Нормативно-методическое обеспечение ценообразования на продукцию военного назначения
Нормативно-методическое обеспечение ценообразования на продукцию военного назначения
ВМ №12.2004г.(стр. 58-65)
Полковник Г.А. ЛАВРИНОВ, доктор экономических наук
Полковник А. Г. ПОДОЛЬСКИЙ, кандидат технических наук
ПРОБЛЕМА ценообразования на продукцию военного назначения является одной из ключевых в процессе программно-целевого планирования ее развития. На протяжении 90-х годов прошлого столетия она была несколько отодвинута на второй план, что объясняется низким объемом государственного оборонного заказа (ГОЗ), инерцией его исполнителей при определении затрат на разработку и производство вооружения и военной техники (ВВТ), наличием конкурентов, готовых взяться за всякую работу при любой (в пределах разумного минимума) цене, слабой диверсификацией производства. Хотя за последние годы перечисленные факторы стали менее значимы, нерешенность этой проблемы может тем не менее значительно осложнить процессы реализации Государственной программы вооружения (ГПВ) на 2001 - 2010 годы и разработки новой ГПВ до 2015 года.
Министерство обороны Российской Федерации является одним из основных государственных заказчиков научно-технической продукции, вооружения и военной техники. Номенклатура заказываемой им в рамках ГПВ продукции составляет более 1000 наименований. Значительны и объемы финансовых ресурсов, которые выделяются на создание образцов ВВТ, обеспечивающих военную безопасность государства. В связи с этим цена ошибки заказывающих органов в вопросах ценообразования весьма велика. Так, если запланированная в ГПВ стоимость продукции окажется меньше фактической (в сопоставимых ценах), заказывающие органы будут вынуждены менять ранее намеченные мероприятия, что не только приведет к дестабилизации планов развития ВВТ, но и негативно скажется на состоянии Вооруженных Сил, предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК), а в целом и на обороноспособности государства. Поэтому разработка нормативно-методического аппарата, позволяющего получать обоснованные прогнозные оценки цены продукции военного назначения (ПВН), создаваемой в ходе проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), а также производства ВВТ, является необходимым условием достижения целей, заложенных в программных документах.
Однако совершенствованию методического обеспечения в области ценообразования на ПВН уделяется недостаточное внимание. В федеральных ведомствах разрабатываются методики, позволяющие прогнозировать и рассчитывать технико-экономические показатели ВВТ, но их качество не всегда отвечает современным потребностям практики, а главное - в них отсутствуют координация и согласование (или хотя бы ознакомление) с организациями, представляющими интересы государственных заказчиков. За последние три года в Министерстве обороны утверждены и используются на межвидовом уровне лишь две: «Методика оценки ожидаемых продолжительности и затрат заказчика на оплату выполнения НИОКР» и «Методика оценки полной стоимости научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в условиях инфляции», разработанные при участии авторов данной статьи. В них достаточно полно представлены подходы к определению важнейших технико-экономических показателей НИОКР и отражены современные реалии. В видовых НИО МО РФ создаются частные методики на разработку, закупку, эксплуатацию и утилизацию ВВТ, качество которых можно было бы значительно улучшить при более тесной кооперации научно-исследовательских организаций промышленности, Минобороны и других государственных заказчиков.
По данной тематике опубликовано несколько статей, в которых обсуждались подходы к оценке стоимости НИОКР и обеспечению комплексности ценовой политики на этапах формирования и реализации ГОЗ. Хотя указанные материалы и направлены на решение важных вопросов, в них затрагиваются лишь отдельные аспекты совершенствования методического обеспечения ценообразования на ПВН.
Основные проблемы в области ценообразования, на наш взгляд, лежат в двух плоскостях - методической и нормативной. Их решение возможно только на основе системного подхода, в соответствии с которым необходимо, во-первых, рассматривать нормативное и методическое обеспечение в неразрывной взаимосвязи, во-вторых, используя методологию программно-целевого планирования, исследовать все стадии жизненного цикла образца ВВТ, в-третьих, учитывать особенности практического ценообразования как на этапе разработки планов развития ВВТ, так и при их реализации.
Чтобы процесс совершенствования нормативно-методического обеспечения направить в практическое русло и обеспечить высокую результативность, целесообразно предъявить к нему ряд требований, которые носят общий характер, независимо от того, в интересах какого федерального ведомства и государственного заказчика он проводится. Рассмотрим основные из них, которым, по нашему мнению, должны удовлетворять разрабатываемые методики прогнозирования цен на научно-техническую и серийную ПВН.
Первое. При прогнозировании контрактной цены должны учитываться лимитная и минимально допустимая цены. В рыночных условиях процесс формирования цены осуществляется непосредственно в ходе проведения конкурса или торговых переговоров между заказчиком и потенциальными исполнителями. При этом вторые стремятся (при прочих равных условиях) увеличить контрактную цену, а заказчик - ее уменьшить. Ясно, что увеличение цены рано или поздно поставит под сомнение целесообразность (возможность) создания рассматриваемого образца ВВТ, так как либо найдется другой, позволяющий решить аналогичные задачи с меньшими затратами, либо у заказчика просто не окажется необходимых финансовых ресурсов. Поэтому определение верхнего, максимально допустимого размера цены (лимитной цены) является одной из важных задач в ценообразовании.
Лимитная цена отражает такой ее уровень, превышение которого делает нецелесообразным с военно-экономической точки зрения закупку ПВН. В рамках реализации системного подхода для определения лимитной цены необходимо разработать специальное нормативно-методическое обеспечение, позволяющее связать контрактные цены на НИОКР и закупки ВВТ с полными затратами заказчика на все стадии жизненного цикла и эффективностью применения образцов ВВТ. Использование лимитной цены ставит заслон и на пути нерационального расходования финансовых ресурсов.
Очевидно также, что даже в условиях конкуренции цена ПВН не может беспредельно уменьшаться. Объективно существует некоторый порог, характеризующий минимальные финансовые ресурсы, которые необходимо затратить исполнителю на создание (поддержание) требуемой для выполнения заказа научно-технической и производственно-технологической базы. Поэтому наряду с лимитной ценой не менее важной задачей является определение минимально допустимой цены, обеспечивающей реализацию исполнителем заказа. Так как в общем случае может оказаться несколько потенциальных исполнителей заказа, у которых уровни развития научно-технической и производственно-технологической базы отличаются, то и различны цены создаваемой ими продукции.
Практическую важность разработки методического обеспечения определения минимально допустимой и лимитной цен проиллюстрируем на примере рассмотрения процесса создания образца ВВТ, который начинается с проведения НИОКР. Они завершаются изготовлением опытного образца ВВТ и комплексом испытаний, подтверждающих (или не подтверждающих) возможность и целесообразность реализации требований заказчика по значениям тактико-технических характеристик. Гипотетически может быть разработан образец ВВТ, фактически достигнутые характеристики которого отличаются от определенных в тактико-техническом задании. По результатам проведения государственных испытаний принимается окончательное решение о целесообразности закупок образцов ВВТ и их объемах, т. е. решение о переходе к следующей стадии жизненного цикла - производству.
Принятие того или иного решения невозможно без оценки минимально допустимой и лимитной цен на серийные закупки ВВТ. Когда первая выше, осуществление серийных закупок образцов ВВТ нецелесообразно, даже если их разработка уже завершена.
Второе. При прогнозировании контрактной цены должны учитываться интересы заказчика и исполнителя, а также параметры «внешней среды», в которой осуществляется ее формирование. Как уже отмечалось, интересы заказчика и исполнителя при формировании контрактной цены могут не совпадать. В связи с этим контрактная цена на ПВН является своего рода компромиссом между покупателем и зачастую единственно возможным исполнителем заказа в отличие от равновесной цены в гражданском секторе экономики, где имеется, как правило, множество потребителей и несколько (отечественных и зарубежных) производителей продукции. Значение такой компромиссной цены может находиться только в некоторой допустимой области, границами которой выступают лимитная и минимально допустимая цены. Поэтому если область допустимых значений (ОДЗ) контрактной цены представляет собой непустое множество, то имеет смысл говорить о возможности ее соответствия интересам и заказчика, и исполнителя. Проблема же обоснования особенно актуальна в том случае, когда эта ОДЗ представляет собой интервал значительной протяженности.
С точки зрения учета интересов заказчика и потенциального исполнителя граничные точки интервала допустимых значений (при условии, что он не пуст) представляют собой крайние случаи: левая граница (минимально допустимая цена) учитывает в максимальной степени интересы заказчика и в минимальной - исполнителя, а правая (лимитная цена) - наоборот. Все остальные варианты являются промежуточными и по своей сути могут рассматриваться как компромиссные. Таким образом, методический аппарат оценки ожидаемого значения контрактной цены должен отражать реально складывающуюся готовность каждой из договаривающихся сторон идти на уступки.
Основными параметрами «внешней среды», существенно влияющими на размер цены, являются экономические нормативы и конкуренция за получение заказа, которая способствует сдерживанию роста цен на создание ПВН и приближению контрактной цены к левой границе ОДЗ. И это приближение может оказаться тем значительнее, чем привлекательней является заказ для организаций ОПК. Отсутствие же конкурентной среды, наоборот, способствует росту цены продукции и приближению ожидаемой контрактной цены к правой границе ОДЗ. Ввиду этого следует отметить, что одним из направлений совершенствования существующего методического аппарата в области ценообразования является учет при прогнозировании контрактной цены наличия или отсутствия конкурентной среды и привлекательности заказа для исполнителя.
Третье. Методическое обеспечение оценки контрактной цены должно позволять делать вывод о военно-экономической целесообразности создания ВВТ. Ограничиться лишь оценкой потребных финансовых ресурсов на создание ВВТ можно только тогда, когда объем имеющихся в распоряжении заказчика денежных средств превышает потребности. В этом случае реализуются самые амбициозные планы, связанные с гонкой вооружений, что практически имело место во времена существования СССР. А мизерные объемы финансовых ресурсов, которые в последние годы выделялись (и, по-видимому, будут выделяться) на развитие ВВТ, требуют максимальной экономии денежных средств. Однако такая экономия не должна быть беспредельной, так как это может привести к невыполнению заказа. Финансирование создания ВВТ должно быть оправдано и с военно-экономической точки зрения, для чего необходимо учитывать затраты на всем жизненном цикле конкретного образца. Ведь принимая то или иное решение сегодня, мы не должны забывать о его последствиях.
Следовательно, при формировании прогнозной оценки ожидаемой контрактной цены в процессе ведения торговых переговоров (конкурсов) и заключения контрактов на НИОКР и серийные закупки ВВТ необходимо руководствоваться следующими положениями. Во-первых, цена должна быть достаточна, по крайней мере, для покрытия всех экономически оправданных издержек исполнителя, т.е. обеспечивала бы реализуемость заказа, а во-вторых, должна как можно ближе находиться к левой границе ОДЗ контрактной цены (минимально допустимой контрактной цене), обеспечивая максимальную рациональность расходования финансовых ресурсов.
Но заданные тактико-технические характеристики в общем случае могут быть такими, что минимально допустимая цена при указанном их уровне будет выше лимитной цены. В этом случае ОДЗ контрактной цены - пустое множество. Тогда возникает задача определения таких параметров, которые позволят лимитной цене превысить уровень минимально допустимой цены, т.е. обеспечить военно-экономическую целесообразность создания ВВТ. Для ее решения должно быть разработано соответствующее методическое обеспечение, составной частью которого является методика формирования контрактной цены.
Четвертое. При формировании ожидаемой контрактной цены необходимо учитывать потребные объемы финансирования всех стадии жизненного цикла образца ВВТ в неразрывной связи со временем. В процессе военно-экономических исследований возможна ситуация, когда создание образца ВВТ может оказаться нецелесообразным, если поставленные перед ним цели могут достигаться существующими средствами или их модификациями с меньшими затратами. В таком случае время начала разработки перспективного образца целесообразно отодвигать на более поздний срок, до тех пор, пока не найдутся более удачные решения и лимитная цена не будет превышать минимально допустимую. Влияние фактора времени обусловливает необходимость учета совокупных затрат заказчика на всем жизненном цикле образца ВВТ, так называемых полных затрат.
При определении полных затрат необходимо знать количество образцов ВВТ, требуемых для достижения заданного эффекта от их применения, а также стоимостные и временные показатели, характеризующие расходы заказывающего органа МО РФ именно на всех стадиях жизненного цикла каждого образца (полные предстоящие затраты по всей совокупности планируемых к закупке образцов зависят и от времени начала разработки перспективного средства, так как эффект от применения единичных образцов ВВТ может меняться во времени. Это связано с совершенствованием средств воздействия (противодействия) вероятного противника, социально-экономической обстановкой внутри страны, военно-политической и экономической ситуацией в мире).
Пятое. При разработке методического обеспечения в области ценообразования должны использоваться стоимостные показатели, приведенные к условиям бездефицитного нормативного финансирования. Разработка нового методического аппарата, как правило, базируется на анализе реальных данных о затратах по завершенным НИОКР и закупаемым (ранее приобретенным) образцам ВВТ. Статистические данные о фактических затратах можно разделить на три совокупности, соответствующие макроэкономическим и социально-экономическим условиям создания ВВТ (табл.) и их сочетанию, т.е. вся имеющаяся в настоящее время статистика о стоимостных показателях отвечает различным условиям, в силу чего использованию существующего статистического материала в интересах разработки новых методик должна предшествовать его предварительная корректировка, направленная на приведение их к условиям бездефицитного нормативного финансирования. Только после этого они могут быть использованы для получения обоснованных прогнозных оценок и совершенствования методического аппарата. При необходимости можно перейти к любым другим условиям финансирования, используя соответствующую экономико-математическую модель.
Наряду с методическим обеспечением в решении проблем ценообразования не меньшую роль играют организационные аспекты и совершенствование нормативного обеспечения. В этом направлении целесообразно, по нашему мнению, реализовать следующий комплекс мероприятий.
Во-первых, привести в соответствие нормативно-методическое обеспечение современным экономическим условиям и создать межведомственные методики определения цен и механизм их независимой экспертизы.
Качество разрабатываемого нормативно-методического обеспечения во многом зависит от скоординированное™ деятельности различных организаций и федеральных ведомств. Выработка общего методического подхода к определению цен, обобщающего все лучшее, что создано в этой области, и конкретизация его при практическом использовании в каждом министерстве (агентстве, холдинге) по соответствующему виду военной продукции способствуют общему повышению эффективности как самого обеспечения, так и использования ограниченных финансовых ресурсов.
Для реализации этого предложения на первом этапе было бы целесообразным придать межведомственной рабочей группе статус экспертного совета, основными задачами которого являлись бы проведение экспертизы (независимой как от поставщика оборонной продукции, так и от государственного заказчика) методического аппарата в области ценообразования, его внедрение и апробация, выработка рекомендаций по рациональному применению цен и формированию финансово-экономических условий контракта и пр.
На втором этапе возможно, по нашему мнению, преобразовать указанный совет в центр независимой экспертизы, который будет нести и юридическую ответственность за возможные нарушения, а необходимый уровень эффективности его функционирования может быть обеспечен использованием системы сертификации и лицензирования организаций.
Проведение независимой экспертизы должно стать (при привлечении на договорной основе квалифицированных специалистов различного профиля) действенным инструментом не только для повышения степени обоснованности цены, но и для снижения стоимости работ по созданию продукции военного назначения за счет: детального анализа механизма ценообразования; постоянного накопления информации о прошедших экспертизу работах и ее использования для регулирования цен на вновь задаваемые; выдачи рекомендаций по использованию результатов ранее выполненных работ в области создания научно-технической продукции; совершенствования методологии проведения конкурсов, экспертиз и т.д.
Путем осуществления независимой экспертизы контрактной документации и цен на научно-техническую ПВН фактически могут быть созданы условия для использования экспертно-аналитического механизма ценообразования в случае невозможности проведения конкурсов.
Во-вторых, разработать межведомственный каталог технико-экономических показателей создания продукции военного назначения, который должен представлять собой информационно-аналитический документ, предназначенный для решения оперативных вопросов по определению ориентировочных контрактных цен на ПВН, предлагаемую к включению заказывающими органами или организациями промышленности в государственную программу вооружения и государственный оборонный заказ.
Как документ, предназначенный для формирования планов развития ВВТ, он будет содержать значения ожидаемых контрактных цен и временные показатели отдельных этапов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, прогнозируемые контрактные цены закупки конкретных образцов. Для использования каталога в процессе подготовки и ведения торговых переговоров в нем должны быть приведены также лимитные цены на НИОКР и закупки ВВТ, которые, во-первых, позволят исключить из плана контракты, невыгодные заказчику с военно-экономической точки зрения, и, во-вторых, сформировать области допустимых значений контрактных цен.
Практика формирования планов развития ВВТ показывает, что стоимостные показатели, рассчитанные заказчиками и потенциальными исполнителями, как правило, не совпадают. Так как число таких работ может достигать нескольких сот, а время, в течение которого должны быть заключены контракты, весьма ограничено, то могут быть приняты недостаточно проработанные решения относительно размера контрактной цены. Этого можно избежать, если вести периодически уточняемый и дополняемый межведомственный каталог стоимостных и временных показателей, что позволит оперативно и на достаточно высоком уровне проводить обоснование ожидаемых контрактных цен, придать им большую достоверность.
В-третьих, создать специализированный резервный фонд, предназначенный для дополнительного финансирования в случае превышения запланированного уровня расходов при возникновении проблем научно-технического и производственно-технологического характера. Нормативно-методический документ, определяющий порядок его формирования, пока не разработан, однако востребован практикой.
Наличие такого фонда позволит практически гарантировать выполнение если не всех, то важнейших работ, срыв которых означал бы существенное ухудшение потенциала системы вооружения. Его создание необходимо предусматривать уже на этапе формирования ГПВ, а размеры указанного фонда должны определяться величиной допустимого для заказчика уровня риска и корректироваться по мере выполнения ГОЗ.
Если фактическая сумма непредвиденных расходов по итогам текущего финансового года окажется ниже запланированной, то остаток будет добавляться к расходам, запланированным на реализацию государственного оборонного заказа в очередном финансовом году.
В связи с этим целесообразно разработать соответствующее положение об объеме и порядке формирования резервного фонда в ходе разработки и реализации ГПВ и ГОЗ.
В-четвертых, провести совершенствование нормативных документов в области ценообразования. При этом для достижения практических результатов необходимо разработать новое нормативное обеспечение, регламентирующее процесс ценообразования и включающее основные методические положения по расчету контрактной цены, например, в виде приложений к соответствующим нормативным документам.
В настоящее время документов, определяющих порядок ценообразования на военную продукцию, явно недостаточно. По сути, основными из них являются «Положение о договорах на создание (передачу) научно-технической продукции специального назначения» (приложение № 2 к решению Государственной комиссии Совета Министров СССР от 4 июля 1988 года № 251), Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1997 года № 660 «О ценах на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу» и «Инструкция по формированию контрактных (договорных) оптовых цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу», введенная в действие приказом Министерства экономики Российской Федерации от 18 декабря 1997 года № 179. Их анализ показал следующее.
Первое. В данных документах никак не затрагивается вопрос об изменении контрактной цены и сроков выполнения работ при превышении запланированного Правительством уровня инфляции (изменении конъюнктуры рынка). Пересмотр цены научно-технической продукции при этом необходим для того, чтобы не допустить убыточности исполнителя (сохранить привлекательность ГОЗ) и обеспечить финансовыми ресурсами развитие своей научно-технической и производственно-технологической базы, стимулирование повышения производительности труда и творческой активности сотрудников, а также решение их социальных проблем.
Необходимость учета возможного изменения сроков выполнения предстоящих работ обусловлена тем, что при значительной инфляции у заказчика может образоваться дефицит финансовых ресурсов для компенсации инфляционных издержек (превысивших их плановый уровень). В таком случае выполнение предстоящих работ, а следовательно, и их финансирование могут быть перенесены на более поздний срок.
Второе. Перечень стоимостных показателей, которые должны быть приведены в договоре, и порядок их формирования не соответствуют современным рыночным условиям хозяйствования и не обеспечивают стимулирование снижения издержек (относительно их планового размера) на производство продукции, а также в документах нет механизма противодействия их росту.
Третье. Отсутствует порядок определения цены продукции, при которой выделение финансовых ресурсов целесообразно с военно-экономической точки зрения.
Четвертое. Не регламентирован порядок расчета лимитных (максимально допустимых) цен. Определение единых правил их формирования позволит поставить барьер на пути нерационального расходования финансовых ресурсов, а также оговаривать при заключении контрактов фиксированные условия возмещения заказчиком издержек исполнителя.
Пятое. При формировании цены продукции отсутствует порядок учета экономического и научно-технического риска заказчика при создании научно-технической продукции.
Шестое. Не определен порядок использования прибыли в интересах сокращения издержек и стимулирования экономии финансовых ресурсов. В соответствующем нормативном документе целесообразно указать, как изменяется норматив рентабельности при сокращении издержек, а в тех случаях, когда избежать их увеличения не представляется возможным, - правила его уменьшения.
Седьмое. Нет механизма, позволяющего определять размер вознаграждения в зависимости от усилий исполнителя, которые он должен затратить для создания продукции (от сложности заказа зависит объем финансовых ресурсов, необходимых для развития научно-технической и технологической базы, поощрения работников и улучшения их социальных условий). Одним из источников формирования потребных для этого финансовых ресурсов является прибыль.
В заключение отметим, что рассмотренные предложения по направлениям совершенствования существующего нормативно-методического обеспечения в области ценообразования на продукцию военного назначения могут быть использованы при подготовке новых нормативных документов федерального и межведомственного уровня, а также в научно-исследовательских организациях при разработке соответствующих методик и инструкций.
Тюлин А.Е. и др. К вопросу об определении стоимости научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ// Военная Мысль. 2002. № 5; Рахманов А.А. и др. Контроль ценообразования военной продукции - пути решения проблемы// Военно-экономический вестник. 2002. № 1; Буренок В.М. и др. Оценка стоимости военной научно-технической продукции - пути решения проблемы// Военная Мысль. 2001. № 3; Ваучский А.Н. Обеспечение комплексности ценовой политики на этапах формирования и реализации государственного оборонного заказа// Военная Мысль. 2003. № 7.
