СНГ 1993 проблемы межгосударственного взаимодействия

Внешняя политика

Обозреватель - Observer

СНГ 1993: проблемы межгосударственного взаимодействия

Т.ВИНОГРАДСКАЯ

Р.БИРЮКОВА

Взаимодействие новых суверенных государств в СНГ претерпевает целый ряд метаморфоз. Это обусловлено глобальным противоречием, состоящим в том, что для суверенитета необходимо отделение, а для выживания - интеграция. Именно эти противоположности определяли ход переговоров на высшем уровне СНГ все полтора года его существования. Очень быстро, практически с первого постбеловежского саммита, началось освобождение от иллюзий о возможности единодушных договоренностей по любому вопросу экономики, политики, обороны, гуманитарной сферы.

Наибольшее постоянство в сотрудничестве демонстрировали Казахстан, Россия, Узбекистан, Таджикистан, которые участвовали во всех или почти во всех соглашениях. Тяготела к этому и Армения. В то же время с самых первых встреч лидеров СНГ выделилась и группа стран, не стремящихся к укреплению институтов СНГ. Это Туркменистан и Украина. Промежуточную позицию заняла Беларусь, которая поддерживала инициативы в развитии сотрудничества в СНГ, но в то же время не приняла участие в создании военно-политического союза государств-участников СНГ.

В целом, в СНГ выявились три группы стран: готовых к тесным связям (конечно, при условии сохранения суверенитета); готовых к скоординированной политике в отдельных областях; и, наконец, ожидающих от участия в СНГ лишь некоторых торговых льгот, режима наибольшего благоприятствования.

В итоге все чаще суверенные страны остаются один на один со своими проблемами. Как умеют, они пытаются преодолевать неразрешимые противоречия процесса "разделения - интеграции". В ход идут и договоры некоторых стран-участников, и образование блоков в СНГ, попытки расширения сотрудничества с "дальним зарубежьем". Однако все более отчетливо начинает проявляться тенденция к взаимодействию на основе двусторонних договоров разного типа: от многоплановых договоров о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи, какие, например, заключила Россия с Казахстаном, Узбеки станом и Кыргызстаном, до договоров более ограниченного спектра, например о дружбе с Россией, Туркменистаном, Беларусью, вплоть до договоров по отдельным вопросам, например России и Украины о Черноморском флоте и т.д. Конечно, двусторонние договоры лучше, чем ничего. В определенной мере благодаря им Россия сохраняет свои позиции как "точки притяжения" в СНГ. Но, вместе с тем, двусторонние договоры позволяют уже и Украине, и Казахстану тоже претендовать на такую роль.

Таким образом, изначальная концепция Содружества - создание структуры, удовлетворяющей всех и несущей интеграционные функции, пока терпит фиаско. Все более реальными становятся планы З.Бжезинского трансформировать бывший Союз из широкого евроазиатского образования в усеченный Союз России с Казахстаном и частью среднеазиатских республик.

И все же формула "для выживания - интеграция" еще не исчерпала своего потенциала. Именно экономика заставляет глав государств и правительств собираться снова и снова. Так, по оценке Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, основная причина тяжелой болезни экономики - разрыв экономических связей, складывавшихся десятилетиями. Ни одно из государств бывшего Союза не может существовать изолированно. И если Россия, оставшись в одиночестве, потеряет 40% своего национального дохода, она все же может выжить, и призрачные шансы на выживание в таких условиях еще сохраняет Украина, то у остальных - шансов практически нет. В этом принципиальное отличие стран СНГ от стран ЕЭС, каждая из которых может нормально существовать без Сообщества.

Страны СНГ пока обречены на взаимодействие, однако двусторонние договоры, как уже показала практика, например, в сфере взаиморасчетов и платежей, не решают всех проблем. Нужны органы, координирующие многосторонние межгосударственные взаимодействия.

Учитывая все это, можно было бы оценить апрельскую встречу в Минске, куда с упреждением срока был перенесен запланированный на 30 апреля Ереванский саммит, как торжество здравого смысла. Принявшие в нем участие* главы независимых государств демонстрировали вожделенное для их народов единодушие. Разу иные, хорошо знакомые слова Н.Назарбаева: "Мы все нуждаемся, друг в друге, Нам нужен общий рынок бывшего Союза...", приятно гармонировали с позицией Б. Ельцина: "Я лично настроен на то, чтобы обеспечить большую интеграцию и в политике, я в экономике". И совсем неожиданно известный "дезинтегратор" Л.Кравчук вторил в унисон: "Мы должны выработать подходы к решению ключевых проблем, и, прежде всего - экономических. Я предлагал и предложу сегодня превратить Совет глав правительств в постоянно действующий орган...".

Главы государств дружно выстраивали четкий логический ряд мер, которые помогли бы жить дальше. Среди них: совершенствование системы безопасности, выработка принципов обеспечения функционирования экономического пространства, совершенствование форм сотрудничества, создание координирующих органов, таможенного союза и в перспективе единого рынка, координация позиций во внешней политике, совместная защита общепризнанных прав человека. В общем, давно знакомый джентльменский набор благих намерений, которые, однако, впервые были единодушно поддержаны. Воистину, девизом встречи могла бы стать такая формула; "интеграции - да, распаду - нет!"

Идиллия не нарушалась даже тем, что совсем недавно на прошлой минской встрече принимались очередные решения о межгосударственном банке, едином таможенном пространстве, упорядочении взаиморасчетов и то. что решения, число которых давно перевалило не только рубеж приличия, но и здравый смысл, так и остались на бумаге. Быть может, памятуя об этом, а. может, и просто из осторожности, чтобы не связывать себя обязательствами, на встрече так и не было подписано ни одного соглашения. Чтобы не возникало вопросов, почему опять начинают с подходов, а не предпринимают конкретных шагов к реализации решений, например, в столь уже наболевшей проблеме взаиморасчетов, С.Шушкевич пояснил: "Заявлено о полном единстве. Все за то, чтобы был банковский союз, единое расчетное средство. Но к немедленному оформлению этой акции нет возможности приступить, поскольку, по словам некоторых у частников, есть, более актуальные вопросы для обсуждения".

Завершали антураж позитивные оценки встречи с прессой и отдельными политическими деятелями. С.Шахрай, например, оценивая итоги, сказал: "Любой процесс проходит период созревания, и та инициатива, которую сформулировал Президент Российской федерация, это не ноу-хау, не изобретение. Это как раз то, чего требует жизнь".

Все это наводило на мысли, что на саммите был разыграй настоящий спектакль, участника которого хорошо исполняли своя роли.

Известно, ради чего эта игра разыгрывалась и на какого зрителя была рассчитана. Зрителем, конечно, должен был стать народ России, которого 25 апреля ожидал референдум. Цель саммита - создать впечатление, что Россия воет куда надо, имеет классного, пользующегося авторитетом и поддержкой Президента, которому на референдуме надо обязательно сказать "Да!". Это понятно.

Но вопрос в другом. Почему так самозабвенно и слаженно играли все действующие лица? Ответ отчасти можно найти в высказываниях самих участников. Так, на пресс-конференции после встречи Л.Кравчук заявил: "Будущее СНГ зависит от результата референдума". В том же духе выступил и Н.Назарбаев: "От успеха демократических преобразований и рыночных реформ в России зависит, в определенной степени, и успех в других государствах СНГ", и И.Каримов: "Не будет России, не будет и СНГ. Я хочу подчеркнуть, что альтернативы Ельцину нет. Я не полностью поддерживаю его реформы, у него есть ошибки. Но если мы хотим дальнейшего цивилизованного развития, а не тоталитарного, то Ельцина надо сохранить".

Это, конечно, давно заезженные аргументы, рассчитанные в основном на зрителя, а причины, представляется, были гораздо глубже.

К объективным мотивам можно отнести проблематичность того, что Россия и впредь останется такой же "дойной коровой"** для стран СНГ, какой она являлась многие десятилетия и все время парада суверенитетов". если Президент России не получит поддержки. Основой субъективных мотивов являлись опасения, что Россия все еще остается своеобразным эталоном в СНГ. Вспомним: в России ввели институт президентства - и остальные республики вводят аналогичные институты. Как знать, если вдруг в России не будет оказана поддержка Президенту, не закачаются ли кресла и под президентами других государств СНГ?

Итак, на апрельском саммите преобладала корпоративные интересы его участников - президентов стран СНГ. Это наводит на мысль, что если реальность Содружества независимых государств проблематична, то реальность содружества их глав - налицо. Как такой феномен может повлиять на процессы межгосударственного взаимодействия? Вряд ли можно дать однозначный ответ. С одной стороны, солидарность президентов может служить основой для дальнейших договоренностей в интересах народов стран СНГ, а с другой - наличие интересов президентов, отдельных от интересов своих народов, может потечь к пренебрежение интересами последних.

Совещание премьеров стран-участников СНГ, которое прошло вскоре после удачно завершенного российского референдума в Минске, уже не могло похвастать таким единодушием. На нем было обсуждено 14 вопросов по трем традиционным блокам организационному, экономическому и военному, в основе которых содержались идеи Б. Ельцина и Н.Назарбаева, выдвинутые ими на последних встречах на высшем уровне.

Оценивая встречу, В.Черномырдин заявил: "Мы, наконец-то, начинаем реально идти к тесному экономическому союзу". Такая оценка была обусловлена прежде всего парафированием главами правительств Положения о координационно-консультативном комитете СНГ. Комитет, в который должны войти вице-премьеры всех государств СНГ, обязан контролировать выполнение принимаемых решений.

Однако на этом согласие и закончилось. Опять не договорились о столь необходимых механизмах взаиморасчетов между субъектами. не выработали совместную таможенную политику, не установили единую платежную единицу. Остались не обсужденными проблемы межгосударственных границ, которые активно продолжают строить в СНГ. Нерешенность этого вопроса де-юре и разрешение его де-факто - мина замедленного действия в будущих взаимоотношениях суверенных государств.

На встрече глав государств я Москве в середине мая противоречия между президентами возникли вновь. И хотя на итоговой пресс-конференции Б.Ельцин заявил, что линия на развод не получила народной поддержки в странах СНГ, это не означало, что все главы СНГ автоматически настроятся на согласие. В целом можно согласиться с его оценкой: "...Сегодняшнее заседание представляется качественно новым. Сделаны крупные шаги по развитию и укреплению Содружества, определены уставные органы, решен ряд принципиальных вопросов поэтапного создания экономического союза", - если только все эти решения опять не останутся на бумаге.

На московской встрече был создан Координационно-консультативный комитет (ККК) исполнительный секретариат СНГ, институт постоянных представителей. Председатель ККК будет избираться сроком на шесть месяцев. Представителем России в комитете будет вице-премьер А.Шохин. Участники заседания согласились, что необходимо разработать механизм Договора о коллективной безопасности, высказались за создание экономического союза. И даже приняли декларацию, где главы государств заявляют решимости идти по пути глубокой интеграции и создания общего рынка для свободного движения капиталов, товаров и услуг в СНГ.

За обнадеживающими итогами московской встречи средства массовой информации увидели их подлинного творца - Н.Назарбаева. Именно он раньше других осознал, что СНГ с пограничными барьерами и примитивным бартером стремительно катится к натуральному хозяйству, и представил свою "оздоровительную программу". Но тогда была воспринята настороженно.

Анализируя итоги встречи, наблюдатели отметили, что дух единения вокруг готовившегося к референдуму Президента Б.Ельцина начинает улетучиваться. Действительно, Президент Туркменистана выступил со своей особой позицией. Он считает, что экономический союз несвоевременен и иллюзорен. Л.Кравчук, хотя и подписал декларацию о возможном создании экономического союза, но несколько раз оговаривался по сути этого документа. Он заявил на пресс-конференции; "Мы поддерживаем, и будем поддерживать экономическую интеграцию в СНГ. Мы лишь внесли замечание относительно названия этого органа экономического сотрудничества. Это не формальность. Слово "союз" имеет отрицательное звучание в народе. Но мне понравился подход России к поэтапному созданию такого органа".

Украина опять воздержалась от участия в разработке восьми документов, имеющих отношение к военной области, правам человека, созданию Совета министров иностранных дел СНГ, согласованию валютной и финансовой политики.

Опять, хоть и в мягкой форме, обозначилась полярность в СНГ.

Лидс родного полюса-Президент Н.Назарбаев, лидер другого, - как всегда, Л.Кравчук. За позицией Кравчука стоит идея присоединения Украины к ЕС, которая должна пройти сложную ратификационную процедуру в парламенте. Не стоит забывать, что Украина в начале этого гона подписала декларацию о создании Карпатского еврорегиона.

За позицией Н.Назарбаева стоит четкая ориентация на тесное взаимодействие с Россией и идея о необходимости существования двух различных степеней интеграции для тех, кто остался в рублевой зоне и тех, кто вышел из нее. За Россией остается роль арбитра в этих вопросах. Остальные президенты могут примыкать то к одной, то к другой позиции в соответствии с собственными интересами и политической конъюнктурой.

Все более отчетливо проявляются различия избранных разными государствами моделей развития, которые становится объективным препятствием для создания полноценного экономического союза. И тем не менее, президенты признали необходимость создания экономического союза и оформили свое согласие в соответствующей декларации. Экономический союз, скорее всего, возникнет, но как он будет называться и в какую форму межгосударственных взаимоотношений выльется - это еще вопрос.  

* Не принимали участия главы Кыргызстана и Туркменистана, как было признано, по уважительным причинам. ** О неэквивалентном обмене между Россией и странами СНГ см. в статье "Проблемы экономических взаимоотношений России со странами СНГ". - Т.Виноградская, Р.Бирюкова. "Обозреватель", № 14, 1993.