Проблемы инвестирования в жилищное строительство Министерства обороны
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 4/1996, стр. 2-9
Проблемы инвестирования в жилищное строительство Министерства обороны
Генерал-полковник А.В.СОЛОМАТИН,
заместитель министра обороны РФ,
кандидат технических наук
В статье на основе опыта жилищного строительства, его финансирования и обеспечения военнослужащих жильем предлагаются пути решения жилищной проблемы в Вооруженных Силах России. Рассматриваемые нами предложения небесспорны и нуждаются в обсуждении. Автор будет благодарен за любые рекомендации и замечания.
ОДНИМ из центральных направлений деятельности строительно-квартирных органов Министерства обороны Российской Федерации было и остается жилищное строительство. Его объектами являются общежития, а также благоустроенные квартиры для офицеров и прапорщиков. С ним непосредственно связано обеспечение военнослужащих жильем. Эта проблема существовала и раньше, но так до сих пор и не решена. Вывод войск из дальнего и ближнего зарубежья, постепенный переход армии на службу по контракту еще больше обострили жилищную проблему.
Изменения в экономике России, происшедшие в последние годы, отрицательно сказались на объеме инвестиций в жилищное строительство МО. Данные о его финансировании по плану и фактически свидетельствуют о постоянном сокращении их объема в сопоставимых ценах. Планируемое увеличение жилищного строительства на 1993-1995 годы, предусмотренное государственной программой обеспечения военнослужащих жильем, к сожалению, реализовать не удалось. Объемы реального финансирования были ниже запланированных в бюджете (1993 год - 86%, 1994 год - 46,6%, 1995 год - 71%) и поступали нерегулярно. Индексирование стоимости строительно-монтажных. работ осуществлялось не в полной мере и со значительным отставанием. Кроме того, предусмотренные в 1994-1995 годах в государственном оборонном заказе задания по вводу в эксплуатацию общей площади жилых домов были в 2-3 раза ниже, чем планировалось государственной программой.
Данные о количестве бесквартирных военнослужащих представлены в табл.1.
Таблица 1
Количество бесквартирных военнослужащих по видам Вооруженных Сил,
тыс. семей
Из таблицы следует, что снижения количества бесквартирных не наблюдается.
Такое положение возникло в результате: отказа от служебного жилья и обеспечения военнослужащих постоянной квартирой независимо от места службы (в закрытом гарнизоне или вне его); перехода к комплектованию Вооруженных Сил на контрактной основе; отсутствия средств, позволяющих своевременно отселять из закрытых военных городков лиц, утративших трудовую связь с Вооруженными Силами; недостаточного финансирования. Это привело к чрезмерному перенаселению военных городков и, как следствие, усложнению инженерной инфраструктуры, а также коммунального хозяйства. Проблемы таких городков тяжелым бременем ложатся на бюджет Министерства обороны.
Специфика военной службы предполагает, как правило, неоднократную смену места жительства, что делает задачу обеспечения военнослужащего постоянным жильем весьма проблематичной, особенно это касается закрытых городков.
Поэтому в МО принято решение о формировании служебного жилищного фонда (СЖФ). Тогда количество квартир в закрытых и обособленных городках будет соответствовать количеству военнослужащих, проходящих там службу. Для легитимации этого статуса и вытекающих из него правовых отношений потребуются изменения в жилищном законодательстве.
Проблема предоставления увольняемым военнослужащим постоянного жилья в настоящее время стала еще более сложной. Жилищный вопрос всегда решался за счет государства. Сейчас он перекладывается на плечи конкретного человека.
Обеспечение постоянным жильем военнослужащих представляет собой открытую систему. При рыночной экономике она может устойчиво работать, если ее регулирование соответствует внешним (по отношению к системе) условиям. Рыночным регулятором является соотношение спроса и предложения. Платежеспособным спросом на квартиры увольняемые военнослужащие не обладают. Раньше квартиру им предоставляло государство (в соответствии с Законом «О статусе военнослужащих»). Сейчас таких возможностей нет. Федеральная программа «Жилище» предполагает, что все категории граждан, кроме социально незащищенных (инвалиды и престарелые), должны сами накапливать средства на приобретение жилья. Это касается и военнослужащих, которым для решения жилищной проблемы необходимо создать соответствующие условия.
В этих целях предлагается использовать двухветвевую систему обеспечения военнослужащих жильем (рис.1). Первая ветвь моделирует финансовые потоки инвестирования служебного жилищного фонда и основана на традиционных элементах. Вторая предназначена для инвестирования строительства постоянного жилья и включает в себя: финансовые институты, которые служат для накопления денежных средств; координирующую структуру для управления инвестиционными потоками накопленных средств, ведения заявок военнослужащих и реализации готового жилья; заказчиков и подрядчиков строительства и др.
Рис 1. Двухветвевая система обеспечения военнослужащих жильем (вариант)
В современной экономической теории, как известно, рассматриваются три основных вида субъектов: государство, предприятия и индивидуальное хозяйство. Соответствующим образом можно классифицировать и денежные ресурсы: средства государства (бюджетные), средства предприятий (независимо от форм собственности и видов деятельности), средства населения. Оценивая возможности привлечения новых источников финансирования, следует учитывать приведенную классификацию. Традиционный путь бюджетного финансирования строительства жилья для военнослужащих характеризуется централизованным контролем за их расходованием, что нередко приводит к перераспределению таких средств на решение задач, которые представляются более важными. При этом ситуация складывается так, что образуется существенная задолженность за выполненные работы (задолженность бюджета по итогам 1995 года превысила 1,6 трлн рублей).
Вовлечение средств предприятий в жилищное строительство наблюдается во многих регионах России, причем прежде всего в отраслях, имеющих достаточные объемы оборотных средств и прибыль. Специфика Вооруженных Сил не позволяет рассчитывать на оборотные средства или доходы от ведомственных предприятий. Возможными путями привлечения средств внешних предприятий в жилищное строительство для военнослужащих могут быть: организация специального целевого государственного займа с последующим погашением обязательств за счет бюджета; разработка системы налоговых и иных льгот инвесторам, безвозмездно выделяющим жилые помещения военнослужащим, а также любым юридическим лицам при условии перечисления ими определенной части прибыли на специальный расчетный счет; использование федерального имущества для компенсации затрат инвесторов на строительство жилья в пределах установленных норм общей площади соответственно составу семьи (в качестве имущества, обладающего рыночной стоимостью, можно рассматривать ценные бумаги предприятий, объекты незавершенного строительства, земельные участки и прочие ценности, доход от продажи которых не включен в бюджетные планировки).
Такие мероприятия предполагается вынести на рассмотрение Правительства РФ (в соответствии с Постановлением Правительства от 13 января 1996 года № 26). Однако, как показывают маркетинговые исследования, большая часть инвестиционного потенциала принадлежит не юридическим лицам, а населению. Но в настоящее время к военнослужащим это не относится. Низкий уровень их денежного довольствия не позволяет самостоятельно производить накопления.
Выходом из создавшегося положения может явиться разработка специальной программы финансового обеспечения военнослужащих, проживающих на служебной площади в закрытых военных городках. Рассмотрим два варианта такой программы.
Первый вариант основан на введении специальных денежно-квартирных компенсаций. Выделенные средства на руки военнослужащему не выдаются, а аккумулируются в финансовых структурах, обеспечивающих их индексацию и прирост за счет использования в жилищном строительстве. При этом предполагается фактическое отвлечение указанных средств в пользу конкретного военнослужащего, получающего доступ к ним либо по истечении срока контракта, либо ввиду непредвиденных обстоятельств.
В любом случае возникает коллизия, связанная с необходимостью отказа военнослужащего от права на бесплатное жилье. Разрешение ситуации возможно путем предоставления ему выбора между вариантом накопления и государственным обеспечением. Но трудности реализации первого варианта связаны с выделением денежных средств для накопления за счет бюджета Министерства обороны.
Второй вариант основан на текущем бюджетном финансировании и заключается в создании механизма выдачи военнослужащим специальных сертификатов на получение жилья по избранному месту жительства в пределах лимитов федеральных средств, выделяемых на эти цели. Сертификаты могут выдаваться за 2-3 года до увольнения. Предъявление их в местные органы (по выбору военнослужащего) должно обеспечивать перечисление денежных средств соответствующим организациям на приобретение или строительство военнослужащему квартиры. Эта схема была успешно реализована в Нижнем Новгороде, но препятствием к ее широкому использованию явилось отсутствие средств в бюджете.
Из общего числа военнослужащих, ежегодно увольняемых из Вооруженных Сил, около 10 тыс. нуждаются в жилье. К этому следует добавить еще 8 тыс. человек, ежегодно остающихся на постоянное жительство в закрытых и обособленных военных городках. Чтобы обеспечить их благоустроенными квартирами, потребуется около 2,5 трлн рублей. Если учесть, что в местных органах ожидают очереди на получение квартир свыше 150 тыс. семей уволенных военнослужащих, а в самих Вооруженных Силах количество бесквартирных превышает 117 тыс. семей, то становится ясно - рассчитывать на второй вариант не приходится.
Анализ показывает: сумма, эквивалентная 14 тыс. долларов США, достаточна (в пересчете на среднюю величину для европейской части России) для приобретения однокомнатной благоустроенной квартиры, которую военнослужащий может накопить в течение 10 лет службы при условии, что доход по накопительному счету будет соответствовать среднемировому стандарту - 6% годовых. При этом на накопительный лицевой счет необходимо ежемесячно вносить около 85 долларов (табл.2).
Таблица 2
Расчет сумм накоплений военнослужащих за счет денежно-квартирных выплат при ставке 6%, дол. США
Накопительную программу следует открывать только для определенных категорий военнослужащих. В первый год такими категориями могут быть либо офицеры (прапорщики), проживающие на территории закрытых и обособленных военных городков, либо выпускники всех ввузов. Так, для перечисления необходимых сумм на лицевые счета офицеров-выпускников (одного года выпуска) потребуется не более 168 млрд рублей. Ориентировочные расчеты потребности бюджетных ассигнований для двух вариантов начального этапа накопительной программы представлены в табл.3.
Таблица 3
Расчет потребности бюджетных средств для начисления денежных квартирных накоплений военнослужащим
* Приведенный курс доллара США является прогнозом автора.
Первый вариант - денежно-квартирные компенсации получают все военнослужащие, проживающие на служебной площади, а с 1997 года и выпускники ввузов. Второй - денежно-квартирные компенсации получают военнослужащие, проживающие на служебной площади в закрытых и обособленных военных городках, а также прибывающие выпускники ввузов.
Строительство жилья с учетом создания СЖФ может проводиться за счет средств, выделяемых на капитальное строительство из федерального бюджета. Заказчики видов Вооруженных Сил осуществляют формирование СЖФ в закрытых и обособленных военных городках, а также жилищное строительство в регионах Российской Федерации для отселения из военных городков лиц, утративших связь с Министерством обороны. На эти же средства должна решаться жилищная проблема военнослужащих соединений и частей, дислоцированных в городах и населенных пунктах.
Для организации строительства постоянного жилья по избранному месту жительства при увольнении военнослужащего в запас или отставку предполагается создать службу единого заказчика Министерства обороны России и финансово-строительную группу в составе жилищно-строительного фонда и накопителя финансовых ресурсов. Источник финансирования строительных работ - средства военнослужащих, получаемые из федерального бюджета в качестве денежно-квартирных компенсаций (после их накопления и приращения в указанной выше структуре). Чтобы привести программу в действие, необходимо привлечение внебюджетных средств в виде кредитов банков, объектов незавершенного строительства и т.п.
Принципиальная схема обеспечения военнослужащих служебным жильем, представленная на рис.2, предполагает вовлечение в программу как выпускников ввузов, не имеющих выслуги лет на офицерских должностях, так и военнослужащих, имеющих ее.
Для выпускников ввузов. Ориентировочные расчеты показывают следующее. За 10 лет службы военнослужащий может накопить за счет денежно-квартирных компенсаций (с учетом финансового оборота в зависимости от процентной ставки) от 14 до 16 тыс. долларов США. Это позволит ему приобрести однокомнатную квартиру или получить право на двухкомнатную квартиру в кредит при продлении контракта. За 15 лет службы сумма накоплений возрастет до 24-29 тыс. долларов, что даст возможность приобрести двухкомнатную квартиру или трехкомнатную в кредит при продлении контракта. За 20 лет службы на лицевом счете военнослужащего предполагается иметь 36-40 тыс. долларов. На эти деньги он может приобрести трехкомнатную квартиру или коттедж в кредит при продлении контракта.
Для военнослужащих, имеющих выслугу лет. Программа предусматривает включение в нее военнослужащих с выслугой до 15 лет. При этом для обеспечения равных с выпускниками ввузов условий в приобретении жилья наряду с денежно-квартирными компенсациями предполагается осуществлять разовые компенсации (в зависимости от срока службы), которые могут быть получены от реализации объектов незавершенного строительства, земельных участков, ценных бумаг и т.п. Обеспечение жильем военнослужащих, имеющих выслугу более 15 лет, должно осуществляться по плану капитального строительства Министерства обороны России за счет средств, выделяемых из федерального бюджета.
Новый принцип финансирования жилищного строительства связан с созданием служебного жилищного фонда. Для этого необходимо: наличие материальных предпосылок для накопления средств на приобретение (строительство) жилья к моменту увольнения военнослужащего из Вооруженных Сил; формирование СЖФ за счет вновь возводимой и освобождающейся жилой площади, в первую очередь в закрытых и обособленных военных городках; разработка правовой и организационной базы для развития служебного жилищного фонда, а также нормативов по количеству, качеству, структуре и составу СЖФ в гарнизонах в зависимости от штатной численности, социальных и климатических условий, норм и правил проектирования военных городков; выбор существующего или учреждение нового финансового института для аккумуляции средств и их использования в финансовом обороте с целью наращивания процентов; создание работающей на коммерческой основе организационной структуры, предназначенной для строительства и приобретения жилья увольняющимся военнослужащим по избранному месту жительства.
Переход к новой системе обеспечения жильем можно, на наш взгляд, осуществить в несколько этапов.
Первый. Он может продолжаться около 2 лет. За эти годы необходимо разработать законодательную и нормативную базу, организовать проведение эксперимента по формированию и эксплуатации служебного жилищного фонда в отдельных гарнизонах, осуществить научно-исследовательские и проектные проработки вариантов размещения СЖФ в военных городках, решить организационно-правовые вопросы по созданию финансово-промышленной группы в составе финансового посредника и строительно-риэлтерской компании.
Второй. Его временные границы составят около 5 лет. На этом этапе нужно будет обеспечить служебным жилым фондом практически все закрытые и обособленные военные городки, добиться устойчивой работы второй ветви системы обеспечения жильем военнослужащих - финансово-промышленной группы, ежегодно увеличивать количество военнослужащих, охваченных новой системой финансирования за счет поступающих на службу офицеров (выпускников ввузов) и прапорщиков.
В ходе третьего этапа предстоит решить вопрос о формировании служебного жилищного фонда в городах и населенных пунктах, а также вовлечь в реализацию этой программы все категории военнослужащих.
В настоящее время строительно-квартирными органами проводятся связанные с формированием служебного фонда в военных городках подготовительные мероприятия, которые могут быть отнесены к первому этапу реализации программы. Предложенный нами механизм позволит значительно повысить социальный статус, благосостояние военнослужащих и в основном решить жилищную проблему в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Рис.2. Принципиальная схема обеспечения военнослужащих служебным жильем
