МИНФИН ГОТОВИТ СЕКВЕСТР ОБОРОННОГО БЮДЖЕТА
«Независимое военное обозрение», 11.07.2003 г.
МИНФИН ГОТОВИТ СЕКВЕСТР ОБОРОННОГО БЮДЖЕТА
Утвержденная президентом Государственная программа вооружения - под угрозой срыва
Игорь Коротченко
В ПОСЛЕДНЕЕ время развернута активная полемика по вопросам, касающимся технической оснащенности Вооруженных сил. Практически все авторы, затрагивающие данную проблематику, характеризуют существующее состояние системы вооружения ВС РФ как выходящее даже за рамки критического. При этом вся вина за сложившееся положение дел в этой области возлагается на Министерство обороны России. Даже если согласиться с такой оценкой сегодняшнего состояния вооружений, то, вне всякого сомнения, причины, приведшие к этому, многогранны и сложны.
ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ВООРУЖЕНИЯ
Планирование развития и создания вооружения и военной техники (ВВТ) осуществляется, как известно, в рамках долгосрочных (государственные программы вооружения) и краткосрочных (государственные оборонные заказы) планов. В России (ранее в СССР) накоплен достаточно большой опыт по их разработке и реализации.
Разработанный еще во времена Советского Союза проект государственной программы вооружения на 1991-2000 гг. (так называемая "программа Павлова"), сформированный под структуру, численность и боевой состав Вооруженных сил СССР, в силу изменения исторических условий развития так и остался проектом. До 1995 г. вооружение развивалось без определенной стратегической линии, "по инерции". Государственные оборонные заказы формировались под нарезаемые Минфином предельные объемы финансирования, никак не связанные с реальными потребностями Минобороны России и задачами Вооруженных сил.
Первая российская Государственная программа вооружения на 1996-2005 гг. (ГПВ-2005), утвержденная в ноябре 1996 г., увязывала эти величины и должна была стать ориентиром для бюджетного планирования в государстве при формировании параметров государственных оборонных заказов (ГОЗ).
Однако программа была "провалена" через год после утверждения. Причин тому несколько.
Во-первых, не подтвердился макроэкономический прогноз Минэкономики России, положенный в основу ГПВ-2005, который предусматривал ежегодный прирост валового внутреннего продукта (ВВП) на 5-7%. В реальности в 1996-1997 гг. темпы роста ВВП были отрицательными, а в 1998-1999 гг. - не более 2%.
Во-вторых, произошло изменение "правил игры" в процессе выполнения ГПВ. При ее разработке планировались отчисления на статью "Национальная оборона" в размере от 3,6 до 5,2% от ВВП (на правоохранительную деятельность соответственно от 1,71 до 2,48%). В начале 1998 г. распоряжением президента РФ доля предельных бюджетных отчислений была ограничена 3,5% от ВВП, а реально они назначались на уровне 2,3-2,8% (на правоохранительную деятельность - около 1,4%). Как следствие, плановые лимиты финансирования ГОЗ были в 2-3 раза ниже показателей, заложенных в ГПВ-2005.
В-третьих, фактическое финансирование ГОЗ осуществлялось в объемах в 2-3 раза ниже плановых (бюджетных) показателей, остальные ассигнования переносились в виде долгов в ГОЗ следующих лет, причем оплата зачастую производилась денежными суррогатами (векселями, налоговыми освобождениями и т.п.), имевшими реальную стоимость 50-60% от номинала.
Совокупность воздействия перечисленных негативных факторов в результате и привела к краху первой российской ГПВ.
Фактически в этот период решалась задача сохранения по возможности оборонной промышленности России. Попытки же обеспечить при этом сохранение системы приоритетов, заложенных в ГПВ-2005, приводили к распылению средств, увеличению сроков научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), сокращению объемов поставок ВВТ, снижению темпов переоснащения войск, отходу от принципа сбалансированности систем (комплектов) вооружения организационно-штатных формирований.
Вторая российская Государственная программа вооружения - на 2001-2010 гг. (ГПВ-2010) - разрабатывалась в условиях экономической стабилизации; макроэкономический прогноз, заложенный в ее основу, в целом (по крайней мере, на сегодняшний день) оказался достаточно устойчивым, что благотворно сказалось на ходе реализации ее первых трех лет. Финансирование заданий ГПВ-2010 в рамках гособоронзаказов на 2001-2003 гг. в целом соответствует запланированным показателям. Несмотря на ряд негативных факторов, существенно влияющих на ход реализации оборонзаказов (разница плановой и реальной инфляции, удорожание продукции), в основном сохраняется и соответствие номенклатуры проводимых работ, сроков их выполнения, объемов финансирования.
ОПАСНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
В настоящее время в рамках ГОЗ обеспечиваются лишь единичные закупки сложных образцов ВВТ. За последние 10 лет армия не получила ни одного нового самолета, вертолета, танка, зенитной ракетной системы дальнего действия. Сданные Военно-морскому флоту корабли и лодки были заложены еще в СССР. В результате требующее замены вооружение практически не заменяется или заменяется очень медленно, что значительно ухудшает качественный уровень оснащенности Вооруженных сил, требует все больших расходов на содержание и ремонт вооружения. Одновременно повышается аварийность его эксплуатации в войсках и связанная с ней угроза для жизни обслуживающего личного состава.
Фактически весь запас прочности, доставшийся России от СССР, в настоящее время практически исчерпан.
Дальнейшее сохранение практики единичных закупок вооружения в рамках ГОЗ неизбежно приведет к обвальному выходу существующего парка из строя по техническому состоянию из-за физического износа.
Исходя из этих посылов, установленными пропорциями ГПВ-2010 начиная с 2004 г. запланирован рост ассигнований на закупки вооружения. Это должно на данном этапе хотя бы частично приостановить процессы массового выхода в ремонт и списания вооружения, которые в случае сохранения существующего уровня финансирования ГОЗ могут приобрести необратимый характер и таким образом поставить под вопрос выполнение Вооруженными силами стоящих перед ними задач обеспечения военной безопасности государства.
"ПРОБЛЕМА 2004 ГОДА"
Если проследить динамику финансирования государственного оборонного заказа, то начиная с 2001 г. отмечается устойчивый рост объемов ассигнований, отчисляемых государством на нужды развития вооружений.
Так, с уровня 50 млрд. руб. в 2001 г. расходы выросли до 80 млрд. руб. в 2002 г. и до 109,8 млрд. руб. - в 2003 г.
Однако следует напомнить, что при формировании ГПВ-2010 объем ассигнований, запланированный на первые ее три года, составлял не более 20% от общего объема финансовых показателей программы. И в 2004 г. запланирован существенный рост расходов - до 190 млрд. руб., большая часть из которых необходима для закупок и ремонта вооружений с целью приостановки обвальной деградации системы вооружения, которая неизбежна и является лишь вопросом времени.
Вместе с тем Минфин России полагает, что столь масштабные бюджетные расходы на вооружение являются для государства весьма обременительными, и в своих бюджетных проектировках на 2004 год фактически "уполовинил" бюджетную заявку Минобороны России в этой части.
Теперь необходимо напомнить, что за последние полгода президент РФ дважды публично заявлял о расходах на новое вооружение для реформируемой армии как об одном из наивысших государственных приоритетов - в февраля 2003 г. (при принятии основ военно-технической политики до 2015 г.) и в мае 2003 г. (в бюджетном послании Федеральному собранию). Принятая и реализуемая ГПВ-2010 называлась в качестве основной стратегической линии развития российского вооружения.
С учетом изложенного становится понятным, кому выгодна высокая активность тех, кто вдруг поднял на щит проблему технической оснащенности Вооруженных сил. В этой связи ряд экспертов считают, что поднятая шумиха является не более чем "дымовой завесой" для решений Минфина России, идущих вразрез с официальной государственной стратегической линией военного строительства. Именно поэтому в настоящее время разыгрывается "бюджетная карта" и организована кампания по дискредитации военных, якобы не способных обеспечить армию современным оружием под стоящие перед ней задачи. Главным здесь является создание общественного фона, необходимого для "протаскивания" фактически сверстанного бюджета и нейтрализации возмущения военных по поводу развала Вооруженных сил.
ЧТО ДЕЛАТЬ?
В принципе, возможно, привести параметры военного строительства под планируемые Минфином России объемы финансирования расходов на оборону. Это означает, что для достижения рационального соотношения затрат на содержание и оснащение Вооруженных сил (50% на 50%) потребуется сократить их численность до 500-600 тыс. человек и снять с Вооруженных сил часть задач по обеспечению оборонной безопасности государства.
Допустимо это или нет для России? В современном мире, где доминирует право сильного, все государства в меру сил вооружаются, а не разоружаются. Так или иначе, решать это президенту, а не Минфину.
С другой стороны, так ли все плохо в государстве с деньгами?
В Российской Федерации, кроме федерального бюджета, существует два вида резервов - финансовый резерв, которым распоряжается Минфин России на основании соответствующего постановления правительства РФ, а также золотовалютные резервы Центрального банка.
Финансовый резерв правительства формируется на этапе принятия федерального бюджета и складывается из средств от превышения доходов над расходами (по плановому году) и средств, не израсходованных главными распорядителями на момент закрытия текущего финансового года. В настоящее время объем финансового резерва оценивается в 20-30 млрд. руб.
Золотовалютные резервы Центрального банка являются стабилизирующим фактором, влияющим на инвестиционную привлекательность российского рынка для иностранных инвесторов, способствуют уменьшению макроэкономических рисков, расширению внутреннего кредита, концентрации в стране капиталов, необходимых для модернизации основных фондов и закрепления на этой основе устойчивых тенденций экономического роста.
Согласно действующей "ориентировочной" методике определения суммы золотовалютных резервов Центрального банка, при нынешнем ВВП и ряде других показателей макроэкономического характера рациональный объем резервов должен составлять около 50 млрд. долл.
Вместе с тем в настоящее время размеры золотовалютных запасов Центрального банка приближаются к 65 млрд. долл.
Итак, как выясняется, деньги в государстве есть, и немалые. Их объем гораздо больше, чем требуется для реализации в 2004 г. заданий ГПВ-2010 (с учетом предложений Минфина России по проекту бюджета на 2004 г. недостает около 2 млрд. долл.).
В соответствии с действующими нормативными правовыми актами основой для размещения суммы резерва, превышающей рациональный объем (в настоящее время речь идет о 15 млрд. долл.), должны стать привлекательные для инвесторов программы как внутри Российской Федерации, так и за ее пределами.
Однако в настоящее время не определен индекс эффективности использования данных средств - процентная ставка, по которой использование бюджетных средств в качестве инвестиций является целесообразным.
Для многих экономистов не секрет, что государственный оборонный заказ является одной из важнейших инвестиционных программ России, которая во многом определяет уровень развития промышленных технологий и конкурентоспособность российской экономики.
По ряду оценок, именно стабильное финансирование ГОЗ является основой сохраняющегося промышленного роста экономики страны в условиях, когда факторы роста, вызванные кризисом 1998 г., уже давно исчерпаны. В этих условиях, в связи с исключительной важностью задачи обеспечения роста российской экономики, "локомотивом" которого готов выступить оборонно-промышленный комплекс России, использование части средств из резерва Центрального банка выглядит вполне реальным и здравым шагом.
