Административная реформа и ее политэкономические последствия
ИНОСТРАННАЯ ПЕЧАТЬ
ОБ ЭКОНОМИЧЕСКОМ, НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОМ И ВОЕННОМ ПОТЕНЦИАЛЕ ГОСУДАРСТВ - УЧАСТНИКОВ СНГ И ТЕХНИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ ЕГО ВЫЯВЛЕНИЯ
Серия: "ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ"
Ежемесячный информационный бюллетень
№4/0
Административная реформа и ее политэкономические последствия
В издании Europe-Asia Studies помещена статья L. Nelson и I. Kuzes, в которой рассмотрены проблемы экономической и политической координации в связи с созданием в России федеральных округов.
В мае 2000 г. президент В. Путин провел административную реформу, которая будет иметь широкое воздействие на политическую и экономическую жизнь России. 89 субъектов федерации объединены в семь федеральных округов, каждый из которых возглавляется полномочным представителем президента РФ. В. Путин сформулировал основные задачи полпредов, с тем, чтобы каждый из них имел достаточную гибкость при разрешении местных ситуаций, используя индивидуальный подход. Планировалось, что полпреды будут "глазами и ушами" президента в российских регионах и восстановят контроль над действующими в них федеральными органами, которые во многих случаях попали под власть губернаторов и президентов республик. Высокий приоритет был придан экономическому и социальному развитию. Предусмотрены и другие задачи полпредов, однако первоначально многим аналитикам было неясно, чем в действительности должны заниматься представители президента в округах. Различные мнения высказывались и в отношении значимости реформы. Некоторые эксперты рассматривали ее как революционную, а другие - как витринную. Ряд аналитиков считали, что она будет иметь в большей мере политическое, чем экономическое значение, а многие выражали сомнение в том, что новая структура будет способствовать улучшению экономической ситуации.
В статье исследуется воздействие федеральной реформы применительно к четырем регионам - Свердловской, Воронежской, Смоленской областям и Республике Татарстан. Свердловская область и Республика Татарстан являются богатыми природными ресурсами регионами - "донорами", Воронежская и Смоленская области менее богаты и зависят от значительных субсидий со стороны федерального центра. В 90-е годы Свердловская область и Татарстан стремились получить большую автономию, но пытались достичь этой цели различными путями. Несмотря на то, что Воронежская и Смоленская области входят в один Федеральный округ, динамика их развития не определялась схожими факторами.
После объявления РСФСР независимости Б. Ельцин незамедлительно приступил к подрыву центральной власти советского периода. В целях консолидации своей политической власти над региональными лидерами он выдвинул договорный принцип отношений между центральным правительством и регионами.
В начале 90-х годов многие региональные лидеры установили полный контроль над своими территориями, проводя в обход Москвы политику, зачастую противоречащую федеральному законодательству и Конституции. Местные элиты использовали федеральные органы в своих регионах для преследования собственных интересов. Центр противодействовал этому, но без заметного успеха. Борьба за власть между регионами и центром наблюдалась на протяжении большей части 90-х годов. Неспособность установить четкие границы власти в стране не только была контрпродуктивна с экономической точки зрения, но и вносила политическую нестабильность.
Власть губернаторов существенно укрепилась после дефолта августа 1998 г. Финансовый кризис ослабил федеральный центр, и региональные власти заполнили вакуум, исходя из своих собственных приоритетов. Э. Россель создал в Свердловске антикризисный комитет для координации управления предприятиями, которым был нанесен тяжелый удар в результате дефолта, обещая оказать государственную поддержку предприятиям, согласившимся передать контрольные пакеты акций областному правительству. Воронежский губернатор И. Шабанов выпустил продовольственные карточки и запретил вывоз продукции из области. Другие губернаторы разрабатывали собственные стратегии. В Красноярском крае губернатор А. Лебедь взял на себя инициативу контроля цен на основные товары, президент Республики Коми Ю. Спиридонов ввел ограничения на банковскую деятельность. Наиболее тревожным для Москвы событием стало заявление губернатора Томской области В. Кресса, сделанное вскоре после смещения С. Кириенко с поста председателя правительства РФ, о прекращении им трансфертов из области в федеральный бюджет до формирования нового правительства.
В основе таких действий было стремление усилить горизонтальные политические связи между регионами для конфронтации с ослабевшим центром. Мэр Москвы Ю. Лужков предложил изменить структуру федерального правительства, с тем чтобы лидеры главных региональных экономических ассоциаций были главными представителями регионов в отношениях с центром. Эту идею развивал Э. Россель, предложивший использовать основные экономические ассоциации в качестве базы для организации в стране восьми "суперрегионов", каждый из которых возглавлял бы генерал-губернатор. Были и другие предложения по распределению властных полномочий. Главы регионов видели в этих предложениях способ преодолеть разочарование в отношении федерального центра за счет установления над ним контроля. Как пояснил в сентябре 1998 г. политический аналитик Д. Фурман, регионы начали осознавать, что объединяясь они могут создать коалицию, способную предложить реального кандидата на пост президента или председателя правительства.
Уже будучи действующим президентом, в феврале 2000 г. В. Путин подчеркнул, что ситуация, при которой ряд региональных законов противоречат федеральному законодательству, "очень взрывоопасна". Поэтому одной из первых задач, поставленных В. Путиным полпредам, было установление контроля за процессом приведения региональных законов в соответствие с федеральными в целях создания в стране единого правового пространства. К концу 2001 г. гармонизация законов была в основном завершена. Однако результаты были неоднозначными: проблемы возникали вокруг двусторонних договоров и других соглашений, регулирующих региональную деятельность.
До начала процесса приведения в соответствие федеральных и региональных законов конституционные акты, противоречащие российской Конституции и федеральному законодательству, были приняты в 19 из 21 республики, в 29 из 49 областей, в четырех автономных округах из десяти. Государственная Дума разрешила эту проблему в июне 1999 г., приняв закон о верховенстве федеральных законов над положениями двусторонних договоров и Федерального Договора. Все договоры и другие соглашения в течение трех лет было предложено привести в соответствие с федеральным законодательством. Однако ряд регионов не только воспротивились этому решению, но и отреагировали на него принятием дополнительных правовых актов, которые расходились с законами Российской Федерации. Например, менее чем через месяц парламент Татарстана одобрил новый закон, провозглашающий республику полноправным субъектом международного права, который
может заключать международные соглашения. В условиях подобных региональных инициатив президент В. Путин решил предпринять более сильные действия.
Отдельные несоответствия регионального законодательства с федеральными законами имели место во всех четырех рассматриваемых субъектах Федерации. Большинство расхождений были достаточно незначительными, но ряд спорных положений относились к борьбе за распределение власти и даже противоречили самой концепции федерализма. В центре событий оказался президент Татарстана М. Шаймиев, который в качестве председателя рабочей группы вновь созданного Государственного совета (февраль 2001 г.) должен был представить новые предложения о разделении власти между центром и регионами. Однако В. Путин не позволил обсуждать эти предложения на заседании Госсовета. И именно это столкновение точек зрения побудило В. Путина организовать специальную федеральную комиссию для изучения вопроса разделения власти между различными ее уровнями. Комиссию возглавил заместитель руководителя Администрации президента Д. Козак. Она должна была дать рекомендации по изменениям в распределении властных полномочий и определению сфер ответственности на федеральном, региональном и местном уровнях. Комиссия приступила к работе в июне 2001 г. На первом этапе в каждом федеральном округе были созданы специальные группы для проведения анализа существующей ситуации и подготовки докладов с предложениями по реструктуризации. Региональные комиссии, которые контролировались полпредами, представили свои рекомендации в конце 2001 г. На втором этапе комиссия Д. Козака анализировала региональные результаты и собирала дополнительную информацию, используя широкий круг различных источников. Заслушивание результатов первой части работы и предложений по ним состоялась на заседании Госсовета в октябре 2002 г. Вполне вероятно, что по итогам работы комиссии Д. Козака, ведущейся до настоящего времени, и последующих изменений ее предложений в правительстве и обсуждения в Госдуме президентские полпреды будут активно участвовать в выработке новой структуры отношений разных уровней власти.
Региональные политики постоянно ссылались на более высокое качество некоторых региональных законов по сравнению с федеральными. По мнению Э. Росселя, необходимо изучить федеральные законы, с тем, чтобы совершенствовать их, а не приводить в соответствие региональное законодательство с федеральным. Однако под угрозой роспуска областной думы 12 октября 2001 г. Э. Россель подписал распоряжение об изменениях в законодательстве Свердловской области. Тем не менее заключение договора между областью и РФ осталось проблематичным.
Особенно трудное положение было у полпреда Волжского федерального округа С. Кириенко. Округ включает пять национальных образований, и все из них имеют договоры о разделении власти. В апреле 2001 г. С. Кириенко подал жалобу в Конституционный суд РФ в связи с тем, что конституции Татарстана и Башкирии не пересмотрены с точки зрения соответствия федеральным законам. Обеим республикам было предложено привести свои конституции в соответствие с российскими законами, а председатели республиканских собраний были предупреждены об уголовной ответственности в случае отказа от внесения требуемых изменений. Татарстан изменил ряд законов и пересмотрел республиканскую конституцию, но продолжает оказывать сопротивление в отношении уровня соответствия законов, требуемого Москвой.
В начале 90-х годов, с распадом советской плановой системы традиционные межрегиональные экономические связи были утеряны. Необходимостью
стало введение новой системы регулирования: предприятия должны были получать требуемые исходные материалы, а кроме того производители хотели иметь рынки. В 1990 г. по инициативе региональных лидеров начали создаваться региональные ассоциации экономической кооперации, которые стали центрами экономической реинтеграции на региональном уровне.
Вскоре после создания региональные ассоциации стали использоваться их руководителями в качестве базы для оказания силового давления на центр. Ассоциация "Большой Урал" выдвинула идею Уральской Республики, которая на федеральном уровне встретила такое сопротивление, что Б. Ельцин в 1993 г. отстранил от должности председателя исполкома Свердловской области Э. Росселя. Однако через несколько дней Э. Россель был избран президентом ассоциации, которая обеспечила его выживание как влиятельной политической фигуры. Он рассматривал ассоциации, подобные ассоциации "Большой Урал", в качестве прототипа будущей увеличенной территориальной единицы российского государства.
В противоположность этому план создания федеральных округов, реализуемый В. Путиным, был нацелен на ослабление, а не на усиление, власти региональных лидеров. Поэтому вместо формирования округов, отражающих существующие экономические связи, В. Путин создал семь округов, которые намеренно разделяли ассоциации по разным федеральным округам. Например, в Уральский федеральный округ не были включены три региона, которые входили в ассоциацию "Большой Урал". Три субъекта Федерации - члены ассоциации "Большая Волга" - были включены в Северо-Кавказский федеральный округ, а девять в Волжский федеральный округ. Пермский губернатор и председатель областной думы подали президенту России официальный запрос о включении области в Уральский федеральный округ, но он не был удовлетворен.
Каждый из полномочных представителей президента имел свой подход ' к экономическим ассоциациям, которые функционировали в их округах. По мнению полпреда П. Латышева, экономические ассоциации служат препятствиями новой структуре федеральных округов. Он усматривал в подходе уральской ассоциации экономической кооперации "чисто конфронтационные настроения и ясную цель - отторгнуть или атаковать федеральный центр". П. Латышев считает, что "создание ассоциации было оправданно в условиях отсутствия другой объединяющей базы для территорий, имеющих аналогичные интересы. Но сейчас имеется федеральный округ и поэтому представительство интересов субъектов Федерации может осуществляться на уровне не региональной самоорганизации, а государственной координации".
Г. Полтавченко, полпред в Центральном федеральном округе, менее критичен к региональным ассоциациям, но все же колеблется в отношении их поддержки. Он полагает, что или будет выработан какой-то механизм сотрудничества (между экономическими ассоциациями и федеральными округами), или ассоциации должны исчезнуть.
Степень интеграции ассоциаций в систему экономического планирования в рамках округов является еще неразрешимой проблемой.
По мнению полпреда С. Кириенко, ассоциации должны работать. Он как представитель федеральной власти нуждается в партнере. Как указывает С. Кириенко, ассоциации получили ценный опыт, который не следует терять и который может быть полезен в предстоящем экономическом планировании. Ассоциация "Большая Волга" принимала активное участие в экономическом форуме, организованном С. Кириенко в октябре 2001 г. для формулирования экономической стратегии в масштабе федерального округа.
Основной идеей административной реформы В. Путина было превращение федеральных округов в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства. При отсутствии у полпредов эффективных экономических рычагов в отношении региональных элит предполагалось, что для достижения поставленных целей они найдут творческие подходы. Губернаторы сохранили большую часть властных полномочий в экономической сфере, например под контролем губернаторов остались областные бюджеты и такие сферы, как освобождение от уплаты налогов и лицензирование. Тем не менее, институт федеральных округов дает представителям президента средства установления власти в экономической сфере, что является недостижимым для региональных лидеров в двух отношениях.
Во-первых, полпреды могут осуществлять инициативы как на трансрегиональном, так и на интернациональном уровне более эффективно, чем губернаторы. Иллюстрацией такой стратегии служит Центральный федеральный округ. Он имеет высокий экономический потенциал, но только три субъекта из 18 входящих в округ имеют в настоящее время доходы, превышающие расходы. Все другие зависят от субсидий центра. Г. Полтавченко поддерживает создание инфраструктуры содействия экономическому развитию в округе. В декабре 2000 г. был организован совет, в который вошли губернаторы, руководители законодательных органов и 18 федеральных инспекторов, задачей которых является формулирование проводимой в округе политики. Первой инициативой совета было создание инвестиционного фонда федерального округа с целью обеспечения ресурсами региональных и межрегиональных проектов и предоставления кредитов с низкими процентными ставками. Был создан также маркетинговый центр, задачей которого было развитие информационной сети в интересах всех предприятий федерального округа. Идея заключалась в установлении экономических связей путем объединения поставщиков и покупателей.
Президентские полпреды дополняют также инициативы губернаторов, которые совместно с центром занимаются выработкой экономического курса своих регионов. В качестве примера может быть приведена Воронежская область, губернатор которой В. Кулаков, избранный при поддержке Москвы, был твердым сторонником политики центра, заявившим даже о своей готовности отказаться от двустороннего договора области с центром. Г. Полтавченко сыграл важную роль в организации встречи В. Кулакова с президентом В. Путиным в апреле 2001 г., на которой губернатор пытался заручиться поддержкой для развития электронного производства в области. Через три месяца В. Кулаков представил предложения по преодолению экономического кризиса в области, которые сосредоточивались на поддержке перспективных деловых идей с помощью низкопроцентных кредитов со стороны государства, дополняющих частное инвестирование. Для потенциального финансирования в области были намечены 247 проектов, которые стали частью Программы экономического и социального развития Воронежской области на 2002-2006 гг. и получили известность на международном Берлинском инвестиционном форуме в октябре 2001 г. Г. Полтавченко привлек к участию в форуме всех губернаторов Центрального федерального округа, на котором они представляли свои идеи с целью привлечения зарубежных инвесторов.
Не менее активным было участие Г. Полтавченко в делах Смоленской области, где в мае 2002 г. при поддержке полпреда губернатором стал бывший руководитель областной ФСБ В. Маслов. Аппарат полномочного представителя тесно сотрудничал с новым губернатором с целью выявления возможностей улучшения экономической ситуации в области и установления связей между потенциальными инвесторами-аутсайдерами и борющимися за выживание смоленскими предприятиями. Эта кооперация оказалась выгодной для областной элиты, поскольку началось заметное увеличение объемов внешних инвестиций и появились сдвиги в решении ряда давних острых политических проблем области.
Даже в регионах-донорах, таких как Свердловская область, федеральные полпреды в отличие от губернаторов имеют ресурсы для содействия региональному экономическому развитию. На начальном этапе полпред Уральского федерального округа П. Латышев объявил, что одной из главных его задач станет привлечение зарубежных инвестиций в округ. В целях улучшения инвестиционного климата в регионе П. Латышев создал координационный и консультативный совет по иностранным инвестициям, включающий представителей крупных компаний, которые уже вкладывают средства в экономику федерального округа. Был создан бизнес-центр Уральского федерального округа, в состав которого вошла консультативная группа по оказанию помощи зарубежным инвесторам. Было предпринято специальное расследование по выявлению административных барьеров для инвестиций на Урале и их устранению. П. Латышев утверждает, что эта инициатива уже привела к увеличению объемов инвестиций, как внутренних, так и иностранных. В 2002 г. общий объем зарубежных инвестиций в Уральском округе составил 3,0 млрд. долл., что в три раза больше, чем в среднем по России и в четыре раза, чем в 1992 г., до создания федеральных округов. Большая доля инвестиций поступила в Свердловскую область, в которой за первые десять месяцев 2002 г. иностранные инвестиции в два раза превысили уровень соответствующего периода 2001 г.
Во-вторых, преимуществом, которое привнесли представители президента в экономические отношения, являются их положение как полпредов центра и способность результативного общения с Москвой для преодоления неадекватности правовой системы, что призвано защищать инвестирование бизнеса. В настоящее время полпреды обеспечивают российским и международным инвесторам то, что не могут дать региональные лидеры - обещание 1 минимизировать риски при ведении бизнеса в округах. Полпреды, используя позицию своих аппаратов в президентской администрации, обеспечивают политические гарантии соблюдения контрактов зарубежных инвесторов в России. Как указал представитель Министерства экономического развития и торговли, когда иностранные инвесторы ссылаются на нарушения их прав, министерство связывается с полпредом. Не секрет, что инвесторы проигрывают дела в областных и республиканских арбитражных судах, но обычно выигрывают их на уровне федерального округа.
Одной из главных задач полпредов является контроль над федеральными органами, которые функционируют на территории каждого федерального округа (территориальные управления). Именно задачей полпредов является обеспечение реализации в регионах решений, принятых на федеральном уровне. В широком смысле, усилия полпредов по координации работы территориальных управлений направлены на установление вертикали власти центра, направленной против традиционно сильного влияния региональных властей на деятельность федеральных органов в своих регионах. По словам П. Латышева, на областном уровне в течение нескольких лет работа этих органов не в полном объеме финансировалась из федерального бюджета и они становились зависимыми от тех, чью деятельность должны были контролировать. А заместитель председателя правительства В. Христенко заметил, что вместо твердой линии власти сверху донизу существует прерывистая линия, по которой неизвестно каким образом проводятся решения.
Задача координации деятельности сотрудников федеральных органов в регионах является очень масштабной, частично из-за больших размеров самой федеральной системы. В структурах федерального правительства занято 450 тыс. человек, большинство из них трудятся за пределами Москвы, в которой работает только 30 тыс. федеральных работников. В трех рассматриваемых областях насчитывается 40 территориальных управлений, а в Татарстане - 90 управлений. Почти каждое министерство имеет крупные структуры в регионах, иногда включающие два-три различных органа, численность чиновников которых превышает количество региональных чиновников приблизительно в два, а иногда и в пять раз.
Деятельность полпредов по отслеживанию работы территориальных управлений создавала напряженность в отношениях с федеральными чиновниками высокого уровня из центральных министерств в Москве, которые, являясь частью федерального правительства, неподотчетны непосредственно президенту. Хотя полпреды округов работают в интересах президента, при вмешательстве в координацию работы региональных органов министерств они принимают на себя правительственные функции. В действительности же при решении подобной задачи позиции полпредов не очень сильны, поскольку они не имеют для этого ни законодательной основы, ни соответствующего персонала. Эти факты не были обойдены вниманием критиков административной инициативы В. Путина. Ситуация является деликатной, так как правительство не может позволить себе открыто критиковать политику президента.
Первым, кто начал адаптироваться к структуре новых федеральных округов, были Генеральная прокуратура и Министерство юстиции. Вскоре после начала реформы они пересмотрели свои организационные структуры, создав управления на уровне федеральных округов, которые будут контролировать территориальные управления в регионах. В 2001 г. в этот процесс включилось и Министерство внутренних дел. Эти структурные изменения носят зачаточный характер и, по словам П. Латышева, они еще не оказали практического воздействия на территориальные управления.
Меры по улучшению координации были усилены в начале 2002 г., когда президентские полпреды взяли на себя задачу выявления дублирования в работе федеральных органов в регионах с целью рационализации всей структуры. Прежде всего, полпреды поделили между собой сферы анализа в соответствии с имеющимся у них опытом. В частности, П. Латышев занялся сферой финансовых организаций, С. Кириенко - вопросами экономического развития, собственности и энергии, Г. Полтавченко - вопросами финансовых потоков (при согласовании свой работы с Федеральной налоговой службой). Затем полпреды должны обменяться результатами исследований и подготовить предложения по их повседневному использованию.
Координирующая роль полпредов в работе с территориальными управлениями проявилась в создании "кадрового резерва", кандидатов на будущие назначения в федеральных органах, отбираемых на конкурсной основе. Выражалась надежда, что это поможет предотвратить использование личных связей и назначать работников на должности в соответствии с квалификацией и опытом.
Повышение открытости в деятельности правительственных органов рассматривается как кардинальная мера против коррупции. Обращаясь к федеральным полпредам при открытии заседания Государственного совета в декабре 2001 г., президент В. Путин подчеркнул, что федеральные органы в регионах были значительным источником проблем. В. Путин упомянул о законе о дерегулировании, который был принят Госдумой летом 2001 г., и в частности о проблемах лицензирования и регистрации бизнеса и о процедуре налогообложения. Он назвал существующий процесс "узаконенной формой взяточничества, законным вымогательством".
В Центральном федеральном округе одной из главных проблем было злоупотребление властью среди государственных чиновников и неадекватная координация работы правоохранительных органов при разрешении этой проблемы. Установление четких границ полномочий и ответственности областных правоохранительных органов стало основной задачей Н. Рудака, который был назначен федеральным инспектором в Смоленской области. Последовал ряд арестов, в том числе и заместителя губернатора области - в связи с уголовными обвинениями.
Расследования злоупотребления властью входили в число главных приоритетов П. Латышева. В 2002 г. на своей пресс-конференции он приводил многочисленные примеры нарушений закона в правоохранительных органах Уральского федерального округа. П. Латышев предпринял решительные меры по очистке этих органов; новый руководитель возглавил Уральское таможенное управление, были сняты с должности прокурор и начальник Управления внутренних дел Свердловской области. Аналогичные изменения произошли и в других областях, входящих в Уральский федеральный округ. Имея административные полномочия в отношении таких назначений, уполномоченные представители президента не имеют мощных экономических рычагов, какими обладают губернаторы для долгосрочного обеспечения благосостояния территориальных управлений в своих округах. Если бы они получили полномочия по контролю над финансовыми потоками, их возможности в отношении федеральных органов были бы значительно увеличены.
Итак, административная реформа В. Путина имеет широкий круг целей и задач. На полномочных представителей президента возложены обязанности устранения разногласий между федеральными и региональными законами, содействия экономическому развитию в федеральных округах и координации деятельности федеральных органов на территории округов. Полпреды, контролирующие четыре рассмотренных региона, используют различные подходы для укрепления вертикальной структуры власти. Их успех в округах и в различных сферах деятельности неоднороден. Там, где имеются могущественные губернаторы, такие как Э. Россель, или популярные президенты, как М. Шаймиев, "полпредовские" вызовы были более очевидными.
В Уральском федеральном округе П. Латышев достиг значительных результатов в политической сфере, а его усилия, направленные на переориентацию властных отношений среди региональных элит, вполне окупились. Постепенно он усилил федеральное влияние в отношении наиболее могущественного губернатора, который не боялся противостоять многим действиям П. Латышева и давал ясно понять, что приход полпреда он рассматривает как вмешательство в свои дела. П. Латышев не только умерил амбиции Э. Росселя относительно своего лидерства в национальном масштабе, но и сократил его влияние в Уральском регионе и (в меньшей мере) в Свердловской области.
Татарстан представляет собой противоположный пример. Несмотря на то, что республика является частью Волжского федерального округа, С. Кириенко не оказывает большого влияния на ее политическую и экономическую жизнь. М. Шаймиев продолжает оставаться наиболее влиятельным российским политиком и не находится под контролем С. Кириенко. Политический советник М. Шаймиева Р. Хакимов заявил, что республика не имеет дел с Нижним Новгородом. Согласно позиции президента Татарстана по проблемам, которые имеют важное значение для республики, он должен вести переговоры непосредственно с президентом России, как он это делал в период правления Б. Ельцина.
Регионы - доноры, такие как Свердловская область и Татарстан, от укрепления вертикали власти могут потерять больше, чем субсидируемые регионы. Для местных элит регионов - доноров экономические последствия смещения отношений центр - регион вызывают беспокойство. Перспективы большего контроля со стороны Москвы по-иному интерпретируются в регионах-реципиентах, например в Воронежской и Смоленской областях, которые в значительной мере зависят от экономической поддержки центра. Г. Полтавченко в Центральном федеральном округе является скорее руководителем, чем советником.
Очевиден ряд проблем, связанных с реформированием федеральных округов. Президентские полпреды не имеют четкой законодательной базы для достижения своих ключевых целей. Прежде всего, они фактически не имеют официальных властных полномочий в отношении федеральных органов, работу которых должны координировать. Кроме того, значительный прогресс, достигнутый в сфере приведения в соответствие региональных и федеральных законов, мало сказался на политической и экономической жизни. Законы часто просто не исполняются. Сохраняются острые проблемы, связанные со статусом республиканских конституций и двусторонних соглашений между некоторыми регионами и Москвой: есть признаки того, что эти проблемы в скором времени будут разрешены. По словам бывшего заместителя председателя Госдумы И. Хакамады, "очевидный временный характер" структуры федеральных округов снижает их эффективность, а попытки полпредов расширить свои полномочия отражают отсутствие четко определенных целей. Она считает, что это создает "питательную почву для конфликта". Однако ряд аналитиков рассматривают некоторую неопределенность полномочий полпредов в качестве их преимущества. И. Хакамада полагает, что полпреды и региональные власти имеют кардинально несовместимые интересы и напряженность, возникающая в результате их перекрестной деятельности, может разрушить всю систему государственного управления. В настоящее время губернаторы, по-видимому, побеждают в этой борьбе в глазах общественности, что является одной из причин их прочного положения в регионах. Опрос, проведенный в декабре 2001 г. ЦИОМом среди 1600 респондентов, показал, что 51% одобрили своих губернаторов и только 28% дали позитивную оценку работе полпредов президента в своих округах.
Однако в противовес негативным оценкам могут быть выдвинуты и контрдоводы. Многие эксперты и политики указывают на то, что существующая система 89 субъектов федерации сама по себе неуправляема и полна несоответствий. Эта структура унаследована от советского периода и имеет преимущественно политическое, а не экономическое значение. О том, что пришло время для фундаментальной реструктуризации, свидетельствует принятое недавно законодательство, которое разрешает субъектам Федерации объединяться на добровольных началах и создавать более крупные административные единицы. В этом контексте планирование в рамках федеральных округов может рассматриваться как отражение переходного характера российского общества в первом десятилетии XXI в.
Широко признается, что губернаторы и президенты республик в составе РФ получили слишком большую власть при Б. Ельцине и что феодальные владения, которые многие из них создали, необходимо взять под контроль. Федеральный центр, бесспорно, был слишком слаб для эффективного политического и экономического реформирования и новая структура из семи федеральных округов, возглавляемых представителями президента, уже изменила баланс власти. Все указывает на усиление вертикали власти путем переговоров и компромиссов, которые направлены на поиск рабочих подходов. Качнется ли теперь маятник в обратном направлении и будет ли федерализм подвергнут опасности, покажет время. Инициирование административной реформы В. Путиным, вероятно, не будет главной проблемой в его второй президентской кампании, но результаты, которые уже достигнуты, будут иметь критическое значение в определении его эффективности как второго президента России.
Europe-Asia Studies.- 2002.- 55, № 4.- Р.507-520.
