ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
Обозреватель - Observer 2006 №7 (198)
ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
Ю.Бойко,
доктор медицинских наук,
кандидат юридических наук, профессор
(Дипломатическая Академия МИД России)
Мировое информационное пространство
Современный этап развития человечества связан, прежде всего, с лавинообразным - на несколько порядков возросшим объемом информации. Такое положение, сложившееся в течение последних 10-15 лет, дало основание З.Бжезинскому, Д.Беллу и О.Тоффлеру сделать вывод о переходе к постиндустриальному этапу развития общества, связанному, прежде всего, с формированием глобального информационного пространства, то есть информационной стадии развития.
Этот этап стал источником ряда адаптационных проблем для большинства государств, принес новые вызовы и угрозы, требующие адекватного реагирования.
Очевидно, что информация стала одним из мощных стратегических ресурсов современного этапа развития человечества, а уровень вовлеченности самого государства и его населения в глобальное информационное пространство - критерием степени его развития. Значительные изменения, которые несет миру информационная революция, определяемая, в частности, формированием глобальных информационных сетей, необходимостью расширения коммуникативной и технической базы, настолько неоднозначны и многогранны, что очень трудно оценить вызываемые ими социальные последствия.
Такое положение привело мировое сообщество к необходимости решения вопросов информационной политики на надгосударственном уровне.
Изначально мировая информационная политика формировалась на правительственных форумах - конференциях ЮНЕСКО и других международных организаций, и пыталась учесть интересы всех стран. Однако возрастание экономической привлекательности инвестиций в информационную сферу привело к притоку крупного капитала в эту область. Результатом стала передача права формирования стратегии развития глобального информационного пространства и определения приоритетов в общемировой информационной политике Всемирной торговой организации (ВТО), первостепенной задачей которой всегда было обеспечение интересов промышленно-развитых стран. Это привело к дальнейшему увеличению так называемого "электронно-цифрового разрыва" между ними и государствами с более низким уровнем индустриального развития, к которым относится и Россия.
При этом необходимо заметить, что подходы к стратегии развития информационного сообщества в разных странах сильно отличаются.
В США, например, это в достаточной степени рыночно-ориентированная концепция обеспечения универсального доступа пользователей к информационным сетям, учитывающая, кроме того, вопросы инвестиций, а также включающая в себя аспекты информационной безопасности. В Европе же, основное внимание уделяется становлению информационного пространства в таких отраслях, как экономика и занятость, а также воздействию информатизации на общественные и государственные службы, их переквалификацию и обучение.
Попыткой объединить эти подходы стало принятие странами "восьмерки" Хартии глобального информационного общества (2000 г.), которая посвящена использованию возможностей цифровых технологий, преодолению электронно-цифрового неравенства между странами, максимальной вовлеченности в глобальное информационное пространство всех стран вне зависимости от уровня технического развития. Задача конкретной реализации положений Хартии в части создания общей политики информатизации и ее нормативной базы была возложена на правительства стран.
Но, хотя в Хартии декларируются усилия по преодолению международной разобщенности и необходимость эффективного сотрудничества в информационной области между всеми участниками, проблема информационного неравенства, вытекающего из неодинаковых возможностей использования новейших информационных технологий, доступа в глобальное пространство, существует и усиливает и без того острую социальную дифференциацию современного мира.
Положение России в мировом информационном пространстве
Серьезные проблемы стоят сегодня и перед Россией. В послании Президента РФ Федеральному Собранию 2006 г.1 подчеркиваются необходимые подходы к месту России в формирующейся новой архитектуре международных отношений.
Поэтому именно путь становления информационного общества, где основная ставка делается на развитие науки, инноваций, культуры, информационной индустрии и человеческого потенциала, то есть направлений, выделенных Президентом в этом документе, в качестве приоритетных является наиболее выигрышным.
Развитие в России высокотехнологических производств, разработка и внедрение новых интеллектуальных технологий во все сферы жизни как стратегическая цель развития страны неоднократно подчеркивалась Президентом в его выступлениях. Именно этот путь способен дать России конкурентные преимущества на мировом рынке, хотя он же представляется и наиболее напряженным, поскольку требует не только активной государственной политики, в том числе и в информационной сфере, но и вовлечения в ее реализацию всех сил российского общества.
Осложняет ситуацию и то, что качественный скачок в развитии мировой информационной среды совпал по времени со значительными социально-политическими изменениями в России, что определяет дополнительные трудности российского процесса информатизации, поскольку это требует одновременной адаптации общества к влиянию обоих факторов.
Комплексность проблемы информатизации России требует подготовки и оценки как социально-политической стороны этой проблемы, так и вопросов достижения большей эффективности в использовании техники, а также повышения удовлетворенности потребителя в этой сфере. В связи с этим, представляется необходимым появление в России достаточно представительного координирующего органа, осуществляющего контроль за политикой в области информатизации. Пока эти функции в ограниченной степени выполняет Министерство связи России.
Необходимо обратить внимание на то, что политика государства реализуется в виде стратегических концепций, действующего законодательства, а также крупных социально-экономических программ, охватывающих, в том числе и информатизацию (как в технической сфере, так и в сфере образования населения).
Еще в 1998 г. Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи была разработана и одобрена "Концепция государственной информационной политики" (далее - Концепция). Эта Концепция, имеющая стратегической целью вхождение России в мировое информационное пространство, включает в себя следующую систему основных целей:
1. Формирование единого информационного пространства России;
2. Обеспечение информационной безопасности личности, общества, государства;
3. Формирование демократически-ориентированного массового сознания;
Рассмотрим реализацию этих целей по соответствующим направлениям в политике государства, проанализировав последовательность и долгосрочность выстроенных перспектив.
Формирование единого информационного пространства России
Первой стратегической целью, поставленной в Концепции, является формирование единого информационного пространства России, которое базируется, прежде всего, на предоставлении информационных услуг. Для этого необходимо формирование как технологической базы этого рынка, так и правового его обеспечения.
Существуют несколько важных концептуальных документов, утвержденных и одобренных Президентом РФ, а именно: "Концепция формирования информационного общества в России", "Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов", дополненные "Доктриной информационной безопасности Российской Федерации" и Федеральной целевой программой (ФЦП) "Электронная Россия", а также ряд федеральных законов, которые конкретно определили приоритетные направления развития государственной политики в этой области.
В Концепции формирования информационного общества в России, одобренной государственной Комиссией по информатизации (1999 г.), уделяется большое внимание предпосылкам перехода России к информационному обществу, роли государства в этом процессе, определению особенностей российского пути перехода к нему.
Именно в этой Концепции, при обсуждении возможных путей перехода к информационному обществу, указано, что для поддержки процессов информатизации и развития информационно-коммуникационной инфраструктуры необходимы эффективно функционирующая, располагающая свободными средствами рыночная экономика, обеспечивающая постоянный рост информационных потребностей и платежеспособный спрос на информационные продукты.
Для России путь достаточно крупных инвестиций в информационную область, который прошли другие страны, в частности европейские, на современном этапе развития экономики практически невозможен. К сожалению, в части повышения экономической привлекательности инвестиций в информационную сферу Концепцию формирования информационного общества в России можно упрекнуть в расплывчатых формулировках, недостаточной конкретности и слабой экономической обоснованности путей перехода к нему, в частности реализации таких задач, как информатизация всей системы общего и специального образования, формирование и развитие индустрии информационных и коммуникационных услуг, в том числе домашней компьютеризации.
Попыткой определить конкретные пути решения этих проблем стала ФЦП "Электронная Россия", дополняющая и координирующая целый ряд федеральных, региональных и ведомственных программ.
Усиление правового обеспечения деятельности в сфере высоких технологий, усиление информационной прозрачности, повышение за счет информатизации эффективности государственного управления, включение механизмов рыночного регулирования, повышение уровня образования и кадрового потенциала в сфере высоких технологий, развитие электронного бизнеса - далеко не полный перечень направлений Программы. Однако понятийный аппарат и законодательная база Программы, требуют дальнейшего развития и обновления.
Цель формирования единого информационно-коммуникационного пространства России включает в себя создание и развитие рынка информационных услуг с тем, чтобы информационные ресурсы общества могли найти воплощение в реальные социально-экономические преобразования.
Развитие этой новой для России области правоотношений потребовало появления в российском законодательстве ряда документов их регулирующих.
К ним относятся, прежде всего, Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", в котором определены правоотношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов, создании и использовании информационных технологий, и защите информации, прав субъектов участвующих в информационных процессах и информатизации.
В области создания конкурентоспособной отрасли информационных услуг его дополняет Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене", в котором раскрываются такие понятия как "информационный продукт" и "информационная услуга", что является важным при формировании в России легитимных правоотношений в этой новой сфере общественной жизни.
В настоящее время Россия обладает несколько односторонне развитой правовой базой в информационной сфере.
Она включает, помимо двух упомянутых выше законов, также:
Закон РФ "О средствах массовой информации",
Закон РФ "О государственной тайне", Основы законодательства РФ "Об архивном фонде Российской Федерации и архивах",
Федеральный закон "О библиотечном деле",
Закон РФ "О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных" и др.
Кроме того, информация выделена в качестве объекта гражданских прав в ст. 128 ГК РФ.
Но, к сожалению, указанные законы, регулируя технические составляющие информации, мало касаются особенностей информации как особого продукта, глобального ресурса общественного развития.
Обеспечение информационной безопасности личности, общества, государства
Второй целью, поставленной в Концепции, а также одной из важнейших функций государства, является обеспечение информационной безопасности личности, общества, государства.
Глобальная информационная среда является конкурентной практически во всех областях - экономической, политической и собственной информационной.
Возможное противостояние в информационной области выражается в направленном информационном воздействии на граждан другой страны для снижения конкурентоспособности этой страны в мировом пространстве. Поэтому цель обеспечения безопасности населения страны от неконтролируемого внешнего информационного воздействия имеет первостепенную важность.
Эта необходимость, прежде всего, предполагает расширение правового поля, регулирующего общественные отношения, связанные с получением, распространением и использованием информации, а, следовательно, - формирование и дальнейшее развитие информационного права как отдельной отрасли с прочной законодательной базой, которая сможет стать фундаментом для интеграции России в мировое информационное пространство. Приоритет личности, нашедший отражение в Концепции, можно рассматривать как признак демократичности, складывающейся в нашем обществе.
Направление информационной безопасности, выделенное как отдельное в Концепции национальной безопасности, нашло свое дальнейшее развитие в Доктрине информационной безопасности РФ, разработанной Комиссией Совета Безопасности РФ в развитие Концепции национальной безопасности РФ и утвержденной 9 сентября 2000 г.
Кроме системы взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности, в Доктрине определены три основные группы целей государственной политики в этой области. К ним относятся:
-
обеспечение и контроль за соблюдением прав и свобод граждан в области духовной жизни и информационной деятельности;
-
повышение конкурентоспособности отечественных технологий в области информатизации, телекоммуникации и связи, развитие соответствующих наукоемких отраслей промышленности;
-
обеспечение информационной и коммуникационной безопасности.
В Доктрине рассматриваются возможные угрозы, например, конституционным правам и свободам человека, безопасности информационных и телекоммуникационных средств, а также развитию отечественной индустрии информации и др.
Кроме того, этот документ указывает на несовершенство нормативно-правового регулирования отношений в области массовой информации, которое затрудняет реализацию принципа свободы получения информации в тех случаях, когда это диктуется вынужденной необходимостью, и не способствует формированию на территории страны конкурентоспособных информационных агентств, СМИ; недостаточно четко регламентирует механизм обеспечения конституционного права граждан на свободу доступа к информации.
Важен также, отраженный в Доктрине региональный аспект реализации государственной информационной политики.
В связи с этим приобретает первостепенное значение создание эффективной системы согласования интересов и действий в информационной сфере между федеральными и региональными органами власти и управления. Крайне значимой представляется оптимизация решения государственных задач с помощью эффективного информационного взаимодействия Центра и регионов в области обеспечения процессов информатизации с учетом региональной специфики. Необходимо учитывать, что в федеративном государстве вполне возможны собственные позиции субъектов Федерации в осуществлении информационной политики.
Несмотря на то, что в последние годы принят ряд мер и созданы целостные системы защиты государственной тайны и информации, системы лицензирования деятельности организаций в области защиты информации и системы сертификации средств защиты информации, эта область, по мнению специалистов, развивается все еще крайне неравномерно. Фактически в России уже сегодня проводится определенная технологическая модернизация инфокоммуникационной среды и постепенно расширяется сфера применения новых информационно-компьютерных технологий, однако, этой деятельности уделяется слабое внимание со стороны исполнительной и законодательной власти.
Анализ уровня проработанности положений Доктрины показывает ее недостаточность с точки зрения современных потребностей общества и государства, некоторую декларативность и отсутствие четких формулировок, разъясняющих термины и понятия документа.
Недостаточное внимание, уделяемое в Доктрине конкретным мерам повышения уровня информационной безопасности в России, является главным замечанием в ее адрес.
Рассмотрев действие Доктрины информационной безопасности РФ по ряду направлений, можно признать, что как документ общегосударственного значения она, в целом, соответствует современным потребностям российского общества и государства и определяет основные направления обеспечения информационной безопасности на ближайшие несколько лет. При этом, федеральные законы и подзаконные акты Правительства РФ в совокупности дают несколько ограниченную нормативную базу для успешного решения проблем информатизации России, в частности, до сих пор не принят закон "О персональных данных", и даже не обсуждался еще Госдумой проект закона "Об информационной открытости органов государственной власти", о необходимости которого Президент РФ упомянул в послании Федеральному Собранию в 2005 г.
Итак, необходимость уточнения и дополнения Доктрины информационной безопасности РФ нормативно-правовыми актами представляется несомненной, хотя сама Доктрина, безусловно, является важным рамочным документом в этой области.
Формирование демократически-ориентированного массового сознания
Третья цель, поставленная в Концепции государственной информационной политики, связана с формированием демократически ориентированного массового сознания и требует, с одной стороны, эффективного развития и использования национальных информационных ресурсов и обеспечения свободного доступа к ним, с другой - серьезной подготовки человека к жизни и работе в информационном мире.
Эта подготовка подразумевает не только обучение обращению со средствами информатизации, но и, прежде всего, подготовку сознания людей к умению ориентироваться в современном информационном потоке и критически оценивать пришедшую информацию.
Недостаточное понимание механизмов формирования общественного мнения внутри страны и усиления влияния на зарубежное общественное мнение привело к тому, что эти механизмы не только отсутствуют в нашей стране, но даже и не разрабатываются. И в этом вопросе крайне важна разумная сбалансированная политика государства по отношению к СМИ.
Сегодня СМИ являются структурой, формирующей мир для большинства населения, но не всегда отвечают высоким требованиям, предъявляемым к ним государством и обществом.
Лепский В.Е. очень четко сформулировал имеющиеся на сегодняшний день основные претензии к российским СМИ:
Отсутствие четко выраженной гражданской позиции СМИ, ориентированной на решение задач обеспечения безопасности России.
Широко распространенный заказной характер деятельности СМИ (активное участие в "грязных" политических технологиях, асоциальный и аморальный характер деятельности отдельных телеведущих и т.д.).
Пассивная (а порой и негативная) позиция в сохранении и развитии российской культуры. Недооценка роли России в решении проблем обеспечения безопасности и развития человечества.
Пассивная (а порой и негативная) позиция в поддержании физического и психического здоровья населения. Эскалация негативности прошлого, настоящего и будущего.
Доминанта коммерческих интересов при использовании в СМИ сенсационных материалов2.
Опросы журналистов показали, что большинство из них достаточно хорошо знакомы с законом "О средствах массовой информации" и законом "О рекламе", но не представляют себе, что их профессиональная деятельность подпадает под регулирование целого ряда других нормативно-правовых актов, например: закона "О защите прав потребителей", закона "О безопасности", Концепции национальной безопасности РФ, Доктрине информационной безопасности РФ, закона "О противодействии экстремистской деятельности", закона "О терроризме" и многих других.
Отдельно необходимо коснуться некоторых аспектов интеграции человека в информационное пространство.
Эта область до сих пор очень слабо регулируется и, как уже говорилось выше, пока не существует отдельного органа исполнительной власти, организующего и координирующего мероприятия по реализации информационной политики государства, а во многом и определяющего ее.
Современное российское общество, по мнению большинства исследователей, находится в атомизированном состоянии, массовое сознание граждан ориентировано, прежде всего, на потребление, поскольку большинство населения живет в условиях неудовлетворенности материальных потребностей.
Необходимость формирования общественного сознания в духе либерально-демократических ценностей сталкивается с пассивностью и равнодушием населения, а также стойкими ментальными моделями граждан о бесполезности прикладывания усилий по изменению своего положения. Это положение может и должно быть изменено, не только социально-политическими методами, но и соответствующей информационной политикой, направленной на разъяснение гражданам действий и целей государства, повышение уровня вовлеченности населения во внутреннюю жизнь страны, обеспечение прозрачности и открытости государственных органов власти.
Разумеется, что реализация этой программы требует адекватных усилий во всех сферах общественной жизни.
Однако все это тесно увязано с вопросами информационной политики государства. Безусловно, и исполнительная, и законодательная ветви власти осознают значение информатизации страны на современном этапе и важность своей информационной политики, но подходы к этой проблеме, как уже было сказано, несколько технократичны, и наибольшее внимание уделяется техническим и технологическим вопросам информатизации, что может стать важным для экономики, но недостаточно для социальной области и сферы общественного сознания.
Новые проблемы и вызовы, появившиеся в эпоху глобализации и, в частности, интеграция России в единое информационное пространство, могут быть решены только в контексте и единстве с общей стратегией развития страны.
Включение их в единый комплекс задач, стоящих перед страной на средне- и долгосрочную перспективу, интеграция информационной, социально-политической и экономической составляющих таких задач в единый комплекс стратегических проблем - является необходимым условием достижения успеха.
Необходимо также более активно вовлекать население в реализацию этой стратегии, что предполагает концептуальное изменение отношения народа к собственной роли в этом процессе. Усиление активности населения невозможно без создания доверия к государству у широких масс. В этом вопросе важность информационной политики трудно переоценить, поэтому актуальным становится создание положительного имиджа государства как внутри, так и вне страны.
Такие действия по отношению к внешнему миру, судя по некоторым сообщениям в СМИ, уже предпринимаются, о чем свидетельствуют контакты Администрации Президента РФ с фирмой Ketchum, являющейся экспертом по связям с прессой, в преддверии встречи "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге.
Так, например, имиджу и репутации России сильно вредит несогласованность российского законодательства с нормами ВТО в области таможенно-тарифной политики и многочисленные нарушения в России авторских прав, в том числе и на программные продукты.
Именно поэтому Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию 2006 г. подчеркивает: "Необходимым условием развития новых технологий остается надежная защита интеллектуальной собственности, и мы должны обеспечить охрану авторских прав внутри страны - это наша обязанность и перед нашими иностранными партнерами. Мы также должны усилить защиту интересов российских правообладателей за рубежом"1.
Вопросы соблюдения авторских прав в России в преддверии июльского саммита "Большой восьмерки" в Санкт-Петербурге постоянно обсуждаются политиками разного уровня. Такая интенсивная полемика, безусловно, свидетельствует о том, что и на самой встрече глав государств этой проблеме будет уделено значительное внимание.
Если во внешнеполитической жизни изменение имиджа России на более привлекательный, должно привести к получению определенных конкурентных преимуществ, то во внутренней - формирование более благоприятного, открытого и социально-направленного "образа" государства, безусловно, будет способствовать повышению заинтересованности граждан в собственном участии в достижении Россией значимых результатов на пути дальнейшего развития, сократив величину дистанции между властью и народом в нашей стране.
В этом вопросе государству может быть оказана реальная помощь со стороны средств массовой информации, для которых важна позиция государства, выражаемая в прозрачности целей, задач и действий, осуществляемых органами государственной власти. Адекватная трансляция такой информации массовому потребителю, безусловно, поможет повышению уровня доверия народа к собственной власти.
При этом необходимо реально учитывать, что путь России в информационное общество сегодня и всегда должен ориентироваться на российские критерии и уровень качества жизни, социально-культурные особенности россиян, а также требует хотя бы определенных темпов экономического роста.
Также важны политическая стабильность в обществе и политическая воля исполнительной и законодательной власти, поставивших задачу перехода к информационному обществу как одну из первоочередных задач.
Примечания
1 http://www.government.ru
2 Лепский В.Е. Субъективно-ориентированная парадигма СМИ: гармония информационной безопасности и развития России // Информационная и психологическая безопасность в СМИ. Т. 1. М.: Аспект Пресс, 2002. С. 20.
