Экономические аспекты военной реформы
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 2/1991
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОДГОТОВКА
Экономические аспекты военной реформы
Генерал-майор С.М.ЕРМАКОВ,
кандидат экономических наук, профессор
ВОЕННАЯ реформа - общегосударственная комплексная программа, ведущим началом которой выступает всестороннее преобразование Вооруженных Сил. Разработка эффективного военного механизма, соответствующего уровню реальной военной опасности, невозможна без решения ряда экономических проблем обеспечения потребностей армии и флота. Их решение, на наш взгляд, надо начинать с войскового хозяйства, где эксплуатируются сложные и дорогостоящие средства вооружения. А раз так, то именно здесь надо создавать условия для более эффективной экономичной системы обеспечения боевой учебы, совершенствования методов материального стимулирования высокой профессиональной выучки личного состава, проверки новых принципов управления экономикой Вооруженных Сил и налаживания прочных связей с народным хозяйством в условиях рыночной экономики.
Если условно оценить основные фонды боевой деятельности укомплектованного по штату хотя бы мотострелкового (танкового) полка, то они исчисляются не одним десятком миллионов рублей. Расчеты показывают, что по объему этих фондов он находится на уровне среднего промышленного предприятия.
Система экономического обеспечения войск (сил) строится на принципе полкового хозяйства. Полки и приравненные к ним войсковые единицы выступают не только как звенья, выполняющие задачу поддержания боевой готовности на требуемом уровне, но и как непосредственно осуществляющие всю деятельность по материальному обеспечению этого процесса.
Современная система организации жизнедеятельности войск сложилась давно и имеет, на наш взгляд, два существенных недостатка. Во-первых, ее нормальное функционирование возможно лишь при большом отрыве личного состава от решения задач боевой и политической подготовки, а иногда и полном срыве мероприятий боевой учебы в угоду хозяйственным задачам. Во-вторых, такой порядок обеспечения вольно или невольно приводит к тому, что в низовой хозяйствующей единице вопросы управления экономической деятельностью решаются на самом упрощенном уровне, соответствующем условиям военного времени, когда необходимый учет всего военного имущества осуществляется в количественном, натуральном выражении. И танк, и пара носков оцениваются одним количественным измерителем. При существующем ныне положении в полку другого и не может быть.
В ходе проведения военной реформы важно преодолеть эти недостатки и выработать такой механизм экономического обеспечения войск, который соответствовал бы современным тенденциям в строительстве армии и флота, повышенным требованиям к качеству воинского труда и достижению разумной достаточности в ее экономическом выражении. Необходимо учитывать и опыт развития армий других государств.
В виде альтернативы полковому хозяйству предлагается перейти на гарнизонную систему обеспечения текущих потребностей войск (сил). Суть ее заключается в том, что в определенных местах дислокации войск (в воинских гарнизонах) создается самостоятельная гарнизонная администрация (база) как единый орган экономического обеспечения воинских частей, входящих в него. В таком случае гарнизонная администрация должна стать самостоятельной воинской частью со своим штатом, формируемым в основном за счет частей, из состава которых на мирное время изымаются должности начальников снабжения по определенным видам материальных средств.
На эту администрацию может возлагаться вся ответственность за вопросы обеспечения воинских частей. В ее распоряжении должны находиться склады, базы, столовые, запасы соответствующего военного имущества (текущие и мобилизационные); на нее же возлагаются закупки товаров, оборудования для нужд личного состава, потребных для проведения высокоэффективной боевой подготовки, эксплуатации военной техники, осуществления строительства войсковых объектов и т. п. На период военного времени запасы имущества, органы снабжения должны передаваться в приписанные воинские части. В условиях такой реорганизации мобилизационные возможности частей не снижаются. Вместе с тем личный состав будет иметь возможность заниматься своим основным делом - боевой и политической подготовкой, появятся реальные условия для интенсификации боевой учебы.
Переход на гарнизонный принцип обеспечения текущих потребностей воинских частей создаст возможности не только сформировать систему войскового хозяйства на новой базе, но и организовать управление им в соответствии с современными требованиями. Такой подход предполагает перевод гарнизонного хозяйства на принцип полной оплаты всего закупаемого военного имущества, продовольствия, горючего, смазочных материалов. Эти меры потребуют введения стоимостного учета всех закупаемых и потребляемых материальных средств, жилищного фонда, оборудования, что позволит определить в единой оценке расходы на все мероприятия по обеспечению гарнизона как в целом, так и по отдельным воинским частям, специфическим задачам и направлениям. Закупки необходимого имущества гарнизонная администрация должна будет производить со складов и баз довольствующих служб или в условиях рынка закупать у гражданских поставщиков.
Учет осуществляемых в гарнизоне финансовых операций целесообразнее всего возложить на специально создаваемые финансово-учетные органы гарнизона. На них же должно быть возложено и исполнение обязанностей по планированию и финансированию мероприятий, обеспечению личного состава, оплата всех обязательств гарнизона. Финансово-учетный орган можно было бы в этом случае сформировать за счет штатов финансовых служб воинских частей, входящих в гарнизон.
Решение вопросов коренного улучшения материально-бытовых и социальных нужд военнослужащих в ходе военной реформы и сокращения численности личного состава непосредственно затронет и проблему расквартирования войск. Вероятнее всего обнаружится тенденция к размещению подразделений и частей в укрупненных гарнизонах, на базе, располагающей возможностями для обеспечения военнослужащих и их семей с учетом современных требований. Видимо, определенные формирования, приписанные на довольствие к гарнизону, могут располагаться и отдельно от него. Обеспечение должно быть организовано за счет фондов и штатов гарнизона через офицеров-уполномоченных.
В штаты гарнизонной администрации наряду с военнослужащими должны более широко, чем сейчас, включаться рабочие и служащие. Значительная доля обязанностей по удовлетворению жилищно-бытовых нужд, производству строительных, ремонтных и других работ может быть возложена на лиц, привлекаемых для их выполнения в виде альтернативной службы. Относительно стабильное и специализированное хозяйство гарнизона желательно построить так, чтобы задачи по обеспечению войск могли решаться при сокращении объема труда военнослужащих, рабочих и служащих.
Система гарнизонного экономического обеспечения воинских частей в том или ином виде имеется во многих современных армиях. Наиболее полное воплощение она нашла в системе экономического обеспечения вооруженных сил США.
В Вооруженных Силах СССР имеется свой опыт перевода определенных контингентов войск на снабжение через стационарные гарнизонные звенья. Так, летные части ВВС, ПВО, ВМФ обслуживаются авиатехническими базами, батальонами и ротами. Предлагаемая система гарнизонного принципа ведения войскового хозяйства в значительной степени развивает уже имеющийся опыт.
Такое хозяйствующее звено, как гарнизонная администрация, за счет укрупнения объема экономических операций, стандартизации деятельности представляет большие возможности для широкого внедрения электронно-вычислительной техники (ЭВТ). Именно здесь открываются возможности преодолеть ту ограниченность хозяйственных операций, которой ныне характеризуется полковое хозяйство и где нерационально внедрять ЭВТ.
В укрупненном экономическом звене за счет сосредоточения материальных и финансовых ресурсов в одних руках создаются реальные пути внедрения экономических стимулов хозяйствования, что позволит по специально разработанным нормативам получать ассигнования на год и в пределах этого развивать свою экономическую деятельность. Выделенные денежные средства могут использоваться по внутренней смете, утвержденной начальником администрации. Однако они не должны жестко закрепляться сверху за определенными мероприятиями. Необходимо предоставить право маневра ими. Сэкономленные рациональным хозяйствованием средства в конце года не должны сдаваться в бюджет, а расходоваться в следующем году на совершенствование хозяйства, удовлетворение потребностей частей, решение социальных вопросов, материальное стимулирование личного состава.
Гарнизонной администрации необходимо, на наш взгляд, предоставить права по реализации военного имущества, ненужного войскам, с правом использования части полученных средств на нужды гарнизона.
Переход на рыночную экономику, принятие законодательства о свободе хозяйственной деятельности, развитие предпринимательства и реформа ценообразования, а также сокращение объема госзаказа создадут свои проблемы в войсковом хозяйстве. Считаем, что эти обстоятельства приведут к существенному расширению горизонтальных экономических связей в низовом звене экономики Вооруженных Сил, так как уменьшится объем централизованных поставок. От низовых хозяйственных звеньев потребуется высокая экономическая и правовая компетенция, умение работать в условиях рынка. Успешно справиться с такой задачей можно только путем формирования укрупненных гарнизонных экономических органов.
Платные экономические отношения с гарнизонами по закупкам военного имущества неизбежно приведут к тому, что на складах и базах все имеющееся в запасах имущество с количественного, упрощенного учета также должно быть переведено на стоимостный. Учет больших по объему материальных ресурсов сегодня по принципу «прибыло -убыло - состоит» - дань застаревшим командно-административным методам хозяйствования. Десятки тысяч различных номенклатур военного имущества на складах и базах не дают возможности увидеть в едином измерителе по стоимости (как это делается во всем народном хозяйстве и во многих армиях мира) реальное положение дел с запасами материальных средств, сокращают возможности маневра ими и ведут к неоправданным затратам на создание излишних запасов, параллельных учреждений хранения в одних случаях и к недостатку материальных ресурсов и сбою в снабжении - в других.
Ори переводе на стоимостный учет имущества складов и баз через некоторое время станет ясно, что покупают войсковые потребители, а что не пользуется спросом и чего у них недостает. Это даст возможность реально определить необходимые запасы имущества, а не пользующееся спросом реализовать.
Составной частью военной реформы явится реформа Вооруженных Сил, которая должна осуществлять мероприятия по созданию системы стоимостного учета военного имущества, зданий и сооружений во всех стационарных звеньях армии и флота (военно-учебные заведения, учреждения).
Конечно, введение стоимостного учета военного имущества в низовом войсковом звене может показаться делом необычным, усложняющим деятельность командиров и начальников. Но применение новых методов хозяйствования как составной части военной реформы направлено на реализацию условий для более эффективного решения задач боевой и политической подготовка, в то, чтобы преодолеть бесхозяйственность, безразличие в вопросах оценки итогов своей военно-экономической деятельности и избавить командиров от выполнения несвойственных им обязанностей.
Возникает вопрос о стоимостной оценке не только текущих затрат, обеспечиваемых гарнизонной администрацией, но и затрат капитальных (вооружение н военная техника). Полная оценка затрат на содержание конкретной боевой единицы должна складываться из стоимости текущих затрат на содержание воинской части за счет ассигнований гарнизонной администрации и стоимости износа за год военной техники по данным окружных довольствующих органов.
Полный объем затрат на содержание воинской части составляет основу возможных расчетов и обоснований по строительству армии и флота, определения прогностических оценок на будущее при формировании тех или иных военных программ.
Введение стоимостного учета вооружения, военного имущества, определение ежегодной меры потребления материальных ресурсов на обеспечение боевой готовности войск дадут возможность эффективно решать вопросы, связанные с реализацией принципа разумной достаточности. Они должны быть определены не только с точки зрения оперативно-стратегической, военно-технической, но и экономической, позволяющей реально судить об объеме собственности Министерства обороны (военная техника, военное имущество, здания, сооружения, земельные участки и т. п.).
Экономическое обеспечение войскового хозяйства в ходе проводимой военной реформы ставит вопрос и о переходе Вооруженных Сил на систему единого снабженческого органа. В настоящее время каждый род войск или служба по определенным видам материально-технического снабжения выступают как органы, направляющие и обеспечивающие развитие средств вооруженной борьбы, подготовку кадров по специальности, разработку методических документов и создание органов снабжения войск (сил). Представляется оправданным (о чем свидетельствует опыт стран НАТО) выделить функцию снабжения в единое управление в масштабе вида Вооруженных Сил по всей номенклатуре обращающегося имущества. Это позволит ликвидировать ведомственность в накоплении запасов материальных средств и даст хорошие возможности маневра ресурсами, более эффективного управления ими, экономии трудовых затрат.
Новый экономический механизм осуществления военной реформы в Вооруженных Силах поможет осуществить и необходимые мероприятия по совершенствованию военно-экономических отношений Министерства обороны с народным хозяйством по военным поставкам. Словом, когда будут более широко известны реальные экономические аспекты хозяйства армии и флота, тогда легче и говорить с теми, кто создает материальный фундамент для такого хозяйствования.
Основу материального фонда обороны страны формируют предприятия оборонных отраслей народного хозяйства, где производством продукта военного назначения занято почти 60 проц. его мощности.
Экономические отношения с народным хозяйством по военным поставкам очень объемны, сложно строятся необходимые расчеты. В системе военно-экономических отношений с поставщиком важно достигнуть такого их уровня, чтобы цена продукции выступала не просто стоимостной категорией, а инструментом воздействия на поставщика, позволяла бы сопоставить затраты и результат в такой сложной сфере деятельности, как оборона.
В вооруженных силах США создана мощная военно-экономическая система выбора систем оружия и формирования военных программ, анализа их эффективности, управления контрактами. В интересах более действенного руководства военными контрактами сформированы региональные органы управления и контроля за военными поставками, в которых на начало семидесятых годов было занято 65 тыс. человек. В министерстве обороны США наряду с управлением войскового финансового контроля создано специальное управление ревизии контрактов численностью в 4 тыс. человек.
По оценке военной печати США, наличие таких органов, обеспечивающих рациональную систему экономических отношений по военным поставкам, существенно повышает эффективность многомиллиардных затрат на создание материальной базы вооруженной борьбы и, что очень немаловажно, вынуждает поставщиков военной продукции быстро использовать достижения научно-технического прогресса, снижать издержки при производстве оружия.
Важной характеристикой в работе военно-экономических органов США в области поставок является то, что ими прослеживается и анализируется весь процесс формирования стоимости вооружения и военной техники с самых первых шагов, т. е. с выбора средств вооруженной борьбы и разработки программы, затем он продолжается и на стадии размещения контрактов среди поставщиков.
Главные усилия военно-экономического анализа обращены на предпроизводственную часть всей сложной военно-экономической пирамиды контрактных взаимоотношений, так как именно на этой стадии закладываются основы для формирования издержек.
В Министерстве обороны СССР основные силы экономистов, работающих в области поставок, сосредоточены в военных представительствах на предприятиях оборонной промышленности, т. е. на той ступени, когда на конечной стадии процесса анализируют фактические затраты по сравнению с плановыми. Этого сейчас недостаточно.
В ходе военной реформы в интересах повышения эффективности производимых затрат и качества военно-экономических решений надо создать такие условия, при которых обоснование, оптимизация структуры военной программы и ее соответствие экономическим возможностям страны, с одной стороны, и поставленным перед Вооруженными Силами задачам, с другой, должны начинаться уже при принятии принципиального решения о выделении ресурсов на оборону страны.
Военно-экономическое сопровождение программ затем продолжается в заказывающих и финансово-экономических органах Министерства обороны. Именно здесь необходимо иметь такой механизм, который бы активно влиял на формирование издержек и предупреждал их завышение, мог бы обеспечить реальность сопоставления затрат и результатов на любом уровне разработки военной техники. Уже на уровне подготовки программы в научных организациях закладываются экономические обоснования, утверждаются побудительные мотивы для разработчика в интересах сокращения издержек.
Требует пристального внимания и проблема перехода к контрактам (как это делается в армиях НАТО), т. е. на формирование экономических условий при создании системы оружия с мотивированным обоснованием необходимых затрат в целом на программу, т. е. на проведение исследований, опытно-конструкторских работ, налаживания серийного производства, эксплуатации и ликвидации оружия. «Предстоит создать, - как указывает министр обороны СССР Маршал Советского Союза Д. Т. Язов, - эффективный экономический механизм, способный исключить экстенсивные стереотипы и схемы в этой области...».
Повышение роли центрального звена, организующего и контролирующего систему экономических связей с поставщиками военной продукции, создаст условия для перехода на новую систему ценообразования, в которой цена на те или иные средства вооружения может быть поставлена в прямую зависимость от качественных характеристик изделия, оговоренных ранее, и свести до минимума модель цены, формируемой по издержкам поставщика. Новые, более высокие, цены должны быть подтверждены приростом функциональных свойств оружия, улучшением определенных параметров (включая и создание условий для более эффективной эксплуатации в войсках).
Предприятия оборонной промышленности, выступая разработчиками и производителями военной продукции, часто являются монополистами в производстве военной техники. Это позволяет им занимать доминирующее положение в системе отношений «заказчик - поставщик». Располагая мощным экономическим аппаратом, предприятия оборонной промышленности стремятся создавать себе льготные условия, благо противостоять им иногда бывает некому, так как кадров военных экономистов для сферы экономических отношений готовится очень мало, а выпускники Военного финансово-экономического факультета при Московском финансовом институте направляются в основном в войска. » Есть свои экономические проблемы и во взаимоотношениях Министерства обороны СССР с разработчиками. Они существуют давно, видимо, в рамках военной реформы, повышенных требований общественности к эффективности производимых затрат на оборону страны они могут быть решены. Суть имеющихся проблем во взаимоотношениях с разработчиками состоит в том, что пока только около 50 проц. ассигнований на научно-исследовательские работы по оборонной тематике (из общих ассигнований в 13,2 млрд. руб. в 1990 г.) оплачивается Министерством обороны, т. е. тем звеном, в интересах которого осуществлялись эти разработки. Остальные суммы затрат покрываются из государственного бюджета, минуя Министерство обороны. Значит, довольно большой объем сложной и дорогостоящей работы оплачивается третьим лицом, прямо не связанным с этим процессом, и часто без достаточной экспертизы проектов. Решение этой проблемы заключается в том, чтобы оплату научно-технической продукции (стоимостную, ценовую экспертизу) полностью сосредоточить в руках Министерства обороны СССР, создав для этого необходимые возможности. Во взаимоотношениях с научными организациями необходимо до минимума сократить оплату продукции по цене, покрывающей издержки поставщика, и перейти на договорные цены.
Одним из ведущих компонентов военной реформы является проблема повышения эффективности воинского труда и совершенствования его материальных стимулов. В этом плане принятые в рамках государственной программы социального обеспечения военнослужащих и членов их семей меры по увеличению денежного довольствия военнослужащих (начиная с 1991 года) в экономическом смысле способствуют повышению престижности воинской службы, ее общественной значимости.
Но в существующей системе экономического обоснования уровня денежного довольствия военнослужащих-профессионалов есть, на наш взгляд, весьма серьезная проблема. Их денежное довольствие устанавливается применительно к окладам работников сферы материального производства по сравнимым должностям. Но заработная плата в народном хозяйстве испытывает постоянную тенденцию к быстрому росту, а система оплаты военнослужащих относительно стабильна. Отсюда - отставание в вопросах денежного обеспечения военнослужащих, неудовлетворенность их материальным положением.
Чтобы избежать всего этого, предлагается определить в стране 4-5 зон, в которых уровень денежного обеспечения может быть установлен на основе рационального объема потребления, возможностей трудоустройства семей военнослужащих, среднего состава семьи, цен и тарифов в данной местности и других экономических условий (включая и ежегодную корректировку оклада в связи с возможной инфляцией).
Вопросы экономического обеспечения армии и флота являются важнейшей составной частью военной реформы. Тщательная разработка их и оценка выдвинутых предложений должны явиться частью той большой работы, которая ведется в интересах повышения боевой мощи Вооруженных Сил, повышения качества и эффективности воинского труда.
Материалы рекомендуется использовать в системе политической подготовки офицеров, генералов и адмиралов при изучении темы № 2.
The Contract Audit (Contract Administration Interface) Logistic Management Institute. - Washington, 1969.- P. 1.
Красная звезда.- 1990.- 3 июня.
