К вопросу о статусе участников боевых действий
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 2/2004, стр. 54-61
К вопросу о статусе участников боевых действий
Полковник юстиции В.М. КОРЯКИН,
кандидат юридических наук
КОРЯКИН Виктор Михайлович родился 18 февраля 1958 года в Горьковской области. Окончил Ленинградское высшее военно-политическое училище ПВО (1979), Гуманитарную академию ВС (1992), адъюнктуру при Военном университете (1997), проходил военную службу в войсках ПВО на различных должностях от заместителя командира роты по политической части до заместителя командира полка по воспитательной работе. С 1996 года - в Главном управлении воспитательной работы (ГУВР) ВС РФ: в течение четырех лет - начальник отдела военно-социальной работы, а с августа 2002 года - начальник юридической службы ГУВР. Автор около 20 научных работ по проблемам правового регулирования военно-социальной политики.
БОРЬБА с незаконными вооруженными формированиями на территории Чеченской Республики в 1994-1996 годах и продолжающаяся с августа 1999 года контртеррористическая операция актуализируют вопрос правового регулирования социальной защиты военнослужащих и членов их семей. Его важность обусловлена также значительным числом граждан Российской Федерации, в разное время принимавших участие в вооруженных конфликтах на территории зарубежных государств.
Таким образом, есть все основания утверждать, что обеспечение социальных гарантий участников боевых действий, а также членов их семей является одним из актуальных направлений современной военно-социальной политики России. Наиболее значимым в указанной сфере представляется, на наш взгляд, выбор правильного критерия отнесения военнослужащих к категории участников и ветеранов боевых действий, что позволит устранить имеющиеся пробелы и противоречия в существующем законодательстве, явится основанием для предоставления таким военнослужащим дополнительных льгот, гарантий и компенсаций, обусловленных выполнением ими задач, сопряженных с риском для жизни и здоровья.
Следует отметить, что данный вопрос в отечественной юридической теории проработан весьма слабо. Наличие указанной проблемы признано и на государственном уровне. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 26 апреля 2001 года№ 1477-III ГД принято обращение к Президенту Российской Федерации В. В. Путину об установлении Дня ветеранов боевых действий. «После окончания Второй мировой войны, - говорится в данном обращении, - Советский Союз согласно взятым на себя обязательствам в рамках военной помощи принимал участие в 27 вооруженных конфликтах. 1 425 036 военнослужащих и гражданских специалистов оказались задействованными в боевых действиях, 26 122 человека погибли. Война - это всегда война, как бы официально она ни именовалась: интернациональная помощь или контртеррористическая операция, потому что на войне гибнут и получают увечья, теряют боевых товарищей».
Отсутствие четкой и ясной позиции в трактовке понятия «участник боевых действий» напрямую связано с неоднозначностью понимания термина «боевые действия», о чем свидетельствует анализ соответствующего законодательства (табл.). Ранее для обозначения подобных категорий граждан употреблялся термин «воин-интернационалист», который носил не столько юридический, сколько идеологический смысл.
Военный энциклопедический словарь определяет боевые действия как организованные действия частей, соединений, объединений всех видов Вооруженных Сил при выполнении поставленных боевых задач. Понятия «участник боевых действий» в указанном словаре не содержится. Исходя из приведенного выше определения под участниками боевых действий, видимо, следует понимать конкретных военнослужащих воинских частей, соединений и объединений, выполняющих боевые задачи. Однако такая трактовка является достаточно условной и страдает, конечно, большой погрешностью, особенно если дело касается юридической стороны. Во-первых, для юриста важен вопрос о продолжительности участия военнослужащего в боевых действиях, а во-вторых - о степени и форме этого участия. Действительно, кто может считаться ветераном и участником боевых действий? Тот, кто действительно ходил в атаку, отражал воздушные налеты, совершал разведывательно-поисковые рейды, непосредственно входил в боестолкновения с противником? Тот, кто хотя бы прибыл в страну или соответствующий регион для непосредственного участия в возможных боевых действиях? Тот, кто, формально не участвуя в боях, подвергался опасности, работая в тыловых и вспомогательных частях? Или же тот, кто хотя бы один день провел в стране или регионе, где велись (ведутся) боевые действия?
Федеральный закон «О ветеранах» разрабатывался исходя как раз из последнего. Сегодня равноправными ветеранами боевых действий со всеми вытекающими из этого последствиями относительно права на дополнительные меры социальной защиты считаются и те, кто месяцы и даже годы находились, например, в Афганистане, и те, кто хотя бы на пару дней прилетали в относительно спокойный Кабул. К сожалению, такой же подход положен законодателем в основу Федерального закона от 27 ноября 2002 года № 158-ФЗ «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах», которым определены меры социальной защиты лиц, участвовавших в боевых действиях на территории 'Чеченской Республики и прилегающих к ней территориях в период с декабря 1994 года по декабрь 1996 года, а также в контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 года. Вряд ли такое положение можно считать справедливым.
Весьма полезным в решении рассматриваемой проблемы представляется, на наш взгляд, проведение лексического анализа понятий «участник» и «ветеран».
Согласно «Словарю русского языка» С. И. Ожегова участник - это тот, кто участвует в чем-нибудь (в нашем случае - в боевых действиях). Подчеркнем главное - принципиальное содержание данного определения: участник - это тот, кто участвует в чем-либо сегодня, сейчас, сию минуту, а поучаствовал в чем-либо вчера или раньше. Следовательно, того военнослужащего, который месяц, неделю, день назад вернулся из Чеченской Республики, в строгом смысле этого слова уже нельзя называть участником контртеррористической операции или боевых действий. Точно так же вполне правомерно выразить сомнение в леги-тимности широко используемого в Федеральном законе «О ветеранах» И других нормативных правовых актах понятия «участник Великой Отечественной войны», поскольку данная война давно окончилась.
Юридически правильно и терминологически более точно в отношении указанных лиц употреблять понятие «ветеран», которое словарь С.И. Ожегова определяет как: 1) старый, опытный воин и 2) старый, заслуженный деятель, работник. В связи с вышеизложенным мы полагаем ошибочной точку зрения авторов «Юридического справочника участников вооруженных конфликтов и членов их семей», предлагающих понятия «участник» и «ветеран» боевых действий считать тождественными.
По нашему мнению, ветераном боевых действий не может автоматически считаться каждый, кто в прошлом принимал участие в боевых действиях; данное звание должно присваиваться только на основаниях, установленных Федеральным законом «О ветеранах». Заметим при этом, что в п. 6 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» упоминается еще одна категория ветеранов: «ветераны, исполнявшие обязанности военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах». Но только упоминается, поскольку ни в данном Законе, ни в других нормативных правовых актах о них больше нигде не говорится. Можно предположить, что под данной категорией подразумеваются лица, подпадающие под действие Закона РФ «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах». Однако и в этом Законе, во-первых, отсутствует термин «ветеран», а во-вторых, все дополнительные гарантии и компенсации, установленные им, рассчитаны только на период непосредственного выполнения военнослужащими задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах.
К сожалению, еще больше усугубляет ситуацию уже упоминавшийся Федеральный закон «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон «О ветеранах», в соответствии с которым Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации (приложение к указанному Закону) дополнен участием в контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона РФ с августа 1999 года. Это приведет к тому, что с 1 января 2004 года каждый прибывший в указанный регион для участия в контртеррористической операции автоматически становится ветераном боевых действий. С достаточной долей вероятности можно спрогнозировать, что отсутствие в Законе четко очерченных временных рамок проведения контртеррористической операции неизбежно приведет к необоснованному расширению круга лиц, претендующих на льготы и гарантии, к жалобам и судебным искам, уравниловке и в конечном счете отрицательно скажется на степени социальной защищенности лиц, действительно нуждающихся в помощи со стороны государства.
Проблема определения критериев отнесения военнослужащих к категории ветеранов боевых действий может быть реализована путем совершенствования нормативно-правовой базы, касающейся указанных категорий граждан.
Следует обратить внимание на норму, содержащуюся в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах», согласно которой Правительству РФ предоставлено право определять порядок и условия отнесения к ветеранам боевых действий лиц, не указанных в данном Законе, а также устанавливать объем их льгот по истечении шести месяцев с начала участия граждан Российской Федерации в боевых действиях на территории других государств и не позднее месяца со дня их окончания. Изучение данного вопроса показывает, что в полной мере это право Правительством РФ не может быть реализовано, так как в указанной статье Закона содержится, на наш взгляд, существенное противоречие. Ветеранами боевых действий можно считать только тех граждан, которые участвовали в боевых действиях на территории государств (регионов Российской Федерации), исчерпывающий перечень которых, а также строго очерченные временные рамки участия в них российских граждан приведены в приложении к Закону. Учитывая, что внесение изменений в законодательство - исключительная прерогатива Федерального Собрания РФ, правомерен вывод, что Правительство РФ неправомочно своим решением расширять круг лиц, относящихся к ветеранам боевых действий.
В идеале система правового регулирования социальной защиты военнослужащих и других граждан, принимающих (принимавших) участие в боевых действиях, представляется в виде трехзвенной системы.
Действие предлагаемой нами системы видится следующим образом.
Первое. В мирных, повседневных условиях система социальной защиты военнослужащих строится на основе Федерального закона «О статусе военнослужащих», который апробирован почти десятилетней практикой, постоянно совершенствуется и в целом достаточно эффективно обеспечивает социальную и правовую защиту военнослужащих, в том числе уволенных с военной службы, и членов их семей.
Второе. В случае привлечения военнослужащего к выполнению задач в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в вооруженном конфликте, в миротворческой или контртеррористической операции вступает в силу законодательство о дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, предусматривающее льготное исчисление выслуги лет, повышенные оклады денежного довольствия, дополнительные денежные выплаты за участие в боевых действиях, специальные нормы продовольственного и вещевого обеспечения и т.д. Указанные гарантии и компенсации предоставляются дополнительно к тем, которые установлены для всех военнослужащих. Этим целям, по нашему мнению, должен служить закон «О статусе участников боевых действий», который пока еще не принят.
В настоящее время данную задачу частично решает Закон РФ «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах». Однако в силу ряда причин, о чем нами уже указывалось, в полной мере обеспечить правовое регулирование военно-социальной политики в отношении участников боевых действий данный Закон не может. Это свидетельствует о необходимости принятия закона «О статусе участников боевых действий».
Третье. После окончания боевых действий или убытия из зоны вооруженного конфликта военнослужащий вновь остается в сфере только Федерального закона «О статусе военнослужащих», а при наличии оснований, установленных законодательством, он может подпадать и под действие Федерального закона «О ветеранах».
Действующий Федеральный закон «О ветеранах» позволяет осуществлять социальную защиту следующих категорий граждан: участников боевых действий на территории государств и регионов России, перечисленных в приложении к данному Закону (ст. 3 и 16); граждан, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы (ст. 4 и 14); членов семей военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы (ст. 21).
Чтобы предлагаемая трехзвенная система социальной защиты участников и ветеранов боевых действий работала в полном объеме, необходимо внести в Федеральный закон «О ветеранах» ряд изменений и дополнений, связанных с определением оснований отнесения граждан, принимавших участие в боевых действиях, к ветеранам боевых действий. По нашему убеждению, сообразуясь с принципом социальной справедливости, нельзя каждого, кто побывал в зоне вооруженного конфликта, автоматически считать ветераном боевых действий. Безусловно, в период его нахождения в данной зоне на него в полной мере должны распространяться дополнительные гарантии и компенсации, которые могут быть установлены законом «О статусе участников боевых действий». Но после убытия его из указанной зоны, а в дальнейшем при рассмотрении вопроса отнесения данного лица к числу ветеранов боевых действий обязательно должны учитываться продолжительность его участия в боевых действиях (нахождения в зоне вооруженного конфликта), степень и форма участия, а также личные заслуги военнослужащего (служащего).
В качестве вариантов можно было бы предложить следующие основания для присвоения военнослужащим звания «ветеран боевых действий»:
во-первых, наличие суммарного времени нахождения в боевых подразделениях (в зоне вооруженного конфликта), например 12 месяцев и более. При выполнении же боевых задач в составе специальных (разведывательных, десантно-штурмовых и т.п.) подразделений и групп (их перечень определяется руководителями федеральных органов исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба) указанный срок может быть уменьшен;
во-вторых, награждение орденами и медалями СССР или Российской Федерации за подвиги и отличия, связанные с непосредственным участием в боевых действиях, а также получение ранения, травмы, контузии при выполнении боевой задачи - независимо от продолжительности участия в боевых действиях (нахождения в зоне вооруженного конфликта).
Может быть рассмотрен и вариант так называемого отсроченного предоставления дополнительных прав и льгот ветеранам боевых действий, который предусмотрен в Федеральном законе «О ветеранах» при определении мер социальной защиты ветеранов военной службы. В этом случае звание «ветеран боевых действий» может быть присвоено всем гражданам, участвовавшим в боевых действиях, вне зависимости от продолжительности нахождения в зоне вооруженного конфликта и личных заслуг, но меры социальной защиты, установленные ст. 16 данного Закона, будут распространяться на указанных граждан лишь при достижении ими возраста, дающего право на получение пенсии по старости.
Конечно, предлагаемые меры требуют самой тщательной проработки и финансово-экономического обоснования, но одно бесспорно: проблема нормативного закрепления критериев отнесения граждан к ветеранам боевых действий как никогда актуальна и требует своего разрешения.
Согласно данным, оглашенным на Всероссийской научно-практической конферен-ции «Совершенствование системы медико-социальной реабилитации лиц, пострадавших при выполнении воинского долга (служебных обязанностей) в процессе изменения соци-альной сферы Российской Федерации», состоявшейся 18 мая 2002 года, к ветеранам боевых действий сегодня можно отнести не менее 750 тыс. человек (см.: Материалы конференции. М., 2002.С. 11).
Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 199
Льготы ветеранам войны, воинам-интернационалистам и другим категориям граждан СССР//С6. нормативных актов. М.: Юридическая литература, 199
Военный энциклопедический словарь. М.: Воениздат, 1986. С. 89
Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 47
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986. С. 73
Ожегов С.И. Словарь русского языка. С. 67
Юридический справочник участников вооруженных конфликтов и членов их семей. М.: Изд-во «За права военнослужащих», 2001. С. 13-1
Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Ст. 2331; 2000. № 1. Ст. 12; № 26. Ст. 2729; № 33. Ст. 3348; 2001. № 31. Ст. 3173; 2002. № 1. Ст. 2; № 19. Ст. 1794; № 21. Ст. 1919; № 26. Ст. 2521; №48. Ст. 4740
'Корякин В.М. Комментарий к Закону РФ «О дополнительных гарантиях и компен-сациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавка-зья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»//Право в Вооруженных Силах. 2000. № 12; 2001. №1;Корякин В. Нужна защита закона. Статус участника боевых дей-ствий иллюзорен//Независимое военное обозрение. 2001. № 27
