НАЦИОНАЛЬНЫЙ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ ЕВРОПЕЙСКОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Обозреватель - Observer 2006 №7 (198)
НАЦИОНАЛЬНЫЙ И НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВНИ ЕВРОПЕЙСКОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А.Толоконников
Историко-теоретический анализ развития антимонопольного правового регулирования в Европейском союзе (ЕС) позволяет говорить, по крайней мере, о двух уровнях - национальном и наднациональном - на которых предпринимаются конкретные законодательные, конвенционные и правоприменительные меры.
Наднациональный уровень правового регулирования в этой области представлен довольно значительными правовыми инициативами и созданием целого ряда правовых гарантий защиты конкуренции в период с середины ХХ по начало XXI вв. Говоря о национальном законодательстве европейских стран, нельзя не отметить, что сколько-нибудь эффективные правовые акты появились в этих государствах относительно недавно и, по большей мере, представляют собой текстуальные заимствования из Римского договора о создании Европейского экономического сообщества 1957 г. (далее - "Римский договор") и целого ряда европейских региональных конвенций, директив и регламентов в этой области.
Начало развитию наднационального антимонопольного законодательства в Европе было положено Парижским договором о создании Европейского сообщества угля и стали 1951 г. (далее - "Парижский договор"), участниками которого выступили Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкса. Договор запрещал создание торговых барьеров, дискриминационную и иную ограничительную практику, способную составить угрозу для свободной конкуренции в отношениях шести государств-участников.
Включение антимонопольных норм в текст Парижского договора было продиктовано, по крайней мере, двумя причинами:
Первая из них была связана с необходимостью ослабления влияния Германии на рынки угля и стали.
Запрещение дискриминационной практики на этих рынках создавало гарантии равного доступа хозяйствующих субъектов к основным промышленным ресурсам.
Второй причиной стало то, что правовое регулирование в области защиты конкуренции приобрело статус неотъемлемого элемента рыночного механизма. Во многом, это произошло благодаря успехам антимонопольных мер в США, наглядно продемонстрировавшим, что поскольку рыночная экономика опирается на свободную конкуренцию, то государственная защита последней объективно необходима для обеспечения экономического роста.
Многие принципиальные по своему содержанию нормы современного антимонопольного законодательства ЕС берут свое начало в положениях Парижского договора.
Так, например, ст. 65 Парижского договора запрещает соглашения и согласованные действия компаний или их объединений, способные прямым либо косвенным образом ограничить или исключить действие механизмов свободной конкуренции на Общем рынке.
Аналогичную норму содержит ст. 81 Римского договора.
Ст. 66 (7) Парижского договора запрещает злоупотребление доминирующим положением на рынке, ст. 82 Римского договора фактически воспроизводит данную норму.
Ст. 66 Парижского договора устанавливает особенности юридической оценки слияний и сделок, приводящих к концентрации на рынках угля и стали.
Согласие на такие сделки дает специальный орган, одобряющий соответствующую сделку только в том случае, если концентрация не предоставляет какому-либо хозяйствующему субъекту или группам таких субъектов возможности контролировать цены, ограничивать производство и распределение, нарушать свободную торговлю между государствами-членами или создавать себе преимущественное привилегированное положение на рынке.
Хотя на момент вступления в силу Римского договора аналогичные нормы не нашли своего отражения в его положениях, в 1989 г. слияния и концентрация стали объектом антимонопольного регулирования в ЕС в силу издания специального Регламента о слияниях.
Ст. 12 Договора о создании Европейских сообществ закрепляет, что основным принципом антимонопольной политики является недопущение ограничения конкуренции на национальной основе. Тем самым указанная статья фактически текстуально воспроизводит аналогичные положения Парижского договора. При этом соответствующая норма последовательно реализуется в деятельности Европейской Комиссии, которая без исключения признает незаконной любую практику деления рынков на национальном уровне.
Конкурентное право значительно развилось, став важной отраслью законодательства всех стран-членов ЕС. Когда в 1958 г. Римский договор вступил в силу, три государства из тогдашних шести членов вообще не имели законодательства о конкуренции. В настоящее время в ЕС входит 25 государств, которые имеют свои национальные законодательства о конкуренции и независимый наднациональный орган власти по применению права конкуренции - Европейскую Комиссию.
В современных условиях реформирования европейской конкурентной политики и правового регулирования в этой области важное место отводится модернизации национальных правовых систем, их гармонизации с европейскими нормами, а также развитию эффективных механизмов применения картельного права.
Все страны-члены ЕС находятся в аналогичной ситуации и должны будут в ближайшее время привести свои национальные законы в соответствие с новейшим европейским подходом к правоприменению картельных законодательных норм.
В своем аналитическом отчете о состоянии национальных правовых систем в области конкуренции Генеральная Дирекция Европейской Комиссии отметила ряд проблем и, в первую очередь, в связи с различиями национальных правовых антимонопольных норм, а также недостаточным развитием механизма частного гражданско-правового преследования правонарушителей картельных норм.
Были также отмечены ряд положительных инициатив стран-членов ЕС:
-
создание специализированного суда в Великобритании - Апелляционного Трибунала по делам о защите конкуренции,
-
начатые работы по ревизии картельного права в Нидерландах,
-
работа над новым картельным законом в Австрии,
-
подготовка новой редакции закона против ограничений конкуренции в Германии.
При имеющемся приоритете наднационального антимонопольного законодательства ЕС нельзя не отметить, что национальное право государств-членов ЕС оказало известное влияние на формирование конкретных моделей правового регулирования в ЕС, в том числе - и в области защиты конкуренции. Это актуализирует необходимость анализа основных направлений развития правового регулирования в области защиты конкуренции в государствах-членах ЕС.
Данный вопрос можно рассмотреть на примере Германии и Великобритании.
Особенностью развития монополистической деятельности в Германии во второй половине XIX - первой половине ХХ вв. явилось то, что картели и иные монополистические объединения рассматривались в качестве инструмента контроля за экономической нестабильностью, бывшей следствием этапа "дикой" конкуренции и так называемых "ценовых войн".
Как ни странно, благоприятное отношение к картелям сложилось в Германии на основе принципа свободы экономической деятельности, понимаемого довольно своеобразно: по сути, на картельные соглашения распространялось действие принципа свободы договора. Таким образом, этот принцип не только лег в основу правового регулирования в области защиты конкуренции в Германии и активно применялся при заключении ценовых соглашений, но и в полной мере признавался в судебной практике по делам, предметом которых выступали картельные и иные монополистические соглашения.
Антимонополистические меры предпринимались до первой половины ХХ в. в Германии только в исключительных случаях, к которым, как правило, приравнивались лишь ситуации, когда участники картеля могли стать абсолютными монополистами в соответствующей сфере, либо когда картельное соглашение вело к существенному ущемлению прав потребителей. Как следствие, в Германии конца XIX - первой половины ХХ вв. картельные соглашения были широко распространены.
Так, к 1905 г. существовало около 385 картелей, включавших в себя более 12000 хозяйствующих субъектов, и их число неуклонно росло.
К 1923 г. в Германии насчитывалось уже 1500 картелей.
Лишь в 1923 г. в Германии был принят Закон о картелях, который стал, главным образом, закономерной реакцией государства на гиперинфляцию в стране, видевшего основные ее причины в ценовых соглашениях. Но даже этот закон не запретил заключение картельных соглашений. По сути, закон лишь требовал регистрации картелей в специальном государственном органе, уполномоченном осуществлять контроль за тем, чтобы участники картелей не стали абсолютными монополистами в соответствующих отраслях страны. Перечень правонарушений в области защиты конкуренции, за которые Законом 1923 г. предусматривались санкции, был ограничен.
Как следствие, Закон о картелях не оказал существенного влияния на практику картельных соглашений в Германии, а их число продолжало расти.
К 1930 г., когда во время Великой депрессии произошло банкротство многих хозяйствующих субъектов, природа картельных соглашений в существенной мере изменилась. Экономические условия в тот период фактически делали участие в картельных соглашениях принудительным, особенно в наиболее уязвимых отраслях экономики. Принудительный характер картельных соглашений получил свое дальнейшее развитие при нацистском режиме, одной из целей которого явился контроль за национальной промышленностью, укрепление и экономическое стимулирование секторов экономики, имеющих отношение к военной промышленности. В результате, основным принципом правового регулирования картельных соглашений стало их поощрение, поскольку при жесткой координации экономической деятельности их участники могли добиться стабильности своего экономического положения. Кроме того, правительство нацистской Германии предполагало, что тесное сотрудничество и координация деятельности национальных хозяйствующих субъектов позволит им не только выжить в тяжелых экономических условиях военного времени, но и превзойти иностранных конкурентов в различных отраслях экономики.
После Второй мировой войны союзники предполагали навязать Германии модели антитрестовского законодательства США. Целью этого было не только экономическое восстановление Германии, но и воспрепятствование концентрации экономического потенциала постнацистской державы, которая в будущем, возможно, опять могла представлять угрозу для мирового сообщества. Как следствие, оккупационными властями были запрещены картели, синдикаты и тресты на территории Германии. Однако программа экономической деконцентрации страны, навязанная союзниками, вскоре была приостановлена из-за того, что США и Великобритания предпочли использовать Западную Германию в качестве экономического и политического противовеса Советскому Союзу.
Национальное законодательство в области защиты конкуренции появилось в современном виде в Германии лишь в 1957 г. после продолжительных дебатов. Было создано Федеральное агентство по картелям, которое стало основным государственным органом, регламентирующим вопросы заключения ценовых соглашений и иные вопросы противодействия монополистической деятельности.
С 1973 г. в Германии была нормативно закреплена процедура государственного контроля за слияниями компаний. Это привело к запрещению целого ряда слияний в последующий период, а также к существенным изменениям в монополистической практике хозяйствующих субъектов в Германии. В частности, на смену принципу свободы договора как критерию оценки монополистических соглашений пришел принцип экономической целесообразности, который стал использоваться в судебной практике в качестве механизма противодействия монополиям.
При анализе принципа свободы экономической деятельности суды стали приходить к выводу, что монополистические соглашения, являясь формой выражения экономической свободы их участников, ограничивают экономическую свободу иных субъектов, особенно субъектов малого предпринимательства. Постепенно, во многом благодаря судебной практике, одной из основных тенденций развития правового регулирования в области защиты конкуренции в Германии стало обеспечение прав субъектов малого предпринимательства.
Эта тенденция впоследствии нашла свое выражение и в антимонопольном праве ЕС, которое довольно благоприятно относится к субъектам малого и среднего предпринимательства и, более того, нередко квалифицирует по сути картельные соглашения таких субъектов как допустимые.
Развитие антимонопольного законодательства в Великобритании берет свое начало в 1919 г. с принятия Закона о спекуляции, основной целью которого было недопущение необоснованного роста цен в послевоенный период.
После Второй мировой войны на повестку дня были поставлены принципиально иные цели - в первую очередь, борьба с безработицей. Для этих целей в 1948 г. был принят Закон о монополиях и ограничительной практике. В последующие два десятилетия антимонопольное право Великобритании развивалось по собственному пути вплоть до 1998 г., когда был принят Закон о конкуренции, нормы которого, в общем и целом, соответствовали положениям европейского антимонопольного законодательства.
Принятый в 1956 г. Закон об ограничительной торговой практике, положения которого получили дальнейшее развитие в Законе о ценах при перепродаже товаров 1964 г. и в Законе о монополиях и слияниях 1965 г., тем не менее, оказал ответное влияние на формировавшееся во второй половине ХХ в. антимонопольное законодательство ЕС. Благодаря Закону об ограничительной практике в Великобритании была введена система регистрации монополистических соглашений и возможность судебного контроля за их содержанием на предмет их соответствия публичным интересам.
Отметим, однако, что перечисленные законы, в общем, не оказали существенного влияния на ценообразование в Великобритании. Между тем, контроль за ценообразованием для защиты прав потребителей является одной из основных задач антимонопольного права в современном понимании.
Антимонопольное право Великобритании в период до 1998 г. характеризовалось следующими особенностями:
Во-первых, ни один из принятых в этот период правовых актов не закреплял цели антимонопольной политики. Понятие публичного интереса конкретизировано не было, что создавало основу для реализации судебного и административного усмотрения при оценке тех или иных обстоятельств. Последнее, в свою очередь, нередко зависело от политических соображений, оказывавших непосредственное влияние на рассмотрение споров о защите конкуренции.
Во-вторых, нормы антимонопольного законодательства Великобритании не закрепляли системы наказаний и средств принуждения.
В частности, вплоть до 1998 г. британские антимонопольные органы были не вправе устраивать обыски в офисах компаний или производить выемку документов. Им лишь было предоставлено право направить руководству компании запрос о предоставлении документов или обратиться в суд для организации допроса под присягой, однако, только при наличии обоснованных подозрений существования соглашения, ограничивающего конкуренцию. Антимонопольные органы Великобритании были лишены права налагать штрафы на организации, впервые уличенные в участии в монополистических действиях. Штрафы применялись только к хозяйствующим субъектам, повторно совершившим противоправное деяние. Причем штрафы налагались исключительно в судебном порядке.
Такие серьезные ограничения в деятельности антимонопольных органов не могли не отразиться на ее эффективности. В частности, заслуживает критики противоречивая судебная практика по делам о защите конкуренции, рассматривавшимся национальными судами Великобритании в последней четверти ХХ в.
Полномочия по расследованию монополистических действий и наложению взысканий были предоставлены антимонопольным органам Великобритании только в 1998 г. под непосредственным влиянием законодательства ЕС.
В настоящее время британское антимонопольное законодательство, в целом, развивается в русле общеевропейских подходов в области защиты конкуренции, однако, сохраняет свою специфику в довольно важной сфере. Так, британские антимонопольные органы, в отличие от общеевропейских, активно применяют не только санкции в форме штрафов и пеней, но также и так называемые меры по реструктуризации, осуществляя активное вмешательство в сферу функционирования свободного рынка, в механизмы ценообразования, в структуру рынков и взаимоотношения хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках.
Основную роль в антимонопольном регулировании на общеевропейском уровне играет Европейская Комиссия, которая является политическим органом, отвечающим за развитие конкуренции. Однако, с 1 мая 2004 г. все национальные органы конкуренции государств-членов получили полномочия в полной мере применять законодательство о конкуренции ЕС для обеспечения и защиты конкуренции. Национальные суды могут теперь непосредственно применять законодательство о конкуренции ЕС для защиты личных прав, предоставленных потребителям и частным предпринимателям.
Некоторые страны-члены ЕС неоднократно ставили вопрос о необходимости создания самостоятельного европейского картельного органа по аналогии с Европейским Центральным банком. Однако на сегодняшний день эти предложения не получили адекватного развития.
Взаимоотношения Европейской Комиссии и национальных картельных органов характеризуются, главным образом, преимущественным применением национальными картельными ведомствами европейского антимонопольного законодательства, а также постоянным тесным взаимодействием Еврокомиссии с национальными картельными ведомствами и национальными судами по антимонопольным вопросам.
Это взаимодействие происходит не без проблем. Основной причиной этого видится следующее. Правовые нормы стран-членов ЕС, регулирующие вопросы антимонопольного права, достаточно разнообразны, несмотря на то, что они подвергаются постоянному сближению. Их разнообразие и наличие различных ответов на одни и те же вопросы во многом связано с тем, что члены ЕС имеют несовпадающие стратегии и политическую практику относительно роли, объема и задач антимонопольного права. Общеевропейское право самостоятельно регулирует данную область.
В своем развитии коллизионная проблематика в рамках законодательства ЕС в области защиты конкуренции прошла три стадии.
Теория двойной компетенции утверждала о возможности и необходимости параллельного применения обоих видов правовых систем - национальных и европейской при решении конкретных дел.
Однако уже в 60-х годах ХХ в. возобладал принцип преимущества права ЕС. В двух основополагающих решениях - по делам "Волт Вильгельм" и "Гирлейн" - Европейский Суд высказался в пользу ограниченного преимущественного применения общеевропейских норм.
С принятием в 1989 г. Постановления ЕС о контроле за слияниями был зафиксирован новый принцип - принцип исключительной компетенции. В соответствии с данным Постановлением внутригосударственное право не применяется к корпоративным слияниям, имеющим общеевропейское значение. Постановление содержит точно определенные количественные показатели относительно дохода предприятий и его распределения по странам ЕС, при достижении которых за слиянием признается общеевропейская значимость и, соответственно, компетенция Европейской Комиссии. Содержание национальных норм права и их коллизия с правом общеевропейским теряют свое значение. Одновременно исчезает возможность проверить на предмет соответствия национальным нормам те слияния с общеевропейским значением, которые уже были проанализированы Европейской Комиссией и признаны соответствующими принципам Общего рынка.
Принцип исключительной компетенции Европейской Комиссии прошел серьезное испытание в деле "Телефоника/Согекабле/Канал+". Компании уведомили о своем намерении создать совместное предприятие не Европейскую Комиссию, а национальное испанское антимонопольное ведомство, исходя из того, что размер дохода совместного предприятия оказался ниже, чем того требовали положения ст. 1 Постановления ЕС о слияниях. Через несколько месяцев после одобрения слияния в Испании Европейская Комиссия, из-за серьезных сомнений в соответствии слияния цели поддержания конкуренции на Общем рынке, пришла к заключению об обратном. Когда предстоящий запрет слияния стал очевиден, компании объявили о роспуске совместного предприятия.
Таким образом, принцип исключительной компетенции нашел свое отражение в практике антимонопольных органов ЕС. Развитие коллизионной проблематики в европейском праве подчинено определенной логике. Путь от теории двойной компетенции через ограниченное преимущественное применение европейского права к принципу исключительной компетенции указывает на постепенное повышение значения общеевропейского регулирования. Эта тенденция является следствием европейской правовой политики, предусматривающей создание в значительной степени единого правового пространства. На этом пути необходимым является создание и применение единых антимонопольных предписаний, единых правил игры в этой области.
Новейшие процессы, демонстрируют значительный потенциал национально-государственного сопротивления принципу исключительной компетенции. Однако в то же время они доказывают необходимость и серьезную значимость единого регулирования при развитии Общего рынка.
В этой связи думается, что плодотворный характер сотрудничества Европейской Комиссии и национальных антимонопольных ведомств государств-членов ЕС во многом обусловлен созданием для указанных целей Европейской ведомственной сети по вопросам конкуренции и единством целей антимонопольного регулирования как на национальном, так и на наднациональном уровне.
