Победа сиротой не бывает, но за поражение придется ответить всем

ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КУРЬЕР № 23/2011 ( 15-21 июня )

Победа сиротой не бывает, но за поражение придется ответить всем

Анатолий Куликов, Олег Фаличев, Игорь Шеремет

Почему горит Россия?

За последние годы количество техногенных катастроф, ЧП значительно увеличилось. В чем причины возникновения чрезвычайных ситуаций? В нашей стране это связано со снижением роли, ослаблением и эрозией национального государства как устоявшейся системы управления и обслуживания общества, в том числе в области безопасности. К сожалению, был разрушен существовавший механизм подбора, подготовки и расстановки кадров. Новый же не создан. И как результат - отсутствие профессионализма, что мы наблюдаем в отдельных сферах. Люди, которые на протяжении минувших лет пришли на высокие должности, оказались, к сожалению, не подготовлены к управлению, не владеют его методикой, не умеют добиваться положительных результатов.

Отсутствует и строгий спрос на государственном (федеральном) уровне за провалы на таких участках работы. Как следствие - повсеместная безответственность. К сожалению, постоянная реорганизация силовых структур вносит неразбериху, мешает качественному выполнению задач. Прежняя система управления по межведомственной координации и взаимодействию с распадом Советского Союза рухнула, а новая, увы, не появилась. Та же, которая сегодня создается, имеет существенные недостатки. Вспомним прошлый год. Ведь горели не леса. Как выразился член нашего клуба Маршал Советского Союза Василий Иванович Петров, горела Россия. Трудно сказать точнее. Однако целых восемь суток понадобилось одному государственному органу, чтобы привлечь дополнительные силы и средства. Другое ведомство вообще отмахивалось от надвигающейся беды, а страна продолжала гореть. Полыхает она и в этом году - сейчас пламенем охвачено уже более 100 тысяч гектаров.

Нынешний темп жизни требует оперативного реагирования и минимизации последствий таких ЧС. Чего, к сожалению, не понимают некоторые руководители, которые даже на нашу конференцию не посчитали нужным кого-либо прислать, говоря: «У нас нет проблем на этот счет». Вот корень зла - самоуспокоенность, когда руководитель на федеральном уровне заявляет об отсутствии проблем. А то, что на стыке ведомств до сих пор нет связи и четкого взаимодействия, его, похоже, не волнует. Это узковедомственный подход…

Главная цель государства - создать соответствующие условия для жизни нашего общества и каждого его гражданина. Речь не только об эффективной экономике, передовой науке, лучшей культуре, но и об элементарных условиях безопасности. Люди должны чувствовать себя защищенными в повседневной жизни.

Фото: ИТАР-ТАСС

Координация действий ведомств должна быть на федеральном уровне, а взаимодействие - на региональном, в том числе между воинскими частями различных ведомств. Недавно президент России уточнил в своем указе задачи Совета безопасности РФ. Там сказано, что СБ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений президента по вопросам обеспечения безопасности государства. На него возложены функции по координации действий. Это значит, что СБ будет создавать координационный орган, но… после того, как случится беда.

Сегодня никто не занимается профилактикой и предупреждением, превентивными мерами по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Кроме, естественно, МЧС и некоторых других ведомств. А вот в масштабе страны, на федеральном уровне нет органа, который осуществляет превентивные меры. Не в этом ли причина многих бед?

Я рад, что, например, Министерство обороны это хорошо понимает. Речь о вопросах военной безопасности и обороны, но мы должны понимать, что ЧС - это сфера деятельности, где требуется применение не только силовых, но и административных органов.

Анатолий Куликов,генерал армии, президент Клуба военачальников РФ

Бесхозные конфликты

Речь не только о природных катаклизмах

В сентябре - декабре 2008 года был принят ряд решений о кардинальных преобразованиях в Вооруженных Силах. И в последующие два года проведены основные мероприятия по созданию нового облика Российской армии. Созданы боеготовые воинские части в новом составе. Принципиально обновлены системы боевой готовности, управления, материально-технического обеспечения и подготовки. Сформированы межвидовые группировки войск и сил на стратегических направлениях, способные в течение одного часа приступить к выполнению боевых задач.

Коллаж Андрея Седых

Для проведения этих реформ пересмотрено военно-административное деление Российской Федерации. В июле 2010 года Верховным главнокомандующим принято решение на основе шести существующих военных округов сформировать четыре ВО, подчинив им флоты (флотилию), командования ВВС и ПВО, все соединения и воинские части, дислоцированные на их территории.

В новой структуре, как и ранее, командующий войсками военного округа несет персональную ответственность за обеспечение военной безопасности Российской Федерации в установленных границах своего ВО. Вот почему он должен обладать необходимыми полномочиями по объединению всех сил и средств военной организации государства, дислоцированных на его территории. Такие же полномочия необходимы руководителям иных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по координации действий других силовых структур.

Однако если для большинства чрезвычайных ситуаций законодательная база обеспечивает координацию совместных мер, предпринимаемых различными министерствами и ведомствами, то в вопросах обеспечения военной безопасности существуют определенные проблемы, требующие законодательного разрешения.

Юридические словари трактуют чрезвычайную ситуацию как состояние, при котором в результате наличия неблагоприятных факторов нарушаются нормальные условия жизнедеятельности людей, возникает угроза их жизни и здоровью, наносится ущерб имуществу населения, экономике и окружающей природной среде. При этом в нашем законодательстве под чрезвычайными ситуациями понимаются только ситуации природного и техногенного характера.

Федеральный закон 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» трактует их как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Вместе с тем в деятельности органов государственной власти понятие ЧС часто употребляется значительно шире. С учетом федерального конституционного закона 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» под ЧС можно понимать не только чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, но и попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Но и такой перечень противоправных действий, которые можно характеризовать как ЧС, не является исчерпывающим. В Военной доктрине Российской Федерации определяются основные внутренние и внешние угрозы государству, которые также могут привести к возникновению ЧС. Таким образом, условно чрезвычайные ситуации можно классифицировать следующим образом:

природного и техногенного характера;
проявления экстремизма (попытки насильственного изменения конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж);
террористическая деятельность (террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и выступления незаконных вооруженных формирований);
нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (массовые беспорядки, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты);
внутренние вооруженные конфликты и другие проявления внутренних военных опасностей (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, подрыв суверенитета, нарушение единства и территориальной целостности РФ, дезорганизация функционирования органов государственной власти);
предпосылки для развязывания международных вооруженных конфликтов (развертывание воинских контингентов иностранных государств на сопредельных с Россией территориях, применение военной силы на сопредельных с Россией территориях в нарушение Устава ООН и других норм международного права, распространение международного терроризма).

Как видно из данной классификации, содержание ЧС частично дублируется. В целом же ЧС можно охарактеризовать как обстановку, при которой сил и средств обеспечения безопасности, а также служб жизнеобеспечения, дислоцированных на определенной территории, недостаточно для ее ликвидации. Отсюда вытекает необходимость координации действий сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Но как сейчас распределяется ответственность между ними за разрешение конкретных видов ЧС?

Сегодня не возникает проблем с ликвидацией чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в этой сфере, в том числе управление деятельностью других федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Министр МЧС несет ответственность за ненадлежащее выполнение подчиненными ему органами задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Обязанность по предупреждению, выявлению и пресечению экстремистской деятельности возложена на полицию, а в целом - на МВД России. Это положение стало действовать с 1 марта 2011 года. До этого момента за противодействие экстремизму не отвечало ни одно из силовых министерств, все только участвовали. Для координации этой деятельности полиция обладает необходимыми полномочиями. Об этом гласит статья 10 закона «О полиции»: «Полиция при выполнении возложенных на нее задач может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций». Основным предназначением полиции является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации. Поэтому предупреждение и пресечение массовых беспорядков, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов также относятся к ведению МВД России.

Наиболее полно ответственность федеральных органов исполнительной власти определена в области противодействия терроризму. Их компетенция установлена соответствующими положениями о министерствах, службах и агентствах, а также постановлением правительства Российской Федерации 2008 года № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму». Ответственность за координацию деятельности в этой области возложена на Национальный антитеррористический комитет, действующий под руководством ФСБ России.

Тоже своего рода ЧС

Некоторые пробелы в законодательстве имеются при определении ответственности федеральных органов исполнительной власти, государственных структур за разрешение внутренних вооруженных конфликтов. С одной стороны, защита суверенитета РФ, целостности и неприкосновенности ее территории в мирное время является одной из основных задач Вооруженных Сил и других войск, воинских формирований и органов. С другой - обстоятельства внутреннего вооруженного конфликта могут потребовать введения чрезвычайного положения, которое обеспечивается силами и средствами органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, Внутренних войск и органов МЧС России.

Коллаж Андрея Седых

Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы для обеспечения режима ЧП могут привлекаться только в исключительных случаях. Комментарий к федеральному закону разъясняет: таковыми следует считать противоправные акции, в которых задействованы оснащенные стрелковым оружием, зенитно-ракетными комплексами, артиллерией, военной техникой формирования значительной численности или возникновение ситуаций, когда штатных сил и средств, определенных законом для обеспечения режима ЧП, по объективным причинам недостаточно.

Таким образом, законодательно не определен федеральный орган исполнительной власти, ответственный за предупреждение и локализацию внутренних вооруженных конфликтов. Во всех случаях большинство федеральных органов исполнительной власти только участвует в данной деятельности.

Теперь о предпосылках для развязывания международного вооруженного конфликта. Данная ЧС не подпадает под действие федеральных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», поэтому не может рассматриваться в их правовых рамках. Это еще не агрессия против Российской Федерации, но уже и не только внутренняя угроза государству. Вот почему мероприятия по сдерживанию и предотвращению международных вооруженных конфликтов можно рассматривать в рамках Военной доктрины, которая определяет основные задачи Российской Федерации в данной области. Основные из них - оценка и прогнозирование развития военно-политической обстановки, нейтрализация возможных военных опасностей и военных угроз политическими, дипломатическими и иными невоенными средствами, поддержание Вооруженных Сил и других войск в заданной степени готовности к боевому применению, а также ряд других.

Как видим, спектр разрешения данной ЧС весьма широк и обеспечивается скоординированным решением задач различными федеральными органами исполнительной власти. Проблема в том, что в государстве отсутствует постоянно действующий координирующий орган управления, реализующий полномочия президента Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности государства. Так, документы по вопросам внутренней и внешней политики государства рассматриваются Советом безопасности России. Комплексные проблемы обеспечения национальной безопасности - на совместных заседаниях Совета безопасности, Государственного совета, Общественной палаты Российской Федерации с участием иных совещательных и консультативных органов.

Нынешние же реалии требуют, чтобы в государстве постоянно действовал орган управления, обеспечивающий национальную безопасность посредством реализации механизма стратегического планирования по предотвращению внезапно возникающих стратегических рисков. А это сбор и обобщение первичной информации, сценарный прогноз развития ситуации, подготовка правительством комплекса соответствующих мер, представление на утверждение президента плана действий и иных распорядительных документов.

Однако для обеспечения эффективности данной работы в государстве еще не создан механизм информационной и информационно-аналитической поддержки реализации президентом его полномочий за счет привлечения информационных ресурсов заинтересованных органов государственной власти и государственных научных учреждений с использованием системы распределенных ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия. Все эти проблемы требуют решения, и Минобороны России проводит активную работу в данном направлении.

Тесная взаимосвязь

В последнее время в наших СМИ все чаще утверждается, что для России главными опасностями являются внутренние конфликты. Но при этом авторы тревожных прогнозов порой забывают, что данные конфликты - как в прошлом, так и теперь - подогреваются извне. Вся история нашего государства учит тому, что внутренние и внешние угрозы нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, они всегда тесно переплетены и взаимозависимы.

В связи с этим и сегодняшними событиями на Кавказе можно было бы напомнить такой примечательный факт. С 1816 по 1856 год министром иностранных дел Российской империи был Карл Васильевич Нессельроде. Все долгих четыре десятилетия его нахождения на этом посту шла Кавказская война. Он нередко пытался вмешиваться в дела командиров Отдельного Кавказского корпуса - Ермолова, Паскевича, Воронцова.

Но вот в 1856 году на место Нессельроде пришел Александр Михайлович Горчаков. Он поехал не на Кавказ, а во Францию, царя уговорил отправиться к британскому королю, добился заключения ряда выгодных торговых соглашений, наступил в ряде пунктов на мозоли Турции на Балканах и добился того, что Шамиль перестал получать извне деньги, инструкторов, оружие. Горское население на несколько лет освободили от налогов. Русский разведчик полковник Лазарев привлек на свою сторону и оторвал от Шамиля его соратников. В итоге война на Кавказе на долгое время прекратилась.

Надо, чтобы и сейчас все государственные органы выполняли свои прямые обязанности по созданию благоприятных внешнеполитических условий для проведения военных акций, формированию общественного мнения в поддержку действий войск, решали другие экономические и социальные задачи. Но для этого необходимо, повторю, определить государственный орган, ответственный за координацию усилий всех министерств и ведомств. Такая задача ставилась в предыдущей Военной доктрине 2000 года, но, к сожалению, до настоящего времени не решена. Все это привело к тому, что сейчас все компоненты военной организации государства разрознены, их деятельность между собой не согласована.

Это подтвердилось в ходе августовских событий 2008 года на Северном Кавказе, июньских событий 2010 года в Киргизской Республике, когда отсутствие единого, постоянно действующего органа управления силовыми структурами и «межведомственные барьеры» сковывали инициативу и не позволяли оперативно принимать согласованные решения, своевременно ставить задачи войскам, силам и средствам. Этому же способствовало и то, что сроки межведомственного согласования принимаемых решений и отсутствие единых алгоритмов работы министерств и ведомств в различных кризисных ситуациях не обеспечивали своевременного применения сил и средств, а заблаговременное планирование совместных действий армии и других войск по нейтрализации возможных кризисных ситуаций не осуществлялось. Положение дел и сейчас остается без изменений.

Нужен единый орган

По мнению Минобороны России, в мирное время целесообразно создать систему военного управления, приближенную к тому, что может потребоваться во время войны. Для этого нужно, чтобы Министерство обороны в соответствии с его задачами (пункт 4 ст. 3 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного указом президента Российской Федерации от 2004 года № 1082) координировало деятельность всех силовых ведомств в решении оборонных вопросов, не вмешиваясь при этом в выполнение данными структурами их специфических обязанностей. Без этого невозможно организовать централизованное управление всеми силами и средствами как в масштабе государства, так и на стратегических направлениях.

Опыт прошлых войн подтверждает необходимость подчинения всех сил и средств военной организации единому оперативно-стратегическому командованию. Так, во время боев у озера Хасан в 1938 году действиями одной-двух дивизий попытались руководить командир корпуса, командующий армией, оперативная группа округа во главе с Григорием Штерном, командующий войсками округа Василий Блюхер, а также прибывшие из Москвы Лев Мехлис, заместитель главы НКВД Михаил Фриновский... В результате управление было дезорганизовано.

Совсем по-другому повел себя Георгий Константинович Жуков на Халхин-Голе. Там тоже в руководство войсками пытались вмешиваться заместитель наркома обороны Кулик и опять Штерн. Но Жуков сразу же поставил себя хозяином положения и добился того, чтобы приехавшие военачальники занимались только возложенными на них задачами. Когда в сентябре 1941 года Сталин направлял Жукова в осажденный Ленинград, Георгий Константинович сразу потребовал, чтобы член политбюро Жданов не вмешивался в оперативные дела. Ибо без соблюдения принципа единства управления всеми силами и средствами при выполнении общей задачи в боевой обстановке ничего путного сделать нельзя.

Этот принцип в полном объеме применим и в мирное время при локализации ЧП.

Министерство обороны в настоящее время прилагает определенные усилия по совершенствованию системы управления военной организацией государства в ЧС и в военное время. При возникновении ЧП, непосредственной угрозы агрессии против РФ необходимо создание государственных органов, обеспечивающих скоординированное выполнение задач государственного и военного управления. И развертывание этих органов лучше проводить на основе уже созданных структур. Это сэкономит время, которого может потом не оказаться.

В целях решения данной проблемы МО РФ полагало бы целесообразным образовать постоянно действующий Комитет по вопросам обороны и военной безопасности Российской Федерации, осуществляющий подготовку решений президента России в области военного строительства, применения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, реализацию иных важнейших решений Совета безопасности РФ по стратегическим вопросам обороны и военной безопасности.

При возникновении чрезвычайных ситуаций, угрожающих военной безопасности РФ, выполнение возложенных на комитет задач и функций целесообразно осуществлять через Федеральный оперативный штаб, создаваемый на основе Генерального штаба с привлечением оперативных групп заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

В зависимости от обстановки эти органы управления могут стать основой для построения системы государственного и военного управления в военное время. Учитывая исторический опыт, такими органами в военное время на стратегическом уровне могут быть:

Государственный комитет обороны;
Ставка Верховного главнокомандования.

Данная структура позволит обеспечить эффективное централизованное руководство экономикой и военной организацией государства в рамках единого планирования и взаимодействия министерств и ведомств на стратегическом уровне и оперативное управление в ходе совместного ведения военных действий межведомственными группировками войск (сил).

К сожалению, наши предложения поддержку в аппарате Совета безопасности нашли только частично. На оперативном совещании СБ 17 декабря 2010 года приняты решения, одно из которых - повышение полномочий Генерального штаба в вопросах обеспечения военной безопасности государства. Это должно способствовать приданию Генштабу статуса высшего органа стратегического руководства, обеспечивающего скоординированное применение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов в ЧС, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время.

Требуется апробация

В течение последних лет произошли изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в их полномочиях в сфере обороны. В связи с чем, думается, назрела необходимость на практике проверить, как наши властные органы способны реагировать на возможные ЧС, угрозы и вызовы государству. В развитых зарубежных странах этому придается все большее значение. Военно-политическое руководство США, например, считает недостаточными меры, предпринимаемые в последние годы для оптимизации действий органов военного и государственного управления при реагировании на террористические акты, стихийные бедствия и иные ЧС. Особое внимание обращается на уроки грузино-югоосетинского конфликта 2008 года, в ходе которого деятельность американской администрации, по мнению председателя Комитета начальников штабов адмирала Муллена, привела к серьезному ослаблению уверенности союзников в возможностях Вашингтона.

В интересах совершенствования механизмов государственного и военного управления в ЧС адмирал Муллен в 2010 году ввел в действие новую серию стратегических КШУ по типу «Кризисное реагирование» и одобрил для доклада президенту США концепцию перспективных межведомственных учений «Национальное кризисное реагирование», которые предполагается проводить начиная с текущего года под общим руководством Совета национальной безопасности.

И у нас по инициативе Минобороны в сентябре-октябре намечены шаги по подготовке органов государственной власти к действиям в условиях кризиса. Пройдут мероприятия под непосредственным руководством президента России. Итогом станет стратегическое учение «Центр-2011», где практически отработаем вопросы планирования, применения и управления разноведомственной коалиционной группировкой войск (сил) в Центрально-Азиатском регионе с привлечением вооруженных сил Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Украины.

Одновременно Министерство обороны ведет работу по совершенствованию руководства совместным планированием и применением разноведомственных сил и средств на стратегических направлениях. Одной из главных проблем является недостаточность полномочий командующих войсками военных округов для привлечения сил и средств федеральных органов исполнительной власти, расположенных на территории ВО, к выполнению задач в области обороны. Решение проблемы видится в совершенствовании системы территориальной обороны в РФ, которая была сформирована в 90-е годы прошлого века. Ее основу составляли соединения и воинские части Вооруженных Сил, в составе которых для этого имелись достаточные силы и средства, а дислокация войск практически во всех субъектах РФ обеспечивала эффективность их применения.

Но сегодня мы не можем иметь территориальную оборону в том виде, в котором она была. Ни один федеральный орган исполнительной власти не может самостоятельно и в полном объеме выполнить все задачи территориальной обороны. О чем доложено президенту Российской Федерации. В соответствии с его поручением Минобороны проработаны все возможные варианты организации территориальной обороны и самым реальным в настоящее время представляется следующий.

Общее руководство территориальной обороной осуществляет президент Российской Федерации - Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами.

Правительство Российской Федерации организует и контролирует территориальную оборону. Генеральный штаб планирует и управляет территориальной обороной в масштабах государства.

В военных округах организация и руководство территориальной обороной возлагается на командующего войсками военного округа.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях планирование и управление территориальной обороной осуществляется руководителями территориальных органов МВД России.

Реализация подходов МО РФ к организации территориальной обороны позволит объединить под руководством командующих войсками военных округов выполнение всех задач обеспечения военной безопасности государства в границах ответственности, реализовать в полном объеме предназначение Вооруженных Сил, сосредоточив войска и силы на отражении агрессии и вооруженной защите государства.

Сегодня обеспечить национальную безопасность возможно, повторю, только комплексным применением сил и средств всех федеральных органов исполнительной власти. Выполнение вышеназванных условий позволит адекватно реагировать на угрозы и вызовы государству.

Игорь Шеремет,генерал-майор, председатель Военно-научного комитета - заместитель начальника Генерального штаба Вооруженных Сил РФ

Окончание следует.

Подготовил Олег Фаличев

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте