ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

«ВОЕННАЯ МЫСЛЬ» №3(5-6)/2002

ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

О совершенствовании системы органов управления стратегического звена ВС РФ

Полковник П.Е. ИВАНОВ,

доктор технических наук

Полковник М.В. ШИМАНОВСКИЙ,

кандидат технических наук

ВОПРОСЫ совершенствования управления Вооруженными Силами всегда относились к разряду важнейших, первоочередных. Происходящие глубокие изменения в международной и внутренней обстановке, в стратегии развития государства придают им особую остроту

Тенденции в развитии мировых процессов свидетельствуют, что в начале третьего тысячелетия борьба стран за лидирующее положение станет более жесткой и может послужить причиной возникновения многочисленных военных конфликтов различного масштаба. Возрастает количество действующих на мировой арене субъектов политики, военная мощь которых способна нарушить существующие региональные балансы сил. Прогнозируется дальнейший рост агрессивности и боеспособности повстанческих, террористических и других экстремистских группировок и увеличение их числа, превращение в реальную политическую силу международных корпораций и мафиозных структур. Обстановка в мире становится все менее стабильной и предсказуемой. В этих условиях существенно повышаются требования к оперативности и гибкости военного управления.

В настоящее время в связи с активизацией военной реформы проблемы управления ВС становятся еще более актуальными. Однако их решение сопряжено со значительными трудностями, обусловленными недостаточной разработанностью общей теории управления, сложностью самого объекта управления, разнообразием и динамичностью его внутренних и внешних связей, непрерывным развитием структуры ВС, состава и функционального предназначения отдельных подсистем, существенным изменением характера и способов действий войск (сил), появлением новых средств вооруженной борьбы, значительным расширением сферы информационного противоборства, необходимостью тесного взаимодействия с формированиями других силовых структур.

Перечисленные факторы (каждый в отдельности и в их взаимосвязи) ужесточают требования, предъявляемые к системе управления ВС РФ в части, касающейся ее соответствия оргструктуре ВС с учетом перспективы их развития, уровню боеготовности (должен быть выше уровня боеготовности подчиненных войск), гибкости, оперативности и скрытности, а также устойчивости управления войсками (силами) при различных вариантах применения ВС и изменения боевой обстановки.

Реформирование системы управления ВС должно осуществляться в соответствии с главными принципами военного управления: единство государственного (политического) и военного управления; подконтрольность органов военного управления высшим органам государственного управления; единоначалие и централизация управления с предоставлением подчиненным инициативы и самостоятельности в определении способов выполнения поставленных задач; четкое разграничение функций и ответственности, согласованность действий различных органов управления; личная ответственность главнокомандующих, командующих и начальников за принимаемые решения и выполнение подчиненными своих функциональных обязанностей (поставленных перед ними задач); твердость и настойчивость в проведении в жизнь планов и принятых решений; высокие компетентность, профессионализм и организаторские способности руководителей всех рангов; оперативность и гибкость реагирования на изменения обстановки, постоянная готовность к решению внезапно возникающих задач.

При реорганизации органов военного управления как важнейшей составляющей системы управления ВС следует учитывать общие правила построения управляющих систем так называемые системотехнические принципы создания и функционирования организаций. Применительно к условиям военной организации государства их можно сформулировать следующим образом: системность построения органов военного управления, выражающаяся в установлении таких связей между их структурными элементами, которые обеспечивают им целостность при взаимодействии с другими органами военного и государственного управления в вопросах военного строительства, организации обороны страны и стратегического развертывания ВС и других войск; преемственность (историзм) новая система органов управления должна аккумулировать в себе все то лучшее, что было апробировано в практике обеспечения обороны страны; способность ее к развитию с учетом перспектив совершенствования ВС, возможность гибкого изменения функций, состава и структуры органов военного управления без снижения эффективности их функционирования; постепенность реорганизации, не нарушающая жизнедеятельность ВС; структурная достаточность элементов системы; обеспечение максимальной эффективности деятельности ВС при ограниченной стоимости системы органов управления; широкое применение типовых (унифицированных) элементов АСУВ, программного обеспечения, единой базы исходных данных и нормативно-правовых документов; совместимость информационных оболочек систем органов военного и государственного управления; автоматизация процессов обработки информации, обеспечивающая повышение качества (обоснованности) и оперативности принимаемых решений.

Анализ требований, предъявляемых к перспективной системе управления ВС, общих правил построения и функционирования органов управления позволил выявить принципиальные моменты, которые необходимо учитывать при совершенствовании системы органов военного управления:

соответствие структуры и численности управляющего органа управляемому объекту (составу и характеру действий подчиненных войск (сил), объему и сложности задач управления и др.);

строгое разграничение функций органов управления на каждом уровне иерархии на основе ранжирования задач управления;

функциональная однородность задач, решаемых каждым отдельным органом управления;

исключение дублирования ответственности и параллелизма в исполнении одних и тех же видов работ, обеспечение взаимозаменяемости отдельных органов (их подразделений) в целях поддержания непрерывного управления войсками (силами);

ответственность основного исполнителя за качество и своевременность выполнения любой функции управления (он организует работу всех соисполнителей);

соответствие оргштатной структуры и численности органов военного управления распределению функций в органах государственного управления, которым они подчиняются в каком-либо отношении или с которыми взаимодействуют по определенному кругу вопросов. Это вытекает из того, что деятельность системы военного управления, являющейся частью общегосударственной, не должна противоречить общей логике функционирования последней;

высокая готовность системы управления ВС к выполнению боевых задач, опережение темпов ее развертывания по сравнению с группировками войск (сил). Поэтому оргштатные структуры органов военного управления в мирное и военное время должны максимально совпадать.

С точки зрения обеспечении постоянной боеготовности системы нельзя осуществлять резкие, кардинальные изменения состава и оргштатных структур сразу всех или большей части органов управления какого-либо уровня (звена) управления. Целесообразна поэтапная их «реконструкция» путем расформирования «старых» органов (структурных подразделений) только после проверки эффективности новых. Развитие органов управления должно осуществляться по единой методологии (с учетом критерия «эффективность стоимость»).

Важной составляющей системы управления Вооруженными Силами являются центральные органы военного управления. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, непосредственно организуют выполнение Вооруженными Силами возложенных на них задач.

Общими функциями центральных органов являются поддержание устойчивой взаимосвязи (взаимодействия) между субъектами и объектами управления, относительно самостоятельные специализированные виды управленческой деятельности: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет и контроль и др. Каждый орган выполняет, как правило, несколько функций.

По содержанию различают три группы функций управления:

ориентирование системы прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство;

обеспечение системы кадровое, материально-техническое, финансовое, организационно-структурное, информационное;

оперативное управление системой непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка всей работы, выполнения конкретных задач и т.д.

Указанная градация, на наш взгляд, позволяет глубже понять проблему разграничения административных и оперативных функций управления ВС, которая стала активно обсуждаться с конца 80-х годов. Под оперативными функциями в данном случае понимается сфера деятельности органов управления, охватывающая стратегическое и оперативное планирование, руководство войсками (силами) в ходе выполнения задач обеспечения военной безопасности государства, поддержание ВС в соответствующей степени боевой готовности, планирование и проведение стратегического развертывания, а также непосредственное управление ВС в мирное и военное время. В разряд административных функций отнесены разработка и реализация планов и программ строительства ВС (в том числе их комплектования и обучения личного состава), развития ВВТ, проведения НИОКР, осуществление заказов и закупок ВВТ, всех видов обеспечения ВС, создание, содержание и обучение резервных компонентов, развитие необходимой инфраструктуры. Отсюда видно, что понятие «оперативные функции управления» в основном соответствует содержанию рассмотренных выше функций оперативного управления системой, тогда как под «административными функциями» фактически понимается деятельность органов военного управления по всестороннему обеспечению решения возложенных на Вооруженные Силы задач.

Результатом проведения в жизнь идеи разделения оперативных и административных функций явилось создание к концу 90-х годов предпосылок для образования в высшем звене управления ВС РФ двух «параллельных» органов Министерства обороны и Генерального штаба с частичным законодательным закреплением данного факта в законе «Об обороне» (1996) и положениях о Министерстве обороны и Генеральном штабе (1998).

Вместе с тем анализ содержания деятельности органов стратегического звена военного управления позволяет утверждать, что большинство из них постоянно выполняют как функции оперативного, так и административного управления. При этом ввиду тесной взаимосвязи последних четко разделить их между органами управления не представляется возможным, кроме редких частных случаев. Попытка же сделать это «силовым» методом неизбежно приведет к отрицательным последствиям (увеличению численности управленческих структур, размыванию принципа единоначалия, увеличению сроков принятия решений и снижению их обоснованности). Заметим, что в центральных органах военного управления армий ведущих зарубежных государств четкое разделение функций на оперативные и административные тоже фактически отсутствует. Функции органов управления и должностных лиц определяются исходя из стоящих перед ними задач.

Данная проблема для Российской армии в общем-то не нова. Исторический опыт свидетельствует, что в военном ведомстве управление армией и флотом всегда осуществлялось по различным функциональным «стволам», однако Генеральный (Главный) штаб, как правило, находился в структуре военного министерства и выполнял предписанные ему задачи. В то же время имели место попытки разделить Генеральный штаб и Военное министерство. Наиболее отчетливо «двоевластие» в военном ведомстве проявилось в период с 1905 по 1908 год, когда Военное министерство и Генеральный штаб существовали независимо друг от друга (как это было сделано в Пруссии). Наличие в армии двух равноправных лиц военного министра и начальника Генерального штаба привело к дезорганизации управления. Поэтому в целях ликвидации сложившихся противоречий в ноябре 1908 года Генеральный штаб был введен в состав Военного министерства, а начальник Генерального штаба подчинен военному министру.

Подобный опыт возложения оперативных и административных функций на равнозначные и не подчиненные друг другу органы военного управления имелся и в Красной Армии в 20-х начале 30-х годов, когда обособленно существовали две структуры управления Полевой штаб РВСР и Всероссийский штаб, а в последующем штаб РККА и ГУ РККА. Это приводило к параллелизму в управлении войсками (силами), росту численности центрального аппарата и затруднению взаимодействия на уровне первых лиц, перегрузке оперативных органов управления второстепенными и мелкими вопросами.

Историческая практика организации руководства войсками и разграничения функций в высшем звене управления показывает, что попытки обособления Военного министерства и Генерального штаба приходятся на периоды относительной нестабильности политической и экономической обстановки в стране, вызванные проблемами в стратегии развития государства. По мере повышения военной угрозы всегда осуществлялся переход к централизованной системе руководства Вооруженными Силами как наиболее соответствующей задачам, стоящим перед ними.

Сегодня в связи с глубокой зависимостью боеготовности Вооруженных Сил от текущего состояния российской экономики целесообразно говорить о необходимости формирования единой системы военного и государственного управления. Такая система будет более эффективна при возникновении экстремальных ситуаций, позволит оптимизировать всю военную организацию государства и эффективно управлять ею, а также обеспечит возможность гражданского контроля над деятельностью военных органов управления. Все реформы системы управления ВС должны быть научно обоснованы, материально и финансово обеспечены, хорошо подготовлены в организационном плане и проводиться поэтапно с минимальными издержками для обороноспособности страны и кадрового состава ВС.