ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Обозреватель - Observer 2006 №8 (199)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗНАЧЕЙСТВО В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

А.Никоненко,

(Институт теоретико-прикладных

исследований по правовым вопросам)

          В последние годы Федеральное казначейство занимает одно из центральных мест в системе бюджетного федерализма и его деятельность, отражая специфику и особенности российского бюджетного федерализма, реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям.

          Федеральное казначейство участвует в обеспечении конечной задачи бюджетного федерализма - формировании и функционировании бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на всех стадиях бюджетного процесса.

          Административная реформа, превратив Федеральное казначейство в самостоятельный орган исполнительной власти, поставила задачу уточнения его роли и места не только в системе органов исполнительной власти, но и выявления специфики взаимодействия с конкретными органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

          Особое значение имеет вопрос оптимизации сотрудничества с Министерством финансов РФ, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами, Центральным банком РФ, кредитными организациями, а также законодательного закрепления функций Федерального казначейства в Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ).

          В отечественной науке, преимущественно в финансовом праве, за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются различные аспекты правового обеспечения статуса, функциональной деятельности органов Федерального казначейства.

          Вместе с тем, целый ряд вопросов правового обеспечения деятельности Федерального казначейства в системе бюджетного федерализма остаются мало исследованными, не смотря на важную роль и практическое значение данного института.

          Органы казначейства, осуществляя в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, не всегда обращают внимание на реализацию функций федеративного государства.

          Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов федеративного государства, Федеральное казначейство призвано обеспечивать защиту этих интересов в бюджетной сфере. Что нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.

          Реализуя ряд управленческих задач федеративного государства, Федеральное казначейство опирается на императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном является управленческой деятельностью и выступает в качестве проявления субъективного фактора, то есть от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций.

          Осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. 

          Действующий порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета устанавливает единые правила проведения и учета операций по кассовым поступлениям в бюджетную систему страны, а также их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

          В настоящее время прибрели большую актуальность проблемы исполнения бюджетов по доходам в связи с реформированием бюджетного процесса. 

          Сам процесс исполнение Федеральным казначейством полномочий по обеспечению доходов федерального бюджета предполагает совершение ряда последовательных действий по учету и распределению поступающих доходов по уровням бюджетной системы. Следует сразу отметить, что БК РФ (ст.240) устанавливает, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов. 

          Ранее действовала норма, согласно которой бюджетный учет организовывался органом, исполняющим бюджет, а единый план счетов бюджетного учета устанавливался правительством Российской Федерации. При этом понятие "органа, исполняющего бюджет" бюджетным законодательством не определялось. 

          С вступлением в силу действия нормы, изложенной в ст. 215.1 БК РФ, бюджетное законодательство определило органы, ответственные за "обеспечение исполнения бюджета", "организацию исполнения бюджета", а также орган, осуществляющий "кассовое обслуживание исполнения бюджета". Это позволило более четко разграничить полномочия данных органов в бюджетном процессе и уточнить функции Федерального казначейства. 

          Той же нормой установлено, что кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (включающее в себя проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета*) осуществляется Федеральным казначейством.

          Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166.1 производит распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным БК РФ, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов.

          Таким образом, осуществление Федеральным казначейством учета и распределения поступлений доходов по уровням бюджетов бюджетной системы непосредственно связано с осуществлением взаимодействия с администраторами поступлений в бюджет. 

          Действующий порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета определен Порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации1. 

          Органы Федерального казначейства осуществляют учет поступлений и их распределение между бюджетами по кодам бюджетной классификации Российской Федерации (далее - коды бюджетной классификации), выполняя последовательно определенные действия, связанные с получением выписки из счета от Центрального банка Российской Федерации, учреждений Центрального банка Российской Федерации и кредитных организаций (далее - банк) с приложением расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате инкассовых поручений, группировкой поступлений за операционный день по кодам бюджетной классификации и др. 

          Поступления, администрируемые одним администратором поступлений в бюджет**, органы Федерального казначейства учитывают по коду, установленному для данного администратора законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации или решениями представительных органов местного самоуправления на соответствующий год, независимо от кода администратора, указанного в расчетном документе.

          Суммы поступлений, суммы перечислений в бюджеты и суммы возвратов (возмещений) плательщикам излишне (ошибочно) уплаченных (взысканных) сумм регистрируются в Сводном реестре поступлений и выбытий средств бюджета.

          Поступления от уплаты региональных и местных налогов, сборов и иных платежей, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов и не подлежащие в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации зачислению на счета органов Федерального казначейства, подлежат перечислению органом Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов по принадлежности.

          Операции по перерасчету поступлений между бюджетами осуществляются в пределах поступлений за текущий операционный день, подлежащих перечислению в соответствующие бюджеты.

          Недостаточность поступлений в какой-либо бюджет за текущий операционный день является основанием для частичного исполнения перерасчетов поступлений между бюджетами.

          Сумма непроизведенных в текущем операционном дне перерасчетов между бюджетами (их остаток) учитывается при распределении поступлений между бюджетами в следующий операционный день.

          Возврат (возмещение) плательщикам излишне уплаченных (взысканных) сумм осуществляется органами Федерального казначейства на основании решений налоговых органов о возврате, распоряжений администраторов поступлений в бюджет о возврате поступлений плательщику.

          Возврат ошибочно уплаченных сумм в связи с невозможностью их идентификации к доходам бюджетов осуществляется на основании заявления плательщика и справки органа Федерального казначейства.

          Возможность осуществления возврата поступлений из бюджетов определяется после завершения операций, проведенных с учетом перечисленных документов операционного дня, исходя из сумм поступлений за текущий операционный день, подлежащих перечислению в бюджеты. Распределение поступлений между бюджетами за текущий операционный день осуществляется с учетом суммы неисполненного остатка возврата поступлений за предыдущий операционный день.

          Для совершенствования нормативно-правого регулирования учета и распределения поступлений в бюджеты требуется также учесть многоуровневость администрирования поступлений в бюджет. 

          Взаимодействие Федерального казначейства с администраторами поступлений де факто осуществляется с учетом иерархичности организации структуры органов, администрирующих поступления.

          Соответствующие администраторы, имеют в своем подчинении территориальные органы, в их ведении находятся бюджетные учреждения. Реализация данного предложения де-юре потребует при этом внести изменения в БК РФ в части описания полномочий главного (головного) администратора поступлений в бюджет, территориального органа главного администратора. 

          В целях совершенствования правого регулирования обеспечения исполнения бюджета по доходам, БК РФ следует дополнить принципом ведомственности доходов.

          Требование "ведомственности" доходов нельзя назвать требованием "подведомственности", так как в подавляющем большинстве случаев лица, перечисляющие платежи в доход бюджета, не находятся в прямом административном подчинении ведомству, которому поручено обеспечивать сбор дохода данного вида (так, налогоплательщики не подведомственны Федеральной налоговой службе).

          Смысл данного принципа состоит в четком определении лиц, несущих ответственность за конкретное направление работы с бюджетными средствами: поступления доходов.

          В соответствии с бюджетным законодательством средства, поступающие от сдачи в аренду федерального имущества, являются доходами федерального бюджета. В то же время, актами бюджетного законодательства, в частности федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, для некоторых категорий получателей бюджетных средств устанавливаются исключения.

          Так, нормой ст. 30 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" № 189-ФЗ установлено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений.

          При этом поступившие средства отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на их содержание в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных ст. 34 Федерального закона "О бюджете на 2006 г.".

          Учитывая подзаконный уровень нормативно-правового регулирования порядка учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы, требуется интеграция норм, устанавливающих порядок учета доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности бюджетных учреждений***, и внесение соответствующих изменений в Порядок учета и распределения Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы.

          При этом понятие администратора поступлений доходов, закрепленное в БК РФ, следует соответствующим образом дополнить. 

          В Бюджетном кодексе Российской Федерации должна быть закреплена функция органов Федерального казначейства по предоставлению информации, в том числе информации по исполнению федерального бюджета по доходам, информации по запросам уполномоченных органов и должностных лиц, а также закреплены и соответствующие ограничения в предоставлении такой информации.

          Это позволит упорядочить поступление запросов от уполномоченных органов и должностных лиц в органы Федерального казначейства по вопросам, входящим в их компетенцию, а также закрепить обязанности органов Федерального казначейства по предоставлению такой информации.

          Требуется установить ответственность органов Федерального казначейства за нарушение порядка учета и распределения поступлений доходов, для чего потребуется внести изменения в БК РФ, в том числе в части установления соответствующих санкций и механизмов их применения. 

          Как показывает практика, современное состояние развития института администрирования платежей не способно в должной мере содействовать обеспечению перехода к среднесрочному бюджетному планированию. При этом уровень автоматизации бизнес-процессов Федерального казначейства уже сейчас позволяет развить на качественно новом уровне исполнение Федеральным казначейством полномочий по обеспечению доходов федерального бюджета в части осуществления кассового планирования, в том числе по доходам. Эта функция Федерального казначейства должна быть закреплена в Бюджетном кодексе с соответствующими полномочиями по получению необходимой информации, в том числе от администраторов поступлений в бюджет.

          Кроме того, потребуется также разработать Порядок осуществления кассового планирования Федеральным казначейством.

          Данный Порядок должен закрепить процедуры формирования сводного прогноза исполнения федерального бюджета и сводного плана платежей и на их основе порядок формирования сводного кассового плана по кодам бюджетной классификации - с детализацией по месяцам и дням.

          Исследование показывает, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ, в частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет: 

  • контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования;

  • контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых "администраторами", "территориальными администраторами" источников финансирования дефицита федерального бюджета над "бюджетными назначениями";

  • контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств;

  • контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

          Важность выполнения данных функций не вызывает сомнений, однако отсутствие законодательного подтверждения данных прав на их осуществление нарушает основные принципы правового государства. В этой связи целесообразно соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ.

          При распределении доходов по уровням бюджетной системы через счета № 40101 в бюджетном законодательстве необходимо установить в качестве постоянно действующей нормы обязанность Федерального казначейства не позднее следующего рабочего после получения от банка выписки со своих "распределительных счетов" осуществлять перечисление доходов в соответствующие бюджеты бюджетной системы.

          В отношении исполнения органами Федерального казначейства бюджетов других уровней следует отметить, что органы Федерального казначейства в силу действия ст. 166.1 БК РФ самостоятельно определяют порядок участия в исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом, как показывает проведенный анализ нормативно-правовых актов Федерального казначейства, многие их положения не основаны на законе.

          В целях устранения пробелов нормативно-правового регулирования взаимодействия органов Федерального казначейства с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, общие правила кассового обслуживания исполнения региональных и местных бюджетов, а также ответственность данных органов за нарушение указанных правил следует определить в БК РФ.

          Кассовое обслуживание исполнения региональных и местных бюджетов Федеральным казначейством осуществляется по трем различным вариантам.

          При одном из них контроль Федерального казначейства ограничивается контролем правильности заполнения платежных документов и контролем за непревышением кассовых расходов над суммой денежных средств, имеющихся на счете соответствующего бюджета. При использовании других вариантов Федеральное казначейство также осуществляет (по соглашению) иные контрольные полномочия. По-нашему мнению, неурегулированность данных контрольных полномочий на законодательном уровне является существенным пробелом нормативно-правового регулирования вопросов участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов. Учитывая изложенное целесообразно дополнить БК РФ статьей, устанавливающей полномочия Федерального казначейства осуществлять контрольные процедуры за исполнением региональных и местных бюджетов, а также ответственность Федерального казначейства за их неисполнение.

Примечания

          1 Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Утверждено приказом Министерства финансов Российской Федерации от 16 декабря 2004 г. № 116н (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 декабря 2004 г., регистрационный номер 6227).

          * Согласно ст. 6 БК РФ.

          ** Федеральным законом "О бюджетной классификации" установлены коды основных источников доходов бюджетов Российской Федерации, закрепляемые за одним администратором, а также дан перечень кодов основных источников доходов, администрируемых всеми администраторами.

          *** Указанные нормы содержатся в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов. Утверждено Приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. № 46н (зарегистрирован в Минюсте РФ 19 июля 2001 г. № 2809).


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации