РОССИЯ В ОБСЕ ВЗГЛЯД В БУДУЩЕЕ

Обозреватель - Observer 2006 №7 (198)

РОССИЯ В ОБСЕ: ВЗГЛЯД В БУДУЩЕЕ

В.Черный,

доктор физико-математических наук,

А.Аляев,

кандидат политических наук,

В.Цыкало

Эволюция ОБСЕ в 1975-2005 гг.

На протяжении всего 30-летнего периода своего существования ОБСЕ была и остается крупнейшей региональной организацией по вопросам1* безопасности и инструментом сотрудничества, включающего важные гуманитарные аспекты1.

В годы "холодной войны" благодаря работе ОБСЕ удалось:

утвердить всеобъемлющий, универсальный и неделимый подход к безопасности;
закрепить тенденцию к снижению конфронтации двух главных военно-политических группировок в Европе;
выработать правила поведения для облегчения военно-политического диалога;
с помощью мер доверия сделать военное положение транспарентным;
включить фактор "человеческого измерения" в межгосударственные отношения.

ОБСЕ накопила огромный переговорный опыт и путем согласования и консенсуса всех государств-участников, вышла на ряд важнейших решений и документов.

В рамках ОБСЕ были разработаны и одобрены следующие документы:

Хельсинкский заключительный акт 1975 г.;
Парижская хартия для новой Европы 1990 г.;
Венские документы по мерам укрепления доверия и безопасности 1992, 1994 и 1999 г.;
Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. и его адаптированная версия 1999 г.;
Кодекс поведения, касающийся военно-политических вопросов безопасности 1994 г.;
Хартия европейской безопасности 1999 г.

Эти документы являются основополагающими в создании архитектуры безопасности в Европе, определяют характер и принципы взаимоотношений государств на континенте и пути развития сотрудничества.

После окончания межблоковой конфронтации ОБСЕ активно подключилась к решению задач по формированию нового миропорядка, демократизации и расширению интеграционных процессов. В деятельности организации появились новые направления по предотвращению конфликтов, урегулированию кризисов и восстановлению status quo. Были неудачи, но были и определенные успехи.

Сегодня Россия сталкивается с серьезными вызовами и угрозами на Западе и Юге. Для решения проблем появляется шанс использовать опыт, наработки и возможности ОБСЕ. Этому способствуют следующие обстоятельства:

Во-первых, именно в рамках ОБСЕ России удалось решить ряд вопросов обеспечения национальной безопасности и создать серьезный задел в этой области на будущее.

Например, в Хельсинкском акте 1975 г. зафиксирован принцип нерушимости границ, значительные сокращения вооружений в центре и на флангах Европы (ДОВСЕ) и т.д.;

Во-вторых, у ОБСЕ имеется ряд преимуществ перед НАТО, ЕС, Советом Европы, а именно:

универсальный характер организации, что позволяет использовать ее возможности и как переговорного форума, и как нормотворческого центра, и как арбитра, и как наблюдателя, и как миротворца и т.д. Для России важно использовать эти возможности на постсоветском пространстве, например, для улучшения положения русскоязычного населения в странах Балтии;
широта охватываемой проблематики, включающей, прежде всего, военно-политическую безопасность. За исключением СБ ООН, ОБСЕ, в сущности, остается единственным органом для реализации Россией военно-политических интересов, а также сотрудничества в области экономики, защиты прав человека и т.д.;
обширная, не просто европейская, а евразийская география состава государств-участников.

Среди 55 членов ОБСЕ - Россия, США и Канада, страны СНГ и Европы, при ОБСЕ работают также представители и наблюдатели от других международных организаций, объединений и отдельных стран;

неделимостью безопасности.

В-третьих, из европейских и евроатлантических структур, таких как ЕС и НАТО, только в ОБСЕ Россия обладает всей полнотой прав и не является внешним партнером, вынужденным приспосабливаться к "местным" нормам и стандартам, добиваться поддержки, учета своих интересов и т.д.;

В-четвертых, следует учесть, что именно СССР, а затем и Россия, внесли значительный, если не решающий, вклад в развитие Хельсинкского процесса, его основных составляющих и концептуальной базы, были инициаторами разработки и принятия ключевых документов ОБСЕ. Поэтому Россия обладает значительным авторитетом и политическим весом в ОБСЕ и может всегда заручиться в ней поддержкой, например, СНГ.

Отметим также, что ОБСЕ вполне сложилась и как одна из авторитетных международных организаций, к опыту которой неизменно проявляется интерес в других регионах.

Таким образом, очевидна приоритетность ОБСЕ для России как форума безопасности и сотрудничества. В утвержденной Указом Президента России. Концепции национальной безопасности (10 января 2000 г.), первым среди факторов, создающих основные угрозы безопасности России в международной сфере, названо "стремление отдельных государств и межгосударственных объединений принизить роль существующих механизмов обеспечения международной безопасности, прежде всего ООН и ОБСЕ"2.

Возникает необходимость дальнейшего развития и совершенствования механизмов ОБСЕ2*. Между тем, в последние годы, в ее деятельности накопился целый ряд разноплановых и разнокалиберных негативов, которые в совокупности настолько серьезны, что ставят под вопрос само существование форума3*.

На "внутреннее нездоровье" ОБСЕ указывает, например, тот факт, что начиная с 1999 г., в течение нескольких лет, не удавалось предложить достойную повестку дня для созыва саммита государств-участников и согласовать ее. На саммите ОБСЕ в Софии (6-7 декабря 2004 г.) не удалось принять итоговую декларацию. В тоже время, в России и на Западе нередко высказываются сомнения в полезности существования этой организации.

Нарастание кризисных явлений в ОБСЕ сегодня

Эксперты МИД России отмечали, что кризисные тенденции в ОБСЕ обусловлены прогрессирующей утратой единого видения ее предназначения.

Как представляется, данный процесс имеет объективную первооснову. Форум СБСЕ/ОБСЕ создавался в основном для решения двух принципиальных задач:

снижения конфронтации по линии Организация Варшавского Договора и НАТО;
официального закрепления принципа неделимости границ в Европе.

В 90-е годы ситуация коренным образом изменилась. Блок стран социализма во главе с СССР перестал существовать, а границы были частично перекроены, но без применения силы. В результате, у ОБСЕ сохраняется неопределенность статуса и места в структуре обновляемой Европы. Ясно, что подобные неопределенности в той или иной степени присутствуют и у других структур. И, как следствие, существует незавершенность процесса трансформации СБСЕ. И хотя соответствующее решение было принято на саммите в Будапеште (декабрь 1994 г.) и вступило в силу (1 января 1995 г.), но до сих пор оно не доведено до логического завершения.

Подобное положение нельзя считать нормальным, ведь оно существует вопреки ясной, оформленной в Хельсинкском акте (1975 г.) и других упомянутых выше документах идеологии ОБСЕ. Они детально регулируют такое важное направление сотрудничества, как военно-политическое. Налицо, таким образом, тормозящее, сдерживающее влияние мощного субъективного фактора внутри самой ОБСЕ, проявляющееся в противодействии ее развитию в рамках Хельсинкского процесса рядом западных стран, их стремления игнорировать ОБСЕ как главную инстанцию в вопросах европейской безопасности4*.

Видно, что ОБСЕ все более отдаляется от своего главного предназначения - служить важным форумом политического диалога и выработки решений по действительно крупным общеевропейским проблемам.

"В конечном итоге за ОБСЕ признана возможность от случая к случаю на основе консенсуса самой определять роль, которую она будет играть в поддержании мира в Европе. Ведущая роль придается ОБСЕ лишь тогда, когда участники сочтут ее наиболее эффективной организацией, способной осуществлять действия по поддержанию мира при заинтересованности отдельных государств или их организаций"3.

Альтернативный подход состоит в утилитарном отношении к ОБСЕ как к одностороннему инструменту политического переустройства ее пространства на "свой" манер. Отсюда возникает стремление de facto придать ОБСЕ интрузивные функции, механизмы вмешательства в суверенные прерогативы тех или иных государств. Она, по сути, все больше превращается в орган, роль которого сводится к тому, чтобы отрабатывать политические решения и заказы, подготовленные другими евроатлантическими структурами. Ряд государств рассматривают ОБСЕ как инструмент достижения собственных политических интересов, а также для "присмотра" за другими странами4. Это проявилось в срыве решений о проведении энергетической конференции и семинара по военным доктринам.

Подобный подход не раз проявлялся по отношению к России.

ОБСЕ неоднократно указывала на нарушения прав человека, допущенные федеральными силами в Чечне, высказывала возражения по поводу результатов выборов в органы государственной власти Российской Федерации.

В частности, наблюдатели от этой организации заявили о нарушениях европейских стандартов при проведении выборов президента России весной 2004 г.

В августе того же года ОБСЕ обвинила российские власти в сокрытии информации о теракте в Беслане5.

Названные объективные и субъективные факторы ведут к невыполнению в должной мере основополагающих документов ОБСЕ, несоблюдению ряда принципов Хельсинкского процесса - прежде всего, невмешательство во внутренние дела и уважение суверенитета государств.

В обобщенном виде судьбоносным с точки зрения будущего ОБСЕ необходимо признать "функционально-географический перекос". Суть его состоит в следующем.

Примерно до второй половины 90-х годов в СБСЕ/ОБСЕ никто не ставил под сомнение равнозначность и равноценность трех так называемых "корзин", то есть магистральных направлений деятельности:

безопасность;
сотрудничество в сфере экономики, науки и техники, и охраны окружающей среды;
сотрудничество в гуманитарной области.

Никто не поощрял образования "крена" в сторону одной из них. Государства-участники последовательно развивали деятельность по всем трем направлениям.

На каждом их них были свои вехи - подписание ДОВСЕ, создание Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и проведение экономических форумов.

Затем, однако, обозначилась тенденция к ускоряющемуся дрейфу ОБСЕ в область гуманитарной проблематики при одновременном свертывании военно-политической и экономической составляющих.

Со второй половины 90-х годов из-за смещения акцентов в деятельности ОБСЕ на гуманитарном направлении обозначилась тенденция к переносу географического центра тяжести деятельности на постсоветское пространство, страны СНГ и Балканы. Таким образом, в деятельности ОБСЕ обозначился подход, который, по точному определению бывшего министра иностранных дел России И.С.Иванова, отражает стремление к превращению данной организации в своего рода "провинциальный форум с ограниченным кругом обязанностей, главным образом, - гуманитарных"6.

В рамках гуманитарной проблематики главное место отводится выборам, в наблюдении за которыми, а иногда и в организации которых, ОБСЕ играет все более активную роль. В ряде случаев вовлеченность или присутствие ОБСЕ помогали разрядить обстановку, засвидетельствовать честный характер выборов. Фактор присутствия ОБСЕ создает стимулы к демократизации, стабилизации и прогрессу в СНГ, что может принести свои дивиденды России. Однако нередко объектом критики становится сама Россия, в основном, в связи с ее действиями в Чечне.

С другой стороны, именно в вопросе выборов, рельефно проявляются главные системные недостатки ОБСЕ, вызывающие критику многих государств-участников. К ним, в частности, относятся;

избирательность, сосредоточенность на одном регионе.

Так, на постсоветском пространстве ОБСЕ ведет наблюдение во всех странах, за исключением стран Балтии, где, как известно, нарушаются права русскоязычного населения.

Выборочное внимание представляет собой явное нарушение мандата ОБСЕ;

политически немотивированные двойные стандарты, предвзятые оценки и подходы к отдельным странам и регионам.

Например, замеченные нарушения считаются несущественными в одних случаях и угрозой, подрывающей основы демократии, - в других.

Численность наблюдателей и методика их работы определяются фактически произвольно при отсутствии ясности относительно того, на основе каких критериев и кем утверждаются полномочия групп наблюдателей5*.

Характерно, что оценки наблюдателей из СНГ, работающих на основе четких документов и предписаний, зачастую расходятся с оценками наблюдателей от ОБСЕ;

использование правозащитных вопросов для оказания политического давления.

В итоге, к неудовольствию ряда стран с участием наблюдателей возникают ситуации, когда одни государства-участники ОБСЕ выступают в роли воспитателей, учителей и хозяев, а другие - как ученики и подопечные.

В качестве характерного примера можно привести оценку наблюдателями ОБСЕ хода и итогов выборов президента Белоруссии, состоявшихся 19 марта 2006 г. Представители ОБСЕ охарактеризовали эти выборы как недемократичные. При этом они вели себя вызывающе, допускали многочисленные придирки, заявляя, в частности, что избирательные комиссии не давали им в полной мере ознакомиться с необходимой информацией, что нашли идентичные подписи избирателей в списках и т.д. Между тем, наблюдатели от СНГ во главе с В.Рушайло считают, что выборы Президента Республики Беларусь 19 марта 2006 г. проведены в соответствии с нормами действующего в стране избирательного законодательства, прошли при высокой активности избирателей. Они признают прошедшие президентские выборы свободными, открытыми и транспарентными. По свидетельству председателя Центризбиркома Белоруссии, выборы отличал беспрецедентный уровень и самые высокие стандарты гласности7.

Основные недостатки в работе ОБСЕ

Подводя итоги рассмотрения "функционально-географического перекоса" как главной проблемы, вытекающей из деградации концептуальных начал ОБСЕ, можно заметить, что он возник лишь в последние 15-20 лет. Это случилось после прекращения существования СССР, в "эпоху Шеварднадзе-Козырева".

В тоже время, в работе ОБСЕ естественно существуют организационные недостатки, в разной мере присущие всем крупным международным организациям как бюрократиям, особенно проявляющиеся в политических вопросах, касающихся гуманитарной составляющей.

Во-первых, в ряде случаев ОБСЕ явно не хватает влияния для того, чтобы держать ситуацию под контролем. Налицо определенная ее легковесность в европейской и мировой политике (при сопоставлении, например, с ЕС, НАТО, Советом Европы).

Ощущается и недостаток полномочий, особенно заметный в сравнении с Советом Безопасности ООН, хотя ОБСЕ создавалась как главная опора ООН в Европе.

Так, ОБСЕ сыграло определенную миротворческую роль в первой половине 90-х годов, но после неудач в Югославии была оттеснена НАТО, а затем и ЕС, на второй план. Не обладая достаточно эффективными инструментами для проведения политики "принуждения к миру" и необходимой политической волей к действию в области безопасности, ОБСЕ оказалась во многих случаях подмененной другими игроками европейской сцены.

Недостатком ОБСЕ является и то, что при политической обязательности всех её решений, они не имеют юридической силы. В определенной степени это связано с тем, что в международном праве, в части касающейся самоопределения наций и народов, содержится фундаментальное противоречие: с одной стороны существует принципиальная возможность самоопределения, вплоть до отделения, а с другой - нерушимость границ. Этот вопрос, возможно, решится в будущем, а сегодня лишь ведутся переговоры о придании большей правосубъектности и правоспособности ОБСЕ.

По-видимому, в данном вопросе сдерживающим фактором также оказывается неоднозначное отношение США к ОБСЕ. Россия прилагает последовательные усилия, чтобы укрепить статус ОБСЕ на международной арене, повысить ее влияние и авторитет. В 90-е годы США поддержали ОБСЕ, укрепили ее организационно, увеличив бюджет и численность персонала. Но, все-таки, США видят в ОБСЕ вспомогательный к НАТО и ЕС инструмент повседневной работы по организации выгодного им международного порядка в Европе.

Во-вторых, заметна нечеткая работа уже существующих механизмов, медлительность и неэффективность реагирования на кризисы. Часто наблюдается запоздалая реакция на быстрое или внезапное развитие событий.

Например, это было в начале кризиса на Балканах в 1992 г., после первых столкновений в Словении. В подобных эпизодах сказались неповоротливость, инерционность форм и методов деятельности ОБСЕ, затянутость ряда процедур, недостаточная отлаженность механизмов организации и проведения оперативных консультаций стран-участниц ОБСЕ по принятию срочных решений в критических ситуациях. Нередко работа представителей организации заканчивалась лишь посещением места конфликта или спора и подготовкой соответствующего доклада.

Малоэффективна и "полевая деятельность" ОБСЕ. В целом, проблемы, порождаемые "функционально-географическим перекосом", распространяются и на "полевые миссии" ОБСЕ, напоминающие, в сущности, мониторинг выборов.

Большая часть "полевых присутствий" ОБСЕ (17 из 21) расположены в странах СНГ и на Балканах. На них тратится 74% бюджетных средств. Деятельность ОБСЕ сконцентрирована на вопросах политического мониторинга ситуации и строительства демократических институтов в странах. В тоже время, мандаты миссий предусматривают действия по оказанию помощи и содействие властям принимающего государства практически по всему спектру деятельности ОБСЕ. Но нередко руководство "полевых присутствий" лишь критикует внутреннюю политику стран пребывания8.

Замечено, что иногда спонтанно возникает зависимость деятельности миссионеров ОБСЕ от "веса" посещаемого государства, что дает повод для подозрений и обвинений в предвзятости.

Но главной проблемой "полевых миссий" является вопрос четкого определения и согласования их мандатов, то есть функций и полномочий. Четкие и ясные процедуры формата и мандата миссий должны быть определены, прежде всего, в самой ОБСЕ после их утверждения в ее соответствующих инстанциях. Необходимо также согласовать их со странами пребывания. Подобная процедура, предусматривающая возможность быстрого и оперативного согласования, должна быть разработана и для экстренных случаев.

При институционализации СБСЕ/ОБСЕ и практической работе ее структур обозначилась и опасность чрезмерной бюрократизации организации, усложняемой такими факторами, как разнообразие функций и широкая вовлеченность ОБСЕ в решение практических задач.

При расширении рамок деятельности и, соответственно, численном росте персонала ОБСЕ сталкивается с проблемой размывания полномочий и мандатов, распыления сил и средств.

Прочная бюрократическая структура ОБСЕ с устойчивым каркасом пока не сложилась, что служит дополнительным стимулом ее реформирования.

В-третьих, с повестки дня ОБСЕ, впрочем как и других международных организаций, не снят вопрос дублирования и параллелизма полномочий и конкретных действий в работе.

Например, в той же Югославии за выполнение "классических", традиционных миссий ОБСЕ брались в ряде случаев ЕС, НАТО.

Примером удачной ликвидации "дыр" и "просветов" в координации взаимодействия с другими партнерами в области безопасности служит взаимодействие по линии ОБСЕ - ООН.

В одно время обе организации договорились о распределении деятельности по ликвидации различных очагов конфликтов в Европе: ООН взяла на себя ведущую роль в урегулировании конфликтов в Таджикистане и Абхазии, а ОБСЕ - в Нагорном Карабахе, Молдове и Южной Осетии.

В ряде случаев ОБСЕ и ООН действуют сообща, как, например, это было в Абхазии, где они совместно контролируют положение в области прав человека. Одновременно были предприняты шаги по приведению нормативной базы ОБСЕ в соответствии с руководящими документами и Уставом ООН.

В-четвертых, необходимо реформировать систему финансирования, в которой наблюдаются серьезные перебои.

Так, вследствие неурегулированности финансового вопроса, ОБСЕ вступила в 2005 г. без утвержденного бюджета с так называемым "механизмом временного финансирования". Аналогичная ситуация была в январе-апреле 2002 г.

Сегодня США - основной спонсор ОБСЕ, (доля России в общем бюджете - 9%), и их эмиссары занимают наибольшее количество руководящих постов в административных органах ОБСЕ, что позволяет США во многом определять политику организации.

Кроме того, для эффективного выполнения поставленных задач ОБСЕ требуются большие объемы материальных, финансовых и технических средств. Недостаточность обеспечения ресурсной базы ОБСЕ пока тормозит ее развитие, и государства-участники это осознают.

В-пятых, отсутствие механизмов для наказания государств-нарушителей и др.6*. В принципе, недостатком ОБСЕ как организации, призванной обеспечивать безопасность, является и отсутствие собственных военных сил (то есть силовых инструментов в духе Гл. VII Устава ООН).

Однако в целом, универсальность и открытость ОБСЕ, а также ее региональные полномочия позволяют ей в случае необходимости привлекать для урегулирования кризисных ситуаций силы и средства других организаций с ограниченным членством, например, НАТО.

России также всегда следует учитывать возможность взаимодействия с ОБСЕ, НАТО и ЕС под эгидой ОБСЕ в необходимых ситуациях.

В-шестых, аналитики отмечают и ряд других недостатков в работе ОБСЕ, имеющих второстепенный или временный характер. К ним можно отнести:

несогласованность ряда положений, касающихся связи между политическим процессом урегулирования конфликта и действиями сил "третьей стороны";
нерешенность вопросов наблюдения за такими силами и оказания им материально-технической помощи;
недостаточная пропагандистская поддержка усилий ОБСЕ9.

Даже с учетом достижений ОБСЕ в превентивной дипломатии и урегулировании конфликтов, необходимо большее освещение деятельности ОБСЕ в СМИ.

Из 12 миссий БДИПЧ ОБСЕ, осуществленных в 2004 г., 11 были проведены в СНГ и бывшей Югославии, а одна - в США. На президентских выборах в России 14 марта присутствовало 340 наблюдателей; 31 октября, 21 ноября, 26 декабря на Украине - от 600 до 1000 наблюдателей; на парламентских выборах в Казахстане 19 сентября - 330 наблюдателей.

Пути оптимизации работы ОБСЕ с учетом интересов России

Суть позиции России в вопросе организационной модернизации ОБСЕ в соответствии с имеющимися реалиями можно определить следующими положениями.

Во-первых, необходимо вернуться на "хельсинкские рельсы", больше внимания уделять фундаментальным вопросам обеспечения безопасности и развития сотрудничества, соблюдению основополагающих документов и принципов, так как на рубеже ХХ-ХХI вв. в работе организации появился риск превращения ее из универсального механизма, трансформирующего коллективную волю государcтв-участников в инструмент воздействия на отдельные государства.

В концептуальном плане первоочередным направлением оптимизации деятельности ОБСЕ должно стать исправление следующих дисбалансов:

с одной стороны, нельзя допустить сужения функций ОБСЕ, сведения их к ограниченному числу обязанностей в основном гуманитарного, правозащитного характера,
с другой - следует одновременно восстановить нарушенный баланс между тремя измерениями безопасности (военно-политическим, экономическим и гуманитарным). Только всеобъемлющий подход к безопасности, основанный на равноценности всех ее измерений, может быть отличительной особенностью ОБСЕ и ее сравнительным преимуществом;
наряду с организационно-функциональным дисбалансом в текущей работе ОБСЕ, необходимо выправить и географический дисбаланс, устранив смещение основных усилий на отдельные районы, прежде всего, на страны СНГ и пространство бывшей Югославии.

Во-вторых, наметившиеся в деятельности ОБСЕ "крены" и "перекосы" ни в коей мере не являются неисправимыми. Наоборот, наибольший потенциал этой организации сконцентрирован на традиционных, серьезно "продвинутых" направлениях, там, где достигнуты реальные успехи и выгода всех заинтересованных сторон.

В рамках актуализации повестки дня организации, приведения ее в соответствие с конкретной обстановкой, позиция России выглядит вполне логичной и обоснованной.

Прежде всего, необходимо повысить роль военно-политической и экономической составляющих ОБСЕ.

Активизация военно-политической составляющей должна идти по следующим направлениям:

1. Необходимо добиваться скорейшей ратификации ДОВСЕ всеми странами-участницами ОБСЕ (Россия ратифицировала его 25 июня 2004 г.) и привлечения всех стран к непосредственному участию в этом договоре. Такая возможность представится в будущем, когда страны ОБСЕ будут обсуждать действенность адаптированного ДОВСЕ. Это касается, в первую очередь, Литвы, Латвии, Эстонии. Поскольку членство последних в НАТО, при одновременном неучастии в ДОВСЕ, создает теоретическую возможность размещения на их территории неограниченного количества военных сил и средств.

2. После вступления в силу адаптированного ДОВСЕ целесообразно выступить с программой осуществления дальнейших мер по безопасности в евроатлантическом регионе.

К их числу можно отнести следующие:

дальнейшие значительные сокращения уровней вооружений для всех государств-участников ДОВСЕ;
расширение перечня ограничиваемых вооружений с включением в него артиллерии калибра менее 100 мм, других видов вооружений;
распространение мер доверия и безопасности на все территории государств-участников ОБСЕ, то есть на национальные территории США, Канады и азиатскую территорию России;
продолжение работы по адаптации Венского документа переговоров по мерам доверия и безопасности (1999 г.).

Этапами на этом пути могло бы стать проведение семинара высокого уровня по военным доктринам (последний был проведен в феврале 2006 г.) и введение новой самостоятельной меры доверия в виде понижения порогов военной деятельности, подлежащей уведомлению и наблюдению.

Полезным форматом для обсуждения подобных вопросов является действующий под эгидой ОБСЕ на правах автономии и принимающий самостоятельные решения Форум по сотрудничеству в области безопасности. Это повысит роль последнего, будет способствовать преодолению застоя и повышению роли ОБСЕ, чего неизменно добивается Россия;

включение в сферу действия ДОВСЕ проблем тактического ядерного оружия, например, положения о том, чтобы тактическое ядерное оружие находилось только в пределах национальных территорий ядерных держав.

3. При наметившемся сближении России с Западом на почве борьбы с общими угрозами открываются и новые возможности для реализации идеи создания единого режима в сфере контроля над обычными вооружениями и мерами по укреплению доверия и безопасности. В перспективе, здесь возможны два пути:

распространение мер доверия по Венскому документу на участников ДОВСЕ;
выработка и принятие единого документа по режиму контроля над обычными вооружениями и МДБ в рамках ОБСЕ.

Второй путь при этом более предпочтителен, поскольку он позволил бы отразить новые военно-политические реалии в рамках всеобъемлющих переговоров, открыв, возможно, новый этап в истории разоружения. Так или иначе, ставить вопрос о создании единого документа такого рода необходимо.

Россия не хотела бы умалять роль ОБСЕ как одного из основных механизмов кризисного урегулирования. Экспертиза ОБСЕ должна подкреплять, а не девальвировать и тем более не подрывать существующие переговорные форматы и механизмы, способствовать достижению договоренностей самих противостоящих сторон. Это позволит избежать бесплодных политических маневров вокруг искусственного поиска новых форматов урегулирования при их отсутствии.

Наглядный пример - провал ОБСЕ подготовленного совместными усилиями по просьбе самих конфликтующих сторон "Меморандума Козака" по Молдавии в 2003 г. В то же время инструментарий ОБСЕ для содействия в мирном урегулировании и разрешении конфликтных ситуаций должен быть задействован на всем пространстве ОБСЕ, а не только "к Востоку от Вены".

Необходимо всемерно наращивать возможности ОБСЕ по реагированию на нетрадиционные угрозы и вызовы в сфере безопасности. Потенциал ОБСЕ в антитеррористической сфере используется пока не полностью, хотя и были предприняты определенные шаги для того, чтобы инструменты контроля над вооружениями соответствовали задачам противодействия такой угрозе за счет более точного выполнения военно-политических обязательств государств-участников.

Совет министров ОБСЕ на своей девятой встрече в Бухаресте (3-4 декабря 2001 г.) принял "План действий по борьбе с терроризмом", который вошел в анналы ОБСЕ как Бухарестский план действий по борьбе с терроризмом.

В рамках предусмотренного Бухарестским планом комплекса антитеррористических мер, все 55 государств-членов ОБСЕ обязались расширять уже предпринимаемые ОБСЕ меры по содействию всемирной борьбе с терроризмом, облегчать межгосударственное взаимодействие и в соответствующих случаях находить новые механизмы.

Особый упор был сделан на устранение причин, порождающих терроризм, и предусмотрена возможность принятия экономических и других мер, направленных на устранение этих причин, обеспечение ограничения передвижений террористов по территориям государств ОБСЕ.

Были предусмотрены также широкое взаимодействие с ООН, помощь в осуществлении международных конвенций и протоколов, направленных на борьбу с терроризмом, в подготовке для национальных финансовых учреждений персонала, специализирующегося на ограничении финансовых потоков, поддерживающих террористов10.

В 2001-2005 гг. в рамках ОБСЕ шло конструктивное рассмотрение и ряда других антитеррористических проектов.

Так, в 2002 г. под председательством Португалии была выдвинута идея разработки Хартии антитеррористического сотрудничества ОБСЕ, в результате которого было принято решение по противодействию использованию глобальной сети Интернет террористическими организациями и выдвинута инициатива ОБСЕ в отношении угрозы химических, биологических, радиологических и ядерных материалов.

США подготовили решение по обмену информацией относительно украденных или утерянных заграничных паспортов.

Началась подготовка решения по разработке единой системы стандартов и процедур в области безопасности контейнерных перевозок.

В последние годы антитеррористическая проблематика неизменно была одним из приоритетов в деятельности ОБСЕ.

Так, на саммите ОБСЕ в Софии (декабрь 2004 г.) среди документов, инициированных группой стран СНГ и принятых СМИД ОБСЕ, были: заявление о противодействии терроризму; прикладные решения по укреплению безопасности контейнерных перевозок; пресечению использования Интернета террористическими организациями, созданию базы данных утерянных и украденных загранпаспортов; усилению контроля за оборотом легкого и стрелкового оружия и противозенитных ракетных комплексов.

В приоритетную проработку следовало бы взять вопрос о поддержке со стороны ОБСЕ Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, усилий по выполнению соответствующих резолюций СБ ООН, включая резолюции № 1566 и № 1624.

Необходимо укреплять антитеррористический участок работы ОБСЕ в финансовом и кадровом отношении, в том числе за счет перераспределения расходных статей ее затрат. На усилия в сфере экономики и экологии выделяется всего 3% бюджета ОБСЕ, а на противодействие терроризму - менее 1,5%.

Больше внимания следует уделять и развитию экономической составляющей ОБСЕ, которую необходимо наполнить новым содержанием:

обеспечение равноправных условий торговли и экономического сотрудничества в интересах всех ее участников;
решение актуальных задач в области свободы торговли;
улучшения деловых контактов и возможностей, промышленного сотрудничества, развития энергетики и транспорта инвестиций, обменов в сфере науки и техники, охраны окружающей среды;
реализации проектов, имеющих сильное социальное измерение.

Именно в этом духе было выдержано предложение России о проведении в 2005 г. конференции по энергетической безопасности в регионе ОБСЕ с актуальной для всех участников ОБСЕ повесткой дня в виде вопросов развития международного сотрудничества в энергетическом секторе, укрепления общей безопасности энергетических поставок, продвижения энергетической эффективности и энергосбережения.

По стратегическому потенциалу развития хозяйственных связей ОБСЕ значительно уступает ЕС. Однако для стран, которые пока остаются "за бортом" Европейского союза, экономическая интеграция в рамках ОБСЕ могла бы стать своего рода компенсацией и помощью, подготовкой в процессе сближения с основным интеграционным ядром экономики Европы. ОБСЕ имеет задел в плане продвижения региональной и субрегиональной хозяйственной интеграции на континенте.

С точки зрения новизны и актуальности повестки дня ОБСЕ, перспективными направлениями в ее деятельности могли бы стать, например, поиск путей решения проблем незаконной иммиграции в Западной и Восточной Европе, соблюдение прав человека при трудоустройстве и определении режима проживания. Отметим, что предложение обсуждать и прорабатывать данные проблемы в ОБСЕ, по всей вероятности, встретило бы положительный отклик государств-членов, а его реализация помогла бы дать импульс к модернизации гуманитарной "корзины" ОБСЕ.

Шаги по обновлению повестки дня ОБСЕ уже делаются.

Так, на заседании СМИД ОБСЕ в Маастрихте (2 декабря 2003 г.) министры иностранных дел приняли ряд важных документов. В их числе:

стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам и вызовам безопасности в XXI в.;
стратегия ОБСЕ для экономического и экологического измерения;
решения по противодействию терроризму, борьбе с торговлей людьми, по толерантности и недискриминации, а также ряд других решений.

В-третьих, следует добиваться придания ОБСЕ полноценной международной правосубъектности и правоспособности, как и предлагают члены "Группы мудрецов".

В-четвертых, в этой связи, а также с необходимостью институционального реформирования ОБСЕ, следует поставить вопрос о разработке ясного и понятного основополагающего руководящего документа этой организации, возможно, - Устава ОБСЕ.

Россия не раз предлагала внести ясность в то, что считать обязательствами и нормами поведения членов ОБСЕ и выработать единые подходы к основным задачам, стоящим перед ОБСЕ. Так, в начале 2001 г. Россия предложила Повестку дня для ОБСЕ и соображения по ее организационному укреплению11.

Предложения России по организационному укреплению ОБСЕ

Сегодня в свете имеющихся в работе форума недостатков необходимо принять следующие меры.

1. Устранить, подрывающую к ОБСЕ доверие, пагубную практику двойных стандартов в оценке избирательных процессов, разработать систему объективных критериев, которые распространялись бы на все пространство ОБСЕ, так как в отсутствие таких критериев мониторинг избирательных процессов не только утрачивает смысл, но и становится инструментом политических манипуляций и фактором дестабилизации.

Для этого необходимо непредвзято оценить, как выполняется документ СБСЕ 1990 г. Копенгагенского совещания по человеческому измерению в части, касающейся выборов.

Есть статистика, которая показывает, что есть немало стран, причем - к западу от Вены, где вопреки копенгагенскому документу по-прежнему законодательно не оформлен институт международного наблюдателя, не закреплены модальности доступа представителей государств-участников международных организаций, а также национальных негосударственных структур на избирательные участки.

В некоторых странах существуют даже прямые запреты, кое-где требуются архаичные корректировки, доставшейся от средневековья системы регистрации избирателей. Так было с выборами на Украине, когда избирательные списки переводились на украинский язык.

Нужны конкретные меры по обеспечению равного представительства избирательных платформ в СМИ, транспарентности финансирования предвыборных кампаний и предотвращения использования административного ресурса, демонстративной поддержки из-за рубежа тех или иных кандидатов.

2. Необходимо существенно повысить эффективность деятельности ОБСЕ на местах в виде "полевых присутствий/миссий", переориентировать их на конкретную деятельность по реализации проектов по запросам принимающих государств.

Этого можно достичь следующим образом:

Во-первых, за счет согласований:

все осуществляемые рабочими миссиями на местах проекты нуждаются как минимум в согласовании с властями принимающих государств, в лучшем случае - "запускаться" по их запросам. Любые виды деятельности, не предусмотренные мандатом миссии, могут осуществляться только при условии соответствующих предварительных коррективов этого мандата решением Постоянного совета ОБСЕ;
совершенствование процедуры назначения глав полевых миссий, что ныне является исключительной прерогативой действующего председательства ОБСЕ, за счет обязательного согласования кандидатур с властями принимающих стран и таким коллективным органом ОБСЕ, как Постоянный совет.

Во-вторых, за счет фокусирования усилий полевых миссий на основных положениях их мандатов, связанных с оказанием содействия властям принимающих государств в реализации конкретных проектов по всему спектру задач ОБСЕ;

В-третьих, за счет улучшения порядка отчетности полевых миссий о выполнении их мандатов, в том числе, исходя из того, что согласно ст. 41 Хартии европейской безопасности, принятой государствами - участниками ОБСЕ на саммите в Стамбуле (в 1999 г.), их главная задача состоит в том, чтобы содействовать принимающему государству в построении собственных механизмов решения соответствующих вопросов, после чего миссии должны завершаться;

В-четвертых, полезным было бы учреждение в ОБСЕ нового института в виде тематических полевых миссий, которые занимались бы теми или иными конкретными вопросами, входящими в компетенцию ОБСЕ, выезжая во все страны - ее участницы вне зависимости от наличия там полевых миссий.

3. Следует укреплять и оптимизировать организационную структуру ОБСЕ сообразно функциональным нововведениям в целях повышения ее эффективности двумя путями:

Во-первых, посредством внутренней институционализации, предполагающей:

усиление роли генерального секретаря ОБСЕ, подразумевающее не столько наделение последнего простыми протокольно-административными функциями, а четкое распределение обязанностей между ним и действующим председателем с тем, чтобы исключить создание второго "центра власти"7*;
практическую реализацию принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате ОБСЕ, ее специализированных институтах, полевых присутствиях и миссиях по наблюдению за выборами. Необходимы разработка и принятие внятного решения на этот счет;
систематизацию существующих и разработку новых Правил процедуры ОБСЕ, имея в виду упорядочение и усовершенствование порядка выработки решений, при котором исключались бы самовольные действия некоторых получивших большую автономию органов ОБСЕ, например, БДИПЧ.

Наиболее важным в плане организационного совершенствования представляется предложение об усилении руководящих органов ОБСЕ. В идеале, российским интересам отвечало бы создание в ОБСЕ аналога Совета Безопасности ООН с его обширными полномочиями, где бы Россия имела все основания занять место постоянного члена. С другой стороны, в таком органе легче было бы принимать оперативные решения на основе консенсуса. Что касается самого принципа консенсуса, то Россия выступает против каких-либо изъятий из него во избежание ситуации, когда она может остаться в одиночестве или решение будет принято против ее воли.

Во-вторых, посредством внешней оптимизации, то есть развития связей с другими евроструктурами и распределении обязанностей между основными международными организациями в Европе. Фактически, речь идет об окончательном определении места и роли ОБСЕ в формирующейся архитектуре европейской безопасности и сотрудничества.

При этом, прежде всего необходимо помнить, что ОБСЕ имеет неограниченные полномочия и право опираться на помощь своих государств-участников, ЕС и НАТО. Последние, как известно, являются закрытыми организациями с ограниченным членством, в то время как ОБСЕ - это единственная универсальная организация по членству, то есть, практически, в этом отношении она по статусу выше их.

Необходимо, таким образом, последовательно вести дело к коренному изменению отношений ОБСЕ, ЕС, НАТО, Совета Европы. Проявляющиеся здесь элементы взаимного дублирования означают, что фактом становится известная "конкуренция" группы многосторонних форумов, бессмысленная с точки зрения небезграничных ресурсов, так как дублирование не только размывают их функции, но и поглощают значительные средства8*.

Ценность ОБСЕ состоит в том, что она способна принести "добавленную стоимость" к работе других многосторонних форумов, действующих в Большой Европе, в Евроатлантическом и Евразийском регионах, за счет предоставления государствам всей этой крупной зоны возможности решать общие для них проблемы, для рассмотрения которых формат Евросоюза, СНГ или НАТО априори слишком узок.

По этим причинам Россия выступает против международного "разделения труда" в Европе по схеме: ЕС отвечает за экономическое сотрудничество, НАТО - военное и военно-политическое, а ОБСЕ - гуманитарное.

Также необходимо настаивать на проведении конструктивного диалога по ключевым вопросам европейской безопасности и роли в ней ОБСЕ, особенно по военно-политической проблематике, необходимость которого явно назрела и находит понимание в руководстве организации.

Работа "на одном поле" побудила руководящие структуры этих объединений принять решение о создании координационной группы по улучшению взаимодействия. Стремление избежать взаимного дублирования могло бы, по идее, привести Совет Европы и ОБСЕ к известному более четкому распределению ролей, а в гипотетической перспективе, как считают некоторые эксперты, и к слиянию, что имело бы для России как свои "плюсы", так и "минусы".

И, наконец, необходимо довести до конца перестройку системы финансирования ОБСЕ с тем, чтобы исключить влияния финансового фактора на ее политику на основе перевода расчета взносов государств на методологию ООН, учитывающую, прежде всего, принципы:

реальной платежеспособности государств;
учета объемов их ВВП, что представляется единственно объективным способом формирования бюджета9*.

Необходимо также заняться совершенствованием порядка расходования внебюджетных средств12, оно должно идти только на официально согласованные проекты миссий.

Таким образом, учитывая необходимость адаптации ОБСЕ к новым условиям, при наличии политической воли и имеющихся у Организации ресурсов для самосовершенствования, устранение недостатков в работе являются вполне возможными.

Ситуация внутри ОБСЕ далека от драматизма, и, несмотря на различия в подходах к определению ее роли и места в европейской политике и наличии в ее составе большой группы стран-членов ЕС и НАТО, налицо понимание необходимости проведения глубокой и быстрой ее реформы. Не столь монолитен и однороден и сам массив других государств-участников, а поле для поиска компромисса существует в ОБСЕ по определению.

У России и партнеров по СНГ есть ясная, конструктивная концепция реформирования ОБСЕ, изложенная в Заявлении стран СНГ (3 июля 2004 г.) и в Обращении к коллегам по ОБСЕ (15 сентября 2004 г.). Реализация этих документов могла бы стать естественной основой для развития ОБСЕ в перспективе. Для этого необходима твердость, последовательность и настойчивость. Именно благодаря этим качествам на саммите ОБСЕ (Любляна, 6 декабря 2005 г.) на основе соответствующего доклада "Группы мудрецов" и последующих межправительственных консультаций высокого уровня удалось принять "дорожную карту" реформирования ОБСЕ.

В целом, институт ОБСЕ целесообразно сохранить и оптимизировать как один из главных инструментов политики России на западном направлении.

Примечания

1 Ротфельд А.Д. Европа: переход к безопасности нового типа ("inclusive security") // Ежегодник СИПРИ-1998: вооружения, разоружение и международная безопасность. М.: Наука, 1999. С. 181.

2 Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Красная звезда. 2000. 20 января. № 10 (23065). С. 2.

3 Лукин В. Год после Стамбула // Дипкурьер (приложение к "Независимой газете"). 2000. 9 ноября. № 17 (17). С.14.

4 Азимов А. ОБСЕ на распутье // Международная жизнь. 2005. № 2. С. 60.

5 http://www.forextimes.ru/news10183p.html

6 Иванов И. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2001. С. 224.

7 Томашевская О. "На выборах в Белоруссии был беспредел гласности". Интервью с председателем Центральной избирательной комиссии Белоруссии Л. Еромшиной // Время новостей. 2006. 23 марта. С. 5; Наумова А., Томашевская О. Палаточный вопрос // Время новостей. 2006. 23 марта. С. 5.

8 Стамбульские договоренности вновь требуется уточнить. Интервью с руководителем постоянной делегации Совета Федерации Федерального Собрания РФ в Парламентской ассамблее ОБСЕ. В. Кулаковым // Независимое военное обозрение. 2004. 3-9 декабря. № 46 (406). С. 2.

9 Лавров С. Выступление главы МИД России на международном семинаре "Опыт мирного разрешения конфликтов". МГИМО МИД России. Апрель 2005; Воронкова А. Шведско-норвежский пример Европе // Дипломат. 2005. № 6 (134). С. 35.

10 Вестник ОБСЕ. Т. VIII. 2001. № 10. Ноябрь-декабрь. С.3-4.

11 Петраков М. "Учителя" и "ученики" в ОБСЕ? // Международная жизнь. 2001. № 5. С. 30-36.

12 Лавров С. Сравнительные преимущества ОБСЕ подвергаются эрозии. Выступление на 12-м заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ. София. 7 декабря 2004 г. // Международная жизнь. 2005. № 1. С. 46.

1* Ключевая роль ОБСЕ в европейском процессе неоднократно официально признавалась ведущими европейскими акторами и закреплена в соответствующих документах (например, в Основополагающем акте Россия-НАТО 1997 г.). НАТО и ЕС, например, охарактеризовали ОБСЕ "как наиболее всеобъемлющую общеевропейскую организацию безопасности" и признали, что принципы и обязательства, налагаемые ОБСЕ обеспечивают базу для развития всеобъемлющей архитектуры безопасности и основаны на сотрудничестве. Такой документ ОБСЕ, как адаптированный ДОВСЕ продолжает рассматриваться в Европе как "краеугольный камень" континентальной безопасности.

2* В значительной мере под воздействием усилий в этом направлении России, а также развития СНГ и формирования структур ОДКБ эти идеи широко поддерживаются руководством организации. Именно в целях всесторонней оптимизации деятельности организации в декабре 2004 г. решением СМИД на саммите ОБСЕ в Софии создана "Группа мудрецов" для выработки предложений по повышению эффективности организации. Ранее были созданы Рабочая группа по реформе ОБСЕ и Группа друзей председателя по совершенствованию деятельности полевых миссий ОБСЕ. Потенциал этих структур достаточен, чтобы подготовить для Постоянного совета и СМИД конкретные решения по оптимизации работы ОБСЕ.

3* Озабоченность происходящим побудила руководителей 9 стран-участников СНГ выступить 3 июля 2004 г. с Заявлением о положении дел в ОБСЕ. В нем содержится нелицеприятная, но справедливая констатация того, что ОБСЕ не сумела адаптироваться к требованиям меняющегося мира и обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на евроатлантическом пространстве. Чуть позже, 15 сентября того же года, главы дипломатических ведомств 8 государств СНГ приняли Обращение к партнерам по ОБСЕ, в котором сформулирован целый ряд конструктивных и конкретных предложений по выправлению ситуации, возвращению ОБСЕ к изначальной концепции сбалансированного и равноправного сотрудничества по каждой из трех "корзин", то есть магистральным направлениям сотрудничества.

4* Формально признавая роль ОБСЕ, натовцы, однако, на деле игнорируют эту организацию, например, такой имеющийся в ее распоряжении важный инструмент безопасности как мандат на проведение миротворческих операций. Так, в принятой 24 апреля 1999 г. на юбилейной сессии Совета НАТО Стратегической концепции альянса обозначена готовность НАТО действовать без мандатов ООН или ОБСЕ, по сути перечеркивающая более раннее натовское предложение о поддержке миротворческих операций, проводимых под руководством СБ ООН или СБСЕ/ОБСЕ. (Сибирский Б. По праву сильного // Новости разведки и контрразведки. 1999. № 17-18 (135). С.12).

5* В одних странах работа немногочисленных групп наблюдателей явно поверхностна, сконцентрирована в столице и может заканчиваться до подведения итогов выборов, в то время как в другие страны направляются многочисленные "отряды" представителей ОБСЕ, контролирующих работу избирательных участков с особой тщательностью; вокруг "административного ресурса" иногда нагнетаются страсти, а иногда он игнорируется, оставляются без внимания, например, мощные акции, блокирующие работу госучреждений и т.д.

6* Называя в качестве недостатка ОБСЕ отсутствие механизмов наказания против государств-нарушителей, критики обычно подразумевают возможность санкций против России за ее действия в Чечне. В том же ключе можно рассматривать и призывы использовать возможность принятия решений по правилу "консенсус минус один голос", то есть без учета мнения соответствующего государства (правило было введено в 1999 г., однако практически не применяется). В этом свете сохранение правила консенсуса при принятии решений представляется для России крайне важным.

7* За усиление полномочий генерального секретаря ОБСЕ высказываются и западные политики например, такой известный политический и государственный деятель Германии как Г.-Д. Геншер (последний предлагает также создать Совет безопасности ОБСЕ - по аналогии с СБ ООН). Интервью первого действующего председателя ОБСЕ, бывшего вице-канцлера и бывшего министра иностранных дел Германии Г.-Д. Геншера // Вестник ОБСЕ. Т. VII. № 7-8. Июль-август 2000. С. 2.

8* При этом некоторые чиновники в ОБСЕ противится устранению этих явлений, что отмечал, например, генеральный секретарь Совета Европы Т. Дэвис. (Терехов А. ЦРУ скорректировало визит Т. Дэвиса // Независимая газета. 2006. 3 марта. С. 6; Терехов А. Т. Дэвис: я жду расследования дела Сычева // Независимая газета. 2006. 6 марта. С. 2).

9* Реальным шагом в этом направлении стало принятие 4 декабря 2005 г. СМИД ОБСЕ решения о новых шкалах взносов в бюджет ОБСЕ.

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте