Некоторые аспекты территориального размещения производства в Российской Федерации
ВИНИТИ 07-2004г (стр.16-22)
Некоторые аспекты территориального размещения производства в Российской Федерации
Вершинин В. И., Похвалина Е. В.
В опубликованной в издании Europe-Asia Studies статье P. Maurseth рассмотрены некоторые аспекты территориального размещения производства в Российской Федерации в постсоветский период. Ниже изложено основное содержание указанной публикации.
В послевоенный период экономическое развитие рыночных государств характеризовалось географической (территориальной) концентрацией экономической деятельности, однако Советский Союз не пошел по этому пути. Результатом развития советского народного хозяйства стало появление высоко дисперсированной экономики с моноиндустриальными городами, разбросанными по территории всей страны. Одной из причин этого было представление советских плановых органов о низкой стоимости транспортировки грузов. Другая причина заключалась в том, что размещение промышленных предприятий производилось исходя из политических, а не только экономических соображений. Наряду с размером территории, эти факторы сделали советскую экономику одной из самых "транспортно интенсивных" экономик в мире. Постсоветская российская экономика оказалась перед лицом серьезных вызовов. Вполне вероятно, что произойдут кардинальные изменения в производстве, населении и занятости. В основе такого предположения лежат по крайней мере четыре причины. Первой из них являются структурные изменения российской экономики. Структура производства в России была крайне деформирована. В будущем. промышленное производство, особенно тяжелая индустрия, будет занимать меньшую долю в общем производстве, а выпуск потребительских товаров и сфера услуг будут расти относительно более высокими темпами.
Второй причиной ожидаемого изменения экономической географии станет рост транспортных издержек. Россия оказалась перед серьезным вызовом в связи с ростом транспортных тарифов.
Третья причина связана с миграцией населения. В последние годы миграция из регионов с менее благоприятными климатическими условиями увеличилась. В дальнейшем, по-видимому, эта тенденция сохранится.
Четвертая причина, которая частично является следствием упомянутых выше факторов, заключается в том, что при размещении объектов российской индустрии более важную роль будет играть вопрос доступа к рынкам. В связи с этим в предстоящие годы, вероятно, усилится концентрация экономики России.
Региональное развитие. Экономическая теория подчеркивает важность сравнительных преимуществ одних регионов над другими. Регионы, обладающие определенными ресурсами, производят товары, в которых данные ресурсы используются относительно более интенсивно. В ресурсодобывающих российских регионах сырьевые материалы по-прежнему будут играть центральную роль.
При изменении экономической ситуации в интегрированной стране с региональной мобильностью рабочей силы происходит ее миграция и, соответственно, перераспределение в размещении производства на те территории, которые выигрывают от относительного изменения цен. Кроме того, в странах, где сравнительные преимущества определяют размещение промышленных предприятий, возросшие транспортные издержки приводят к снижению благосостояния населения и сокращению экономической деятельности в периферийных регионах.
Общепризнана мировая тенденция к концентрации экономической деятельности, которая сосредоточивается на ограниченном пространстве. Концентрация экономики имеет много граней, но главное, что она является следствием различных форм роста прибылей от производства. Рост прибыли на уровне компании побуждает ее к расширению деятельности. Транспортные расходы стимулируют компании размещать производство там, где имеются крупные рынки, так как это снижает транспортные издержки. Если в месте расположения компании рынок расширяется, то происходит процесс урбанизации. Из последних теоретических разработок в области экономической географии для России важны два вывода. Во-первых, все в мире взаимосвязано. Например, если Москва обладает преимуществом с точки зрения индустриальной базы и размера рынка, это преимущество вряд ли изменится в будущем. Однако второй вывод является драматическим: изменения могут произойти. Комбинация повышенных прибылей и транспортных издержек обусловливает концентрацию производства. Но вопрос заключается в том, где оно будет концентрироваться и в каком количестве мест. Применительно к российской реальности результатом может быть деиндустриализация и депопуляция в одних регионах в пользу других.
Большинство теорий экономического роста сосредоточиваются на аккумулировании физического и человеческого капитала. Согласно им, инвестиции настоящего времени повлекут рост производственных мощностей в будущем. Новые теории экономического роста утверждают, что технологический прогресс может быть достигнут в результате инвестирования. Если это так, то региональное экономическое развитие может привести к дивергенции (расслоению) регионов. Причина ее заключается в том, что ряд регионов может оказаться в благоприятных условиях, в которых технологические изменения питают инвестиции, которые, в свою очередь, питают инновации. Другие регионы могут попасть в сети низкого роста без инвестирования и технологических изменений.
Макроэкономическая ситуация. В 1998 г. промышленное производство сократилось в России до менее чем 50% от уровня 1990 г. В течение переходного периода ВВП упал приблизительно до 60% по сравнению с пиковым значением 1989 г. Опережающий уровень спада промышленного производства по сравнению с сокращением ВВП является следствием ожидавшихся структурных изменений в российской экономике. В то время как тяжелая индустрия в условиях плановой экономики преобладала, сфера услуг занимала меньшую часть в общем ВВП по сравнению с нормальной ее долей в рыночных экономиках.
Вследствие девальвации рубля в 1998 г. состояние российской промышленности улучшилось. В период 1998-2000 гг. производство во всех отраслях возросло. В период 1999-2002 гг. темп годового прироста российской экономики в среднем составил 6,6%, а в промышленности он был даже выше. При этом рост происходил не в ущерб финансовой стабильности. Девальвация рубля стимулировала импортозамещающие отрасли, что привело к снижению поставок продукции из-за рубежа. Только позднее импорт начал увеличиваться. Начиная с 1999 г. рост импорта происходил одновременно с ростом ВВП. Поэтому обозреватели выражали оптимизм в отношении устойчивости роста российской экономики после 1998 г. Важно, что производство как экспортоориентированной продукции, так и потребительских товаров, начало расти с конца осени 1998 г.
После распада Советского Союза России прошла через радикальные экономические изменения, включающие либерализацию цен и внешней торговли, массовую приватизацию и глубокие рыночно ориентированные институциональные реформы. Наиболее важные шаги на пути реформирования были предприняты в тот период, когда российская экономика находилась в серьезном экономическом кризисе. Однако реализация рыночно ориентированных реформ не была осуществлена до окончания экономического спада. В период 90-х годов Россия вступила в неустойчивый, коррумпированный и неэффективный капитализм.
С началом роста в 1998 г. изменились как характер развития, так и направление и темп экономического реформирования. После избрания президента В. Путина российская политика стала более миролюбивой. Администрация президента в большей мере стремилась к консенсусу, чем администрация Б. Ельцина. Политика реформирования также стала более продуманной, чем прежде. Важный прогресс был достигнут на таких направлениях, как антимонопольная политика, реформирование корпоративного управления, налоговая, судебная и банковская реформы, реформа прав собственности на землю, а также реформирование закона о банкротстве, изменения в сфере предоставления субсидий на жилищное строительство, муниципальная, транспортная, энергетическая реформа. Повысилась исполняемость законов и регулирующих документов. Важно, что в период после 1998 г. рост задолженности по заработной плате в основном прекратился.
В России были установлены четкие принципы бюджетного федерализма и разделения ответственности между местными, региональными и федеральными органами власти. Вторым важным последствием изменения макроэкономической ситуации для регионального развития стало усиление роли изначальной региональной специализации. Наряду с падением в 1998 г. общего производства до менее чем 50% от уровня 1990 г. спад производства в отдельных отраслях был различным. В то время как производство электроэнергии снизилось менее, чем на 25%, наибольший урон понесла легкая промышленность. И в-третьих, 1998 г., возможно, стал переломным для российской экономики. В отличие от ельцинского периода, когда рыночные силы были сильно деформированы, теперь Россия встала на путь "нормального" развития, при котором институты и мотивации понимаются лучшим образом.
Региональное развитие в постсоветский период. Нынешнее территориальное размещение производства в России в значительной мере, хотя и не полностью, является следствием советской индустриализации, в ходе которой в удаленных районах возникло большое количество городов. Советская экономическая география и экономическая география рыночных государств определялись различными факторами: наряду с экономическими важное значение имели политические и идеологические факторы. На региональном и национальном уровне ставилась задача самообеспечения. Зачастую во многих регионах в чрезмерных объемах производились однотипные товары. Экономика была ориентирована на преимущественное развитие тяжелой и оборонной отраслей промышленности. Вследствие крупномасштабного внутреннего производства энергетические издержки, а следовательно и транспортные расходы, представлялись как очень низкие. В результате экономика Советского Союза характеризовалась высоким уровнем использования транспорта и высокой энергоемкостью. По потреблению природного газа на единицу ВВП РФ занимает самое высокое место в мире, а по потреблению электроэнергии уступает лишь Норвегии. По мнению некоторых экспертов, высокая интенсивность использования транспорта и энергии является главным вызовом для постсоветской России.
Постсоветское развитие. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выделяет два типа российских регионов - "интраверты" и "экстраверты". В первых доминирующее положение занимают оборонно-промышленный комплекс (главным образом регионы центра европейской части России и Урала) и агропроизводство. Ко второму типу относятся богатые ресурсами регионы Севера и Сибири, а также главные торговые центры (Москва, Санкт-Петербург) и основные въездные пункты, например морские порты. Согласно ОЭСР, такая классификация отражает как экономический потенциал регионов, так и их возможное отношение к экономическим реформам.
Регионы - экстраверты благодаря проведению в них рыночно ориентированных реформ обычно обладают потенциалом экономического роста. Советская промышленность в целом не была конкурентоспособной, однако это не относилось к производству сырьевых материалов. Российский экспорт во все большей мере специализировался на поставках сырья, особенно таких энергоносителей, как нефть и природный газ.
С другой стороны, регионы - интраверты могут испытывать серьезные проблемы, по крайней мере, в краткосрочном плане. Ведущие отрасли регионов этого типа не являются конкурентоспособными на международных рынках и вполне вероятно, что их масштабы значительно сократятся в рамках российской рыночной экономики. Такие регионы гипотетически более вреждебны в отношении радикальных экономических реформ и более склонны к постепенной и протекционистской трансформации в рыночную экономику.
Исследования, проведенные в 1998 г. в двух соседних областях - Новгородской и Псковской - показали следующее. В то время как прорыночное руководство Новгородской области стимулировало частное предпринимательство, прямые зарубежные инвестиции, частное владение землей и развитие рынка жилья, руководство Псковской области (губернатор - представитель ЛДПР) проявило консерватизм и враждебность к федеральным властям. Оба региона имеют уровень бедности ниже среднего по России. Рыночно ориентированная политика в Новгородской области стала следствием более высокого уровня прямых иностранных инвестиций, лучших показателей по количеству компаний и поэтому более высоких темпов роста за период 1996-1999 гг. Псковская область, специализирующаяся на машиностроении, электрохимическом производстве и электронике, в годы после распада СССР имела очень низкие показатели, однако в 1999 г. валовой продукт области увеличился на 17%.
В сфере оборонной промышленности лучших показателей достигли предприятия центральных регионов (Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга) благодаря, в частности, своей рыночной ориентированности. В этих же регионах сконцентрированы научно-исследовательские центры, на расположенных здесь предприятиях размещается большая часть правительственных заказов. Такое территориальное распределение оборонной индустрии было типичным для российского экономического развития в последние годы.
Логично полагать, что повышенные транспортные затраты могут обусловить создание новых производств вблизи более крупных рынков сбыта.
Экономическая география и рост производства. Данные по валовому региональному продукту (ВРП) на душу населения за период 1996-1999 гг. подтверждают выводы многих экспертов о том, что различие российских регионов по этому показателю, как и по показателям промышленного производства, усугублялось (с 0,488 в 1996 г. до 0,514 в 1999 г., а по индексу промышленного производства в среднем с 87,7 до 113).
Рост ВРП на душу населения, промышленного производства и населения в центральных регионах выше, чем в периферийных.
Политическое реагирование, бюджетный федерализм. Для советской системы характерным было централизованное принятие решений и экономическое планирование.
В хорошо функционирующих рыночных экономиках бюджетный федерализм может содействовать экономическому развитию и экономическому росту. Свидетельством этому могут служить Великобритания, США, Китай и Индия. В идеале баланс власти между местными и центральными органами должен отражать различие между общими и местными потребностями, обеспечивать конкуренцию между регионами за инвестиции и поддерживать благоприятные условия для ведения бизнеса. Сферы ответственности центральной власти - национальные общественные услуги, макроэкономическая стабилизация, межрегиональное распределение и корректировка внешних воздействий на региональное экономическое развитие и систему принятия решений. Субнациональные правительства должны нести ответственность за предоставление местных общественных услуг в соответствии с местными потребностями и обеспечивать лучшие условия для своего населения и компаний в условиях конкуренции с другими регионами.
Доходы и их распределение. Что касается механизмов аккумуляции доходов, включая такие, как налоги и права собственности на природные ресурсы, Россия постепенно адаптируется к принципам экономического федерализма. Правовыми основами бюджетного федерализма являются Федеральный закон 1992 г., Конституция РФ 1993 г., двусторонние соглашения между субъектами Федерации и федеральным центром, налоговая система и ежегодные федеральные бюджеты. Из-за множества различных, зачастую противоречивых законодательных актов, касающихся отношений между центром и регионами, и большого числа двусторонних соглашений между отдельными субъектами Федерации бюджетный федерализм с точки зрения доходной части в течение длительного времени был далек от транспарентности и соответствия правовой базе.
В последнее время российская налоговая система претерпела кардинальные изменения. В первые годы переходного периода на федеральном и региональном уровнях было введено большое количество новых налогов. Частично это стало реакцией на бюджетный дефицит, возникший после приватизации государственных предприятий, которые ранее служили источником бюджетных доходов. Кроме того, экономический кризис подорвал налоговую базу предприятий. Множество налогов и все более сложная налоговая система стали значительным препятствием для инвестирования и создания новых компаний. В течение длительного периода времени политической реакцией на сложившуюся ситуацию было не кардинальное реформирование налоговой системы, а усиление ее насыщенности освобождениями от уплаты налогов, особыми отношениями и привилегиями для определенных групп налогоплательщиков. В 1998 г. была утверждена пересмотренная налоговая система, которая более прозрачна и проста, чем предыдущая. Нынешняя система после ее пересмотра в 2000 г. включает местные, региональные и федеральные налоги. Важно, что по большинству налогов соблюдается принцип "один налог - один бюджет", в соответствии с которым доходы от каждого налога передаются одному уровню власти.
Наиболее важными налогами являются налог на добавленную стоимость (НДС) (чисто федеральный), подоходный налог (почти чисто региональный), налог на корпоративный доход (который распределяется между федеральными и региональными властями и может иметь разные ставки в разных регионах). Кроме того, имеются социальные налоги на фонд заработной платы, налоги на внешнюю торговлю (федеральный) и региональные налоги с продаж и налоги на добычу природных ресурсов. При этом наряду с указанными источниками доходов региональные и местные бюджеты получают средства от федеральных властей. По данным ОЭСР, в 2001 г. трансферты из бюджетов более высокого уровня и из внебюджетных фондов составляли 29% и 35% региональных и местных бюджетов соответственно. Субфедеральные бюджеты в России стали поэтому постепенно более автономными, но более четкие и определенные правила дают меньше возможностей для рентного обогащения.
Разделение ответственности между различными уровнями власти в России частично отражают принципы бюджетного федерализма. Это предполагает, что расходные статьи являются компетенцией одного уровня власти. В исключительных случаях четко действуют правила разделения расходов. Субфедеральные правительства ответственны за покрытие расходов на здравоохранение, среднее образование и коммунальные субсидии. Федеральное правительство несет ответственность за макроэкономическую стабилизацию, межрегиональное распределение и обеспечение национальных общественных услуг, таких как оборона страны.
Владение землей, добыча ресурсов. Несомненно, что за прошедшее десятилетие в российском обществе сформировались регионально-федеральные отношения. Важной особенностью российского федерализма является отсутствие ограничений сферы регионального законодательства федеральной правовой базой, если не имеется федерального эквивалента. В период формирования отношений регионы - центр существовала обширная сфера для "захвата власти" субфедеральными правительствами. В настоящее время в разных регионах многие важные сферы являются предметом различной юрисдикции. Это касается собственности на землю, производства энергии и многих других областей. Сырьевые ресурсы находятся под совместной юрисдикцией региональных и федеральных властей. Несомненно, что эффективная добыча сырьевых материалов в России, а также распределение денежных доходов при этом зависит от наличия четких договоров между Федерацией и конкретным регионом. Во многих случаях (например в случае алмазной отрасли Якутии) раннее реагирование местных властей обеспечило соблюдение интересов регионов. Добыча нефти и природного газа подпадает под действие Закона о подземных ресурсах, который ясно определяет, что такая добыча производится при совместном менеджменте федеральных властей и субъектов Федерации. Практика в отношении добычи природного газа характеризуется большей централизацией принятия решений. Республики, в частности заключившие двусторонние соглашения с Федерацией, имеют большую независимость в отношении природных ресурсов, чем другие регионы (например, Тюменская область, основной газодобывающий регион). И тем не менее производство нефти и природного газа в значительной мере регулируется двусторонними соглашениями между регионами и федеральным центром.
Таким образом, недавний подъем российской экономики произошел одновременно с важными шагами по повышению эффективности управления рыночной экономикой. В то время как темпы реформирования таких сфер, как приватизация, либерализация цен, дерегулирование, институциональные рыночные реформы, в первые годы переходного периода были очень высокими, реализация его была слабой, частично недостаточной и произвольной. В частности, отношения центра и регионов формировались регионами и федеральными властями, в результате чего были заключены многочисленные двусторонние соглашения. При администрации президента В. Путина реформирование, ставшее более определенным, сочеталось с энергичным внедрением регулирующих документов и правил. В настоящее время в России создается нормальное федеральное государство, в котором рыночные силы будут формировать экономическую географию, а политика будет служить защите рынка, играя меньшую роль на уровне региональных экономик. Это справедливо и применительно к бюджетной политике и в меньшей степени к структурным реформам, таким например, как регулирование добычи природных ресурсов.
Нынешнее экономическое развитие, по-видимому, согласуется с таким положением. Для советской экономической географии были характерны разбросанность, наличие многих моноиндустриальных городов, размещаемых исходя из политических и идеологических соображений, и управление чрезвычайно различающимися экономическими субъектами. В последние годы экономическая деятельность начала перемещаться в направлении центральных регионов. Рост доходов на душу населения и самого населения в центральных регионах выше, чем в периферийных.
