ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ РУКОВОДСТВА ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК
№ 3(20)/2007
ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
А.Ф. СТРОЦКИЙ
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ РУКОВОДСТВА ВОЕННЫМ СТРОИТЕЛЬСТВОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ОРГАНИЗАЦИОННО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Одним из основных сдерживающих факторов в формировании перспективного облика военной организации Российской Федерации является низкая эффективность системы планирования и руководства военным строительством. В условиях жестких ресурсных ограничений необходим коренной пересмотр существующей системы планирования военного строительства государства.
Сегодняшнее экономическое состояние России и ее возможности по обеспечению собственной военной безопасности заставляют более взвешенно подходить к вопросам планирования военного строительства. Любая ошибка в определении перспектив развития военной организации государства чревата большими материальными и моральными издержками, что в конечном итоге может привести к подрыву экономического потенциала страны и в целом к ослаблению ее способности обеспечить собственную военную безопасность на необходимом уровне.
Между тем, несмотря на предпринимаемые меры, существующая система планирования военного строительства в Российской Федерации не обеспечивает должную степень централизации, носит экстенсивный характер и фактически свелась к сокращению численности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов1. Существование такой системы привело к образованию диспропорций в структуре военной организации государства, распылению сил и средств, неэффективному расходованию материальных ресурсов.
Основным противоречием в вопросах военного строительства является несоответствие методологических основ его планирования комплексному характеру применения войск (сил). При этом планирование по вопросам обеспечения военной безопасности требует применения системного подхода и должно осуществляться с учетом экономических возможностей государства по ресурсному обеспечению задач, возложенных на Вооруженные Силы и другие войска.
Анализ состояния системы планирования военного строительства в Российской Федерации показывает, что организационным вопросам деятельности государства, а также его влиянию на ход военного строительства уделяется недостаточно внимания. При этом в Российской Федерации отсутствует стройная, научно обоснованная система планирования военного строительства. Существуют ее отдельные, фрагментарные элементы, не позволяющие комплексно решать вопросы военного строительства, гибко реагировать на тенденции в изменении военно-политической обстановки вокруг и внутри России, состоянии ее экономики.
Как отметил Совет Безопасности Российской Федерации в июне 2005 года, в военном строительстве не удалось отойти от преобладания ведомственных интересов при решении вопросов обеспечения обороны и безопасности, избежать неэффективного расходования средств, дублирования и параллелизма функций компонентов военной организации государства2.
В этих условиях одним из направлений совершенствования системы руководства военным строительством в Российской Федерации является организационно-политическое развитие этой системы, рациональное распределение властных полномочий среди имеющихся и вновь создаваемых органов государственного и военного управления.
Рассмотрим это направление деятельности на этапе планирования военного строительства - одном из ключевых этапов управленческого цикла.
Для создания более эффективной системы планирования военного строительства от руководства государства требуется принятие ряда мер, обеспечивающих уход от существующего принципа организационного строительства, при котором осуществляется планирование развития не системы в целом, а ее отдельно выделенных элементов, которые рассматриваются вне совокупности связей с другими составными частями этой системы. То есть должен обеспечиваться переход от развития элементов самих для себя к формированию цельной системы планирования военного строительства, включающей в себя соответствующие решения широкого спектра задач военного строительства.
Необходимость формирования новых подходов в планировании военного строительства продиктована также тем, что особенностью развития теории и практики вооруженной борьбы на современном этапе, а также ее ход и исход определяются не количественно-качественным превосходством одной стороны над другой, а превосходством в функциональных качествах систем, находящихся на вооружении противоборствующих сторон.
Решить данную задачу возможно только с применением комплексного подхода в ходе реформирования всей военной организации и системы планирования ее развития. Поэтому роль и место государства в этом процессе становится приоритетной.
В методологическом плане формирование новой системы планирования военного строительства необходимо начинать с планирования развития функциональных систем, состоящих из разновидовых элементов и формирующих требуемые качества военной организации государства как сложного структурного объекта, объединив планирование развития отдельных функциональных систем в один планирующий документ.
Такая логика планирования военного строительства определяет методологическую основу новой системы планирования военного строительства, получившей название программно-целевого метода, который был проверен практикой военного строительства в развитых странах мира.
При таком методе обеспечивается переход от планирования развития в первую очередь Вооруженных Сил по видовому признаку к созданию комплексных целевых программ, объединяющих в единое целое бюджет Минобороны России, общие задачи Вооруженных Сил на длительную перспективу с перспективами организационного строительства и развития оборонно-промышленного комплекса. И это естественно, ведь речь идет не о строительстве Вооруженных Сил, а о военном строительстве, что гораздо шире.
Указанный метод, объединяя через комплексные целевые программы перспективное организационное и финансовое планирование строительства силового компонента государства, в наибольшей степени отвечает требованиям рыночной экономики.
Вместе с тем переход на программно-целевое планирование военного строительства влечет за собой необходимость решения ряда функциональных и организационных вопросов, а также формирование соответствующей системы управления планированием военного строительства взамен существующей, не в полной мере отвечающей требованиям программно-целевого метода.
При этом важным этапом при формировании новой системы планирования военного строительства является поиск оптимального варианта состава и структуры военной организации, своего рода компромисса между военными потребностями, с одной стороны, и реальными экономическими, научно-техническими, социальными, демографическими и другими возможностями государства, с другой стороны.
С точки зрения системного подхода облик любой системы планирования определяется составом и структурой подсистем планирующих органов и документов, а также наличием подсистемы контроля за планированием, принятым алгоритмом (последовательностью) планирования и реализации принятых решений в данной области.
При этом под пристальным вниманием руководства государства должна находиться разработка алгоритма непосредственного планирования. Он должен обеспечивать соответствие цели (конечного результата) при постановке задачи в самом начале процесса планирования, не допускать пересечение путей достижения результата ни по направлениям исполнения, ни по времени, ни по исполнителям, иметь возможность получения (вывода) промежуточного результата (с целью возможности контроля за ходом процесса на промежуточном этапе), обеспечивать подчинение подсистемы планирования единому замыслу единой иерархической системы, а также иметь возможность по оптимизации (многовариантности) процесса планирования с целью экономии выделенных ресурсов (временных, людских, финансовых и др.).
Организационно процесс планирования военного строительства можно разделить на несколько этапов: подготовки единых исходных данных для планирования; военно-стратегического и ресурсно-экономического обоснования облика военной организации государства; программирования строительства силовых компонентов, входящих в состав военной организации государства; формирования бюджета на национальную оборону (рис.1).
При этом, как показывает практика, наиболее сложным в организационном плане вопросом является выработка так называемого запускающего механизма, то есть определение момента начала самого процесса планирования.
Предлагаемая организация планирования военного строительства в Российской Федерации (рис. 2) позволяет устранить имеющиеся организационные недостатки в данной области и обеспечить своевременное начало процесса планирования, в основе которого лежит разработка единых исходных данных (ЕИД).
Подготовка ЕИД является наиболее ответственным этапом деятельности высших органов государственной власти в ходе выработки стратегии строительства военной организации государства на планируемый период и является составной частью программно-целевого метода.
Уточнение стратегических взглядов политического руководства государства на военное строительство через ежегодные послания Президента Российской Федерации с последующей их конкретизацией в решениях Совета Безопасности обеспечивает постоянное управление и контроль за реализацией принятых решений в данной области.
При этом важное значение имеет метод проведения мероприятий планирования. Оптимальным в этом плане является метод «скользящего» графика, что обеспечивает непрерывность процесса планирования.
Практика показывает, что для уровня высшего государственного управления наиболее доступным и проверенным является сетевой метод планирования. При этом важным в использовании сетевого метода при планировании военного строительства является то, что этот метод полностью соотносится с программно-целевым методом.
Особое место в формировании системы планирования военного строительства занимает методология оценки и анализа эффективности функционирования непосредственно управленческой системы, имея в виду создание благоприятных условий для достижения планирующими органами высоких результатов в обусловленные сроки с наименьшими затратами.
Для оценки эффективности функционирования всей системы управления военным строительством в государстве может проводиться ее комплексная оценка, основанная на использовании количественно-качественного подхода, позволяющего оценивать эффективность управления по значительной совокупности факторов.
Применительно к процессу управления военным строительством государства эффективность управления проявляется в достигнутых показателях, намеченных к определенному сроку, и характеризует результативность всей деятельности системы управления военным строительством в целом.
Результативность системы управления военным строительством может оцениваться по различным показателям. Для оценки результатов могут быть использованы такие показатели, как действенность, экономичность, инициативность.
При создании новой системы планирования непременным условием ее формирования является решение ряда организационных вопросов, касающихся изменения существующего в Российской Федерации порядка планирования военного строительства, при котором исключается возможность расширения круга участников данного процесса.
В первую очередь это касается аппарата Совета Безопасности, Комитета Государственной Думы по обороне и комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, Академии военных наук, Российской академии наук, других заинтересованных организаций и ведомств, а с переходом к программно-целевому методу планирования участие Правительства Российской Федерации и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в этом процессе становится приоритетным.
Только при таких условиях поиск компромиссного решения между постоянно растущими потребностями «силовиков» и реальными возможностями экономики государства по их удовлетворению может принести положительные результаты. При этом роль руководства государства, Государственной Думы и Совета Федерации, принимающих окончательное решение в данном вопросе, состоит в том, чтобы найти ту «золотую середину», которая удовлетворила бы все заинтересованные стороны.
Таким образом, реализация вышеперечисленных требований позволит осуществить в полном объеме переход на планирование военного строительства с применением программно-целевого метода.
При этом у руководства государства появляется возможность принять такие достигающие поставленные цели программы, выполнение которых гарантировалось бы финансовыми ресурсами, то есть увязать военное и экономическое планирование. При этом, учитывая непосредственную взаимосвязь военного и экономического планирования, было бы целесообразным важнейшие военно-стратегические документы рассматривать на заседаниях постоянных членов Совета Безопасности.
Проведенное исследование показывает, что планирование военного строительства является многогранным процессом, пронизывающим практически всю систему финансовых, экономических и организационно-управленческих связей, и отражает сложность взаимоотношений, которые существуют между заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в ходе решения вопросов военного строительства.
Анализ взаимосвязей внутри самой системы показывает, что данный процесс требует централизации руководства им на высшем и, что самое главное, надведомственном уровне. Основу такой системы формируют органы управления с их связями и взаимоотношениями, выстраиваемыми в процессе управленческой деятельности.
Качество самого управленческого процесса зависит от многих параметров, которые определяют успех выполнения намеченных мероприятий, а, значит, эффективность функционирования самого аппарата управления.
Анализ военного строительства в ведущих государствах мира указывает на наметившуюся тенденцию в повышении гибкости управления военной организацией государства, вызванной прежде всего тем, что характер угроз настоящих, а тем более будущих, настолько непредсказуем, что просчитать направления их парирования практически невозможно. Поэтому в планировании военного строительства начала преобладать тенденция к достижению универсальности не только военной организации в целом, но и органов, занимающихся непосредственным планированием ее строительства и развития.
Эти требования вызывают необходимость формирования в Российской Федерации более гибкой системы управления военным строительством.
В настоящее время в нашей стране четко определенного центра по координации усилий законодательной и исполнительной ветвей власти с силовыми структурами в области военного строительства практически не существует.
Вместе с тем действующим законодательством такая функция возложена на одну из составляющих системы военной организации государства - Минобороны России, однако это противоречит объективным законам, обеспечивающим функционирование сложных иерархических систем.
По сути дела, действующим законодательством на одну из составляющих многоуровневой системы военной организации государства, каковым является Минобороны России, возложена функция системы более высокого уровня.
Это неизбежно ведет к конфликту внутри системы, так как нарушена иерархия, при которой управление системой и ее устойчивость определяются не инстанцией более высокого уровня, а одной из составляющих этой системы, стоящей на более низком уровне в общей системе планирования и управления военным строительством.
Разрешение этих противоречий требует прежде всего поднятия на более высокий, надведомственный уровень планирования военного строительства.
При существующем распределении обязанностей в Российской Федерации ни один из федеральных органов государственной власти в ранге министерства, а тем более федеральные агентства или другие государственные структуры не в состоянии в полном объеме взять на себя функции по руководству этим процессом от начала и до завершения планирования, а также осуществлять контроль за реализацией принятых решений в данной области.
Возложение вопросов планирования военного строительства на любое из «силовых» ведомств нарушает основные принципы системного подхода в этой области и неизбежно приведет к снижению результативности и качества конечного результата по причине необходимости учитывать в приоритетном порядке ведомственные интересы, а не общегосударственные.
Несмотря на имеющуюся тенденцию к пониманию необходимости поднятия руководства военным строительством на более высокий уровень, формирование надведомственного органа сдерживается по целому ряду причин.
Решение данной проблемы лежит в основном в организационно-политической области и отражает сложившуюся в государстве систему принятия решений по управлению государством на основе так называемого принципа «сдержек и противовесов».
Вместе с тем мировая практика указывает на то, что формирование эффективной системы руководства военным строительством должно находиться под постоянным контролем руководства государства. При этом органы, реализующие его политику, в том числе по вопросам военного строительства, должны обеспечивать выполнение решений политического руководства в данной области на протяжении всего срока их пребывания во главе государства.
В то же время деятельность этих органов должна осуществляться в рамках действующего законодательства, иметь определенную степень прозрачности для общественности и отчетности перед руководством государства, законодательной и исполнительной властью.
Кроме того, состав, структура и численность органа управления военным строительством должна соответствовать решаемым на планируемый период задачам, обладать необходимыми полномочиями и функциями, позволяющими осуществлять мероприятия перспективного планирования в масштабах всей военной организации государства, а также обеспечивать контроль за реализацией принятых решений в данной области.
С учетом требований по минимизации затрат (стоимостных показателей) на формирование органа управления, оптимизации его численности, а также экономии времени за основу расчетов был выбран ранее существовавший (до 2004 года) орган - управление военного строительства аппарата Совета Безопасности и обоснованы состав и структура нового органа управления военным строительством в Российской Федерации. Обосновано также его рациональное построение в соответствии с решаемыми задачами (рис. 3), где: L - вариант построения органа управления, Э - эффективность выполнения задачи, Nл.с. - численность личного состава.
С целью придания большей гибкости и оперативности при решении задач перспективного планирования по вопросам военного строительства в Российской Федерации вариант органа управления разработан по так называемому «модульному» принципу. Структурно он включает в себя постоянную и переменную составляющие.
На постоянной основе функционируют руководство и подразделения, обеспечивающие деятельность данного органа в периоды между мероприятиями долгосрочного планирования.
На основе этих постоянно действующих подразделений на период очередного этапа перспективного планирования формируются межведомственные рабочие группы (являются переменной величиной и формируются на временной основе) по соответствующим направлениям деятельности для подготовки необходимых ЕИД.
Предлагаемый вариант структуры органа планирования и управления военным строительством обеспечит централизацию руководства в процессе выработки стратегии развития военной организации государства на планируемый период, позволит скоординировать усилия между «силовыми» ведомствами и заинтересованными федеральными органами законодательной и исполнительной ветвей власти, обеспечит создание условий, позволяющих целенаправленно планировать и эффективно расходовать выделяемые на военное строительство ограниченные государственные ресурсы, что является необходимым условием при переходе к программно-целевому планированию.
Важной особенностью предлагаемого органа планирования и управления военным строительством является то, что в процесс подготовки единых исходных данных для стратегического планирования включен Генеральный штаб. По сравнению с ныне существующей системой планирования новая система обеспечивает активное участие Генерального штаба на всех этапах выработки исходных данных, обеспечивает эти данные необходимыми финансовыми и другими ресурсами с учетом реальных возможностей экономики государства, что в полной мере отвечает требованиям программно-целевого метода.
Такая активизация деятельности Генерального штаба достигается через организацию его взаимодействия с заинтересованными федеральными органами государственной власти через Межведомственную комиссию Совета Безопасности Российской Федерации, председателем которой является начальник Генерального штаба.
Кроме того, в условиях нарастания угрозы агрессии против Российской Федерации предлагаемое Главное управление планирования и руководства военным строительством в Российской Федерации может быть преобразовано в орган руководства обороной государства, формирование которого в настоящее время оговорено в Военной доктрине Российской Федерации.
С созданием такого органа система планирования военного строительства в Российской Федерации обретет законченный организационно-политический вид, что позволит повысить уровень государственного управления военным строительством в стране и обеспечит реализацию принятых решений, направленных на построение до 2015 года качественно новой военной организации государства, позволит привести методологические основы планирования военного строительства в соответствие с комплексным характером применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов при решении задач обеспечения военной безопасности страны.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Далее Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы именуются - Вооруженные Силы и другие войска.
2. Материалы заседания Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О перспективах развития военной организации Российской Федерации до 2015 года» от 28 июня 2005 г.
