потребления производится на базе «норм»;
- согласно рекомендованной методологии, возмещение тарифных издержек должно базироваться на нормах затрат коммунальных предприятий, а также на нормах потребления пользователей;
- на практике тарифы, многие из которых устанавливаются государством, обычно базируются на текущих производственных затратах, с отставанием корректировок на изменение их стоимости, и на процентной надбавке на «прибыль», в частности, это относится к тарифам на электроэнергию;
- инвестирование в замену и расширение инфраструктуры должно финансироваться за счет определенной «прибыли», которая обычно не достаточна, чтобы компенсировать истинные капитальные затраты, даже в том случае, когда другие элементы тарифной формулы оценены реалистично;
- обслуживание долга не принимается в расчет как издержка, которая должна покрываться через тарифы;
- не предусмотрен регулярный пересмотр тарифных ставок, обычно они действуют в течение неопределенного времени и далеко отстают от уровней, необходимых для возмещения издержек производства.
Процесс утверждения тарифов муниципальных предприятий ЖКХ в России, как и на Украине, децентрализован и передан на местный уровень. Местные власти не обязаны следовать рекомендациям тарифной методологии. В соответствии с Законом о местном самоуправлении структура тарифов утверждается местными законодательными органами. С одной стороны, такое делегирование полномочий обеспечивает реформаторски настроенным органам управления возможность коммерциализации коммунальных тарифов. С другой стороны, оно подвергает средне- и долгосрочных кредиторов риску, связанному с тем, что будущие политические власти проведут корректировку структуры тарифов даже в этих городах. В отсутствие независимого регулирующего органа и необходимой методологии для определения тарифных ставок общий размер доходов становится неопределенным.
Во всех четырех странах муниципальные или областные (провинциальные) правительства вносят большой вклад в финансирование предприятий ЖКХ. Однако ассигнования производятся на добровольной основе и в такой форме не могут быть адекватным обеспечением погашения займа на успешном местном кредитном рынке. Обязательство в отношении обеспечения дополнительной бюджетной поддержки муниципальному предприятию ЖКХ должно быть формализовано в юридическом договоре с положениями, которые гарантируют, что объединенный доход будет достаточен для обслуживания долга с адекватным запасом обеспечения в настоящее время и в будущем.
Первой линией обороны кредитора в отношении субнационального сектора является обеспечение своего кредита ликвидным залогом. На нынешнем этапе рыночного развития кредиторы предпочитают иметь в качестве залога реальную собственность. ЕБРР является чистым исключением, поскольку банк избегает принятия недвижимости, находящейся в собственности муниципалитета, в качестве залога при его кредитовании. Типичным для банков является требование залога, стоимость которого в два-три, а иногда и в пять раз превышает кредит. Требование поддержки заимствований физическим залогом может замедлить рост кредитного рынка, поскольку муниципальные заемщики могут исчерпать подходящее к залогу имущество или проявят нерешительность в отношении ограничения свих возможностей по продаже собственности в связи с использованием ее в качестве обеспечения ссуды. Однако до тех пор, пока залог в виде реальной собственности снижает предполагаемый риск кредитора или до внедрения других форм залога, он может быть использован в качестве вспомогательного обеспечения кредитования.
В большинстве стран закон запрещает использовать в качестве залога собственность, которая играет важную роль в обеспечении коммунальных услуг. Даже там, где закон двусмысленный, политически и практически кредитору невозможно расчленить инфраструктурную сеть путем исключения из пользования части этой сети либо продать капитальное оборудование или использовать его в качестве ликвидного имущества.
Заемщики и кредиторы нашли пути обхода этих ограничений для финансирования отдельных инвестиционных проектов, когда капитальный компонент, стоящий под вопросом, функционально и экономически может быть отделен от сети. В России, например, местный водоканал может сформировать специальную компанию- с партнером, обычно коммерческим банком, для совместной реализации конкретного инвестиционного проекта, такого как предприятие по обработке сточных вод или предприятие по очистке водопроводной воды. Это новое СП затем получает кредиты от являющегося спонсором банка-партнера для финансирования строительства. Физическая инфраструктура служит залогом кредита, а участие в СП банка в качестве акционера облегчает ему получение залога, если в этом будет необходимость.
Этот подход к физическому залогу обычно сочетается с заемной структурой, которая рассчитана на тарифный доход как основной источник средств для обслуживания долга, но таким образом, что изолирует кредитора от прямого воздействия тарифных неопределенностей. Фактически муниципалитет или другой хозяйствующий субъект обещает произвести смешивание доходов предприятия и бюджетных средств, что необходимо для покрытия затрат по обслуживанию долга. Физический залог обеспечивает дополнительную защиту.
Такая модель была реализована в Екатеринбурге следующим образом:
- Унитарное муниципальное предприятие «Водоканал» объединилось с экологическим фондом «Водная Евразия» и с коммерческим «Межрегиональным инвестиционным банком» с целью формирования специальной компании для строительства предприятия по переработке сточных вод в новом районе города.
- Банк предоставляет инвестиционные кредиты этой новой компании.
- Компания и «Водоканал» заключают тарифное соглашение, в соответствии с которым все расходы по проекту включаются в тарифную ставку.
- «Водоканал» передает компании полномочия по сбору доходов для покрытия затрат по обслуживанию долга, других издержек этой компании и для возмещения по вложениям в акционерный капитал.
- Компания, в свою очередь, обслуживает долг банку.
- В случае дефолта банк имеет контрактное право на конфискацию активов компании. В данном случае они включали дорогостоящее зарубежное технологическое оборудование, обладающее рыночной ценностью.
Эта модель иллюстрирует базовый подход, повторенный в регионе в различных вариантах. С целью инвестирования в отдельный капитал формируется специальная компания. Соглашение заключается с муниципальным предприятием с тем, чтобы покрыть затраты на капитал и обслуживание долга через тарифы. Кредитор защищается от неопределенности тарифных доходов, выдавая кредит на относительно короткий период, для финансирования строительства и принимая капиталовложения в качестве залога. Специальные СП такого типа объединяют инвестирование в акционерный капитал частными инвесторами с рыночным заимствованием. Соглашения подобного рода представляют собой импровизированные корректировки плохо определенной институциональной и законодательной базы для обеспечения долга. Несмотря на это, они дают практический опыт кредитования и могут заложить основы будущего рыночного развития.
Для снижения риска кредиторов используются и другие стратегии. В Центральной и Восточной Европе на начальном этапе развития местных кредитных рынков одним из наиболее общепринятых типов обеспечения заимствований было ведение и управление муниципальными счетами банком- кредитором. Управление банком-кредитором счетами муниципалитета или муниципального предприятия сектора ЖКХ значительно упрощает выполнение им обязательств по приоритетному обслуживанию долга. Приемлемость такой формы залога подтверждается тем, что, когда на Украине и в Венгрии правительства изменяли казначейские правила с целью принудить местные власти размещать свои счета в государственной казначейской системе, а не в частных банках, первоначально это оказало негативное воздействие на готовность банков к кредитованию.
Попытки внедрения более «современных» форм снижения риска кредитования в секторе водоснабжения и канализации в лучшем случае дали неоднозначные результаты. ВБ сделал заключение, что «опыт исследования инструментов снижения риска в СВК не был полностью обнадеживающим». Менее 1,0% стоимости всех гарантий, данных в 2001 г. международными финансовыми институтами, имели отношение к рассматриваемому сектору. Такая ситуация отражает тот факт, что препятствия инвестированию и кредитованию этого сектора являются глубинными и их невозможно легко устранить эффективными с точки зрения издержек гарантиями. Введению коммерческих тарифных ставок противостоят политическое и социальное давление, отсутствие независимого или четко определенного регулятивного процесса, длительный период окупаемости инвестиций в коммунальную инфраструктуру, отсутствие законодательно взаимосвязанных инструментов поручительства по доходам или идентификации условных обязательств. Все это обусловливает значительные риски. До тех пор пока не будут разрешены политические и институциональные проблемы, трудно внедрить официальные инструменты снижения риска, которые могут фокусироваться на оставшихся препятствиях, таких как задержки платежей более чем на год по хорошо структурированному в остальном займу.
Опыт с инструментами снижения риска международных доноров предполагает, что главное внимание в развитии местных кредитных рынков должно быть уделено политическим и законодательным реформам, необходимым для снижения основных рисков. Когда реальный риск уменьшен, роль инструментов снижения рисков становится яснее. Они наиболее эффективно используются для демонстрации рынку, что истинный риск меньше, чем обычно представляется, и для повышения готовности кредиторов к выдаче кредитов в рамках новых договоренностей.
В 90-е годы три страны из рассматриваемых четырех прошли через субнациональные долговые кризисы, исключением является Казахстан, в котором всегда действовала более централизованная бюджетно-финансовая система. Эти кризисы показали слабость нерегулируемых местных долговых рынков. Большая часть заимствований, которые производились в то время, особенно через выпуск ценных бумаг, в частности в России и на Украине, была использована для финансирования текущего дефицита, и не имела перспектив в отношении выплат по долгу за счет будущих муниципальных сбережений. Последовала волна дефолтов в России и на Украине и фактически дефолтов по банковским кредитам в Китае. Последствия вышли за рамки государственных финансов субнационального уровня, поскольку они вызвали фундаментальные вопросы относительно потенциальных обязательств национальных правительств, которые либо санкционировали, либо разрешали заимствования субнациональных властей.
Национальные власти отреагировали на эти события введением строгого контроля над субнациональными заимствованиями, одновременно пытаясь создать законодательные и институциональные основы, обеспечивающие использование местных заимствований в полезных целях и устанавливающие, чтобы они были в пределах возможностей по финансированию местных заемщиков. Государственный контроль над местным кредитным рынком преследовал двойные цели, не всегда признаваемые, а иногда конфликтующие друг с другом. Во-первых, национальные власти хотели предотвратить чрезмерные местные заимствования и изолировать финансы национального уровня от местных долговых проблем. Во-вторых, они намеревались создать надежные местные кредитные рынки, на которых местные заимствования играли бы важную роль в рациональном финансировании ЖКХ и других секторов. Первая цель дает приоритет государственному контролю над местными заимствованиями, а вторая равный приоритет отдает созданию местных кредитных рынков.
Текущий государственный контроль включает совокупность положений, направленных на достижение одной из двух указанных целей - контроля и создания рынка. Однако в итоге контроль превалирует и часто в такой мере, что подрывает устойчивый рост субнационального кредитного рынка. В последнее время наблюдался некоторый отход от ориентации на строгий контроль, поскольку долговые кризисы субнациональных властей забывались, а местные власти и муниципальные предприятия ЖКХ более дисциплинированно производили платежи по кредитам. Тем не менее, комбинация правил, ограничивающих заимствования, и процедурных требований в отношении одобрения местных заимствований остается препятствием для роста внушающего доверие рынка. В противоположность этому, основы регулирования, которые бы поощряли разумное развитие местных кредитных рынков, внедрялись медленно.
Контроль над заимствованиями относится к собственному долгу муниципалитетов. В Казахстане, России и на Украине долг муниципальных предприятий сектора ЖКХ рассматривается отдельно, в рамках корпоративного закона, и является предметом менее строгого контроля. В случае долга муниципального предприятия ЖКХ кредиторам разрешается принимать рыночные решения относительно того, является ли предприятие подходящим для кредитования.
Все четыре страны в настоящее время придерживаются «золотого правила» финансирования капиталовложений, в соответствии с которым долгосрочное заимствование (более чем на один год) должно использоваться исключительно для инвестиций. Точные инструменты, используемые для достижения этой цели, несколько варьируются, в России эксплуатационные расходы должны финансироваться полностью за счет регулярных бюджетных доходов, а не за счет заимствований, и это оказалось не совсем эффективным для прекращения финансирования деятельности с привлечением заемного капитала, включая переходящий долг. Несмотря на это, долгосрочные субнациональные заимствования в настоящее время значительно лучше согласуются с инвестированием. Это имеет существенное значение для создания субнационального кредитного рынка.
Россия, Украина и Казахстан, как и большинство развитых стран с активными субнациональными кредитными рынками, заявили, что нет полной гарантии правительства в отношении субнационального долга. Иногда национальные власти могут принять решение об обеспечении определенных гарантий субнациональным заимствованиям, но в случае отсутствия определенных облигационных или кредитных договорных обязательств об этом, правительство не несет ответственность, связанную с выплатами по субнациональному долгу. Это отстраняет центральные финансовые власти от безответственного управления местным долгом, а, кроме того, является элементом возникающего ответственного субнационального кредитного рынка, поскольку как от заемщика, так и от кредитора требуется реалистическая оценка возможностей заемщика по выплате кредитов, а не надежда на выход из трудного экономического положения с помощью центрального правительства.
В противоположность быстрому принятию ограничений и других способов контроля местных долгов, национальные правительства четырех стран медлили с передачей полномочий по выдаче информации, процедурам отчетности и другим мерам, которые помогли бы созданию надежных местных кредитных рынков. Это затрудняет ситуацию, учитывая, что вслед за общим финансовым и экономическим ростом основной отличительной чертой добросовестных и активных участников субнационального кредитного рынка является финансовая транспарентность. В регионе имеются примеры высокого уровня открытости муниципалитетов и муниципальных предприятий ЖКХ, которые, например, имеют веб-сайты, предоставляющие общественный доступ к полным, обновляемым финансовым отчетам, бухгалтерским балансам и долговым записям. Однако это является большим исключением из общепринятой практики.
Раскрытие финансовой и другой информации является наиболее фундаментальным требованием для успешного функционирования местных кредитных рынков. Это необходимая предпосылка создания информированной рыночной конкуренции и эффективной системы местного кредитного рейтинга и предварительное условие для организации систем раннего предупреждения о финансовых проблемах. Международная помощь по формированию кредитных рынков слишком часто начиналась с резкого введения специфических кредитно-рыночных инструментов, при этом не уделялось должного внимания созданию стандартов раскрытия информации.
Развитие местных кредитных рынков для инвестирования в сектор ЖКХ
Казахстан. При оценке будущего развития кредитного рынка Казахстана следует учитывать фундаментальное различие между «муниципальным» кредитом или кредитом общего назначения местной власти, с одной стороны, и кредитом муниципального предприятия ЖКХ, с другой.
Казахстан решил пока не поощрять развитие «муниципальных» кредитных рынков. Главные требования к развитию таких рынков вполне ясны: реформа межправительственной финансовой системы, которая перераспределяет излишки местных бюджетов в пользу дефицитных регионов, тем самым ослабляя местную кредитоспособность; трансформация государственной системы доходов, которая не позволяет местным властям вводить новые налоги или дифференцировать местные ставки налогов (исключая земельный налог); ослабление чрезмерно строгого контроля в отношении местного долга и местных заимствований. Эти реформы были рекомендованы различными агентствами-донорами и международными финансовыми институтами. Однако Казахстан решил реализовать более централизованную и унитарную межправительственную финансовую систему со строгим контролем над местным заимствованием.
В рамках корпоративных законов большая свобода заимствований предоставляется муниципальным предприятиям ЖКХ. Главным препятствием для расширения таких заимствований является неадекватность тарифных доходов. В настоящее время тарифные доходы покрывают 67%-75% затрат. Следующий этап развития местных кредитных рынков для финансирования предприятий ЖКХ потребует более формализованных, более определенных, более узаконенных обязательств, касающихся источника и величины будущих доходов, которые будут дополнять тарифные доходы при оплате обслуживания долга. Он потребует также более транспарентной и хорошо определенной процедуры тарифного регулирования, чем та, которая используется антимонопольным агентством.
Россия. Будущее развитие российских местных кредитных рынков вызывает интересные вопросы, касающиеся того пути, который Россия, по-видимому, уже выбрала. В 2004 г. в серии программных заявлений и законодательных инициатив власти страны заложили основы инвестирования сектора СВК. Во-первых, будущие капиталовложения муниципальных властей в коммунальную инфраструктуру предполагается минимизировать. Подобное инвестирование будет финансироваться предприятиями, действующими в рамках корпоративного закона. Такая позиция значительно сокращает масштабы «муниципального» кредитного рынка (банков или облигаций) как источника финансирования коммунальной инфраструктуры.
Во-вторых, правительство четко заявило, что его приоритетом является привлечение инвестиций со стороны частного сектора и его менеджмент в муниципальные предприятия ЖКХ. Согласно материалам, подготовленным для конференции ОЭСР и ВБ (сентябрь 2004 г.), 8,0% водоснабжения российского городского населения обеспечивается частными операторами и, если ведущиеся в настоящее время переговоры успешно завершатся, эта доля повысится до 16%. Ответственность за кредитование, обеспечивающее сектору новые инвестиции, может быть тогда возложена на частных инвесторов или, более вероятно, стать совместной ответственностью муниципальных предприятий и частных операторов и инвесторов. Фактически же ответственность за инвестиционное финансирование и кредитование по разрабатываемой Россией модели, предполагающей частное участие, пока еще находится в процессе уточнения. Имеется необходимость в установлении законодательных и институциональных основ участия частного сектора в СВК, включая ответственность участвующих сторон при получении кредитов для финансирования инвестиций и обслуживания долга. В то же время частные компании проявили интерес к обслуживанию не более чем 20% российских муниципалитетов (ОЭСР, ВБ, 2004 г.), что оставляет без ответа вопрос, каким образом другие города смогут получить доступ к финансированию.
При любой институциональной модели будущего управления предприятиями ЖКХ развитие кредитного рынка потребует предсказуемого введения тарифных правил, которые позволят возвращать инвестиции и производить обслуживание долга, а также уменьшения политического риска, связанного с тарифным регулированием. В настоящее время тарифы муниципальных предприятий сектора ЖКХ устанавливаются на местном уровне, в то время как частные предприятия подпадают под регулирование на более высоком уровне власти. Такое несоответствие также нуждается в урегулировании. Совершенствование нормативной базы потребует расчета и утверждения тарифов. Такими проблемами занимается «Госстрой», который недавно был введен в состав Министерства регионального развития.
Украина. Это государство продвинулось дальше, чем другие три исследуемые страны, в развитии и адаптации законодательных и институциональных основ заимствования в секторе местной коммунальной инфраструктуры. Законопроекты распространялись, обсуждались и пересматривались в течение последних двух лет. В настоящее время (апрель 2005 г.) международные эксперты дают консультации по всему спектру законодательной и нормативной базы, необходимой для поддержки развития местных кредитных рынков. Разработка единой, согласованной политической основы, которая применима как к местным органами власти, местным предприятиям сектора ЖКХ, так и к выпуску ценных бумаг, а также к банковским заимствованиям, будет представлять фундаментальный шаг вперед в развитии кредитного рынка.
Украина также получает выгоду от внешней помощи в развитии кредитования и выпуска коммерческими банками ценных бумаг как инструментов финансирования. ВБ оказывал правительству Украины содействие в разработке программы заимствования местными властями, в рамках которой коммерческие банки будут иметь доступ к долгосрочным кредитам, затем ссужать полученные средства для инвестирования инфраструктуры муниципалитетам или муниципальным предприятиям ЖКХ. В рамках программы банки будут выполнять кредитный анализ и оценивать все кредитные риски. Несколько банков уже дали принципиальное согласие на участие в этой программе, хотя она все еще задерживается ВБ. Одновременно ОЭСР помогает муниципальным предприятиям сектора ЖКХ в развитии доступа к местным рынкам ценных бумаг.
Самым недвусмысленным образом Украина заявила о своем намерении развивать местные кредитные рынки, которые являются важным инструментом финансирования СВК. Развитие кредитного рынка стало приоритетом, так как Украина, взяв на себя обязательство достичь экологических стандартов ЕС, признает, что все появляющиеся при этом затраты, наверное, не могут финансироваться только за счет государственного бюджета.
В.И.Вершинин, Е.В.Похвалина
Local Capital Markets for Environmental Infrastructure. - OECD. - 2006. - p. 25-30.
Продолжение. Начало см. ЭНТП № 11-12, 2007 г.
