Принципы и этапы программно-целевого бюджетного планирования в Министерстве обороны Российской Федерации

Военная мысль №02(03-04)/2001, стр.8-11

Принципы и этапы программно-целевого бюджетного планирования в Министерстве обороны Российской Федерации

Генерал-майор В.В. СТОРОНИН,

кандидат экономических наук

Полковник С.В. СНИЦАРУК,

кандидат технических наук

Полковник ЮМ. ШКУРКО

ОТСУТСТВИЕ системы комплексного планирования, увязывающей существующие долгосрочные, среднесрочные и текущие планы развития Вооруженных Сил в единое целое по задачам, ресурсам, срокам и выделяемым финансовым средствам, существенно сказывается на эффективности использования средств, направляемых на развитие Вооруженных Сил, в первую очередь там, где отдача от вложенного рубля проявляется не сразу, а через какой-то период времени. К чему это приводит, показывает анализ мероприятий по формированию проекта бюджетных расходов на 2001 год. Органы управления видов Вооруженных Сил не заинтересованы определять свою полную потребность в материальных ресурсах, не планируют и не контролируют обеспечение войск (сил) всеми видами довольствия, считая это функцией довольствующих органов. В результате планы строительства и развития видов Вооруженных Сил оказываются не подкрепленными реальными средствами. Центральные довольствующие органы, осуществляя снабжение через военные округа, не имеют достоверной информации о состоянии и потребностях видов Вооруженных Сил. Практически ни одно из главных и центральных управлений не знает, какой объем ресурсов в натуральном и стоимостном выражении расходуется на конкретный вид ВС РФ. Отсюда обеспечение различными видами довольствия не взаимоувязано между собой и не позволяет сконцентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решении приоритетных задач.

Важным направлением совершенствования системы финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации может стать разработка и внедрение в Министерстве обороны программно-целевого подхода к организации бюджетного планирования с учетом опыта использования за рубежом системы «планирование программирование разработка бюджета» (ППБ).

Представляется, что в основу такой системы должны быть положены следующие принципы:

Принцип эволюционного формирования единой системы планирования, предполагающий минимальную корректировку действующих законов, устранение в них противоречий и системных ошибок, неизбежных при организации единого планирования. Остальные нормы устанавливаются в подзаконных актах.

Принцип базовости бюджетного процесса, который заключается в признании его нормативной (регулирующей) роли в отношении всех других процессов разработки планов, программ, норм и положений в области военного строительства.

Принцип обязательной финансово-экономической координации системы планов и программ, означающий, что в единую систему планирования в Минобороны России включаются и фрагменты перспективного финансового плана, связанные с военным строительством. В нем должны обобщаться финансовые показатели остальных планов и устанавливаться как общая сумма военных расходов, так и ее распределение по основным компонентам военной организации и видам расходов. Для начала он может охватить только среднесрочную перспективу, а затем и долгосрочную. Именно его следует впредь называть бюджетным планом Министерства обороны Российской Федерации.

Необходимо отметить, что реализация данных принципов при формировании военного бюджета потребует синхронизации всех составных частей и видов деятельности в рамках единого процесса планирования в МО РФ. Это предъявляет качественно более высокие требования к организации работы не только органов управления финансами Вооруженных Сил, но и всех звеньев военного управления.

Программно-целевой подход к организации финансового обеспечения военного строительства предусматривает три системно взаимосвязанных и последовательных этапа: перспективное планирование строительства и развития Вооруженных Сил (определение целей), программирование (упорядоченный комплекс мероприятий, направленных на достижение целей управления) и разработку военного бюджета (распределение ресурсов).

На первом этапе в соответствии с военно-политическими целями Российской Федерации, Военной доктриной и другими руководящими документами определяются цели и задачи развития военной организации государства, строительства и развития ВС, осуществляется военно-стратегическое планирование как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. Важнейшими условиями достижения поставленных целей являются их реальность и конкретность. При этом должны быть ясно сформулированы показатели, которые могли бы быть использованы в качестве меры необходимости и достаточности военных программ, а также определены системные взаимосвязи в целом и задачи строительства и развития Вооруженных Сил в частности.

Методическую основу второго этапа составляют разработка и принятие иерархически взаимосвязанных целевых программ, объединяющих функциональные виды военной и военно-экономической деятельности государства независимо от их ведомственной принадлежности. На этой стадии каждая программа подвергается детальному анализу с точки зрения ее стоимости и военной эффективности. Развитие такой сложной системы, как Вооруженные Силы, является многоэтапным и связано с затратами различных ресурсов: материальных, финансовых, трудовых, информационных, интеллектуальных и т.д. Неполный учет этого обстоятельства может привести к тому, что принятая для исполнения программа окажется нереализуемой либо для ее выполнения потребуется существенно больше ресурсов, чем предполагалось. Поэтому она должна носить комплексный характер, охватывать все мероприятия, направленные на достижение целей, а также предусматривать необходимую последовательность их выполнения. Соответственно и затраты на реализацию программы следует определять с учетом всех этих факторов.

Разработка программы должна проводиться одновременно с принятием решения об источниках и порядке ее финансирования. В противном случае может возникнуть несоответствие между разрабатываемыми планами и выделяемыми на их реализацию финансовыми ресурсами. Если затраты, связанные с достижением целей, не могут быть профинансированы в полном объеме, то необходимо пересмотреть либо сами цели, либо пути и сроки их достижения.

Внедрение предлагаемого процесса программирования не предполагает замены традиционного планирования строительства Вооруженных Сил или ежегодной разработки военного бюджета. Более того, оно призвано ликвидировать существующий между ними разрыв, обеспечить их тесную взаимосвязь, превратить процессы планирования, программирования и формирования военного бюджета в единую систему.

Необходимо отметить, что при разработке и принятии иерархически построенных целевых программ военные потребности государства должны быть заранее согласованы с его финансовыми и экономическими возможностями. Только в этом случае будут приняты реальные с точки зрения их финансово-экономического обеспечения программы.

Завершающим этапом программно-целевого планирования является разработка проекта раздела федерального бюджета «Национальная оборона» на очередной год. Здесь следует учесть, что единство и сбалансированность программ и планов строительства ВС и финансового обеспечения могут быть достигнуты путем представления «конечной продукции» в показателях боеготовых сил (количество организационных структур, численность личного состава, наличие ВВТ в составе различных группировок) и в стоимостной форме. Этим обеспечивается однозначная связь между планированием военного строительства и разработкой бюджета. При реализации такого подхода главенствующее положение в классификационной структуре военного бюджета занимает программный признак, обеспечивающий целенаправленное использование денежных средств. Это создает основу для планирования конкретной деятельности в видах ВС и возможность ориентироваться на конечный результат.

Составленный таким образом проект бюджета представляет собой стоимостную оценку мероприятий текущего года в рамках перспективной военной программы. При программно-целевом подходе к планированию финансового обеспечения строительства и развития Вооруженных Сил появляется также возможность не ограничиваться только предстоящим бюджетным годом, как это делается сейчас, а на базе разработанных программ составить обоснованные перспективные планы финансирования военных потребностей, что предусмотрено существующим порядком формирования бюджета Российской Федерации.

Распространение бюджетного планирования на более длительный срок в большей степени соответствует долгосрочному и специфическому характеру многих военных программ, создает предпосылки для их более надежного и стабильного финансового обеспечения, позволяет разработать более обоснованные перспективные планы мобилизационной готовности экономики страны.

Вместе с тем включение тех или иных программ (или подпрограмм) в общую перспективную военную программу еще не означает, что автоматически гарантируется выделение финансовых ресурсов для их осуществления. Возможность практического выполнения военных программ в конечном счете зависит от того, как они будут отражены в военном бюджете, т.е. реально подкреплены финансовыми ресурсами. При подготовке проекта раздела федерального бюджета «Национальная оборона» неизбежно возникает необходимость в дополнительном уточнении и изменении программ, в отмене существующих или разработке новых. Таким образом, и на стадии формирования бюджета процесс программирования продолжается, результаты корректировки затем переносятся в ранее утвержденную общую перспективную военную программу.

Важнейшую роль при согласовании и прохождении бюджетной заявки в законодательных и исполнительных органах федеральной власти играет военно-экономическая экспертиза. Она позволяет сократить затраты, не являющиеся первоочередными, уточнить потребный объем выделяемых ресурсов и определить рациональную стоимость годового содержания видов Вооруженных Сил, главных и центральных управлений, а значит, более обоснованно представить потребности Минобороны России в бюджетных ассигнованиях. Экспертиза применяемых в настоящее время форм бюджетных заявок показала, что они не в полной мере удовлетворяют требованиям сегодняшнего дня из-за отсутствия военно-экономического обоснования. На наш взгляд, наиболее целесообразна следующая схема его проведения (см. рисунок).

Организация финансово-экономического обеспечения строительства и развития Вооруженных Сил на основе программно-целевого планирования имеет ряд существенных преимуществ по сравнению с действующей системой формирования, обоснования, рассмотрения и утверждения военного бюджета.

Во-первых, она позволяет как в пределах отдельных программ, так и в целом более точно и обоснованно определить текущие и перспективные потребности ВС РФ, оценить общую стоимость каждой программы и сопоставить ее с ожидаемыми от ее выполнения конечными результатами.

Во-вторых, появляется возможность в пределах отдельных программ разрабатывать альтернативные пути достижения целей, стоящих перед Вооруженными Силами, сравнивать их и выбирать тот вариант, который обеспечивает более рациональное решение проблемы распределения военных ассигнований по программам. Для этого требуется подготовка соответствующих разносторонних аналитических материалов и организация исследований по критерию «эффективность стоимость реализуемость».

В-третьих, поскольку планирование строительства и развития Вооруженных Сил с применением программно-целевого подхода с самого начала непосредственно увязывается с бюджетными ассигнованиями, то появляется возможность принять такие программы, выполнение которых гарантировалось бы финансовыми ресурсами.

В-четвертых, программно-целевое планирование позволит руководству МО РФ сосредоточивать внимание на решении крупных комплексных проблем, стоящих перед Вооруженными Силами, исключит ведомственный подход внутри Министерства обороны, даст возможность выявлять дублирование деятельности отдельных ведомств и целенаправленно осуществлять строительство Вооруженных Сил.