Проблемы финансирования военной организации
«ВОЕННАЯ МЫСЛЬ» №1(1-2)/2002
Проблемы финансирования военной организации
Полковник в отставке В.И. ЦЫМБАЛ,
доктор технических наук
Подполковник С.В. КАЛУГИН
С ВОЕННО-ОРГАНИЗАЦИОННОЙ точки зрения 2001 год ознаме-новался решительными действиями по осуществлению планов реформи-рования военной организации Российской Федерации, приведения ее в соответствие с экономическими возможностями страны и угрозами ее безопасности. Такой подход вполне обеспечивался и с финансово-эконо-мической точки зрения.
Во-первых, бюджет предыдущего финансового года (ФБ-2000) был не просто исполнен, а даже перевыполнен. Но гораздо важнее другое: благоприятный для военной экономики результат получен был без перена-пряжения экономики страны. Расходы на национальную оборону, как и суммарные расходы на оборону, правоохранительную деятельность и безопасность, не вышли за пределы умеренных нормативов, намечав-шихся еще в 1998 году.
Во-вторых, заметно нормализовался сам процесс финансирования. Обошлось без резких провалов, без задержек в выплатах, и это обстоя-тельство, как показывает практика, в некотором смысле столь же важно для военной организации, как и обеспечение общего объема военных расходов государства. Если сопоставить ритмичность финансирования в 2000 году с аналогичными процессами двух предыдущих лет (см. рису-нок), например, конкретно по разделу бюджета «Национальная оборо-на», то очевидны перемены к лучшему. Данные о финансировании наци-ональной обороны, представленные на рисунке, пересчитаны в постоян-ные цены 2000 года и поэтому отличаются от данных, приведенных в предыдущих наших материалах. Практически все задолженности в выпла-тах военнослужащим погашены. Нерешенной остается пока (и главным образом) жилищная проблема. Интересно отметить, что в пересчете на постоянные цены уровень финансирования, заложенный в федеральном бюджете на 1998 год, был более высоким, чем в ФБ-1999 и ФБ-2000, но нереалистичным, как, впрочем, и весь бюджет 1998 года. Только к концу 2000 года финансирование национальной обороны превысило расчет-ный уровень 1998-го. Особо подчеркнем, что в самом конце 2000 года по настоянию Президента РФ было принято решение о погашении задол-женности перед ВПК. Она оценивается в несколько десятков миллиар-дов рублей и будет ликвидирована в ближайшее время как «живыми» деньгами, так и облигациями со сроком погашения два года.
Таким образом, было продемонстрировано совершенно иное отно-шение государства к выполнению собственных обязательств, что дава-ло правительству моральное право требовать того же от всех участни-ков производственных отношений, от которых военная безопасность зависит прямо либо косвенно.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию (апрель 2001 года) сказано, что за два последних года мы остановили распад государ-ства. Эти слова следует понимать не только в сугубо военном смысле (по результатам действий в Дагестане и Чечне это понимание конечно же является главным), но и в военно-экономическом (по начавшемуся возрождению экономики военной организации и экономики военной промышленности).
В этих условиях у некоторых политиков и журналистов, судя по публикациям в СМИ, сложилось впечатление, что все финансово-экономические проблемы Вооруженных Сил да и всей военной орга-низации РФ в основном уже решены. И коль скоро намеченные пла-ны военного строительства финансированием будут обеспечены, то и вопросы военной экономики отходят якобы на второй план. Не зря, мол, президент ни слова не сказал в своем послании о военной реформе. Но вчитаемся в текст внимательнее. Какая может быть ус-покоенность, если, говоря о социально-экономической сфере, пре-зидент отметил: Россия «была доведена до того крайнего состояния, в котором она находится сейчас»? И не случайно так насторожило специалистов в области военной экономики начало 2001 года, когда расходы на национальную оборону были профинансированы ниже расчетного уровня.
На наш взгляд, в России до сих пор не сложилась практика экономи-чески обоснованного, достоверного и в то же время адаптивного плани-рования. Планы военной реформы с экономической точки зрения обосновывались совсем плохо, а реализовывались еще хуже - отсю-да и результаты. Но ведь и за последние три года планы военного строительства, казалось бы, тщательно обоснованные и изложенные в Основах (Концепции) военной политики в области военного стро-ительства на период до 2005 года, не осуществлены в своем первона-чальном виде. Их пришлось уточнять, численный состав военной ор-ганизации доводить до рационального уровня, менять принципы комплектования ВС, реструктуризацию военно-промышленного комплекса строить на совершенно иных принципах. Чтобы избежать подобных неувязок в дальнейшем, на наш взгляд, надо решить ряд проблем.
Первое - осознать и признать роль федерального бюджета как ба-зового инструмента государственного управления военным строитель-ством. Об этом говорилось неоднократно, в том числе и на страни-цах «Военной мысли». С удовлетворением можно отметить, что в статье В.В. Сторонина, С.В. Сницарука и Ю.М. Шкурко «Принци-пы и этапы программно-целевого планирования в Министерстве обороны Российской Федерации» принцип базовости федерально-го бюджета и перспективного финансового планирования нашел поддержку и дальнейшее развитие.
Второе - особое внимание обратить на завершающие этапы бюд-жетного процесса - контроль и отчетность. В предыдущих публика-циях мы анализировали стадии формирования и исполнения бюдже-та, поскольку технологически они являются наиболее сложными. Со-ответствующие процессы даже моделировались, что позволило вскрыть некоторые недостатки Бюджетного кодекса и выработать ряд рекомендаций. Однако если говорить не о сложности, а о других по-казателях практического исполнения положений кодекса, регламентирующих бюджетный процесс, то хуже всего, как показал анализ итогов ряда лет, дело обстоит со стадиями контроля и отчетности. Не-смотря на обилие всевозможных комиссий, комитетов и даже специ-альной Счетной палаты, нормального контроля и нормальной отчет-ности о расходовании средств федерального бюджета за последние годы не было. Объясняется это в немалой степени тем, что должност-ные лица теряют интерес к исполнению бюджета завершенного года, когда им же (и в это же время) приходится пристально следить за ис-полнением бюджета года текущего и заниматься формированием бюджета года предстоящего.
Третье - добиться достаточной открытости в вопросах финансирования военной организации. Перед международными организациями мы от-крыты настолько, насколько это соответствует международным согла-шениям. А вот на налогоплательщиков и заинтересованных специали-стов «открытость» не распространяется, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что газета «Красная звезда» прекратила публиковать данные о поступлении средств в Министерство обороны, как это практикова-лось раньше.
Когда заходит речь об этой проблеме, часто ссылаются на закон о государственной тайне. На самом деле, в чем убедились авторы данной статьи, многие наши чиновники просто не хотят заниматься информи-рованием налогоплательщиков, а некоторые просто не умеют это де-лать квалифицированно.
Четвертое - преодолеть разобщенность «силовых» ведомств, сло-жившуюся в начале 90-х годов. В Военной доктрине термин «военная организация» определен, а в бюджетной классификации это не на-шло отражения. Часть военной организации финансируется по разде-лу «Национальная оборона», часть - по разделу «Правоохранитель-ная деятельность и обеспечение безопасности государства», некото-рые ведомства - по другим разделам. Это порождает ненужные споры и, главное, мешает рациональному распределению средств на военные нужды государства.
Пятое - уточнить понятие «военная организация» и пересмотреть методологию подсчета расходов федерального бюджета, направляе-мых на обеспечение военной безопасности. Согласно определению, которое содержится в Военной доктрине Российской Федерации, «военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обес-печения военной безопасности, другие войска, воинские формиро-вания и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими. В военную организацию государства также входит часть промыш-ленного и научного комплексов страны, предназначенная для обес-печения задач военной безопасности».
Итак, в перечень ведомств, составляющих военную организацию Российской Федерации, входят те министерства и ведомства, в кото-рых согласно действующему законодательству предусмотрена военная служба. Вместе с тем некоторые из них не в полной мере соответству-ют доктринальному определению военной организации, так как зна-чительная часть их функций реализуется не военными, а специальными методами (оперативно-розыскными, специально-техническими, раз-ведывательными, контрразведывательными и др.). Более того, изуче-ние нормативной базы, регламентирующей деятельность таких ведомств, показывает, что полномочия отдельных из них гораздо шире, чем обеспечение военной безопасности военными методами. В этой связи зачет всей суммы выделяемых для них ассигнований в общий объем военных расходов представляется неправильным. Некоррект-ным будет и определение их потребностей исходя только из средств, необходимых для решения задач военной безопасности.
По нашему мнению, в военные расходы должна включаться только та доля расходов российских ведомств, входящих в военную организацию, которая тратится непосредственно на обеспечение обороноспособности и военной безопасности нашего государства, подобно тому, как это делает-ся в развитых странах.
Наконец, определенные сложности в финансировании военной организации могут возникнуть из-за того, что введенный в действие с 2000 года Бюджетный кодекс РФ разработан без учета необходимо-сти обеспечения ее функционирования в особый период. А ведь работа по вопросам финансирования в условиях, например, военного или чрезвычайного положения имеет ряд особенностей и к ней надо быть готовыми. В частности, в Бюджетном кодексе записано, что финансирование всех бюджетополучателей должно осуществляться только через органы Федерального казначейства. Такая практика вполне приемлема для обычных условий, в других же обстоятельст-вах она вызывает немало трудностей. Например, в Дагестане в авгу-сте 1999 года органы Федерального казначейства были разграблены боевиками в первую очередь. Значит, нельзя отказываться целиком от полевых учреждений Центрального банка либо придется искать иной механизм финансирования в особых условиях деятельности элементов военной организации.
Наверное, названными выше проблемами экономическое обес-печение военного строительства не исчерпывается. Но дело не в этом. Попробуем ответить на главный вопрос: с чего начинать изме-нения в системе финансирования военной организации? О необходи-мости этого заявил министр обороны, в частности, он говорил о «введении в действие нового бюджетного классификатора, переходе на бухгалтерский учет материальных ценностей». Ведь даже утвер-ждение Советом Безопасности каких-либо ассигнований само по себе не делает их «гарантированными государством на долгосроч-ную перспективу». Предстоит ежегодное финансовое планирова-ние, рассмотрение проектов бюджетов палатами Федерального Со-брания, утверждение и исполнение бюджетов. При этом, особенно на длительную перспективу, важно учитывать воздействие многих непредсказуемых факторов. Поэтому, на наш взгляд, начинать надо с приведения в строгую единую систему всех разрозненных меха-низмов государственного управления военным строительством. А для этого следует разработать и принять в качестве согласующего и регулирующего механизма закон о военных расходах, который бы раскрывал и приспосабливал к специфике военной организации страны нынешний Бюджетный кодекс. Чем раньше это произойдет, тем проще будет решать проблемы финансирования военной орга-низации Российской Федерации.
Военная мысль. 1999. № 3. С. 12; 2000. № 6. С. 15
Военная мысль. 2001. № 2. С. 8.
Там же. 1999. № 3. С. 12; 2000. № 6. С. 15
Красная звезда. 2000. 12 мая
Красная звезда. 2001. 25 апреля
