НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕР ПО РАЗРЕШАНИЮ ВНУТРЕННЕГО ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА
ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК
№ 4(05)/200
ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
Генерал-полковник В.И. МОЛТЕНСКОЙ,
заместитель главнокомандующего
Сухопутными войсками ВС РФ,
кандидат военных наук;
полковник Ю.А. МАРЦЕНЮК,
кандидат военных наук,
старший научный сотрудник
НЕКОТОРЫЕ ПОДХОДЫ К СОЗДАНИЮ ЕДИНОЙ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕР ПО РАЗРЕШАНИЮ ВНУТРЕННЕГО ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА
После распада СССР в начале 90-х годов прошлого столетия, сопровождавшегося широким спектром открытых и скрытых внутренних конфликтов, ожесточенным столкновением политических сил внутри бывшего Союза, перед руководством страны остро встала проблема обеспечения внутренней безопасности России. Эта проблема актуальна и сегодня, что подтверждается и ее постановкой на совещании руководящего состава ВС РФ в октябре 2003 года.
Наглядным ее проявлением стал внутренний вооруженный конфликт (ВВК) в Чеченской Республике (с 1994 г. по н. в.), который показал, что разрешение подобных ВВК сопряжено с рядом трудностей и проблем, которые еще не нашли своего разрешения.
До настоящего времени в России не выработаны систематизированные рекомендации органам государственной и военной власти, в которых бы определялись порядок подготовки и проведения мероприятий разрешения аналогичных конфликтов в других регионах страны. Это может в конечном итоге привести к тому, что при возникновении кризисных ситуаций мы начнем «наступать на те же самые грабли, на которые наступали» в первой и отчасти второй чеченских кампаниях.
Рекомендации должны базироваться на историческом опыте применения военной силы и других средств Россией на Северном Кавказе и в других внутренних конфликтах XIX-XXI веков, учитывать исторические особенности взаимоотношений центральной власти и коренного населения, проживающего в районе конфликта, а также геополитические, правовые, социальные, научно-технические, военные и ряд других факторов.
Необходимость такой работы уже давно поняли те, кому приходится выполнять боевые задачи в ходе контртеррористической операции в Чеченской Республике. И первые шаги уже сделаны. Одним из них можно считать военно-теоретический труд «Вооруженный конфликт на Северном Кавказе. Уроки и выводы», разработанный под общей редакцией начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации генерала армии А.В.Квашнина.
Уже после неудачного завершения первой чеченской кампании многие военные стали понимать, что одна из причин чеченской трагедии заключается в том факте, что «чеченцы не могут забыть, а российские политики не могут вспомнить Кавказскую войну XIX века».
Какие же основные уроки мы можем почерпнуть из тех событий для сегодняшнего дня?
Анализ всех мероприятий, проводимых в ходе Кавказской войны, позволяет сделать вывод о том, что действия русской армии стали успешными только тогда, когда ее командующие осознали необходимость действий в рамках комплексной программы разрешения кавказских проблем, в которой нашли разумное сочетание меры политического, экономического, социального и непосредственно военного характера.
К таким командующим можно отнести генералов А.П. Ермолова (1816-1826 гг.1), М.С.Воронцова (1845-1854 гг.), А.И.Барятинского (1856-1859 гг.), которые, прекратив бесплодные бессистемные экспедиции вглубь территории Дагестана и Чечни, перешли к последовательным спланированным и хорошо подготовленным систематическим наступательным действиям не только в военной, но и в других сферам противоборства.
Мир на территории Северного Кавказа в XIX веке наступил тогда, когда применение военной силы государством стало необходимым, но не достаточным условием стабилизации обстановки.
В этом регионе в конечном итоге была создана единая централизованная система руководства в лице наместника царя - командующего Кавказским корпусом (армией) с аппаратом управления, в руках которого были сосредоточены все нити военной и гражданской (административной) власти. При этом непосредственное управление военными действиями осуществлялось заместителем по военно-оперативным вопросам. Для административного управления был создан аппарат приставов. На Кавказе применялись особые формы правления - военно-народное управление под общим руководством наместника царя, который нес персональную ответственность перед Петербургом за конечный результат и имел свободу для маневра при решении частных промежуточных задач.
Последовательное привлечение к самоуправлению местных кадров, работающих под постоянным контролем русской администрации, также способствовало «замирению» мятежных народов.
В рамках комплексной единой программы освоения Кавказа в различных сферах деятельности осуществлялись следующие мероприятия.
Во внешнеполитической области проводились дипломатические действия по недопущению попыток политического вмешательства иностранных государств во внутриполитические дела России на Кавказе, надежному блокированию мятежных территорий, лишению горцев в их сепаратистских устремлениях помощи из-за рубежа как в вооружении, так и в политической поддержке. Основные усилия дипломатического корпуса были направлены на заключение выгодных мирных договоров со странами, претендовавшими на ту или иную часть территории Кавказа.
Во внутриполитической области основные усилия сосредоточивались на том, чтобы показать горским народам преимущества, которые они получат от добровольного присоединения к Российскому государству.
Последовательно осуществлялась перестройка всей политической системы горцев - уничтожение княжеств, ханств и образование областей (губерний) Российской империи, что снимало политические предпосылки и основания к сепаратистским выступлениям.
Распространился рекомендованный лично царем метод подкупа «новой» горской знати, что способствовало «прорусской» ориентации среди горцев. Поначалу он не давал желаемого результата: страх перед карой имама брал верх над искушением. Но с ростом «аристократической» оппозиции Шамилю щедрые русские подарки приносили все более заметные плоды, усугубляя раскол в руководящей верхушке имамата, быстро сужая круг людей, способных устоять перед соблазном.
Кроме того, с помощью денег предполагалось посеять раздор не только между различными племенами, но и самими военачальниками Шамиля.
В результате грамотно проводимой социально-экономической политики и административно-хозяйственной деятельности были созданы условия экономической зависимости горцев от России. Это осуществлялось, в том числе и посредством военно-экономической блокады непокорных племен и народностей. Наглядно демонстрировались преимущества жизни тех, кто проживает на контролируемых русскими территориях. Горцы постепенно отучивались от военного ремесла, набеговой системы своего существования и втягивались в хозяйственную и торговую деятельность.
Все действия российской стороны были направлены на лишение повстанцев социальной почвы, поддержки их местным населением, на обеспечение главного условия нормальной жизни людей - их безопасности, уверенности в сохранении результатов труда.
Для активизации процесса вхождения Кавказа в состав России ускоренно развивалась транспортная инфраструктура, промышленность и сельское хозяйство.
Российским руководством много внимания уделялось идеологической работе. При этом применялись самые разноплановые меры: сочетание государственной поддержки ислама в местах компактного проживания мусульман с работой лояльных российскому правительству проповедников, предоставление льгот и преимуществ общинам, принявшим позицию нейтралитета, учет «неписанных» нравственных кодексов горцев.
Противопоставляя насаждаемому Шамилем шариату обычное право горцев (адаты), А. И. Барятинский наносит серьезный удар по идеологической основе имамата. Большинство чеченцев не желало отказываться от правил адата в пользу насаждаемой Шамилем идеологии шариата, т. е. мусульманского права. Это стало одной из главных причин падения имамата Шамиля.
В основу политики освоения Кавказа был заложен принцип одинаковой близости российскому правительству народностей Кавказа, свободы вероисповедания и покровительство духовной иерархии.
Не принижая значения невоенных мер, необходимо подчеркнуть, что основные задачи Кавказского корпуса (армии) решались в военной сфере, где одной из главных проблем был поиск правильной, наиболее приемлемой для местных условий стратегии ведения военных действий. В конце концов отсутствие поспешности в действиях, использование стратегии постепенного закрепления и освоения ранее занятых земель, разнообразия способов борьбы с учетом различий в составе и характере действий противостоящих российским войскам горцев принесло свои положительные результаты (рис. 1).
Дифференцированный подход к выбору способов борьбы с различными народностями и племенами, осуществляемый методом «кнута и пряника», позволил внести раскол в ряды горцев и ускорить процесс стабилизации обстановки на Кавказе. Использование противоречий между равнинными племенами и горцами позволило добиться присоединения Чечни ненасильственными мерами с минимальными для русских войск потерями. Наиболее злостные, неподдающиеся «перевоспитанию» кавказцы высылались с территории Кавказа в глубь России.
Командование и войска Кавказского корпуса научились своевременно реагировать на усиление противника и изменение тактики его действий.
Государство нашло возможность вооружить русскую армию новым, более современным, чем у противника оружием, что в значительной мере подорвало моральный дух горцев и вынудило их менять свои тактические приемы, избегая открытого боя с русскими отрядами.
Командование корпуса добилось неотвратимости наказания горцев, непосредственно участвовавших в набегах и других злодеяниях. Вместе с тем предпринимались самые жесткие меры по недопущению противоправных действий войск против мирных, ни в чем не повинных жителей.
Уверенный в правильности выбранного им пути, А.И. Барятинский советовал избегать поспешности. В своем отчете за 1857-1859 годы он писал: «Нет сомнения, что, через некоторое время, пользуясь мирной жизнью, горцы утратят свою воинственность, скинут оружие и обратятся в поселян. Это не предположение, но убеждение опытом... Воинственность покоренного населения слабеет так быстро, что через несколько лет после замирения оно уже будет не в состоянии меряться с враждебными горцами, недавними своими односельцами. Заменяя оружие плугом, горцы с жадностью бросаются на все, что может принести выгоду, и в непродолжительное время из нищих становятся довольно зажиточными людьми. Безопасность и обеспеченный труд переделывают их. Чтобы замирить кавказское население на веки, нужен, после покорения его, двадцатилетний период совершенно мирной жизни, в продолжении которого горские общества не имени бы ни средств, ни побудительных причин к восстанию. Для этого есть одно средство, - смотреть на управление горцами, как на продолжение их покорения и считать еще несколько лет необходимые для того расходы - издержками Кавказской войны».
В целом в результате комплексного использования мер в различных сферах противоборства горцы начинали видеть необратимость процессов вхождения в состав Российского государства, верить в его способность дать им «лучшую жизнь». И это стало одним из решающих факторов погашения сопротивления в Чечне в период Кавказской войны.
Без этого условия разрешение внутреннего вооруженного конфликта невозможно и в настоящее время.
Таким образом, одним из главных выводов, который можно сделать на основе опыта российских (советских) властей по нормализации обстановки на Кавказе, заключается в том, что разрешение ВВК должно проводиться в единой государственной системе мер, без чего обеспечить условия для достижения главной цели разрешения ВВК нельзя.
Основу этой единой должны составлять система мониторинга внутриполитической обстановки, единая система руководства (управления) проводимыми военными и невоенными мероприятиями разрешения ВВК и непосредственно комплексная программа действий федерального центра.
Создание и начало функционирования данной системы должно упреждать негативное развитие внутреннего вооруженного конфликта.
Сложившаяся после распада СССР внутриполитическая обстановка на территории Российской Федерации требует, чтобы в государстве постоянно функционировала система мониторинга не только внешнеполитической, но и внутриполитической обстановки. Целью ее функционирования должно быть обеспечение возможности руководству страны своевременно реагировать на негативное развитие внутриполитической обстановки, иметь достаточный ресурс времени на принятие обоснованного решения, и своевременное развертывание системы руководства (управления) и вооруженных формирований силовых структур государства (Объединенной группировки войск (сил)).
При этом сепаратисты (повстанцы) лишаются своих главных преимуществ: возможности внезапных и упреждающих действий, ресурса времени на формирование своих НВФ и организации помощи из-за рубежа (в том числе на развертывание пропагандистской шумихи вокруг «нарушения прав народа на самоопределение»), поддержки со стороны местного населения.
Данная система должна иметь центральные и региональные элементы и решать следующие задачи: отслеживание внутриполитической обстановки и сбор информации, прогнозирование ее дальнейшего развития, моделирование вариантов развития обстановки и эффективности планируемых мероприятий разрешения ВВК, выработка предложений Президенту РФ по порядку и содержанию (замыслу) военно-силовых мероприятий разрешения ВВК, научному обоснованию принимаемых военно-политическим руководством государства решений, информирование заинтересованных структур и некоторые другие (рис. 2).
В случае эскалации ВВК и перехода его в кризисную стадию представляется целесообразным развертывать особую систему военно-политического руководства мероприятиями разрешения ВВК.
С учетом того, что разрешение ВВК не может ограничиваться только территорией, непосредственно охваченной ВВК, вышеназванная система руководства должна функционировать на двух уровнях: в масштабе государства и непосредственно в зоне конфликта.
В масштабе государства общее руководство осуществляет Президент РФ. Для согласования усилий всех силовых структур должен создаваться специальный координирующий орган. Возможен и второй путь - возвращение к объединению всех силовых структур, отвечающих за внутреннюю безопасность государства, по образцу существовавшего в советское время Комитета государственной безопасности2.
Непосредственно в зоне ВВК должен создаваться федеральный (специальный) орган управления во главе с представителем Президента3 с непосредственным подчинением ему всех структур государственной и военной власти на территории, охваченной ВВК.
Создание вышеназванной системы разрешения ВВК, основу которой должны составить силы и средства, находящиеся непосредственно в зоне конфликта, во главе с представителем Президента, позволит создать условия, при которых прерогатива принятия и реализации решений по складывающейся в зоне ВВК обстановке будет принадлежать тем, кто непосредственно находится в зоне конфликта и знает обстановку изнутри, а «не понаслышке».
Непосредственное разрешение ВВК обеспечивается проведением целого комплекса разноплановых мероприятий во внешне и внутриполитической, социально-экономической, идеологической и непосредственно в военной сферах, что требует особых полномочий и статуса руководителя этими мероприятиями.
Управление и координация деятельности всех войск, сил и органов, привлекаемых в соответствии с законом о чрезвычайном положении к разрешению ВВК, может осуществляться в соответствии с существующими законами только от лица Президента РФ.
Представитель Президента может быть как представителем силовых структур, так и гражданским лицом, что должно определяться в первую очередь его личностными и профессиональными качествами.
В непосредственном подчинении Представителя Президента на весь период режима чрезвычайного положения будут находиться две вертикали власти, военная и гражданская, при этом приоритеты деятельности каждой из них будут постоянно меняться в зависимости от складывающейся обстановки.
Все управление подчиненными представителю Президента войсками силами и средствами должно осуществляться только через него и его заместителей, исключая параллельное управление ими со стороны тех министерств, в состав которых они организационно входят. Этим снимаются проблемы двойного управления и достигается ответственность одного лица за проводимые мероприятия и возможность сосредоточения основных усилий на выполнении главных задач. В то же время исчезает необходимость периодической передачи руководства проводимыми мероприятиями с одного министерства на другое (от МО к МВД, ФСБ и т.д.), так как в зависимости от стадии развития внутреннего вооруженного конфликта приоритеты выполнения задач тем или иным ведомством может определять сам представитель Президента, не изменяя при этом кардинально всю сложившуюся систему управления.
Органом управления представителя Президента должен стать Региональный штаб.
Все действия представителя Президента и привлекающихся к разрешению ВВК сил и средств должны осуществляться в рамках комплексной программы действий федерального центра по нормализации обстановки в районе ВВК, объединяющей и взаимоувязывающей военные и невоенные меры разрешения ВВК. В этой программе должны учитываться отечественный и зарубежный опыт по разрешению внутренних вооруженных конфликтов, особенности района конфликта (национальные, географические и другие).
Общие направления данной программы (в части, не касающейся моментов закрытого характера) должны быть широко освещены и доведены до общественности, в первую очередь до личного состава ОГВ(с) и населения, проживающего в зоне конфликта.
В ней также должны быть установлены сроки и цели определенных этапов проводимых мероприятий. К выработке данной программы должны быть привлечены все заинтересованные министерства и ведомства.
Особое внимание необходимо обратить на порядок общего руководства, организацию взаимодействия различных структур, определение направлений основных усилий, порядок финансирования и контроля за целевым их использованием.
Основными направлениями деятельности органов государственной власти во внешнеполитической области по прекращению данного конфликта должны быть:
недопущение иностранного вмешательства во внутренние дела Российской Федерации;
обеспечение благоприятных внешних условий для ликвидации террористических формирований и восстановления правопорядка, вплоть до применения санкций к государствам, с территории которых они поддерживаются;
активное сотрудничество с международными организациями в вопросах оказания гуманитарной помощи мирному населению, испытывающему последствия разрешения кризиса;
обеспечение всеми средствами и способами дипломатической и информационной работы поддержки международным сообществом предпринимаемых мер по борьбе с терроризмом или по крайней мере нейтрального отношения к конфликту.
Во внутриполитической и социально-экономической областях должен быть осуществлен комплекс первоочередных мероприятий, включающих:
формирование нормативной правовой базы политического урегулирования;
обеспечение гарантий и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина;
формирование необходимых общественно-политических и социально-экономических предпосылок для демократического принятия соответствующих нормативных правовых документов и проведения свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
организацию внутринационального - внутриобщественного диалога по политическому и правовому урегулированию;
реализацию миротворческих инициатив Президента Российской Федерации (других руководителей государства);
создание политических условий для восстановления экономики и социальной сферы как основы процесса политического урегулирования;
создание эффективной системы управления всем комплексом жизнеобеспечения населения в районе ВВК;
формирование законодательной правовой базы работы новой администрации;
укрепление местных правоохранительных органов и восстановление судебной системы как важнейших элементов реального механизма защиты прав и свобод человека;
осуществление контроля за перемещением населения и материальных ценностей, обеспечение соблюдения комендантского часа, максимально возможное пресечение контактов мирного населения с представителями незаконных вооруженных формирований;
завершение процесса выдачи местному населению паспортов со специальными вкладышами с последующей периодической их перерегистрацией;
проведение «психологических», пропагандистских акций, главным объектом которых должно быть гражданское население, особенно та его часть, которая еще не определилась в своих политических предпочтениях;
организация обучения войск надлежащему повседневному поведению, основанному на неукоснительном соблюдении норм международного права, российских законов, касающемуся урегулирования войн и вооруженных конфликтов, обеспечения безопасности мирных граждан;
обеспечение надежного политико-административного, правового и общественного контроля над действиями войск, оперативное и гласное реагирование на факты противоправных действий, совершенных военнослужащими по отношению к гражданскому населению;
проведение мероприятий по возвращению беженцев. Основным условием решения проблемы беженцев и перемещенных лиц должно быть полное прекращение военных действий и выполнение всего комплекса мероприятий по восстановлению экономической и социальной сфер на территории, охваченной ВВК. В то же время к вопросам возвращения мирного населения необходимо подходить осторожно: усилить профилактическую работу и возвращать беженцев только в стабильные мирные районы. Одним из условий нормализации обстановки является увеличение прослойки населения «нетитульной», в первую очередь русской национальности.
При этом мероприятия восстановления разрушенного хозяйства необходимо согласовывать с военным командованием. Восстанавливать объекты необходимо только в тех районах, в которых обеспечивается безопасность работ и сохранность построенных сооружений. В противном случае данный процесс станет пустой тратой финансовых средств и возможностью для отдельных «нечистых на руку» деятелей хищения денег, выделяемых на социально-экономическую сферу.
Необходимо осуществлять дифференцированный подход к лицам, активно участвовавшим в боевых действиях на стороне сепаратистов. В самые короткие сроки должна решаться проблема занятости населения. Только при наличии стабильных рабочих мест и зарплаты, общей занятости будут созданы предпосылки для демилитаризации всей зоны конфликта.
В идеологической сфере перспективной представляется идея использования в процессе нормализации обстановки в качестве объекта воздействия духовную сферу, которая и является источником сопротивления, готовности жертвовать своей жизнью и терпеть любые лишения. Как показывает опыт США и Израиля, в условиях «джихада» традиционные средства устрашения и сдерживания, используемые против «шахидов» (мучеников за веру), оказываются недейственными. Их невозможно победить стандартными способами, с помощью военной силы или путем использования политических инструментов.
Остановить такого противника можно через веру, распространив борьбу с ним за пределы сферы материальной (военной и экономической) и интеллектуальной (политической и информационной) в сферу духовную. Важность обращения к этой сфере признается военным руководством США, которое обозначило в качестве одного из приоритетов своей стратегии «борьбу за сердца и умы» населения на территориях, являющихся объектами вторжения.
Отметим, что ваххабизм как духовную карту разыгрывает сейчас американский глобализм, естественно, не в интересах России. В Чечне против искусственно созданного направления, которым является ваххабизм, может выступить только ислам в его традиционном виде.
Такой подход позволит нейтрализовать конфликт или изменить его вектор. Для реализации этих целей можно опираться на вновь открытый в райцентре Курчалой в 2002 году Исламский институт. Известно, что при масхадовско-басаевском режиме институт был центром противодействия распространению экстремизма. Здесь преподавался и пропагандировался традиционный ислам с учетом традиций и обычаев народов Чечни, за что масхадовскими властями неоднократно предпринимались попытки закрыть этот институт.
Важную роль в системе невоенных мер играет информационная борьба, которая должна осуществляться как на государственном (стратегическом), так и региональном (оперативном) уровнях. В интересах разрешения конфликта на самых ранних его стадиях необходима полная концентрация всех сил, привлекаемых к ведению информационной борьбы. Одновременно с активными мерами должна осуществляться нейтрализация информационного воздействия со стороны иностранных государств, незаконных вооруженных формирований на население государства, в том числе проживающее в районе конфликта, наличный состав ОГВ (с), на информационные ресурсы, а также на системы управления войсками и оружием.
Непосредственно в военной сфере в зависимости от состава и характера действий НВФ должны гибко видоизменяться формы применения войск (сил). Это связано с тем, что необоснованно решительные силовые действия приводят к недовольству со стороны местного населения, а пассивные - неэффективны в борьбе с незаконными вооруженными формированиями.
Все вышеназванные направления деятельности государства не являются универсальными для каждого из возможных ВВК, они требуют постоянной глубокой проработки и уточнения в зависимости от той обстановки, которая складывается на этапах развития конкретного ВВК.
Примечания:
1. Указаны годы командования Кавказской армией (корпусом).
2. После событий 11 сентября 2001 г. в США создано Министерство внутренней безопасности, объединяющее усилия всех структур, отвечающих за те или иные аспекты внутренней безопасности государства.
3. Функциональные обязанности представителя Президента во многом могут быть аналогичны тем, которые возлагались в царское время на генерал-губернаторов приграничных губерний Российской империи.
