О стимулировании исполнителей государственного оборонного заказа
Военная мысль № 4. 2004г.
О стимулировании исполнителей государственного оборонного заказа
Капитан 1 ранга А. Н. ВАУЧСКИЙ,
кандидат технических наук
НА СТРАНИЦАХ журнала «Военная мысль» немало внимания уделяется такой важной проблеме, как создание вооружения и военной техники (ВВТ). Ранее, при государственной собственности на средства производства, административно-командная система обеспечивала приоритет государственных интересов и высокую эффективность использования финансовых средств при создании вооружения. Однако к настоящему времени в условиях рыночной экономики принципиально изменились баланс интересов сторон и способы их достижения. При этом роль административных методов снижается, а экономические методы стимулирования становятся наиболее эффективными. Размещение государственного оборонного заказа (ГОЗ) осуществляется, как правило, на добровольной основе и обеспечивается экономическими методами, служащими основными регуляторами степени заинтересованности исполнителей в выполнении требований заказчика, которая не обязательно ограничивается получением прибыли, а может определяться и дополнительной поддержкой с его стороны, позволяющей исполнителям укрепить свое положение на рынке.
Основные направления стимулирования оборонного производства и развития системы вооружения определяются, как известно, на федеральном уровне. Они включают: авансирование работ государственными заказчиками, налоговые льготы, субсидии и иные формы государственной поддержки, а также методы административного и уголовного воздействия. На этом уровне создается и общая нормативно-правовая база. В рамках установленных норм и правил государственный заказчик формирует свою систему стимулирования исполнителей, исходя из особенностей организации создания В ВТ, специфики промышленного производства и накопленного опыта подобной работы. При этом ключевыми понятиями являются условия платежа, цена и прибыль исполнителя.
Переходя к рассмотрению экономических методов стимулирования исполнителей ГОЗ, следует отметить, что, по имеющимся данным, в настоящее время не установлено общепринятого строгого их перечня. Под стимулированием понимается побуждение, толчок к каким-либо действиям, заинтересованность в совершении чего-либо. Оно может достигаться как за счет расширения определенных благ, так и посредством угрозы наказания. В свою очередь экономические методы стимулирования исполнителей ГОЗ в широком понимании этого термина - различные виды поощрений и принуждений, побуждающие к сокращению (ограничению) учитываемых заказчиком в себестоимости продукции затрат или приводящие к изменению прибыли (увеличению - при превышении (соблюдении) требований заказчика и снижению - при их недостижении). Такие методы неразрывно связаны с системами планирования, финансирования, ценообразования и договорной работы (рис.). 
Рассмотрим эту взаимосвязь на уровне действий государственного заказчика применительно к специфике кораблестроения. При этом коснемся лишь методов, реализуемых через контракт или непосредственно предшествующих его заключению. Стимулирующие методы налогового и инвестиционного характера выходят за рамки компетенции государственного заказчика, поэтому на них останавливаться не будем.
Экономические методы стимулирования должны быть основаны на балансе (компромиссе) интересов заказчика и исполнителя, а также на органичном сочетании методов поощрения и ответственности. Порядок и степень использования тех или иных методов стимулирования в каждом конкретном случае определяются особенностями сложившейся ситуации исходя из -интересов повышения эффективности конечного результата, который при возможности варьирования заказчиком тактико-техническими характеристиками (ТТХ) поставляемой продукции оценивается по критерию «эффективность-стоимость», а при необходимости соблюдения ТТХ определяется как отношение первоначальной цены контракта к отчетной. Попытки государства централизованно и детально определять меры экономического стимулирования предприятий не всегда приводят к положительному эффекту, так как эти меры одинаково распространяются на различных исполнителей вне зависимости от результатов их труда (например, налоговые льготы, порядок оплаты и т.п.). Таким образом, стимулируется определенная сфера деятельности, а не конкретные исполнители. Применение методов экономического стимулирования к исполнителям должно быть адресным и зависеть от результатов их деятельности. Для этого на государственном уровне необходимо определить допустимые диапазоны применения стимулирующих мер (право выбора наиболее целесообразных из них должно быть предоставлено государственному заказчику), разработать механизм и систему критериев, на основе которых будут приниматься решения о видах, размерах и порядке стимулирования исполнителей ГОЗ.
Формирование законодательной базы процесса создания вооружения в условиях рыночной экономики к настоящему времени практически завершено, хотя и требует совершенствования. Применительно к проблеме экономического стимулирования исполнителей законодательством предоставляются достаточно широкие возможности. Вместе с тем несовершенство системы нормативно-методических документов нижестоящих уровней не позволяет эффективно использовать все методы экономического стимулирования исполнителей ГОЗ, в результате чего многие из них еще не вступили в стадию практической реализации. Выполняя работу, исполнитель ГОЗ руководствуется в первую очередь действующим законодательством и требованиями государственного контракта. Следовательно, методы его экономического стимулирования заказчик может реализовывать через контракт. На наш взгляд, наиболее действенными из них являются методы, приведенные в таблице.
Эффективность использования бюджетных средств государственными заказчиками во многом определяется их способностью должным образом применять весь спектр методов стимулирования исполнителей. Экономическое стимулирование государственный заказчик проводит в ходе организации выдачи заказов, при заключении и исполнении контрактов. Таким образом, ключевым документом, определяющим условия стимулирования исполнителя по каждой конкретной работе, является государственный контракт, роль которого в условиях рыночной экономики существенно возрастает.
Рассматривая стимулирующую роль государственного контракта, целесообразно выделить два периода: до момента заключения контракта и в процессе его реализации.
В ходе первого периода для исполнителей характерна борьба за заключение государственных оборонных контрактов в связи с тем, что такие контракты имеют, как правило, следующие преимущества: большой объем и длительный срок выполнения; минимальный риск по оплате работ; определенные льготы (авансирование работ, гарантирование рентабельности и т.п.); расширение во многих случаях экспортного потенциала предприятия. Обеспечение интересов заказчика в ходе этого периода осуществляется путем проведения следующих мероприятий: формулирования четких требований к исполнителям ГОЗ, организации конкурсного размещения ГОЗ, формирования конкурентной среды в оборонно-промышленном комплексе (ОПК); повышения экономической привлекательности ГОЗ; комплексного размещения экспортных заказов и ГОЗ.
При формировании требований к исполнителям ГОЗ помимо требований общего характера необходимо предъявлять и частные, связанные с улучшением производства конкретной продукции (снижение трудоемкости, применение новых технологий, повышение серийности продукции за счет экспортных поставок и т.д.). Указанные частные требования целесообразно выдвигать при организации конкурсов.
В последнее время в ходе реформирования ОПК в качестве одного из главных направлений принята интеграция оборонных предприятий. При этом нужно обеспечить максимальное сохранение конкурентной среды.
Для повышения экономической привлекательности ГОЗ следует в первую очередь исключить недофинансирование и задолженность по оплате выполненных работ, а также обеспечить стабильность реализации намеченных программ. Первая задача к настоящему времени практически решена. А стабильность выполнения программ обеспечивается лишь в пределах бюджетного года, причем уровень оплаты во многих случаях существенно ниже требуемого для планового окончания работ. Отсутствие у заказчика возможности гарантировать перед исполнителем свои финансовые обязательства по контрактам на предстоящие несколько лет приводит к необходимости ежегодно заключать дополнительные соглашения на объем работ, предусмотренный в ГОЗ. В результате пересматриваются условия контрактов, причем по некоторым лишь к середине года, что не позволяет исполнителям организовывать должное планирование деятельности. Целесообразно предоставить возможность государственным заказчикам в пределах определенной доли своего лимита заключать сквозные контракты на несколько лет, например, когда по итогам конкурсов устанавливаются фиксированные цены.
В настоящее время экспорт ВВТ является более привлекательным для предприятий ОПК, чем ГОЗ. В связи с этим комплексное размещение экспортных заказов и ГОЗ позволит повысить привлекательность государственного заказа. Кроме того, это обеспечит снижение себестоимости продукции за счет повышения загрузки производства и роста серийности.
Таким образом, в первом периоде значение имеют не только конкретные формулировки предстоящих контрактов, но и существующая система выдачи и реализации государственных оборонных контрактов. При этом стимулирование исполнителей преследует цель максимальной подготовки производства к выполнению предстоящих контрактов для обеспечения высокого качества продукции и низкой стоимости выполнения работ при минимальном риске срыва выполнения контракта. Важным направлением соответствующей деятельности заказчика является научное обоснование конкурсных критериев и требований по выбору предприятия-исполнителя ГОЗ, часть которых должна носить общий характер, а остальные - формироваться дифференцирование для каждого контракта, но по общим правилам.
В настоящее время существующая у нас система планирования и создания ВВТ стимулирует предприятия к искусственному занижению цен на начальных стадиях, а в ходе реализации контрактов - к максимальному их увеличению. Этот недостаток проявляется и в других странах. В частности, в США в 80-х годах комиссия Д. Паккарда, анализируя существующую в то время систему приобретения вооружения, сделала вывод о том, что договорные взаимоотношения сторон в условиях жесткой конкуренции приводят к занижению стоимости планируемых работ как при открытии программ в целом, так и при заключении отдельных контрактов. Это вызывало существенные противоречия на этапе их реализации, связанные с ростом затрат и увеличением сроков. В результате одними из основных задач реформирования системы приобретения вооружения стали обеспечение стабильности выполнения программ, расширение практики конкурсных закупок и совершенствование нормативно-правовой базы. Указанные направления актуальны в настоящее время для отечественной практики.
В ходе второго периода - при реализации государственного контракта - основную роль в стимулировании играют его конкретные положения, в первую очередь определяющие уровень и вид цены, порядок оплаты работ, штрафные санкции и иные методы экономического стимулирования.
В развитых государствах накоплен большой опыт применения экономических методов стимулирования исполнителей в области кораблестроения, реализуемых через контракт. В закупочной практике зарубежного кораблестроения используются контракты различного типа с разной степенью ответственности подрядчика за взятые на себя обязательства. Так, применяемые американским флотом контракты можно разделить на две группы: с фиксированной ценой (оплата по оговоренной стоимости) и с возмещением издержек (с оплатой по фактической стоимости). Первая - основная группа, которая включает до 70% всех контрактов, заключаемых в ходе закупочной деятельности вооруженных сил США. Их разновидности - контракты с фиксированной ценой и ее последующей корректировкой и с корректировкой первоначальной цены по скользящей шкале цен (в связи с инфляцией), допускающие внесение поправок к установленной цене в результате изменения стоимости материалов (оборудования) и рабочей силы. В настоящее время в кораблестроении, особенно применительно к крупным заказам, получают распространение и контракты с фиксированной ценой и поощрительным вознаграждением, которые предусматривают выплату подрядчику помимо установленной стоимости продукции дополнительного вознаграждения за качество работы (последнее может оцениваться по размерам затрат, уровню обеспечения заданных характеристик продукции, срокам выполнения работ и другим показателям). Входящие во вторую группу контракты с возмещением издержек (в любых своих разновидностях) предусматривают оплату всех расходов предприятия, связанных с выполнением работ. Используются они в основном для оплаты НИОКР большого объема и при выполнении ремонта.
Начало возможности использования в контрактах различных видов цен для новых экономических условий было положено письмом Минэкономики от 17 июля 1995 года № ИМ-663/02-93 «Основные виды контрактных цен, применяемых при заключении государственных контрактов». По отношению к продукции оборонного назначения порядок их применения был уточнен постановлением Правительства РФ и инструкцией Минэкономики в 1997 году. Однако до настоящего времени различные виды цен не нашли широкого применения в военном кораблестроении. Одним из главных сдерживающих факторов для их использования является отсутствие возможности нестрогой фиксации величины цены, когда она задается не одним значением, а диапазоном и окончательно определяется по результатам выполнения работ. Такая возможность в полном объеме может быть обеспечена лишь после доработки документов, определяющих порядок формирования и исполнения ГОЗ. В первую очередь речь идет не о возможности корректировки цены (такая возможность имеется), а о необходимости варьирования лимитом финансовых средств, предусмотренных в ГОЗ на оплату работ по постройке корабля, в том числе по итогам ее завершения.
Ориентировочные (уточняемые) цены являются для постройки кораблей наименее эффективными. Порядок их применения четко установлен имеющимися нормативными документами. Отсутствие рекомендаций по выбору и применению остальных видов цен в военном кораблестроении приводит к тому, что уточняемые цены являются преобладающими при постройке кораблей.
Цены, возмещающие издержки, представляются более привлекательными, так как позволяют рассматривать отдельно себестоимость и прибыль. Это дает возможность фиксировать прибыль или ставить ее в зависимость от роста затрат, что обеспечивает стимулирование предприятия к сокращению себестоимости. Практика богата различными положительными примерами применения цен, аналогичных возмещающим издержки. Например, еще в 1941 году Морская комиссия США организовала постройку 312 судов типа Liberty (на тот период - около трети океанского тоннажа мирового флота) по контрактам с формой затрат «в человеко-часах». Затем по контрактам такой формы были построены суда типа Victory. Порядок применения этого вида цены состоял в следующем. На каждое судно предусматривался номинал в человеко-часах. При постройке судна с величиной трудоемкости, равной номиналу, подрядчик получал базовое вознаграждение. Если затраченные человеко-часы превышали номинал, то из основного вознаграждения удерживалось по 30 центов за каждый лишний человеко-час. Если, напротив, затраченные часы были меньше номинала, то выплачивалось
дополнительно по 50 центов за каждый сбереженный человеко-час. При этом предусматривалось минимальное и максимальное вознаграждение. Применение такого вида цены показало высокое стимулирующее воздействие на исполнителя заказа и экономическую эффективность организации постройки. В современной же отечественной практике редко применяются возмещающие издержки цены, кроме наименее эффективных из них - основанных на фиксированном нормативе рентабельности.
Следующий вид - фиксированные цены, которые устанавливаются на основании разработанных и согласованных с заказчиком нормативов и условий действия цен в результате конкурса или путем предконтрактных переговоров с заказчиком. Они предусматривают уменьшение объема работ заказчика по контролю за издержками производства и способствуют повышению заинтересованности предприятия в снижении затрат на производство. Такие цены могут быть применены и для проведения расчетов при поэтапной оплате работ. Отдельные виды фиксированных цен предусматривают корректировку их величины в зависимости от фактических затрат и иных условий. Фиксированные цены могут обеспечить максимальный экономический эффект для заказчика, но только при условии достаточно точного определения уровня цены. Это предполагает расширение исследований по прогнозированию затрат на создание В ВТ. В условиях высокой неопределенности предстоящих затрат на производство эффективность применения фиксированных цен может быть достигнута путем конкурсного размещения заказа. Одним из сдерживающих факторов их использования является существующее требование по переводу цены в фиксированную лишь в год сдачи продукции.
Использование фиксированных цен и цен, возмещающих издержки, позволяет стимулировать исполнителя к снижению затрат по контракту, но при этом отсутствует стимулирование к соблюдению (сокращению) сроков выполнения контрактов или освоению производства, а также к выполнению дополнительных требований заказчика, например, связанных с улучшением тактико-технико-экономических характеристик продукции. Для достижения таких целей следует применять стимулирующие цены в сочетании с системой штрафов и неустоек. На законодательном уровне использование штрафных санкций и неустоек к исполнителю при срыве сроков контракта или снижении качества продукции определено Гражданским кодексом РФ. Однако применительно к исполнителям ГОЗ, в частности в военном кораблестроении, эти положения не уточнены. Кроме того, до настоящего времени не определены порядок расчета и оплаты, а также виды поощрительных вознаграждений исполнителю ГОЗ при сокращении сроков реализации контрактов или освоения производства и при выполнении дополнительных требований заказчика.
Главным стимулирующим фактором при использовании различных видов цен является прибыль. Формирование прибыли в цене контракта условно можно разделить на три этапа, на первом, к моменту заключения контракта, формируется начальный («стартовый») ее объем; на втором, в ходе реализации контракта, он корректируется в соответствии с изменением издержек производства; на третьем, по итогам сдачи корабля, формируется окончательный платеж, учитывающий все изменения прибыли (включая поощрительное вознаграждение), а также вычеты неустоек и штрафов. Все этапы должны четко оговариваться в контракте и оказывать стимулирующее воздействие на исполнителя.
Начальный («стартовый») объем прибыли в соответствии с действующими требованиями устанавливается как процент от себестоимости (по нормативу рентабельности). При этом величину норматива рентабельности целесообразно дифференцировать в зависимости от условий кон-
тракта, что соответствует требованиям нормативно-методических документов, согласно которым он должен зависеть от планируемой (для организации-исполнителя) прибыли, типа продукции, вида цены и структуры затрат. Для научно-технической продукции рентабельность также должна определяться ее эффективностью, научно-техническим уровнем, степенью риска организации-исполнителя и государственного заказчика. При этом нормативно уровень рентабельности ограничен только сверху. Конкретный размер рентабельности устанавливается по договоренности между исполнителем и заказчиком на этапе согласования цены. Однако механизм и критерии для определения конкретного уровня рентабельности не определены. Это приводит к утрате стимулирующей роли прибыли. Более того, когда, например, на головной корабль нового поколения и на поставляемый на него серийный насос, выпускаемый 10 лет, устанавливается одинаковый уровень рентабельности или когда исполнитель, завершивший разработку в срок и обеспечивший принятие на вооружение современного образца ВВТ, оплачивается по тому же уровню рентабельности, что и организация, затянувшая выполнение опытно-конструкторской работы до такой степени, что ее пришлось прекратить, наблюдается прямо противоположный эффект.
Таким образом, в условиях рыночной экономики эффективность использования государственными заказчиками бюджетных средств во многом зависит от способности должным образом применять весь спектр методов стимулирования исполнителей. Широкие возможности использования таких методов значительно ограничиваются несовершенством нормативно-правовой базы, в первую очередь межведомственного и ведомственного уровней. Анализ зарубежного опыта и отечественной практики контрактной работы, а также современного состояния нормативно-правовой базы военного кораблестроения позволил выработать ряд предложений по ее совершенствованию, в том числе: установление правил для учета инфляции и корректировки цен при формировании государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа с учетом особенностей ценообразования продукции с длительным циклом изготовления; введение в действие методических рекомендаций, определяющих порядок установления (дифференциации) уровня рентабельности по конкретным контрактам; определение порядка применения в военном кораблестроении различных видов цен, в том числе по итогам конкурсов, организованных государственным заказчиком; установление порядка формирования требований и критериев конкурсной документации, обеспечивающих применение в контракте эффективных видов цен; установление порядка применения стимулирующих выплат (за соблюдение или сокращение сроков, улучшение тактико-технико-экономических характеристик и т.п.) и системы штрафов и неустоек за срыв сроков и недостижение требуемых тактико-технико-экономических характеристик.
Рассматривая проблемы формирования нормативно-методической базы ценообразования, следует отметить, что государство не может детально регламентировать условия для каждого контракта. Необходимо установить допустимые диапазоны и определить правила договорных взаимоотношений заказчика и исполнителя, используемые критерии и методы оценки эффективности принимаемых решений. В заключение следует отметить еще одну важную причину, сдерживающую применение в контрактах мер экономического стимулирования исполнителей ГОЗ: такая задача перед государственными заказчиками в большинстве случаев, к сожалению, и не ставится.
Военный бюджет государства. Методы обоснования и анализа. М.: Воениздат, 2000. С.200.
Ваучский А.Н. Обеспечение комплексности ценовой политики на этапах формиро-вания и реализации государственного оборонного заказа//Военная мысль. 2003. №7.
Ваучский А.Н. Обеспечение эффективности совместного развития кораблестрое-ния для экспорта и ВМФ//Экспорт вооружения. 2003. № 2.
