Концептуальные подходы к созданию общегосударственной системы мер по разрешению внутренних вооруженных конфликтов
«Военная мысль» № 5. 2004г.
Концептуальные подходы к созданию общегосударственной системы мер по разрешению внутренних вооруженных конфликтов
Заместитель главнокомандующего Сухопутными войсками
генерал-полковник В.И. МОЛТЕНСКОЙ,
кандидат военных наук
Полковник Ю.А. МАРЦЕНЮК, кандидат военных наук
ИСТОРИЯ взаимоотношений Российского государства и входящей в него Чеченской Республики (ЧР) изобилует множеством конфликтов, в том числе имеющих характер открытого вооруженного противостояния. Их разрешение было и остается сложной государственной задачей, от успешного выполнения которой во многом зависит внутриполитическая стабильность и сохранение территориальной целостности Российской Федерации.
Продолжающийся с 1994 года внутренний вооруженный конфликт (ВВК) в Чеченской Республике наглядно высветил проблемы и трудности, характерные в целом для нашей страны на современном этапе. Несмотря на позитивные изменения во внутриполитической обстановке в ЧР после выборов там президента в октябре 2003 года, последующие события, в частности попытка прорыва крупных незаконных вооруженных формирований (НВФ) через территорию Дагестана в Грузию (декабрь 2003), показали, что до полной нормализации жизни в республике, к сожалению, еще очень далеко.
Путь к разрешению этого и подобных конфликтов лежит, безусловно, в области практических действий, требующих тем не менее глубокой научной проработки. Задача науки, в том числе и военной, заключается прежде всего в выработке систематизированных рекомендаций (алгоритма действий) органам государственной власти и военного управления не только по нормализации обстановки в ЧР, но и по предотвращению и разрешению возможных аналогичных конфликтов в других регионах страны. Отсутствие подобных наработок может в конечном итоге привести к тому, что при возникновении кризисных ситуаций мы вновь начнем допускать ошибки, уже имевшие место при нормализации обстановки в Чеченской Республике.
Нормативно-правовые документы и рекомендации должны, на наш взгляд, базироваться на историческом опыте применения военной силы и других, невоенных, мер Россией по разрешению кризисных ситуаций на Северном Кавказе, в Западной Украине, Прибалтике и других внутренних конфликтов прошлого. Необходимость таких наработок уже давно поняли те, кому приходится выполнять боевые задачи в ходе контртеррористической операции в Чеченской Республике. И первые шаги в этом направлении уже сделаны. Одним из таких шагов можно считать появление военно-теоретического труда «Вооруженный конфликт на Северном Кавказе. Уроки и выводы», разработанного под общей редакцией начальника Генерального штаба ВС РФ.
Анализ хода Кавказской войны в XIX веке и становления советской власти на Кавказе и в других регионах страны в 2050-е годы XX века показывает, что нормализация обстановки происходила только тогда, когда действия российских (советских) властей носили комплексный характер, сочетающий проведение политических, экономических, социальных мероприятий, эффективной идеологической работы и разумное применение военной силы. К числу российских командующих, осознавших необходимость именно такого подхода на Кавказе, можно отнести генералов А.П. Ермолова (1816-1826), М.С. Воронцова (1845-1854), А.И. Барятинского (1856-1862), которые, прекратив бесплодные бессистемные экспедиции вглубь территории Дагестана и Чечни, перешли к последовательным, хорошо спланированным и подготовленным систематическим наступательным действиям не только в области вооруженной борьбы, но и в других сферах противоборства.
В области внешней политики основные усилия сосредоточивались на недопущении вмешательства иностранных государств во внутренние дела России (СССР), лишении сепаратистов помощи из-за рубежа в вооружении, деньгах, политической поддержке и создании тем самым благоприятных внешних условий для разрешения внутренних конфликтов.
Во внутриполитической сфере проводились мероприятия по созданию на Кавказе такой административно-политической системы, которая устранила бы любые юридические основания для сепаратистских выступлений. Так, в XIX веке последовательно осуществлялась перестройка всей политической системы горцев: уничтожались княжества, ханства и создавались области (губернии) Российской империи, что в значительной степени снимало политические предпосылки для возникновения сепаратистских устремлений.
В социально-экономической деятельности предпринимались меры для усиления экономической зависимости горских народов от России и последующего выстраивания единой взаимосвязанной экономической системы. В частности, осуществлялась военно-экономическая блокада непокорных племен и народностей и вместе с тем наглядно демонстрировались преимущества условий жизни их соплеменников на контролируемых Россией территориях. В результате горцы постепенно отучались от военного ремесла, набеговой системы своего существования и втягивались в хозяйственную и торговую деятельность. Примечательно, что все действия России были направлены на лишение повстанцев социальной почвы и поддержки местного населения, а также на обеспечение главного условия нормальной жизни людей их безопасности и уверенности в сохранении результатов труда. Наряду с этим для активизации процесса вхождения кавказских народов в состав России должное внимание уделялось ускоренному развитию транспортной инфраструктуры, промышленности и сельского хозяйства.
В идеологической работе всемерно демонстрировалось уважительное отношение к религиозным чувствам местных жителей и «неписаному» нравственному кодексу горцев адату, осуществлялась поддержка тех религиозных лидеров, которые боролись с такими экстремистскими течениями в исламе, как мюридизм и ваххабизм.
Военная сила в этом процессе являлась необходимой, но далеко не единственно достаточной составляющей, способной разрешить возникшие внутренние противоречия. На различных этапах конфликта она применялась с различной степенью интенсивности, в определенной степени «дозировалась», чтобы пассивными или, напротив, необоснованно широкомасштабными действиями не допускать деструктивного развития конфликта, ведущего к его эскалации.
Следует отметить, что при этом весь комплекс данных мероприятий проводился последовательно, обдуманно, без излишней спешки и под единым руководством должностного лица (наместника царя, генерал-губернатора, руководителя ВЧК, НКВД, МГБ и т.п.), лично ответственного за все происходящее в зоне конфликта.
В результате комплексного применения мер в различных сферах противоборства горцы начинали видеть необратимость процессов вхождения в состав Российского государства, верить в его способность дать им лучшую жизнь. И это стало одним из решающих факторов, предопределивших прекращение сопротивления в Чечне в период Кавказской войны в XIX веке и в 40-е годы прошлого столетия. Только при таком подходе могут быть, на наш взгляд, созданы условия для разрешения внутреннего вооруженного конфликта и в настоящее время. Поэтому один из главных выводов, который можно сделать на основе опыта деятельности российских (советских) властей по нормализации обстановки на Кавказе, заключается в необходимости разработки и ввода в действие единой государственной системы мер по предотвращению и разрешению ВВК. Причем создание и начало функционирования данной системы должно упреждать негативное развитие внутреннего вооруженного конфликта, а ее основными составляющими могут быть подсистемы мониторинга внутриполитической обстановки и единого руководства (управления) проведением военных и невоенных мероприятий разрешения ВВК, а также комплексная программа действий федерального центра.
Мониторинг внутриполитической обстановки (рис. 1) должен осуществляться с целью обеспечения возможности руководству
страны с опережением реагировать на негативное развитие внутриполитической обстановки в любом регионе, предоставления достаточного ресурса времени на принятие обоснованного решения, своевременное создание объединенной группировки войск (сил) и развертывание эффективной системы руководства (управления) ею при выполнении задач по предотвращению (разрешению) ВВК. Это позволит лишить сепаратистов (повстанцев) их главных преимуществ: возможности внезапных действий, ресурса времени на создание НВФ и получение помощи из-за рубежа (в том числе путем развертывания пропагандистской шумихи вокруг «нарушения прав народа на самоопределение»), а также поддержки со стороны местного населения. Подсистема мониторинга должна иметь центральные и региональные элементы и решать следующие задачи: сбор информации и отслеживание внутриполитической обстановки в стране; прогнозирование ее дальнейшего развития, в том числе путем моделирования с учетом оценки эффективности планируемых мероприятий по предотвращению (разрешению) ВВК; подготовка предложений Президенту РФ по содержанию (замыслу) и порядку выполнения военно-силовых мероприятий; научное обоснование принимаемых военно-политическим руководством государства решений; информирование заинтересованных структур и некоторые другие.
Особую систему военно-политического руководства мероприятиями предотвращения (разрешения) ВВК (рис. 2) целесообразно развертывать в случае эскалации ВВК и возникновения угрозы его перерастания в кризисную стадию. Поскольку проведение мероприятий по разрешению ВВК не может ограничиваться только территорией, непосредственно охваченной беспорядками, система руководства должна, на наш взгляд, функционировать на двух уровнях: в масштабе государства и непосредственно в зоне конфликта.
В масштабе государства общее руководство осуществляет Президент РФ. При этом для согласования усилий всех силовых структур необходимо создавать специальный координирующий орган. Возможен и другой путь объединение всех силовых ведомств, отвечающих за внутреннюю безопасность государства, в единую структуру, например, по образцу созданного в США после терактов 11 сентября 2001 года министерства внутренней безопасности, координирующего усилия всех органов, ответственных за те или иные аспекты внутренней безопасности страны.
Непосредственно в зоне ВВК должен создаваться федеральный (специальный) орган управления во главе с представителем Президента РФ, назначать которого можно из числа ответственных должностных лиц как силовых, так и гражданских ведомств в зависимости от наличия у него необходимых морально-психологических и профессиональных качеств. В непосредственном его подчинении на весь период режима чрезвычайного положения будут находиться две структуры управления военная и гражданская, при этом приоритеты деятельности каждой из них будут постоянно меняться в зависимости от складывающейся обстановки.
Все управление подчиненными представителю Президента РФ войсками, силами и средствами должно осуществляться только через него и его заместителей, исключая параллельное управление со стороны тех министерств и ведомств, в состав которых они организационно входят. Этим снимается проблема двойного управления, достигается ответственность одного лица за проводимые мероприятия и -
возможность сосредоточения основных усилий на выполнении главных задач. В то же время исчезает необходимость периодической передачи руководства проводимыми мероприятиями от одного министерства к другому (от МО к МВД, ФСБ и т.д.). так как в зависимости от стадии развития ВВК приоритеты выполнения задач тем или иным ведомством будет определять сам представитель Президента, при этом не меняя кардинально всю сложившуюся систему управления. Органом управления представителя Президента должен стать региональный штаб.
Внедрение вышеизложенной системы руководства позволит, на наш взгляд, создать условия, при которых прерогатива принятия и реализации решений по складывающейся в зоне ВВК обстановке будет принадлежать тем, кто непосредственно находится в зоне конфликта и знает обстановку изнутри, «не понаслышке».
Все действия представителя Президента и привлекающихся к разрешению ВВК сил и средств должны осуществляться в рамках комплексной программы действий федерального центра по нормализации обстановки в районе ВВК, объединяющей и взаимоувязывающей военные и невоенные меры разрешения ВВК. Поэтому к ее разработке необходимо привлекать все заинтересованные министерства и ведомства. Особое внимание в данной программе должно быть уделено организации управления и взаимодействия различных структур, определению направлений сосредоточения основных усилий, целей, этапов и сроков проведения конкретных мероприятий, а также порядка финансирования и контроля за целевым использованием денежных средств. При этом следует максимально учитывать отечественный и зарубежный опыт по разрешению ВВК, а также особенности района конфликта (национальные, географические и др.). Общие направления реализации данной программы (в части, не касающейся моментов закрытого характера) должны быть широко освещены в средствах массовой информации и доведены до общественности, в первую очередь до населения, проживающего в зоне конфликта, и личного состава ОГВ(с).
Для успешного разрешения ВВК в этой программе необходимо предусмотреть проведение широкого комплекса разноплановых мероприятий во внешне- и внутриполитической, социально-экономической, идеологической и непосредственно в военной сферах.
Во внешнеполитической области основные направления деятельности органов государственной власти должны заключаться в недопущении иностранного вмешательства во внутренние дела Российской Федерации, вплоть до применения санкций к государствам, с территории которых поддерживаются террористические формирования, и обеспечении тем самым благоприятных внешних условий для восстановления правопорядка; активном сотрудничестве с международными организациями в вопросах оказания гуманитарной помощи мирному населению; проведении всеми средствами и способами дипломатической и информационной работы по обеспечению поддержки международным сообществом предпринимаемых мер по борьбе с терроризмом или, по крайней мере, нейтрального отношения к конфликту.
Во внутриполитической и социально-экономической деятельности главные усилия должны быть сосредоточены на проведении следующих первоочередных мероприятий:
разработка нормативной правовой базы политического урегулирования, в том числе по обеспечению работы новой администрации;
обеспечение гарантий соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина путем укрепления местных правоохранительных органов и восстановления судебной системы как важнейших элементов реального механизма защиты прав и свобод человека;
формирование необходимых общественно-политических и социально-экономических предпосылок для демократического принятия соответствующих нормативных правовых документов и проведения свободных выборов в органы государственной власти и местного самоуправления;
организация внутринационального и внутриобщественного диалога по политическому и правовому урегулированию на основе реализации миротворческих инициатив Президента Российской Федерации (других руководителей государства);
создание политических условий для восстановления экономики и социальной сферы как основы процесса политического урегулирования, а также организация эффективной системы управления всем комплексом жизнеобеспечения населения в районе ВВК;
осуществление контроля за перемещением населения и материальных ценностей, соблюдением комендантского часа, максимально возможное пресечение контактов мирного населения с представителями незаконных вооруженных формирований;
выдача местному населению паспортов со специальными вкладышами с последующей периодической их перерегистрацией;
проведение «психологических», пропагандистских акций среди местного населения, особенно той его части, которая еще не определилась в своих политических предпочтениях;
обучение войск надлежащему повседневному поведению, основанному на неукоснительном соблюдении норм международного права, российских законов, касающихся урегулирования войн и вооруженных конфликтов, обеспечения безопасности мирных граждан;
осуществление надежного политико-административного, правового и общественного контроля над действиями войск, оперативное и гласное реагирование на факты противоправных действий, совершенных военнослужащими по отношению к гражданскому населению.
По мере урегулирования конфликта должное внимание следует уделять проведению мероприятий по возвращению беженцев и перемещенных лиц. Основным условием решения этой проблемы является полное прекращение военных действий и выполнение всего комплекса мероприятий по восстановлению экономики и социальной сферы на территории, охваченной ВВК. Но подходить к этому вопросу необходимо очень осторожно, усиливая профилактическую работу и возвращая беженцев только в стабильно мирные районы.
Проведение мероприятий по восстановлению разрушенного хозяйства следует обязательно согласовывать с военным командованием в целях обеспечения безопасности работ и сохранности возводимых сооружений. В противном случае данный процесс может стать пустой тратой финансовых средств и возможным каналом хищения денег, выделяемых на социально-экономическую сферу.
Важно осуществлять дифференцированный подход к лицам, активно участвовавшим в боевых действиях на стороне сепаратистов, амнистируя раскаявшихся и привлекая к ответственности тех, кто совершил кровавые преступления. Кроме того, в самые короткие сроки необходимо решать проблему занятости населения, так как только при наличии стабильных рабочих мест и зарплат могут быть созданы предпосылки для демилитаризации всей зоны конфликта и лишения социальной базы процесса пополнения рядов НВФ.
В идеологической работе перспективной представляется идея применения целенаправленного воздействия на духовную сферу местного населения, апеллируя к которой лидеры сепаратистов чаще всего и вдохновляют одурманенных людей оказывать сопротивление, жертвовать своей жизнью и терпеть любые лишения ради достижения ложных и призрачных целей. Как показывает опыт, в условиях вооруженного конфликта традиционные средства и методы борьбы с религиозными фанатиками, проповедующими идею «джихада» и считающими себя «шахидами» (мучениками за веру), оказываются малоэффективными. Их невозможно победить стандартными способами: с помощью военной силы или путем использования политических инструментов. Остановить такого противника можно через веру, т.е. сосредоточив основные усилия борьбы с ним в духовной сфере. Например, в Чеченской Республике против искусственно насаждаемого религиозного течения ваххабизма может и должен выступить только ислам в его традиционном виде.
Военная сила при разрешении ВВК должна применяться осторожно, избирательно и гибко в зависимости от состава, оснащенности и характера действий НВФ. Так, на этапе обострения напряженности наиболее целесообразными формами применения силы могут быть, на наш взгляд, самостоятельные операции (действия) войск (сил) и органов различных силовых министерств и ведомств. На этапе разрешения кризиса, когда необходимо освободить территорию от НВФ и взять ее под полный контроль, самой эффективной, как показал опыт, является специальная операция с наступательными целями, проводимая объединенной группировкой войск (сил) под единым руководством. На этапе восстановления мира войска (силы) могут применяться в рамках повседневной боевой деятельности с проведением избирательных специальных операций с «точечными» целями. Приоритет при этом следует отдавать агентурно-оперативным мероприятиям. По мере нормализации обстановки силовые структуры могут опять переходить к проведению самостоятельных операций (действий).
Избирательный, осторожный подход к выбору форм применения военной силы диктуется тем, что необоснованно решительные силовые действия приводят к недовольству со стороны местного населения, а пассивные неэффективны в борьбе с НВФ.
В статье изложены только концептуальные направления деятельности государства по разрешению ВВК. Безусловно, они не могут быть универсальными для каждого из возможных конфликтов, но то, что только комплексный подход к применению всех сил и средств во всех сферах противоборства и государственной деятельности может привести к нормализации обстановки в зоне внутреннего вооруженного конфликта, сомнений не вызывает.
Указаны годы командования Кавказской армией (корпусом).
