Система обеспечения безопасности России в военно-социальной сфере
Военная мысль № 4. 2004г.
Система обеспечения безопасности России в военно-социальной сфере
Полковник юстиции В.М. КОРЯКИН,
кандидат юридических наук
ОСНОВНЫМ формативным документом, определяющим основы государственной политики в области обеспечения безопасности нашей страны, является Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Это - политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей.
В упомянутом документе значительное место отводится вопросам обеспечения безопасности в социальной сфере или, иными словами, социальной безопасности общества. Согласно Концепции угрозу национальной безопасности России в социальной сфере создают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы. Отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере отнесено к числу основных факторов, способствующих росту преступности в российском обществе.
Усилению негативных тенденций в военной сфере, констатируется в Концепции национальной безопасности, способствуют затянувшийся процесс реформирования военной организации, недостаточное финансирование национальной обороны и несовершенство нормативно-правовой базы. Одним из последствий указанных процессов является крайняя острота социальных проблем, что приводит, на наш взгляд, к ослаблению военной безопасности Российской Федерации. Так, согласно результатам мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих 30,8% семей военнослужащих по уровню совокупных доходов находятся сегодня ниже так называемой черты бедности (для сравнения: в среднем по Российской Федерации уровень доходов ниже прожиточного минимума имеют 25% населения). Указанный фактор создает серьезную угрозу социальной стабильности военной организации Российского государства.
Эффективность действия системы социальной защиты военнослужащих сдерживается в настоящее время рядом факторов. Первый - недостаточное финансирование. Резкий спад общих объемов производства и соответствующая ему напряженность государственного бюджета приводят к существенному урезанию социальных расходов как раз тогда, когда выросла потребность в социальной защите военнослужащих. Второй - низкая покупательная способность семей военнослужащих, явившаяся результатом либерализации цен и спада производства. Оплатить услуги социальной сферы и купить жизненно необходимые для нормального существования товары в требуемом объеме большинство военнослужащих не могут. Третий - противоречивость и неполнота нормативно-правовой базы. Недостаточно четко определены полномочия ветвей власти и их взаимодействие на всех уровнях управления, особенно при решении военно-социальных проблем. Четвертый - отток наиболее подготовленных кадров из Вооруженных Сил, в том числе из-за невысокой оплаты воинского труда и нестабильности системы государственного управления. Пятый - неподготовленность общественного сознания личного состава Российской армии к рыночным переменам как объективная черта реальной жизни, отсутствие общественно одобряемой и принимаемой большинством военнослужащих концепции государственной военно-социальной политики.
Все это является сегодня достаточно мощной дестабилизирующей силой, воздействующей на морально-психологическое состояние личного состава. Нахождение по уровню доходов на одной из низших ступеней общества вызывает у военнослужащих чувство ненужности военной профессии, резко снижает мотивацию к добросовестной службе, а также престиж военной профессии в обществе и, как следствие, порождает практически не прекращающийся в последние годы отток из Вооруженных Сил квалифицированных кадров. Важно заметить, что такое положение вызвано отнюдь не только недостатком бюджетных средств, но и крупными издержками в организации и осуществлении военно-социальной политики, в определении перспектив и расстановке приоритетов деятельности государственных органов в данной сфере.
Одним из негативных последствий неудовлетворительного социального положения военнослужащих является снижение уровня правопорядка и воинской дисциплины в войсках (силах). В таких условиях серьезные упущения в государственной военно-социальной политике создают почву для реализации закономерности, выведенной в конце XIX века видным российским ученым-правоведом Б.Н. Чичериным:
«Когда служащий не в состоянии содержать себя жалованьем, он вольно или невольно обращается к другим путям, часто незаконным, пользуясь своим служебным положением для получения частных выгод, и за это с него нельзя взыскивать, ибо есть ему нужно. Ничтожные оклады служат верным средством для распространения лихоимства, а раз оно внедрилось, оно охватывает и высшие ступени, где ими удовлетворяются уже не материальные нужды, а потребности роскоши». Нынешнее состояние правопорядка в Вооруженных Силах подтверждает полную справедливость этих слов. Так, по данным Главной военной прокуратуры, на протяжении двух последних лет удельный вес преступлений корыстной направленности в общей структуре армейской преступности составляет не менее 20% (каждое пятое преступление). Преступления, мотивом совершения которых является стремление к личному обогащению субъектов, составляют 53,8% всех преступлений, совершаемых офицерами.
В преодолении этих неблагоприятных тенденций решающая роль принадлежит высокоэффективной военно-социальной политике государства. Реализация социальных гарантий выступает действенным стимулом правомерного поведения военнослужащих. В этом смысле, безусловно, верным является утверждение, что «лучшая уголовная политика - это политика социальная». Таким образом, проблема национальной безопасности государства без учета социального аспекта не может быть успешно разрешена. Обеспечение социальной безопасности российского общества составляет основное содержание государственной социальной политики по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ).
Перед Россией в XXI веке стоит задача смены социальной парадигмы военного строительства: переход от принципа принудительности в выполнении гражданами своего воинского долга к обеспечению одного из основных прав человека - возможности свободы выбора и возрастанию личной ответственности человека за защиту общества и государства. В связи с этим содержание и направленность военно-социальной политики, ее эффективность становятся все более определяющим фактором престижности военной службы, укомплектованности личным составом Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований Российской Федерации и в конечном счете их боевой готовности и боеспособности. Эффективность проводимой военно-социальной политики в значительной степени влияет на формирование нового облика Вооруженных Сил, принципов их существования и развития, условий жизни каждого военнослужащего и его семьи не только в данный момент, но и на отдаленную перспективу.
Изложенные выше обстоятельства актуализируют необходимость разработки и внедрения в практику перспективной модели системы обеспечения социальной безопасности военной организации Российского государства (рис.).
Рассмотрим ее составные части.
Концепция военно-социальной политики Российской Федерации (на период до 2015 года). Разработка данного документа обусловлена, на наш взгляд, как необходимостью обеспечения единого понимания всеми органами и должностными лицами глубинного смысла военно-социальной политики в общей системе социальной политики России, так и потребностью выработки научно обоснованной стратегии деятельности государства и его институтов на перспективу по последовательному повышению уровня жизни военнослужащих и их семей, усилению их социальной защищенности и укреплению на этой основе социального потенциала оборонной мощи Российской Федерации.
Смысл разработки Концепции видится отнюдь не в том, чтобы в очередной раз что-то провозгласить, о чем-то заявить, принять очередную красивую, но не работающую модель. Мы считаем, что формальное нормативное закрепление основных направлений, принципов, приоритетов, целей и средств военно-социальной политики, придание Концепции нормативного статуса и юридической силы позволят в дальнейшем более последовательно и планомерно развивать стратегические идеи в военно-социальном законодательстве. Кроме того, концептуальные правовые идеи в сфере социальной защиты военнослужащих найдут, вне всякого сомнения, широкую поддержку среди военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, что будет способствовать определенной консолидации военного социума и общества. В связи с этим мы полагаем, что Концепция военно-социальной политики Российской Федерации должна быть утверждена Правительством РФ или, как минимум, решением Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
В Концепции военно-социальной политики речь должна идти об усилении социальной направленности военной реформы, под которой понимается главным образом три ее аспекта: первый - создание действенных социальных механизмов стимулирования добросовестной службы военнослужащих, восстановления и поддержания на соответствующем уровне их морально-психологического и физиологического потенциала; второй - обеспечение определенного перераспределения доходов в пользу тех категорий военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, необходимый уровень материальной обеспеченности которых не может быть улучшен на основе их трудовой и служебной деятельности (инвалиды, семьи военнослужащих, потерявшие кормильца, многодетные и неполные семьи и др.); третий - строгая дифференциация в предоставлении льгот, гарантий, компенсаций и других социальных благ в зависимости от степени нуждаемости в них, а также от характера выполняемых военнослужащим задач, сложности, напряженности и интенсивности воинского труда.
Концепция должна стать теоретической основой военно-социальной политики Российской Федерации.
Военно-социальный кодекс Российской Федерации. Создание новой модели военно-социальной политики невозможно без совершенствования системы ее правового регулирования. В научной литературе обоснованно констатируется, что в социальной сфере Россия пока не смогла сформировать развитое законодательство социального государства. В полной мере указанное замечание относится и к правовому регулированию военно-социальной политики.
Современной юридической наукой социальное законодательство рассматривается как относительно самостоятельное подразделение общей системы российского законодательства, состоящее из правовых норм, которые регулируют специфический вид общественных отношений, складывающихся в сфере социальной политики, т.е. социальное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства. В свою очередь военно-социальное законодательство можно считать важнейшей подотраслью данной отрасли, объединяющей ряд родственных институтов социального законодательства (военно-пенсионное законодательство; законодательство о льготах, гарантиях и компенсациях, предоставляемых гражданам в связи с исполнением воинской обязанности; законодательство о жилищном обеспечении военнослужащих; военно-страховое законодательство и др.).
Анализ нормативно-правовой базы военно-социальной политики показывает, что она, с одной стороны, избыточна (с точки зрения количества нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о социальных гарантиях и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей), а с другой - в упомянутых актах имеется много противоречий и пробелов. Множественность нормативных правовых актов, посредством которых осуществляется правовое регулирование военно-социальной политики, наличие существенных противоречий и пробелов свидетельствуют о настоятельной необходимости осуществления кодификации правовых норм о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Цель разработки предлагаемого Кодекса заключается в создании единого, сводного, комплексного законодательного акта в области военно-социальной политики Российской Федерации. Основными его задачами должны стать: законодательное закрепление основ военно-социальной политики Российской Федерации; объединение в максимально возможной степени в одном акте норм, регулирующих весь комплекс разнообразных отношений по социальному обеспечению и социальной защите военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; установление единых принципов правового регулирования в данной сфере; преодоление множественности нормативных правовых актов о социальной защите военнослужащих, повышение удельного веса правовых норм прямого действия.
Предметом правового регулирования указанного кодифицированного нормативного правового акта должны быть отношения, которые складываются в процессе деятельности государства и его институтов, направленной на управление социальным развитием его военной организации, удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих и членов их семей и обеспечение на этой основе социальной безопасности военной организации.
Военно-социальный кодекс Российской Федерации должен стать правовой основой военно-социальной политики Российской Федерации.
Программа «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации (на период до 2015 года)». Реалии сегодняшней ситуации в военной организации Российского государства дают все основания утверждать, что военно-социальная политика как важнейший элемент общей социальной политики государства должна быть четко сориентирована. Ей надлежит последовательно отражать систему приоритетных направлений социально-политического курса государства применительно к развитию военной организации, органично вписываться в общую программу социально-экономического развития страны. В этой связи представляется целесообразным иметь единый программный документ в сфере военно-социальной политики на долгосрочную перспективу, который должен представлять собой объединенный единым замыслом и целью, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, позволяющих эффективно решать задачи в области социального обеспечения военного строительства в Российской Федерации.
В предлагаемую Программу в качестве подпрограмм должны войти все вопросы программы обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, жильем; социальной адаптации военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы; медицинского и санаторно-курортного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей; развития системы военного образования; социальной защиты и реабилитации инвалидов вследствие военной травмы и участников боевых действий; совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих и пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, и их семей и другие.
Программа «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации (на период до 2015 года)» должна стать финансово-экономической основой военно-социальной политики Российской Федерации на ближайшее десятилетие.
Красная звезда. 2000. 20 янв.; Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.
Социальная безопасность - это: 1) совокупность мер по защите интересов страны и народа в социальной сфере, развитие социальной структуры и отношений в обществе, системы жизнеобеспечения и социализации людей, образа жизни в соответствии с потребностями прогресса нынешних и будущих поколений; 2) защищенность социальной сферы общества и государства от угроз, способных разрушить ее или обусловить ее деградацию. Объектами социальной безопасности являются люди, их законные интересы (потребности), общности, отношения; системы социализации человека (образования, воспитания, соцкультбыта); инфраструктуры жизнеобеспечения (здравоохранение, торговля, снабжение и т.д.); образ жизни (см.: Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь. М.: Флайст, 2001. С. 406).
См.: Итоги мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих и членов их семей в Вооруженных Силах Российской Федерации в 2002 году// Информационный бюллетень «Ракурс». 2003. № 2. С. 26.
Военно-социальная политика - это базирующаяся на совокупности специализированных нормативных правовых актов относительно самостоятельная составная часть социальной политики государства и его военной политики, направленная на управление социальным развитием военной организации государства, на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих и членов их семей и обеспечение на этой основе воспроизводства их морально-психологического и физиологического потенциала, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и социальной безопасности военной организации (см.: Военная мысль. 2003. № 2. С. 34-37).
Российский военный сборник. Вып. 1. М.: ГА ВС, 1992. С. 186.
Xарабет К.В. Офицерская преступность как негативное криминологическое явление (состояние, причины, тенденции) // Военно-уголовное право. 2002. № 7-8. С. 14 (вкладка в журнал «Право в Вооруженных Силах». 2002. № 8).
Толкаченко А.А. О роли права в предотвращении войн и вооруженных конфликтов // Право в Вооруженных Силах. 2002. № 6. С. 7.
Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития законодательства//Журнал российского права. 1999. № 1.
Там же.
Более подробно о проблемах кодификации военно-социального законодательства см.:
Корякин В.М. Проблемы правового регулирования военно-социальной политики // Военная мысль. 2003. № 9. С. 50-53.
