Военный бюджет и его роль в экономическом обеспечении обороноспособности и военной безопасности страны
Военная мысль № 3/ 2001, стр.5-11
Военный бюджет и его роль в экономическом обеспечении обороноспособности и военной безопасности страны
Генерал-майор М.К. СМИРНОВ,
кандидат экономических наук
В НАШЕЙ стране термины «военные расходы» и «военный бюджет» появились сравнительно недавно и сразу же привлекли пристальное внимание ученых и специалистов-практиков. Это обусловлено, во-первых, недостаточной теоретической проработкой вопросов финансирования военного строительства в отечественной военно-экономической и военно-финансовой литературе, а во-вторых, той ролью, которая принадлежит военному бюджету в обеспечении обороноспособности и военной безопасности государства.
Как особая область военно-финансовых отношений и стоимостного распределения валового внутреннего и совокупного военного продукта, военный бюджет выполняет специфическое общественное предназначение служит финансовому обеспечению общегосударственной потребности в обороне и военной безопасности.
Анализируя сущность и содержание военного бюджета как категории военной экономики, следует исходить из того, что военный бюджет это категория отдельного (особенного) по отношению к более общей категории военным финансам. Последние характеризуются определенным единством, но отнюдь не тождеством составляющих их военно-экономических, распределительных отношений в денежной форме. Некоторые различия вызваны тем, что в их составе выделяются отдельные (обособленные) области стоимостного распределения валового внутреннего и совокупного военного продукта, одной из которых является военный бюджет.
При выяснении сущности военного бюджета как определенной области военно-финансовых отношений необходимо подчеркнуть, что ему присущи те же черты, которые отличают военные финансы от других сфер и звеньев финансовой системы страны. Так, военно-бюджетные отношения являются частью военно-экономических отношений; носят распределительный характер и организуются по поводу распределения стоимости совокупного военного продукта; осуществляются в денежной форме; сопровождаются формированием и использованием фондов денежных средств, имеющих военно-целевую направленность.
Однако военному бюджету как особой области военно-финансовых отношений и стоимостного распределения совокупного военного продукта присуща определенная специфика.
Во-первых, военный бюджет является особой формой распределительных отношений, связанной с сосредоточением в руках государства части стоимости совокупного военного продукта и использованием ее для обеспечения общегосударственной потребности в обороне и военной безопасности.
Во-вторых, военный бюджет выражает военно-финансовые отношения по формированию и использованию только централизованных военно-бюджетных ресурсов и служит перераспределению стоимости между государством, военной организацией и оборонно-промышленным комплексом, а также отраслями военной экономики (в отличие от финансов предприятий и отраслей оборонного производства, опосредствующих процесс создания и производительного потребления совокупного военного продукта, и финансов всех компонентов военной организации страны, обслуживающих преимущественно потребление конечного военного продукта). Поэтому область военно-бюджетных отношений более узка, чем сфера военно-финансовых отношений. Она охватывает процессы формирования и использования не любых военно-целевых фондов денежных средств, а только централизованного фонда денежных средств государства, направляемых на оборону и военную безопасность.
В-третьих, пропорции и формы распределения стоимости совокупного военного продукта с помощью военного бюджета определяются потребностями обороны и военной безопасности страны и задачами, стоящими перед Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами на том или ином этапе военного строительства, тогда как, например, финансы предприятий и отраслей оборонного производства, особенно в условиях конверсии, в значительной степени зависят от условий и результатов самого оборонного производства.
В-четвертых, военно-бюджетные отношения занимают центральное место в структуре военных финансов, являются ведущими по отношению к другим звеньям военно-финансовой системы страны. Это обусловлено не только взаимосвязью военного бюджета с другими звеньями военно-финансовой системы, но и его ролью в реализации военной политики, экономическом обеспечении обороноспособности и военной безопасности.
Таким образом, рассмотренную нами специфику военного бюджета определяет неоднородность содержания военных финансов, в составе которых имеются финансы предприятий и отраслей оборонного производства, Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также общегосударственные военные финансы, отличающиеся друг от друга не природой самих военно-финансовых отношений, а границами их действия и направленностью на обеспечение конкретных военно-целевых потребностей.
Если с точки зрения военно-экономического содержания военный бюджет отражает особую область военно-финансовых отношений в виде военно-бюджетных отношений, то по материально-вещественному составу он представляет собой часть федерального бюджета, выделенную в законодательном порядке на военные расходы в течение конкретного финансового года.
Однако военные расходы государства, как известно, складываются из прямых и косвенных военных расходов. Поэтому при анализе количественного соотношения военного бюджета государства и его военных расходов правомерно исходить из того, что военный бюджет, показывая величину официально признанных прямых военных расходов государства, включает лишь определенную часть всех военных расходов страны. Расчеты отечественных военных экономистов и аналитиков свидетельствуют, что военный бюджет нашего государства в 1999 году составлял около 70% всего объема военных расходов Российской Федерации.
Анализ показывает, что состав военных бюджетов различных государств (в связи с особенностями национальных бюджетных классификаций) отличается весьма существенно. Вместе с тем во всех государствах основным компонентом военного бюджета является бюджет министерства обороны (оборонный бюджет). Кроме него туда могут входить расходы на официально признаваемые военные программы других министерств и ведомств, в том числе расходы на разработку и производство ядерного оружия; военно-космические программы; военную помощь; подготовку экономики к войне и т. п. Так, в США официальным военным бюджетом считается фонд денежных средств по программе «Национальная оборона», которая выделена в расходах федерального бюджета по функциональной структуре. Он включает бюджет министерства обороны, а также средства на военные программы: министерства энергетики (разработка и производство ядерного оружия), ФЕМА (гражданская оборона и мобилизационная подготовка экономики), ФБР (некоторые контрразведывательные операции), национального научного фонда (военно-ориентированные исследования), службы выборочного призыва, министерства транспорта (резерв транспортных средств). В состав военного бюджета входит также и часть затрат на содержание центрального аппарата и пенсионное обеспечение сотрудников ЦРУ.
В Германии официальным военным бюджетом признается часть расходов федеральной программы «Общегосударственная деятельность» в виде подпрограммы «Национальная оборона». Военный бюджет ФРГ включает: бюджет министерства обороны, затраты на гражданскую оборону, средства на содержание иностранных вооруженных сил на территории страны.
Вместе с тем анализ показывает, что в ведущих странах мира определенные затраты военного характера в официальный военный бюджет не включаются. Поэтому для обозначения общей величины прямых военных расходов там используется понятие «общие военные расходы».
Перечень затрат военного характера, не включаемых в официальный военный бюджет государства, но непосредственно связанных с поддержанием и развитием военной мощи государства и охватывающих затраты вооруженных сил, других войск и воинских формирований, в различных странах колеблется довольно существенно.
Так, в США вне военного бюджета находятся расходы на военную помощь другим государствам и службу береговой охраны. Первые включены в федеральную программу «Международная деятельность» и финансируются по фондам президента, вторые входят в бюджет министерства транспорта. В ФРГ перечень расходов, не включаемых в официальный военный бюджет, охватывает расходы военного характера, финансируемые по бюджетам министерств иностранных и внутренних дел, юстиции, исследований и технологий и др. Во Франции в состав военного бюджета не включаются расходы на военную помощь, дотации вузам по военным программам и некоторые другие. Вне военного бюджета проходят: в Италии расходы на подразделения корпуса карабинеров, выполняющих функции военной жандармерии, финансовую гвардию, корпус пожарных и секретные службы; в Великобритании расходы на военную помощь иностранным государствам; в Бельгии на пенсии бывшим военнослужащим, военно-призывную службу и военную юридическую систему; & Дании расходы на военно-призывную службу, выплату компенсаций военнослужащим, получившим травмы во время службы, и пенсий бывшим военнослужащим; в Канаде расходы на военную помощь и береговую охрану; в Турции на береговую охрану, военную жандармерию, фонд поддержки военной промышленности. Те или иные виды затрат военного характера финансируются вне рамок официального военного бюджета и в некоторых других странах.
Помимо общей величины прямых военных расходов, непосредственно связанных с поддержанием и развитием военной мощи государства, военные расходы включают различные косвенные военные расходы. Их круг может быть очень широким, поскольку под ними принято понимать затраты, которые хотя и не связаны непосредственно с созданием, поддержанием и "наращиванием военной мощи государства, но оказывают воздействие на этот процесс либо путем создания условий и предпосылок его осуществления, либо возмещения ущерба, причиненного прошлыми войнами или военными приготовлениями. К числу косвенных военных расходов обычно относят: выплаты пенсий и пособий ветеранам войн и инвалидам; выплаты пенсий гражданскому персоналу министерства обороны; часть платежей по государственному долгу, вызванному финансированием военной деятельности; расходы на утилизацию вооружения и военной техники; финансирование конверсии военного производства и др.
Говоря о роли, которая принадлежит военному бюджету в обеспечении обороноспособности и военной безопасности страны, следует подчеркнуть, что под ней принято понимать результат использования военного бюджета в той или иной сфере деятельности по обеспечению обороноспособности и военной безопасности страны. Возможность воздействия с помощью военного бюджета на состояние слагаемых обороноспособности и военной безопасности государства базируется на том, что в условиях товарно-денежных отношений привлечение материальных и трудовых ресурсов в эту сферу осуществляется с использованием фондов военно-бюджетных ресурсов.
Анализируя роль военного бюджета в экономическом обеспечении обороноспособности и военной безопасности России, правомерно отметить, что он выступает основным финансовым источником обеспечения потребностей обороны и военной безопасности государства и стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства. В связи с этим военному бюджету принадлежит важная роль в поддержании и развитии военно-экономических, военно-технических, военно-социальных и собственно военных слагаемых обороноспособности и военной безопасности страны.
Во-первых, воздействие с помощью военного бюджета на состояние и функционирование всех слагаемых обороноспособности и военной безопасности страны оказывается путем правильного определения потребности военной организации в ассигнованиях на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, закупку и содержание вооружения, военной техники и военного имущества, капитальное строительство в интересах обороны и военной безопасности.
При этом важно добиваться оптимального соотношения расходов на текущее содержание военной организации и расходов долгосрочного военно-инвестиционного характера. Имеющая место тенденция сокращения, например, доли расходов оборонного бюджета, связанных с функционированием военно-научных и военно-технических слагаемых обороноспособности (см. таблицу), может вызвать отставание Российской Федерации в военно-техническом отношении, привести к негативным последствиям для оборонно-промышленного комплекса Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований.
Соотношение текущих и капитальных расходов на оборону (в % от общих расходов)
Анализ данных таблицы свидетельствует, что если в 1980 году расходы оборонного бюджета на цели военно-инвестиционного характера составляли 66,4% его величины, то в 1999-м только 30,8%. Переключение же преобладающей части расходов оборонного бюджета на текущее содержание Вооруженных Сил, как правило, не увеличивает долю военного накопления и не приводит к росту оборонного потенциала.
Во-вторых, с помощью военного бюджета компенсируются затраты поставщикам (исполнителям работ и услуг) продукции военного назначения. Полное и своевременное возмещение этих затрат призвано способствовать не только повышению эффективности оборонного производства, но и ускоренному техническому переоснащению отраслей оборонно-промышленного комплекса, что дает им возможность осваивать производство современных средств вооруженной борьбы, делает их более восприимчивыми к внедрению научно-технических достижений.
Однако имеющаяся многомиллиардная задолженность поставщикам продукции (исполнителям работ и услуг) военного назначения по государственному оборонному заказу отрицательно сказывается на финансовом положении и кадровом потенциале предприятий оборонно-промышленного комплекса, технологии военного производства. Так, ассигнования на расходы по линии государственного оборонного заказа в сопоставимых ценах в 2000 году возросли по сравнению с 1999-м только на 13%, уровень обеспеченности финансированием технической оснащенности Вооруженных Сил, по расчетам специалистов, составляет около 1015% от их реальной потребности.
Определенное воздействие на поставщиков (исполнителей работ и услуг) продукции военного назначения оказывается также путем применения финансово-экономических льгот и санкций.
В-третьих, в военном бюджете предусматривается развитие производственной сферы экономики военной организации страны. Количественные и качественные параметры промышленного, ремонтного, строительного и сельскохозяйственного производства, военной торговли оказывают заметное влияние на состояние и функционирование военно-экономических и собственно военных слагаемых обороноспособности и военной безопасности государства.
В-четвертых, воздействие с помощью военного бюджета осуществляется и через контроль за законностью и рациональностью использования военно-бюджетных ресурсов.
И, наконец, с помощью военного бюджета имеется возможность воздействовать не только на материально-вещественные факторы слагаемых обороноспособности и военной безопасности страны, но и на человеческий фактор, военно-социальные слагаемые и саму военно-социальную политику. Дело в том, что военный бюджет, выступая финансовым источником выполнения государством функций по обороне и военной безопасности, одновременно является финансовой базой военно-социальной политики в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, что создает финансовые предпосылки для воздействия на функционирование военно-социальных слагаемых обороны и военной безопасности страны.
Реализация военно-социальной политики в структурах военной организации свое конкретное выражение получает в системе мер по социальной защите военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей. В частности, в отношении военнослужащих социальная защита означает гарантию их важнейших прав, полное удовлетворение материальных и духовных потребностей в соответствии с той значительной ролью, которую они играют в жизни общества.
Известными мерами по обеспечению материальных и духовных потребностей военнослужащих в соответствии с Законом РФ «О статусе военнослужащих» являются: денежное довольствие и дополнительные выплаты; установление льгот по налогам; продовольственное, вещевое, квартирное, медицинское и страховое обеспечение; торгово-бытовое, транспортное, культурно-досуговое, санаторно-курортное обслуживание. Применительно к гражданскому персоналу военных организаций среди таких мер можно выделить заработную плату, премиальные выплаты, установленные льготы,"а в отношении ветеранов военной службы пенсионное обеспечение и льготы.
Важным направлением влияния с помощью военного бюджета на реализацию военно-социальной политики в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах выступают расходы на продовольственное, вещевое, квартирное, медицинское и страховое обеспечение военнослужащих. Не менее значимы для военнослужащих и членов их семей расходы военного бюджета по обеспечению мероприятий транспортного, культурно-бытового обслуживания и т. п.
В условиях реформы и сокращения численности Вооруженных Сил для реализации военно-социальной политики и функционирования военно-социальных слагаемых обороноспособности и военной безопасности страны необходимо дальнейшее повышение пенсий ветеранам военной службы. Если в 1999 году расходы на выплату пенсий военнослужащим составили 18,8 млрд рублей, то на 2000 год федеральным бюджетом на эти цели предусмотрено почти 20,3 млрд рублей. По расчетам специалистов, для повышения пенсий военным пенсионерам на ближайшие два года потребуется еще около 15 млрд рублей, в том числе на 2001 год около 5,3 млрд, на 2002-й 9,7 млрд рублей.
Таким образом, анализ направлений использования военного бюджета для воздействия на военно-экономические, военно-научные, военно-технические, военно-социальные и собственно военные слагаемые обороноспособности и военной безопасности свидетельствует, что военному бюджету принадлежит важная роль в экономическом обеспечении обороны и военной безопасности страны. Однако сами возможности использования его как стоимостного инструмента реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики ограничены во многом величиной выделяемых военно-бюджетных ресурсов. Вследствие этого органы военного управления, финансово-экономическая служба Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов должны уделять самое пристальное внимание строжайшему режиму экономии при расходовании военно-бюджетных ресурсов, экономическому анализу и выработке предложений, направленных на усиление социальной защиты военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей.
Военный бюджет государства. Методы обоснования и анализа. М.: Воениздат. 2000. С. 12,251 252.
Военный бюджет государства. Методы обоснования и анализа. С. 13.
Николаев А. Необходима единая система законодательства об обороне // Красная звезда. 2000. 22 ноября.
Ориентир. 2000. № 10. С. 16.
Касьянов М.М. Подведены итоги, поставлены задачи // Финансы. 2000. № 4. С. 4.
Струговец В. Как будут расти оклады. Если, конечно, будут...//Красная звезда. 2000.17 ноября.
