Региональный аспект реализации международных обязательств России по охране окружающей среды.

ИНОСТРАННАЯ ПЕЧАТЬ

ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОМ,

НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОМ

И ВОЕННОМ ПОТЕНЦИАЛЕ

ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ

И ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ

ЕГО ВЫЯВЛЕНИЯ

Серия: "ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ"

Ежемесячный информационный бюллетень

№11/0

Региональный аспект реализации международных обязательств России по охране окружающей среды.

В издании Europe-Asia Studies рассмотрена экономическая и экологическая ситуация в северо-западной части России с точки зрения выполнения ею международных соглашений на национальном и региональном уровне.

Северо-западная часть РФ - это регион, обладающий чрезвычайно богатыми природными ресурсами и в то же время отягощенный серьезными экологическими проблемами. Регион, северная часть которого частично находится за Полярным кругом, заселен в значительной мере благодаря наличию природных ресурсов. Лесные массивы южной части региона, преимущественно Архангельской области, в течение столетий составляли основу человеческой жизни. В более бедной Мурманской области рыболовство и горная промышленность, представляя собой промышленную базу для создания после первой мировой войны крупных поселений, во второй половине XX в. превратили область в наиболее заселенную территорию за Северным Полярным кругом. Районы рыбного промысла прилегающего Баренцева моря относятся к наиболее продуктивным в мире, а минеральные запасы Кольского полуострова, главным образом железная руда, никель и апатит, отличаются высоким уровнем концентрации. В регионе был создан большой рыболовный флот и к моменту распада Советского Союза в Мурманске находился крупнейший рыбоперерабатывающий завод страны. Уже сами названия городов, такие как Никель и Апатиты, свидетельствуют о важной роли для региона горного и металлургического комплекса

Однако извлечение природных ресурсов и сопровождавшее его военное строительство велись в ущерб окружающей среде. В течение прошедшего десятилетия северо-западная часть России стала более известна своей экологической деградацией, чем богатством природных ресурсов. С середины 80-х годов доступ западных журналистов в этот значительно милитаризованный регион постепенно упрощался и черные стволы деревьев умирающих лесов вокруг городов Никель и Мончегорск стали на Западе символами неблагополучного экологического состояния России. Плавильное производство этих двух городов стало причиной гибели окружавших их лесов и источником загрязнения соседних скандинавских стран и других регионов России. Скандинавские государства разработали планы оказания помощи, направленной на снижение выбросов производственных предприятий горного и металлургического комплекса северо-западной части России, однако реальных действий в этой сфере предпринято не было. Несмотря на то, что в последние годы финансовые проблемы вынудили предприятия сократить производственную деятельность, уровень загрязнения атмосферы в европейской Арктике практически не снизился.

В 90-х годах большую обеспокоенность, чем загрязнение воздуха, стала вызывать радиационная угроза, исходящая от атомных сооружений, кораблей, радиоактивных отходов и отработанного ядерного топлива. В конце 90-х годов появились данные о том, что Советский Союз якобы затапливал радиоактивные материалы в Баренцевом и Карском морях. Эта информация была официально подтверждена Госдумой несколько лет спустя. Главной проблемой второй половины 90-х годов было увеличение объемов радиоактивных отходов и отработанного топлива в северо-западной части России. Существующие складские сооружения полностью загружены, а транспортные средства, обеспечивающие безопасную перевозку радиоактивных материалов из региона для переработки или постоянного хранения, отсутствуют. Кроме того, из-за финансовых трудностей Северный флот в последние годы был вынужден списать большое количество атомных кораблей. Циркулируют слухи о том, что и состоящие на вооружении корабли являются небезопасными. Авария атомной подводной лодки "Курск", ставшая прежде всего человеческой трагедией, явилась напоминанием о потенциальной угрозе, которую несут атомные корабли Северного флота, и не в последнюю очередь окружающей среде. Несмотря на низкий уровень радиации в регионе в настоящее время, существуют серьезные риски, связанные с неудовлетворительным хранением радиоактивных отходов, со списанными атомными подводными лодками, ожидающими разборки; с продолжающейся эксплуатацией ядерных энергетических сооружений и прежде всего АЭС в г. Полярные зори на Кольском полуострове.

В последнее время появились признаки сокращения рыбных ресурсов Баренцева моря. Эти ресурсы с середины 70-х годов управляются в двустороннем порядке Россией и Норвегией и такое управление в течение многих лет рассматривалось как успешное. Однако на пороге нового тысячелетия запасы трески, наиболее ценного с коммерческой точки зрения вида промысловых рыб, по-видимому, оказались серьезно истощены. Некоторые эксперты в этой связи проводят аналогии с состоянием системы управления в стране в целом. И основания для такого сравнения имеются, поскольку ученые не владеют данными по существующим запасам, менеджеры не придерживаются рекомендаций по установленным квотам, а правоохранительная система, по крайней мере с российской стороны, по-видимому, не способна отслеживать действительные уровни лова и противостоять вылову молоди.

Экологические проблемы северо-западной части России отражены в ряде международных договоров, соглашений, режимов и других коллективных договоренностей. Некоторые из них носят глобальный характер, другие нацелены на решение специфических проблем региона. В ряде случаев особые договоренности увязываются с более общими инструментами на глобальном уровне.

Главным глобальным инструментом, на котором основываются системы менеджмента морского рыболовства во всем мире, является Закон о морской конвенции (LOSC) 1982 г., вступивший в силу 16 ноября 1994 г. Важную роль в менеджменте рыболовства сыграло введение принципа 200-мильной исключительной экономической зоны (EEZ), в соответствии с которым прибрежные государства получили суверенные права в отношении исследования, эксплуатации, сохранения и управления природными ресурсами в таких зонах. Права сопровождаются обязательствами, предусматривающими разумную эксплуатацию, сохранение и менеджмент ресурсов. Например, рыбные запасы должны поддерживаться на уровне, способном производить максимальный устойчивый улов, т. е. на уровне, при котором максимальные значения ежегодного вылова не наносят ущерб общему запасу рыбы. Кроме того, прибрежные государства должны содействовать оптимальному использованию живых ресурсов в своих EEZ и устанавливать общие допустимые выловы (ТАС) для запаса рыбы каждого вида. Наконец, они должны осуществлять сотрудничество в менеджменте общих запасов. В 1977 г. Норвегия и Россия установили в Баренцевом море экономические зоны. Это привело к переходу от многосторонних переговоров при содействии Северо-Атлантической комиссии по рыболовству (NEAFC) к двусторонним переговорам между прибрежными государствами, имеющими суверенные права на рыбные запасы. Норвежско-российский режим определяет задачи и практические меры совместного менеджмента двух государств в сфере исследований и регулирования, а с 1993 г. и в сфере принудительного правоприменения.

Проблемы ядерной безопасности в регионе регулируются разнообразными международными соглашениями. Лондонская конвенция 1972 г. является главным инструментом глобальным регулирования, в соответствии с которой запрещаются сбросы в море отходов, опасных с точки зрения токсичности, продолжительности действия и тенденции к аккумулированию в морских организациях. К числу региональных инструментов, относящихся к проблемам ядерной безопасности в северо-западном регионе, относятся Декларация о военном экологическом сотрудничестве в Арктике (АМЕС) и программа CTR в связи со снятыми с вооружения атомными ПЛ, а также складированием отработанного топлива и других ядерных отходов. Декларация АМЕС, подписанная Норвегией, Россией и США в 1996 г., предусматривает поддержку со стороны Норвегии и США в изъятии топливных элементов из снятых с вооружения атомных ПЛ и строительстве безопасных хранилищ для элементов и других ядерных отходов. В 1998 г. власти США приняли решение об увязывании декларации АМЕС с программой кооперативного снижения угрозы Наина - Лугара CTR, которая была принята конгрессом США в 1991 г. в качестве механизма оказания помощи Советскому Союзу в выполнении его обязательств по договору ОСВ-1 и, возможно, по ОСВ-2. Начиная с 1991 г. бывшие советские республики в рамках программы

CTR получили более 2,0 млрд. долл. Одной из задач этой программы являлась разборка на металлолом к 2001 г. 30 российский ПЛАРБ. В настоящее время ежегодные возможности России по разборке атомных подлодок очень невелики: основной проблемой является процесс изъятия ядерного топлива и утилизация образующихся при этом отходов и отработанного ядерного топлива. Увязывая декларацию АМЕС с CTR, американские власти смогли обеспечить источник наличных денежных средств и застраховать себя от какой-либо ответственности. Кроме того, в сфере ядерной безопасности существуют двусторонние меры программного характера. Наиболее комплексной является программа с участием России и Норвегии, организованной совместной российско-норвежской комиссией по ядерной безопасности в 1998 г.

Что касается загрязнения воздушной среды, то наиболее важным международным инструментом в данной сфере является экономическая комиссия ООН по европейской конвенции о дальнем трансграничном загрязнении воздушной среды (LRTAP), созданная в 1979 г. Комиссия занимается проблемами загрязнения атмосферы химическими веществами, включая кислотные дожди, и устанавливает основы для координации мер по контролю за загрязнением и общие стандарты по выбросам в Европе и Северной Америке. Были проведены переговоры по пяти самостоятельным протоколам: в 1988 г. по окисям азота NOX, в 1991 г. по летучим органическим смесям, в 1994 г. по содержащим серу загрязняющим веществам, в 1998 г. по тяжелым металлам и устойчивым органическим загрязняющим веществам. К настоящему времени Россией ратифицированы конвенция LRTAP и протокол по NOX и подписан, но не ратифицирован протокол по серным загрязнителям.

Реализация в северо-западной части России международных экологических соглашений происходит в условиях становления политической и административной систем и в экономически небезопасной атмосфере. Как Мурманская, так и Архангельская область в период 90-х годов испытали общий экономический кризис. В большинстве секторов экономики значительно сократилось производство, увеличилась безработица, снизилась численность населения. Особенно неопределенные перспективы на будущее у моноиндустриальных городов Мурманской области. Тем не менее Мурманская область является единственным субъектом федерации северо-запада России, являющимся чистым донором федерального бюджета.

Состояние рыбопромысловой отрасли в северо-западной части России в 90-е годы характеризовалось тремя основными, частично взаимосвязанными факторами - распылением ответственности, ухудшением производственных показателей и несоблюдением законов. Уже к концу 90-х годов российские власти оказались не в состоянии осуществлять эффективный мониторинг и обеспечивать правопорядок в российской исключительной экономической зоне в Баренцевом море, следствием чего стало увеличение числа правонарушений со стороны рыбаков. Снижение показателей в рыболовстве может указывать на то, что ранее контроль властей за производственными показателями и за соблюдением законов был более жестким. В советской рыбопромысловой отрасли существовала система исследований, регулирования и правоохранения (помимо производственных планов периода командной экономики), которая позволяла управлять рыболовством в советской экономической зоне в соответствии с принципом максимальных устойчивых выловов (MSY); устанавливать общие допустимые выловы для рыбных запасов каждого вида; развивать кооперацию с другими прибрежными государствами в управлении общими запасами; обеспечивать правовое регулирование деятельности всех судов под советским флагом.

В период 90-х годов строгость исполнения законов снизилась главным образом в результате изменений в структуре мотиваций и получения российскими рыбаками крупных выгод за счет противоправных действий. И в то же время бюрократические противоречия серьезно сократили возможности управленческой системы по мониторингу и контролю за соблюдением законодательства.

Управление сектором ядерной безопасности по сравнению с менеджментом рыболовной отрасли более сложно как с точки зрения проблем, требующих разрешения, так и с точки зрения его участников. Большинство обязательств по ядерной безопасности приняты Россией уже в постсоветский период и их реализации сопутствуют сложности, характерные и для выполнения обязательств в сфере рыболовства. К ним, в частности, относятся бюрократические противоречия, прежде всего между "твердыми" и "мягкими" регулирующими органами на федеральном уровне. Например, новые 40-т контейнеры, используемые в соответствии с декларацией АМЕС, не были подготовлены вовремя из-за разногласия между Минатомом и Госатомнадзором по праву лицензирования. Кроме того, основное значение в реализации российских обязательств по ядерной безопасности в постсоветский период приобрела зарубежная помощь. Некоторые наиболее серьезные проблемы, связанные с выполнением обязательств, могут быть отнесены к взаимодействию России с западными государствами-донорами, т. е. связаны с гарантией в отношении обязательств, доступом к ядерным площадкам, иммунитетом персонала и налоговыми освобождениями. Несмотря на достигнутый к настоящему моменту определенный прогресс в реализации российских обязательств по ядерной безопасности, он все еще является медленным и неустойчивым.

В период 90-х годов производительность российской индустрии снизилась до такой степени, что обязательства России по конвенции LRTAP были выполнены без каких-либо очевидных усилий. Первый протокол по серным загрязняющим веществам предусматривал снижение к 1993 г. выбросов ЗОз в Европейской части России на 30%, фактически же по сравнению с уровнем 1980 г. сокращение составило более чем 50%. Помимо этого, Россия уже выполняет обязательства по второму протоколу по серным загрязняющим веществам, который она подписала в 1994 г., и выбросы SO2 плавильными предприятиями, находящимися на Кольском полуострове, с тех пор продолжают сокращаться.

В Советском Союзе выполнение обязательств по международному рыболовству контролировало Министерство рыболовства. В постсоветской России статус этого ведомства был снижен до государственного комитета. В течение 90-х годов Госкомитет по рыболовству был вынужден неоднократно отражать вмешательство в сферу его деятельности со стороны других федеральных правительственных органов. Такие попытки были успешными лишь частично. Госкомитету по рыболовству удалось сохранить свой статус независимого административного органа (за исключением периода 1997 1998 гг., когда он был подчинен Министерству сельского хозяйства и продовольствия). С другой стороны, в 1998 г. комитету пришлось отказаться от обеспечения правопорядка на море в пользу Федеральной пограничной службы и согласиться на внедрение системы продажи квот, предложенной в 2001 г. Министерством экономики. Федеральные органы лишь частично участвуют в непосредственном контроле деятельности целевых групп (в рыболовстве - это индивидуальные рыболовецкие компании; в сфере ядерной безопасности - Северный флот, Мурманская судоходная компания, Кольская АЭС; в контроле загрязнения воздушной среды - компании "Печенга-никель" и "Североникель").

Такая деятельность осуществляется преимущественно представительствами федеральных ведомств в регионах в кооперации с региональными властями. Наиболее важными федеральными ведомствами в регионе являются правоохранительный орган "Мурманрыбвод", преемник бывшего промышленного комплекса (ПК) "Севрыба", и вновь созданная Мурманская государственная инспекция арктического регионального командования ФПС. Несмотря на то, что ПК "Севрыба" утратил большую часть полномочий, имевшихся в советский период, он не потерял своей роли в регулирующем процессе. До недавнего времени генеральный директор ПК "Севрыба" возглавлял Научно-технический совет по вопросам рыболовства, который распределяет квоты среди субъектов федерации северо-западной части России. Комплекс "Севрыба" сохранил также некоторые управленческие функции, связанные с практическим регулированием сферы рыболовства.

Важные решения, связанные с менеджментом рыболовства в северо-западной части России, по-видимому, принимаются в какой-то мере распыленным корпоративным руководством "рыболовного комплекса" региона, состоящим из представителей региональных властей; различных федеральных рыбных властей, находящихся в регионе; исследовательских институтов и целевых групп. Такое многочисленное представительство просматриваются и в органах, отвечающих за распределение квот на межрегиональных и региональных уровнях, например в Научно-техническом совете по рыболовству и региональных советах по рыболовству, которые распределяют квоты между судовладельцами в каждом субъекте федерации. Основной причиной распространившейся в рыболовстве северо-западной части России в последние годы практики несоблюдения законов, помимо изменения побудительных мотивов рыбаков, вероятно, стали негативные последствия передачи ответственности за поддержание правопорядка на море от организации "Мурманрыбвод" Федеральной пограничной службе, присутствие которой на море достаточно ограничено. В конце 90-х годов в течение нескольких месяцев в российской зоне в Баренцевом море не было ни одного судна правоохранительных органов. Как полагают, это привело к массовому вылову мелкой рыбы. Однако, несмотря на это упущение, существует система, отслеживающая исполнение обязательств международных соглашений и кооперативных режимов и главным образом российско-норвежского режима. Иными словами, в российской системе менеджмента рыболовства имеются возможности по управлению, хотя реорганизация существующей системы извне и снизила ее возможности.

В сфере ядерной безопасности Министерство по атомной энергии является организационным тяжеловесом, ответственным за реализацию большей части международных соглашений. В определенной мере Минатом делегирует исполнение конкретных проектов так называемому Межотраслевому координационному центру "Нуклид", который входит в систему Минатома. В сфере военного экологического сотрудничества в рамках декларации АМЕС российскую сторону представляет Министерство обороны. Федеральная инспекция по ядерной и радиационной безопасности ("Госатомнадзор") была организована в 1991 г. с целью контроля и лицензирования деятельности, относящейся к использованию атомной энергии. Эта организация играет также важную роль в реализации обязательств России в сфере международной ядерной безопасности. Налажена ограниченная горизонтальная интеграция между различными федеральными органами, вовлеченными в процесс реализации российских обязательств. Имеет место и высокий уровень напряженности между "твердыми" Минатомом и центром "Нуклид", с одной стороны, и "Госатомнадзором", с другой. Первые два ведомства постепенно расширили сферу своего влияния за счет третьего.

Администрация Мурманской области создала в своей структуре департамент ядерной безопасности, но рассматривает свою роль главным образом с точки зрения координации различных региональных, национальных и прежде всего интернациональных усилий по обеспечению ядерной безопасности в области. Она оказывает и определенное противодействие Центру, сдерживая реализацию проектов, принятых федеральными властями. Находящиеся в регионе федеральные органы, региональные представительства Минатома и "Госатомнадзора", играют меньшую роль в сфере ядерной безопасности, чем аналогичные представительства в сфере рыболовства.

Неудачи с реализацией или задержки исполнения обусловливаются главным образом бюрократическими противоречиями, в основном между Минатомом "Нуклид" и "Госатомнадзором", или несоответствиями в межгосударственных соглашениях с зарубежными донорами. Как и в случае менеджмента рыболовства, Россия обладает всеми возможностями управления и в сфере ядерной безопасности, но новые модели совместных действий с другими государствами создали новые проблемы, решить которые предстоит в будущем.

В отличие от сферы менеджмента рыболовства и ядерной безопасности, администрация Мурманской области не создала в своей структуре департамента защиты окружающей среды. Региональное представительство департамента охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов, именуемое далее как региональный комитет охраны окружающей среды, функционирует в качестве исполнительного органа не только федерального ведомства, но и региональной администрации. Областная администрация определяет природоохранную политику региона путем разработки программ, планов действий и конкретных регулирующих механизмов. И хотя в областной администрации нет департамента по охране окружающей среды, наибольшую активность она проявляет именно на этом направлении, поскольку в сфере рыболовства и ядерной безопасности политику почти исключительно определяют федеральные власти. Отношения региона с федеральными органами на этих направлениях также имеют свои особенности. Взаимоотношения в сфере управления рыбопромысловой отраслью иногда отличаются достаточно высокой степенью конфрантационности, в то время как большинство решений продолжают приниматься на федеральном уровне. В сфере ядерной безопасности региональные власти претендуют только на координирующую роль, предпочитая не соперничать с федеральными ведомствами. В сфере загрязнения воздушной среды контроль и экологический менеджмент в определенной мере делегированы региональному уровню власти. Однако областная администрация не сочла необходимым учредить департамент охраны окружающей среды и продолжала традиционно тесное сотрудничество с региональным природоохранным комитетом, который представляет федеральные власти в регионе.

По мере дезинтеграции советской системы реализации природоохранных обязательств федеральное природоохранное ведомство постепенно утрачивало властные полномочия, а государственные власти во все большей мере теряли контроль над промышленными предприятиями, а сами предприятия стали наиболее важными участниками экологической деятельности. Вряд ли руководители плавильных предприятий Кольского полуострова очень обеспокоены реализацией проектов, связанных с охраной воздушной среды. Поэтому в России режим трансграничного загрязнения LRTAP принят, но не реализуется. "Самореализующиеся" обязательства российской стороны превращают деятельность государственных властей, целевых групп и других участников природоохранной деятельности в излишнюю. Открытым остается вопрос, в какой степени российские власти были бы способны или намерены вносить вклад в реализацию своих обязательств по режиму LRTAP, если бы выбросы не были снижены до приемлемых уровней (в соответствии с обязательствами) за счет экзогенных факторов. Во-первых, в период 90-х годов федеральное природоохранное ведомство вначале было серьезно ослаблено, затем ликвидировано, а остатки его функций в 2000 г. были переданы Министерству природных ресурсов, которое является типичным ведомством - природопользованием. Во-вторых, администрация Мурманской области предпочла бы отдать приоритет дальнейшему развитию производства в моноиндустриальных городах, а не решению экологических проблем, что увеличит в перспективе занятость и принесет значительные доходы областному бюджету. В-третьих, возможности государственных органов власти оказывать влияние на производственную деятельность предприятий в 90-е годы были существенно ослаблены после приватизации последних. И наконец, сомнительно, что властные механизмы принуждения, в данном случае штрафы, достаточно действенны, чтобы побудить никелевые предприятия Кольского полуострова соблюдать обязательства. Таким образом, несмотря на то, что Россия в 90-х годах демонстрировала высокий уровень соблюдения обязательств по режиму LRTAP, их усилия по их реализации были недостаточными.

Ключевой проблемой федеральной политики в сфере рыболовства, ядерной безопасности и загрязнения воздушной среды является уровень конфронтации между различными федеральными ведомствами, который на всех указанных направлениях оставался высоким. Отраслевые или имеющие природоохранную направленность ведомства, такие как Госкомитет по рыболовству, "Госатомнадзор" и бывший Госкомитет по охране окружающей среды, вели ожесточенную борьбу с другими федеральными органами - с "силовыми" ведомствами (например ФПС) и ведомствами-природопользователями (Минатомом и Министерством природных ресурсов) - ив течение 90-х годов сфера влияния ведомств первой группы сократилась. Во-вторых, хотя федеральные власти официально ответственны за управление рыбопромысловой отраслью, ядерную безопасность и контроль загрязнения воздушной среды, имеются признаки делегирования соответствующих властных полномочий на региональный/областной уровень - в очень ограниченной мере в сфере ядерной безопасности и в значительной мере в сфере контроля за загрязнением воздушной сферы (в рыболовстве степень делегирования средняя). Деятельность федеральных властей ограничена, но реализация полномочий осуществляется региональными властями или федеральными ведомствами в регионах, которые более склонны к совместной работе, а не к соперничеству. В сфере рыболовства в начале и середине 90-х годов наблюдались признаки соперничества, но в последние годы проявилась тенденция координации усилий.

По вопросам рыболовства, ядерной безопасности и контроля за загрязнением воздушной среды конфликтов между администрациями и думами рассматриваемых областей не возникало. Региональные законодательные органы приняли законы по прибрежному рыболовству, радиационной безопасности населения, экологическим фондам, правовым мерам, которые поддерживают позиции администраций, а не противоречат им. Региональные власти избегают противостояния с федеральными ведомствами, считая, что субъекты федерации должны сотрудничать с федеральными органами власти.

Роль промышленных комплексов в российской политике все еще остается достаточной важной, однако по сравнению с советским периодом она несколько изменилась. Рыболовный комплекс северо-западной части России выполняет свои функции, не будучи представленным объединением "Сев-рыба". Скорее свое политическое влияние за счет объединения увеличили индивидуальные судовладельцы. Подобно этому, никелевые предприятия Кольского полуострова все еще имеют значительное политическое влияние, но не являясь частью старой административной системы, а входя в состав индустриального конгломерата, владельцем которого является один из наиболее могущественных российских олигархов. Таким образом, в сфере рыболовства и в вопросах загрязнения окружающей среды целевые группы все еще обладают существенным политическим влиянием, в то время как государственные ведомства утеряли большую часть властных полномочий по управлению ими. В ядерной области ситуация более напоминает советский период с его Северным флотом и государственной Кольской АЭС.

Распад Советского Союза и образование нового российского государства в начале 90-х годов сопровождались реорганизацией государственной структуры и объединением независимых ведомств по охране и мониторингу окружающей среды. Госкомитету по охране окружающей среды, созданному в 1988 г., в 1991 г. был присвоен статус министерства. В том же году было создано ведомство по ядерной безопасности, "Госатомнадзор". Однако во второй половине десятилетия наблюдалась противоположная тенденция. В 1996 г. Госкомприроды потерял статус министерства, а четыре года спустя и статус независимого ведомства. "Госатомнадзор" сохранял свою независимость, но его полномочия и сферы ответственности ограничивались Минатомом. Аналогичным образом Госкомитет по рыболовству временно потерял свою независимость в 1997 г. и с тех пор находился под постоянными атаками со стороны двух федеральных ведомств и прежде всего Федеральной пограничной службы и Министерства экономики. Парадоксально, что существующая в настоящее время напряженность, связанная с менеджментом охраны окружающей среды и природных ресурсов, является результатом реорганизации, инициированной Западом. Если бы Россия не создала независимое ведомство по контролю за ядерной безопасностью, эти задачи весьма успешно мог бы решать Минатом, и проблемы, которые возникли с реализацией декларации АМЕС и программой CTR, не возникли бы. Если бы ответственность за правоохранную деятельность в морских водах не была передана ФПС, то в этой сфере можно было бы ожидать полной реализации обязательств и соблюдения законов. Такая реорганизация полностью совпадала с "западной" точкой зрения, в соответствии с которой контроль должны осуществлять ведомства, не имеющие связей с целевыми группами (во многих странах он выполняется пограничной гвардией или ВМС).

Однако это не означает, что создание "Госатомнадзора" было нецелесообразно или что передача правоохранной деятельности в морских водах ФПС была в долгосрочной перспективе ошибкой. В некоторых сферах менеджмента окружающей среды и природных ресурсов России обладает значительными возможностями управления, которые являются частью советского наследия. С особенной очевидностью это проявляется в области управления рыбопромысловой отраслью.

И хотя общая ситуация с защитой природной среды и ресурсов в России в новом тысячелетии не выглядит многообещающей, реализуемая политика на региональном, федеральном и международном уровне не предвещает слишком плохого будущего. Во-первых, имеются установленные механизмы управления, а отсутствие у западных консультантов знаний о существующей структуре управления в России может привести к разрушению системы, которая уже работает достаточно хорошо. Во-вторых, новейшая история северо-западной части страны дает определенную надежду на будущее, что касается роли региональных властей в процессе реализации международных обязательств России. За исключением некоторой первоначальной конфронтации в менеджменте рыболовства, региональные власти во всех трех сферах взяли на себя координирующую роль, что положительно сказалось на процессе реализации международных обязательств России.

Europe-Asia Studies.- 2002 .- 54, № 8 .- P. 1223-1240.