ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОПЕРАЦИЙ НАТО ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МЕЖДУНАРОДНОГО МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
Вестник Академии военных наук, №1, 2005. стр. 76-81
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОПЕРАЦИЙ НАТО ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МЕЖДУНАРОДНОГО МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ
O.O. ХОХЛЫШЕВА,
доктор исторических наук, кандидат юридических наук,
доцент, профессор АВН
Поддержание мира не для НАТО
У. Коэн.
Начавшееся десятилетие нового века охаракте-ризовалось старыми проблемами, к которым доба-вились новые, еще более сложные. Можно предпо-ложить, что стали забываться события совсем еще недавнего ушедшего века. Ситуация в бывшей Югославии и косовский кризис в 1999 году, собы-тия 2001-2004 годов явились очередным своеоб-разным испытанием на прочность системы между-народной безопасности с правовой и политиче-ской точек зрения. Создается впечатление, что бывшая Югославия, а теперь уже Ирак, Афгани-стан, Судан, Пакистан, Иран, Северная Корея и другие точки стали своеобразным полигоном для международных военных испытаний. Кроме того, вновь обострившаяся проблема терроризма и свя-занная с ней необходимость модификации и со-вершенствования системы контртеррористиче-ских мер в той или иной степени связана с пробле-мой обеспечения безопасности на международном и внутригосударственном уровнях. Вполне можно было бы не придавать значение этим обстоятельст-вам, если бы не значительное количество челове-ческих жизней, которые подобные мероприятия уносят. Ситуация осложнена тем, что жертвами становятся представители в основном невоююще-го, мирного населения. Наличие существующих правовых механизмов и норм призвано обеспечить мир и безопасность, а также защитить права чело-века на международном уровне, основным из кото-рых является право на жизнь. Кроме того, воен-ные мероприятия последних лет представляют со-бой не что иное, как нарушение принципов международного права, а именно: невмешательство во внутренние дела государства, неприменение си-лы или угрозы силой, суверенного равенства госу-дарств, защиты прав человека. Конечно, некоторые государства, подвергшиеся подобному воздейст-вию, безусловно, не относятся к числу абсолютно безгрешных и не могут считаться как добросове-стно выполняющие принципы и нормы действую-щего международного права. В то же время неста-бильность внутренней обстановки государства не может быть поводом для вмешательства извне до тех пор, пока не будут исчерпаны все предлагаемые и возможные средства и механизмы для стабилиза-ции обстановки в соответствующие сроки, что, пра-ктически, никогда не выполняется. Более того, спектр миротворческих мер широк и разнообразен и он в первую очередь требует их добросовестного выполнения и применения. Право допускает приме-нение для нарушителей санкций и силы, но исклю-чительно в качестве крайней меры и последнего сред-ства, когда все остальные предложенные меры исчер-паны. Это, на наш взгляд, самое необходимое условие практически никогда не выполнялось, что повлекло за собой ложное впечатление о кризисе миротворчества, отсутствии международного права и необходимости поиска более жестких механиз-мов и структур для поддержания международного мира и безопасности, нежели ООН, а также о необ-ходимости скорейшего реформирования ООН. О кризисе системы ООН и о неэффективности ее ме-ханизмов и инструментов по поддержанию между-народного мира говорить пока еще не стоит, хотя создается впечатление, что все попытки оконча-тельно подорвать престиж ООН были спровоцированы нежеланием урегулирования конфликтных ситуаций в той или иной части планеты, несмотря на имеющиеся общеобязательные запреты общего международного права и наличие международных санкционных механизмов.
Можно было бы поддаться искушению и с тех же позиций, обвиняя во всех проблемах ООН, оце-нить события вновь начавшегося десятилетия, та-кие, как война в Ираке, ситуация в Судане и Афга-нистане, проблемы, связанные с международным и даже внутригосударственным терроризмом. Вполне можно было бы попытаться взвалить всю вину и ответственность на ООН и тем самым слегка отвлечь международное общественное мнение от других, более серьезных проблем, которые связаны с уничтожением человеческих жизней иными средствами. Также можно было бы вновь поискать врага и на-рушителя системы международной безопасности, как это произошло в отношении трансформирую-щейся НАТО. Однако следует констатировать тот факт, что этого не произошло. Мир, а точнее, не-воюющее население, столкнулось с новой пробле-мой - терроризмом, возможно, даже с международ-ным, и в этих условиях пришлось слегка абстраги-роваться от обсуждения и поиска возможностей реформирования ООН, а также от осуждения дейст-вий НАТО. В то же время создавшаяся ситуация от-носительно борьбы с терроризмом не должна стать поводом для приостановления поиска возможно-стей в целях улучшения сложившейся системы меж-дународной безопасности. Кроме того, следует под-черкнуть, что согласно нормам и принципам между-народного права, при наличии всеобъемлющего запрета применения и использования силы (кроме случаев индивидуальной и коллективной самообо-роны) и отсутствии наднационального карательного органа, обеспечение и поддержание международно-го мира и безопасности остается главной целью пра-ва. Данное положение остается фиксированным в существующих правовых документах, являющихся краеугольным камнем сформированной системы международной безопасности.
Роль миротворца пока традиционно сохрани-лась у ООН при поддержке региональных струк-тур. Следует, кроме того, обратить внимание на роль военно-политических альянсов в данной об-ласти и, в частности, НАТО. Дебаты относительно расширения НАТО, роли НАТО как миротворца и военного помощника ООН продолжались дли-тельное время. В результате, с одной стороны, НАТО сравнительно недавно перестала отождеств-ляться с образом врага и источником угрозы, с дру-гой - некоторые действия альянса подверглись об-щемировой обструкции и остракизму. Официаль-ная позиция альянса сводится к тому, что структура является едва ли не организацией гуманитарного на-значения, задачи которой реализуются при военной поддержке составляющих ее государств. Существу-ет мнение о том, что НАТО является основой про-цветания и экономического прогресса стран Запад-ной Европы, США и Канады1. Безусловно, преобра-зование структуры, быстрое реагирование на возникающие проблемы, адаптация к меняющимся условиям - все это и многое другое можно отнести к бесспорным заслугам Североатлантического альян-са. В последнее время НАТО ставит для выполнения весьма широкие задачи. Это защита общих ценно-стей (принципы демократии, права человека, борьба с международным терроризмом, борьба с угрозой распространения ОМУ и ОМП), сотрудничество с Россией и Украиной, развитие основ тесного сот-рудничества с другими государствами-партнерами, стремление служить эффективным инструментом регулирования кризисов и предотвращать распро-странение последствий конфликтов в целом и в тех случаях, когда использованы все иные средства2.
Официально принято считать, что хотя характер угроз, с которыми сталкиваются государства-чле-ны НАТО, и способы противодействия им со сто-роны этой организации меняются, основные принципы сотрудничества в Североатлантическом союзе полностью соответствуют принципам, изло-женным в Вашингтонском договоре. Согласно этому документу, НАТО обеспечивает трансатлан-тическую военно-политическую основу противодей-ствия проблемам безопасности, увязывая вместе с ней интересы Европы и Северной Америки, а также уравновешивая их с интересами отдельных госу-дарств-членов. Данное положение, на наш взгляд, является тем самым, что сводит практически к ну-лю все вышеперечисленные достижения альянса в части международного поддержания мира и безопас-ности. Согласно общему международному праву, оно само по себе обладает первенством (приматом) по отношению к международным отношениям, политике и дипломатии. Также оно доминирует в отношении внутригосударственного права, хотя в некоторых государствах является частью его систе-мы. На международных конференциях по между-народному праву, коммюнике и резолюции кото-рых являются практическими рекомендациями для лиц, принимающих решения на международ-ном и государственном уровнях, всегда проводится тезис о том, что политика обязана следовать за правом. К примеру, президент Ассоциации между-народного права РФ, советник МИД России, доктор юридических наук, профессор А. Колодкин неоднократно подчеркивал необходимость и обя-зательность того, что «политик прежде всего дол-жен знать то, что дозволено правом, а что нет, и на этом основании можно будет судить о характере и качестве принятых им решений на международном и государственном уровнях3». Следовательно, учи-тывая вышеизложенные обстоятельства, даже са-мые благие намерения альянса не могут выходить за рамки международного права и правовых норм. Более того, в юридической литературе основопо-лагающий документ НАТО всегда именуется «пак-том», а именно такого рода документы (пакты, до-говоры или документы, носящие характер пакта, договора) в международном праве являются ис-точниками договорных норм и подлежат толкова-нию. Следовательно, руководящие лица и предста-вители альянса обязаны пристальное внимание уделять именно положениям основополагающего документа этой структуры и привести практику в соответствие с положениями Североатлантическо-го договора, подписанного 4 апреля 1949 года в Ва-шингтоне, федеральном округе Колумбия. Соглас-но преамбуле, «договаривающиеся стороны под-тверждают свою веру в цели и принципы Устава ООН и свое желание жить в мире со всеми народа-ми и правительствами. Договаривающиеся сторо-ны преисполнены решимости защищать свободу, общее наследие и цивилизацию своих народов, ос-нованные на принципах демократии, свободы личности и законности. Договаривающиеся сторо-ны преследуют цель укрепления стабильности и по-вышения благосостояния в Североатлантическом регионе. Договаривающиеся стороны полны реши-мости объединить свои усилия с целью создания коллективной обороны и сохранения мира и безо-пасности». Таким образом, совершенно очевидно, что, несмотря на прикрытие целями и принципа-ми Устава ООН, которые, кстати, составляют семь из десяти основных принципов действующего ме-ждународного права и являются общеобязатель-ными, основатели альянса подразумевали всего лишь создание системы коллективной безопасно-сти в обозначенном регионе в целях обеспечения экономического процветания государств-членов, вошедших в него. Кстати, именно данное положе-ние, изложенное в уставном документе альянса (преамбула и статья 2), до сих пор не позволяет представителям отечественного международного права и доктрины международного права, несмот-ря на давление, оказываемое зарубежными колле-гами, отнести НАТО к числу региональных орга-низаций. В практике и правовой доктрине НАТО означена как военно-политический альянс. Соглас-но статье 1, договаривающиеся стороны обяза-лись, в соответствии с Уставом ООН, мирно ре-шать все международные споры, участниками ко-торых они могут стать, не ставя при этом под угрозу международный мир, безопасность и спра-ведливость, а также воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения в своих международных отношениях, если это про-тиворечит целям ООН. Однако в 1999 году практи-ка свидетельствовала об ином. В частности, обра-тим внимание на то, что в ситуации в Косово не были исчерпаны все меры и средства мирного уре-гулирования, а меры по статье 33 Устава ООН, ко-торые прежде всего имеют отношение именно к спорам, которые следует решать мирными, то есть в первую очередь правовыми средствами, практиче-ски не нашли применения, и военная компонента практически произвольно стала доминирующей в числе мер, предлагаемых для разрешения воору-женного конфликта. Попытка подогнать совершен-ные действия под концепцию гуманитарной интер-венции успеха не имела поскольку гуманитарная интервенция изначально подразумевает, согласно международному праву, вмешательство с целью оказания гуманитарной помощи пострадавшему населению в результате вооруженного конфликта международного и немеждународного характера. Тем самым участники альянса нарушили не только положения Устава ООН и международного права, но и собственные обязательства по уставному до-кументу, которые, согласно принципу междуна-родного права, следует выполнять добросовестно.
Колее того, участники альянса апеллируют к такой сугубо правовой категории, как справедливость, однако на практике участники альянса пока не проявили себя вполне в соответствии с указанной историей. Весьма интересна статья 3, в которой говорится, что «в интересах более эффективного осуществления целей настоящего Договора Договаривающиеся стороны порознь и совместно, посредством постоянных и действенных самостоятельных усилий взаимопомощи, будут поддерживать, и наращивать свой индивидуальный и коллективный потенциал борьбы с вооруженным нападением». В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос о правомерности применения силы к бывшей Югославии, Ираку и Афганистану. Совершенно очевидно, что никакого явного и открытого вооруженного военного нападения со сто-роны этих государств на государства-члены альянса совершено не было. Положения данной статьи НС имеют никакого отношения ни к возможным, ни к скрытым угрозам, следовательно, повода для вмешательства во внутренние дела государств у Североатлантического альянса не было, что является нарушением еще одного основного принципа международного права. На наш взгляд, подобная практика представляется крайне негативной, вполне может создаться прецедент для последую-щего систематического вмешательства по подозре-нию в возможной угрозе, под предлогом превентивных мер. Подобная вероятность несколько противоречит положениям права, в первую очередь международного, и справедливости.
Представители Североатлантического альянса часто ссылаются на статью 5 в целях оправдания применения своих военных мер. По положениям мой статьи договаривающиеся стороны соглаша-ются с тем, что вооруженное нападение на одну или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом и, следовательно, соглашаются с тем, что в случае, если подобное вооруженное нападе-ние будет иметь место, каждая из них, в порядке осуществления права на индивидуальную или кол-лективную самооборону, признаваемого статьей 51 Устава ООН, окажет помощь договаривающей-ся стороне (стороне Североатлантического альян-са), подобному нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или сов-местного действия, которое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы с целью восстановления и последующего сохранения безо-пасности Североатлантического региона5. То есть, вновь совершенно очевидна попытка выдать жела-емое за действительное: на основании положений данной статьи Североатлантического пакта участни-ки альянса пытаются доказать правомерность своих действий в качестве миротворца, поддерживающего международный мир и безопасность, что является приоритетной целью и входит в компетенцию ис-ключительно ООН; желающие заняться подобной деятельностью могут действовать, согласно Уставу ООН, только в соответствии с положениями Уста-ва ООН и (или) в рамках Организации. Действия НАТО на практике пока идут исключительно враз-рез с общепринятой практикой международного миротворчества. Более того, в той же статье 5 Се-вероатлантического пакта совершенно прямо и очевидно говорится, что «О любом подобном воо-руженном нападении и всех принятых в результате него мер немедленно сообщается Совету Безопасно-сти. Подобные меры будут прекращены, когда Совет Безопасности примет меры, необходимые для вос-становления и сохранения международного мира и безопасности»6. На практике это положение пока не выполнялось ни разу, а Совет Безопасности про-сто ставился перед фактом принятых НАТО воен-ных мер. Согласно международному праву, Совет безопасности ООН является единственной инстан-цией, уполномоченной принимать решения о необ-ходимых мерах, включая силовые и санкционные, направленных на поддержание международного мира и безопасности (главы V и VII, VIII Устава ООН). Только по рекомендации, содержащейся в резолюции Совета Безопасности ООН, возможно принятие решений о применении силы, в качестве крайнего средства, в целях поддержания и восстано-вления международного мира и безопасности, после того, как все возможные миротворческие средства были исчерпаны и все сроки, отведенные для разре-шения ситуации, были исчерпаны. На практике да-леко не все возможные мирные (правовые) и поли-тические средства находят свое применение и не во-площаются должным образом.
Весьма любопытны положения статьи 6 Севе-роатлантического пакта, содержащие описание вооруженного нападения на одну или несколько сторон договора, что, по мнению создателей ус-тавного документа альянса, может послужить по-водом для применения ответных мер. Согласно до-кументу, вооруженное нападение включает «воору-женное нападение на территорию любой из Договаривающихся сторон в Европе или Северной Америке, алжирские департаменты Франции (с 1963 года положение потеряю силу с ликвидацией си-стемы колониализма и упразднением системы опеки ООН - О.Х.), территорию Турции или острова, рас-положенные в Североатлантической зоне севернее Тропика Рака и находящиеся под юрисдикцией ка-кой-либо из Договаривающихся сторон; на воору-женные силы, суда или летательные аппараты ка-кой-либо из Договаривающихся сторон, если эти вооруженные силы, суда или летательные аппара-ты находились на этих территориях или над ними, или в другом районе Европы, или над ним, если на них или в нем на момент вступления в силу настоя-щего договора размещались оккупационные силы какой-либо из Договаривающихся сторон, или в Средиземном море, или над ним, или в Североат-лантической зоне севернее Тропика Рака, или над ней.»7 Ничего из перечисленного в статье 6 Севе-роатлантического пакта не имело общего с ситуа-циями, в которые так или иначе были вовлечены на добровольной основе войска НАТО. Можно пред-положить, что альянс своими действиями выразил волю государства-члена, например, США на том основании, что согласно конституционному праву данного государства и на основании действующего внутреннего законодательства США имеют право по настоянию Конгресса объявлять войну в любой точке земного шара, если в указанном регионе си-туация будет угрожать безопасности государства, но при этом, военные действия могут вестись в те-чение 60 дней (здесь примером может послужить затянувшаяся военная кампания США в Ираке). Однако ссылки на внутреннее законодательство своего государства-члена, при осуществлении сво-их военных операций, альянс никогда не представ-лял, следовательно, все действия представители НАТО осуществляли исключительно на коллектив-ной основе, но никогда при этом не указывалась ни угроза конкретному государству или группе государств-членам НАТО, ни применение силы кем-либо против государств-членов альянса. Данное обстоятельство лишь подчеркивает очевидную правонарушительную практику данного военного аль-янса и доказывает невозможность действия войск НАТО вне рамок даже собственного договора.
Анализ положений Североатлантического пак-та позволяет сформулировать следующие выводы:
1. Согласно статьям Североатлантического договора, замысел организаторов альянса не подразумевал создание еще одной структуры, возможного конкурента ООН в военной сфере, для поддержания международного мира и без-опасности, следовательно, организация была создана исключительно в целях военного обес-печения экономического процветания стран Западной Европы и США.
2. Положения Североатлантического пак-та не содержат прямого указания о возмож-ном развитии инструментов и механизмов для достижения, обеспечения и поддержания международного мира и безопасности, сле-довательно, уже в силу этого обстоятельства НАТО не может и не имеет права претендо-вать на роль международного миротворца; по крайней мере, структура НАТО может содер-жать лишь элементы механизмов, необходи-мых для поддержания международного мира и безопасности, способных дополнить недо-стающие в общей сложившейся системе международной безопасности; разумнее всего оставить поддержание международ-ного мира и безопасности в компетенции ООН, предоставляя Организации своевремен-ную помощь по мере требований и необходи-мости.
3. Особого внимания, на наш взгляд, заслу-живают положения статьи 10 Североатлантиче-ского пакта, согласно которой «Договариваю-щиеся стороны по всеобщему согласию могут предлагать любому другому европейскому госу-дарству, способному развивать принципы насто-ящего Договора и вносить свой вклад в безопас-ность Североатлантического региона, присоеди-ниться к настоящему Договору», что буквально приглашает к тесному сотрудничеству государ-ства, разделяющие принципы и цели Альянса, а это в связи с процессом расширения НАТО, по-зволяет говорить уже не о полной, а лишь о час-тичной закрытости данной структуры.
4. Совершенно очевидно, что Североатлан-тический договор, в связи с изменившимися целями и приоритетами альянса, нуждается в кардинальном пересмотре, поскольку возни-кает необходимость приведения в соответствие уставных (договорных) положений и практики, либо можно порекомендовать привести прак-тику альянса в соответствие с положениями Североатлантического договора во избежание дальнейших правонарушений.
5. Кардинального пересмотра требует поло-жение о соответствии практики альянса целям ООН, поскольку цели ООН, изложенные в Уставе, носят глобальный и всеобъемлющий хара-ктер, что не входит в компетенцию военного альянса, призванного обеспечить безопасность военными средствами в определенном регионе.
В качестве заключения можно было бы обратить внимание на ряд обстоятельств относительно НАТО и ее функций. Так, согласно мнению ряда исследо-вателей, НАТО - это «хвост, который виляет соба-кой», в частности, в некоторых исследованиях, осо-бенно не имеющих отношения к официальной по-зиции альянса, неоднократно обращалось внимание на значительные финансовые затраты на развитие этой структуры, которые не всегда оправдывали се-бя. В качестве примера можно привести ряд попы-ток применить войска альянса в качестве меры по борьбе с терроризмом в 1985 году (после атак на аэ-ропорты в Риме и Вене), что не увенчалось успехом. Выдвинутая версия о возможном применении тех же войск для борьбы с арабским терроризмом в Пале-стине вскоре была отвергнута. Кроме того, изна-чально закрытая структура, в первую очередь пред-назначенная для обслуживания определенных госу-дарств, при расширении и при приеме новых членов, в случае возможных нарушений порядка на территории вновь принятых государств, будет выну-ждена в первую очередь заниматься наведением по-рядка и обеспечением безопасности внутри своей соб-ственной структуры, что не входит в ее цели и задачи.
Кроме того, можно предложить версию М.Крауза, предположившего, что НАТО ослабляет Запад, по-скольку своими действиями настраивает междуна-родное сообщество против себя8.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо подчеркнуть, что НАТО не годится ни для роли миротворца в традиционном понимании согласно Уставу ООН и другим основополагающим доку-ментам, ни для роли борца с терроризмом. Собы-тия 2001 - 2004 годов стерли длительное время су-ществовавшие водоразделы «Север-Юг» и «Запад-Восток», являющиеся, по мнению большинства исследователей, основными причинами существо-вавших вооруженных конфликтов. Создание анти-террористической коалиции на международном уровне и создание новых альянсов и структур при-водит пока еще к своеобразной конкуренции воен-но-политических структур. Новые присоединив-шиеся к альянсу государства ничего, кроме своих внутренних проблем, не принесут, что подорвет и без того шаткое положение структуры. Кроме того, в противовес НАТО создаются новые структуры безопасности в рамках Евросоюза. Хотя вполне можно предположить, что при определенной коор-динации процесса принятия решений и действий в рамках вышеозначенных структур коллективное обеспечение международной безопасности увен-чается успехом.
ПРИМЕЧАНИЯ:
1. Данная позиция часто находит отражение в спра-вочной литературе альянса, широко распространяемой в последнее время.
2. Материалы пражского саммита стран НАТО. Прага, март 2004 г.
3. Материалы конференции «Проблема самоопре-деления и отделения в современном международном праве». Дипломатическая Академия МИД РФ, Моск-ва, 12-14 июля 2000 г.
4. Североатлантический договор. Ст.1, 1949 г.
5. Там же. Ст.5.
6. Там же. Ст.5.
7. Там же. Ст.5.
8. М. Krauss. How NATO weakens the West. N.Y.I986.
