О кооперации России и США в области ядерной безопасности
ВИНИТИ
Серия «Вооруженные силы и военно-промышленный потенциал»
№11/2004, стр.3-16
О кооперации России и США в области ядерной безопасности
В издании Стокгольмского международного института изучения проблем мира (SIPRI) "Transparency in Nuclear Warheads and Materials" помещена глава, автор которой D. Hafemeister информирует о кооперации США и России в области ядерной безопасности. Ниже изложено основное содержание указанной главы.
В преамбуле отмечается, что в главе рассматриваются усилия России и США, направленные на заключение соглашений по контролю или ограничению арсеналов ядерных боеголовок и запасов расщепляющихся оружейных материалов. Хотя в ходе некоторых переговоров предпринимались попытки по кодификации мер по ограничению и сокращению вооружений, другие были нацелены на сдерживание распространения расщепляющихся материалов и технологий в неядерные государства. Ряд переговоров были связаны как с контролем вооружений, так и с, распространением.
Большая часть положений о мониторинге, содержащихся в соглашениях России и США, относятся к мерам транспарентности, которые обеспечивают уверенность, что каждое государство выполняет свои обязательства. Некоторые транспарентные меры являются односторонними и имеют целью повышение доверия или демонстрацию доброй воли. С другой стороны, верификационные меры требуют более глубокого мониторинга, который обеспечивает уверенность с высокой вероятностью, что стороны выполняют положение договора, и требуют официальных, правовых взаимных соглашений. Вместе взятые, эти меры касаются частей комплексов ядерного оружия сторон при бросающемся в глаза исключении предприятий о производству боеголовок. Несмотря на это, совместные усилия, предпринятые в последнее десятилетие, заложили технические основы для расширения масштаба мониторинга боеголовок.
Ранние усилия по контролю боеголовок и расщепляющихся материалов. Предложения по контролю и учету боеголовок и расщепляющихся материалов имеют давнюю историю, начавшуюся еще в январе 1946 г. на первом заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Согласно первой резолюции ГА ООН была создана комиссия ООН по атомной энергии с мандатом "вносить предложения по исключению из национальных вооружений атомного оружия и всех других основных вооружений, применимых к массовому поражению". На первом заседании комиссии по атомной энергии, в июне 1946 г., представитель США В. Baruch внес предложение о международном контроле и создании международного органа по атомному развитию (IADA), который будет заведовать или управлять всей ядерной деятельностью, касающейся военного применения. Предложение включало также демонтаж ядерных боеголовок при выполнении определенных условий.
План В. Baruch не был реализован из-за непримиримых различий позиций Советского Союза и США в период "холодной" войны.
Всеобъемлющее ядерное разоружение остается на повестке дня ООН, но расчет на ядерное оружие в период "холодной" войны блокировал любую попытку проведения даже умеренных мер. После вступления в силу Договора о нераспространении ядерного оружия от 1968 г. в 1970 г. роль Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) в мониторинге соблюдения неядерными государствами расширилась. Однако пять государств, официально признанные в качестве ядерных, не обязаны воспринимать стандарты безопасности МАГАТЭ в отношении своих ядерных предприятий. Международный опыт реализации стандартов МАГАТЭ в отношении нераспространения применим и к ряду задач, которые будут частью режима всеобщего сокращения ядерного оружия.
Расщепляющиеся материалы и демонстрация демонтажа боеголовок 1967-1969 гг. В 1956 г. президент Д. Эйзенхауэр предложил запретить производство расщепляющихся материалов для оружейных целей. В следующем десятилетии страны Варшавского Договора, западные и неприсоединившиеся страны вносили аналогичные предложения, но серьезные переговоры не проводились.
В 1966 г. США сделали предложение, которое было более ограниченным, но все же примечательным для периода перед конференцией по разоружению. В соответствии с этим предложением, США и СССР должны трансформировать высокообогащенный уран (ВОУ) ядерного оружия для мирного использования при соблюдении международных норм безопасности. США предложили трансформировать 60 т ВОУ при условии, что СССР трансформирует на мирные цели 40 т ВОУ. Ожидалось, что оба государства продемонстрируют "демонтаж ядерного оружия с тем, чтобы получить ВОУ для использования в мирной атомной энергетике при соблюдении международных мер безопасности и прекратить производство оружейных ядерных материалов".
В качестве части оценки правительством США верификации этого процесса, Агентство по контролю за вооружениями и разоружению (АСДА), совместно с комиссией по атомной энергии (US AEC) и Министерством обороны США инициировали проект "Cloud Gap" для демонстрации инспекций разборки/демонтажа. Эксперименты проводились на предприятиях в Pantex (шт. Техас), Rocky Flats (шт. Колорадо), Paducah (шт. Кентукки) и Oak Ridge (Теннеси). Инспекторам был предоставлен широкий доступ на предприятии в Pantex для пристального наблюдения и мониторинга демонтажа оружия. В Rocky Flats они вели мониторинг демонтажа боеголовок и разделения материалов на плутоний, уран и другие компоненты. В Paducah они вели мониторинг разделения материалов в используемые категории и устранения секретных компонентов. На предприятии У-12 в Oak Ridge они вели мониторинг разборки частей ВОУ, расплавления и разливки ВОУ в бруски/чушки. У инспекторов было такое минимальное оборудование, как камеры, весы, счетчики Гейгера, портативные счетчики нейтронов и спектрометры гамма-излучений, они брали пробы для измерений масс-спектрометрами концентраций изотопов в материалах. В ходе эксперимента велся мониторинг 40 боеголовок, которые проходили плановый демонтаж, наряду с 32 ложными.
Принципиальной задачей эксперимента было обеспечение неограниченного визуального доступа к процессу демонтажа с тем, чтобы была полная уверенность в том, что боеголовка действительно демонтирована. Не было попыток сокрытия секретной информации. При таком уровне открытости доступа, по заключению агентства ACDA, открытие секретной информации не может быть чем-то неожиданным. Однако оно отметило, что информация может быть защищена за счет конструктивных изменений как на предприятии, так и в оборудовании. Этот проект высветил противоречие между достижением необходимого уровня уверенности в том, что оружие было уничтожено, и защитой чувствительной информации. Эта напряженность все еще занимает центральное место в усилиях по формулированию эффективных мониторинговых соглашений, отмечает автор.
Мониторинг боеголовок в соглашениях по контролю вооружений периода "холодной" войны. Основные соглашения по ограничению или сокращению наступательных ядерных вооружений во время "холодной" войны и сразу после нее, о которых договорились две сверхдержавы, сосредоточивались на средствах доставки и пусковых установках. Боеголовки учитывались по "пусковым правилам", в соответствии с которыми определенному средству доставки назначалось конкретное число развернутых боеголовок. Это делалось по следующим причинам.
Баллистические ракеты являются основным средством доставки боеголовок.
БР, шахты, подводные лодки имеют значительно большие габариты и их легче учитывать, чем ядерные боеголовки. Их значительно труднееукрыть, чем боеголовки или компоненты расщепляющихся материалов. В то время не было таких технологий, как шаблоны, атрибуты и информационные барьеры, для того, чтобы должным образом подтвердить демонтаж боеголовки, не рискуя раскрытием чувствительной конструктивной информации, а национальные технические средства могли оценивать количество средств доставки. США и СССР не хотели принять тот уровень инспектирования с выездом на места для подтверждения ограничений на боеголовки.
Количество и характеристики развернутых советских и американских средств доставки обеспечивали лучшую оценку стратегической значимости их ядерных арсеналов, чем количество боеголовок и запасы расщепляющихся материалов. Традиционную озабоченность обеих сторон вызывали боеголовки, которые могли быть доставлены быстро и точно на большие дальности, хотя доставки самолетами, кораблями и грузовыми автомобилями также вызывали озабоченность.
Современные стратегические средства доставки являются дорогостоящими. В США, например, обычно разработки, производство и поддержание носителей в десять раз дороже боеголовок, которые они несут. Уничтожение средств доставки поэтому создает больший барьер восстановлению развертываемого ядерного оружия.
Договор об уничтожении УР промежуточной и меньшей дальности (INFT) 1987 г. и договоры СНВ-1 и -2 уже содержат положения, касающиеся учета боеголовок. Договор INFT предшествовал завершению "холодной" войны. Это было первое советско-американское соглашение об уничтожении целого класса ядерного оружия, запрещающее владение и развертывание ракет наземного пуска с дальностью по договору INFT. СССР уничтожил 1800 управляемых ракет, способных нести более 3000 боеголовок, а США уничтожили 850 управляемых ракет с моноблочной боевой частью.
Одной из наиболее важных проблем верификации была необходимость определения того, что запрещенные УР SS-20 больше не развертываются в Советском Союзе. Это было сделать трудно, поскольку первые ступени разрушенной МБР SS-25 и тактической БР SS-10 аналогичны. Кроме того, контейнеры МБР SS-25 больше по габаритам и в них можно разместить БР SS-20.
Проблема еще более осложнялась тем, что МБР SS-25 развертывались на некоторых базах БР SS-20. МБР SS-25 несут одну боеголовку, а БР SS-20 три, поэтому характер эмиссий нейтронов и гамма-лучей плутонием в боеголовках различен. В соответствии с договором INFT это различие может быть определено с помощью радиационно-детекторного оборудования, которое измеряет поток нейтронов, когда ракета находится в контейнере, но не дает важной информации о конструкции боеголовки. По договору стороны имели право создать систему постоянного мониторинга. США построили на Боткинском машзаводе систему непрерывного периметрового портального мониторинга (РРСМ), а СССР осуществлял мониторинг на американском заводе № 1 в Magna (шт. Юта), где производились ракетные двигатели БР "Pershing II". Система мониторинга РРСМ в Воткинске действовала в течение срока договора, с 1988 г. по 2001 г. По договору INFT, инспекторы могли замерять длину и массу всех предметов, поступающих или покидающих ракетное предприятие. Все авто- и железнодорожные транспортные контейнеры, которые могли бы вмещать ракеты SS-20, были доступны в Воткинске для рентгеновского просвечивания с помощью модифицированного коммерческого сканера "Cargoscan". Рентгеновские изображения показывали длину и диаметр первых ступеней ракет, давая возможность убедиться, что это не первые ступени БР SS-20. Кроме того, инспекторы могли визуально инспектировать и замерять УР внутри контейнеров восемь раз в течение года. Такие случайные инспекции контейнеров были мощным сдерживающим фактором против обмана.
Главные инициативы после "холодной" войны. Окончание "холодной" войны было связано с большими надеждами и опасениями. Советские, а затем российские, американские лидеры видели возможность трансформации межгосударственных отношений от враждебных к кооперативным, снижения рисков, которые вызывались ядерными арсеналами обеих сторон в отношении друг друга и международной безопасности. Развал Советского Союза привнес опасения в отношении тысяч ядерных боеголовок, тонн расщепляющихся материалов и риски распространения "свободных ядер". Реагируя на эти риски и возможности, лидеры России и США предприняли важные инициативы, которые позволили создать, по крайней мере, основы для заключения значительно более кооперативных и всеобъемлющих соглашений по контролю за ядерными боеголовками и расщепляющимися материалами.
Односторонние инициативы. В 1991 г. президент США Дж. Буш-старший объявил о переводе на территорию США всех тактических ядерных средств наземного и морского базирования. Все средства наземного и половина средств морского базирования должны быть уничтожены. Советский президент М. Горбачев ответил заявлением о том, что все тактические ядерные средства будут передислоцированы на территорию Российской Федерации, а боеголовки для ядерной артиллерии и наземных пусковых установок и ядерные мины будут уничтожены. В 1992 г. президент Б. Ельцин подтвердил и расширил обязательства М. Горбачева. Он заявил, что, кроме того, будет уничтожена половина тактических боеголовок воздушного базирования, половина боеголовок ЗУР и одна треть тактических боеголовок морского базирования. При полной реализации президентских инициатив 1991 1992 гг. США должны бы были уничтожить примерно 5000 тактических ядерных боеголовок. Количество боеголовок, запланированных к уничтожению Россией, по оценкам ЦРУ, составило бы от 500 до 1500 боеголовок. В соответствии с президентскими инициативами, односторонние сокращения не подлежали мониторингу и не было предпринято каких-либо значимых мер по обеспечению транспарентности. Поэтому неизвестно, были ли названные сокращения проведены в полной мере.
После окончания "холодной" войны в России и США остались большие запасы плутония и ВОУ, значительно большие, чем, возможно, необходимо для производства ядерного оружия и поддержания запасов. Правительства России и США постепенно пришли к выводу, что в продолжении производства расщепляющихся материалов необходимости нет, и они предприняли односторонние действия по закрытию в конце 80-х - в начале 90-х годов предприятий по производству расщепляющихся материалов, которые все еще работали. После катастрофы на Чернобыльской АЭС в 1986 г. имела место широкая общественная озабоченность, особенно в США, экологической опасностью, ассоциированной с ядерной энергией вообще и производством плутония в особенности. Общественное давление способствовало принятию решения о прекращении производства расщепляющихся материалов.
В США процесс закрытия производственных предприятий продолжался более двух десятилетий. Производство оружейного ВОУ было прекращено в 1964 г., хотя продолжалось для морских и исследовательских реакторов до 1988 г. В ноябре 1991 г. правительство США заявило, что все производство ВОУ будет приостановлено. Плутониевые производственные реакторы закрывались, начиная с 1964 г., по мере ввода в эксплуатацию новых реакторов, и потребность в плутонии отпала. В 1989 г. палата представителей Конгресса США приняла поправку к бюджету МО США, призывая президента начать двусторонние переговоры с Советским Союзом о запрете производства расщепляющихся материалов для боеголовок. В июле 1992 г. президент США заявил, что в качестве части инициативы по нераспространению США не будет больше производить расщепляющиеся материалы.
Советский Союз прекратил производство оружейного урана в 1988 г., а плутония - в 1994 г. (кроме трех реакторов). Президент Б. Ельцин подтвердил предложение М. Горбачева и в январе 1992 г. предложил, чтобы Россия и США начали переговоры по двустороннему соглашению о прекращении производства расщепляющихся материалов. В этом же месяце было объявлено, что Россия прекратит производство оружейного плутония к 2000 г., независимо от того, будет ли достигнуто соглашение. Однако три производственных реактора продолжают работать, обеспечивая теплом и электричеством местное население. Правительства России и США работают совместно над планом замены этих реакторов альтернативными источниками.
Российско-американские соглашения по стратегическому ядерному оружию. Окончание "холодной" войны позволило России и США сделать реальные сокращения своих стратегических ядерных сил. Договор СНВ-1 /START-1, который был подписан 31 июля 1991 г. и вошел в силу 5 декабря 1994 г., обязывает Россию и США ограничить свои развернутые ядерные силы 1600 стратегическими средствами доставки и 6000 учитываемыми по договору ядерными боеголовками. Договор СНВ-1 охватывает только развернутые стратегические боеголовки и средства их доставки, не охватывает те, которые сняты со средств доставки. За этим договором относительно быстро последовал договор СНВ-2, подписанный 3 января 1993 г. президентами США и России. Договор СНВ-2 содержит обязательство обеих подписавших сторон запретить МБР с кассетными боеголовками с индивидуальным наведением каждого элемента боевой части (MIRV ICBM) и произвести дальнейшее поэтапное сокращение до не более 3500 развернутых стратегических боеголовок, примерно одной трети стратегического арсенала СССР и США в момент подписания договора СНВ-1. Договор СНВ-2 не вступил в силу из-за российско-американских противоречий по договору о ПРО 1972 г., который потерял силу 13 июня 2002 г. после выхода из него США.
В сентябре 1992 г. во время дебатов по ратификации договора СНВ-1 /START-1 в сенате США была высказана озабоченность способностью России быстро вновь развернуть боеголовки, которые были ранее сняты с носителей. Была высказана также глубокая озабоченность относительно безопасности ядерного оружия и ядерных материалов. В связи с этим была принята поправка сенатора Л. В. Biden, которая была внесена в резолюцию о ратификации. В ней, в частности, говорится, что президент США должен добиваться соответствующего механизма, включая использование взаимных инспекций, обмена данных и других кооперативных мер, для ведения мониторинга: количества ядерного оружия на территории сторон договора; расположения и перечня предприятий, которые способны производить или перерабатывать значительные количества расщепляющихся материалов.
Эта поправка должна была быть интерпретирована в будущем договоре CHB-3/START-III, поскольку в это время переговоры по СНВ-2 шли к завершению. Она дала большой стимул правительству США к изучению технических и политических подходов к мониторингу боеголовок. В 2002 г. президенты Дж. Буш-младший и В. Путин согласились отказаться от договоров CHB-2/START-II и CBH-3/START-HI. Они подписали договор о сокращении стратегического наступательного потенциала (Договор о СНП) или SORT (Strategic Offensive Reduction Treaty), который, как и CHB-3/START-III, ограничивал количество оперативных боеголовок в 1700-2200 ед., если неоперативные подводные лодки, находящиеся на обслуживании, принимаются во внимание. Договор о СЫН/SORT не содержит методов мониторинга, о которых говорилось ранее.
Программа кооперативного снижения угрозы. Развал Советского Союза вызвал опасения потери контроля над тысячами развернутых стратегических и нестратегических ядерных вооружений и сотнями тонн расщепляющихся материалов. Осенью 1991 г. американские сенаторы S. Nunn и R. Lugar обратили внимание на разрешение этих опасностей, и их предложение было принято сенатом Конгресса США. Законодатели дали президенту право перевести до 400 млн. долл. из оборонного бюджета в МО США 1992 г., сделав его первым главным агентством - участником программы, которая стала известна как программа кооперативного снижения угрозы CTR (Cooperative Threat Reduction). Помощь США в 90-е годы в рамках этой и других программ составила 5,5 млн. долл.
В первые годы программа CTR была нацелена на оказание помощи Белоруссии, Казахстану и Украине в возвращении в Россию всех ядерных боеголовок с их территорий и в демонтаже или разрушении ассоциированных стратегических средств доставки и шахт. В рамках программы оказывалась также помощь России в уничтожении части ее стратегического ядерного вооружения. В целом программа способствовала демонтажу более 2000 стратегических ракет и пусковых установок, носителей.
По данным агентства по снижению угрозы МО США, демонтировано было 443 МБР, 409 ПУ МБР, 87 бомбардировщиков, 483 КР воздушного базирования, 209 БРПЛ и 368 ПУ на 21 атомной подводной лодке.
В рамках программы CTR частично финансировалось строительство хранилища ядерных материалов на предприятии "Маяк". Выделялись средства на приобретение контейнеров для ядерных материалов, ремонт железнодорожных вагонов, также предназначенных для перевозки ядерных материалов, закупку оборудования реагирования на случай ядерного происшествия.
Правительства России и США быстро осознали, что риски кражи или диверсии в отношении ядерных материалов создают реальную опасность для национальной и международной безопасности. Были разработаны совместные программы с целью улучшения защиты, контроля и учета расщепляющихся материалов на территории бывшего Советского Союза МРС & А (Materials Protection, Control & Accounting). Эти программы были переданы от МО США Министерству энергетики с тем, чтобы более точно идентифицировать предприятия/сооружения для модернизации в рамках программы МРС & А и определить ответственности участвующих организаций.
Программа CTR была эффективной инициативой, предпринятой в ответ на экстраординарные обстоятельства. Непосредственное участие в программах по обеспечению безопасности ядерных боеголовок и расщепляющихся материалов дало США беспрецедентный доступ к российским объектам. Несмотря на трудности, связанные с реализацией многих программ, программа CTR тем не менее составляет существенную часть основы для более объемлющих ограничений.
Реализация новых программ оказалась медленной из-за традиционной секретности в российском ядерном комплексе. Для преодоления трудностей и для того, чтобы повысить доверие путем прямых контактов между учеными, национальные лаборатории Министерства энергетики США и аналогичные российские институты инициировали широкий спектр контактов, связанных с совместными исследованиями технологий мониторинга, физической защиты и учета ядерного оружия и материалов.
Межлабораторные контакты имели целью обмен наиболее успешными технологиями с тем, чтобы усилить транспарентность и достичь наилучших вариантов мониторинга. Деятельность охватывала широкий круг проблем и включала: физическую безопасность и изоляцию объектов; технологии радиационного обнаружения; учет расщепляющихся материалов; размещение плутония вообще; хранилище плутония на предприятии "Маяк"; закупку российского ВОУ; мониторинг демонтажа боеголовок.
Большой спектр деятельности иллюстрирует то, что более 50 контрактов, связанных с транспарентностью демонтажа боеголовок, были реализованы Министерством энергетики США и Министерством атомной энергии России. Они включали радиационные измерения, компьютерное моделирование демонтирующихся объектов/предприятий и измерения, подтверждающие изъятие бризантных ВВ из ядерного оружия.
В США участвующими были лаборатории ядерного оружия Министерства энергетики (Los Alamos, Livermore, Sandia), а также другие лаборатории этого Министерства (Argon, Brookhavcn, Oak Ridge/Y-12, Pacific Northwest и Pantex). Участниками программы были около 12 российских лабораторий, включая Всероссийский НИИ экспериментальной физики (ВНИИЭФ), Арзамас-16; Всероссийский НИИ технической физики (ВНИИТФ), Челябинск-70; Всероссийский НИИ автоматики (ВНИИА) и Исследовательский институт импульсной техники (оба в Москве).
В целом межлабораторные обмены помогли техническим экспертам обоих государств получить большее представление о технологиях мониторинга и информационных барьеров. Например, измерения гамма-лучей секретных объектов были проведены без вскрытия секретной информации. Многие полагают, что такие программы осуществлялись успешно, поскольку они были вне сферы политики и в них участвовали технические эксперты, у которых были знание и понимание проблем на техническом уровне.
Инициативы по ограничению ядерных боеголовок и расщепляющихся материалов в 90-е годы. Для того, чтобы осуществить широкие инициативы в отношении контроля и сокращения ядерного оружия и запасов и воспользоваться результатами, в 90-е годы были реализованы специфические предложения и программы в ходе российско-американской деятельности.
Дипломатические рамки. Соглашения о кооперации. Кроме огромных, но менее формальных барьеров, создаваемых сильными традициями секретности в ядерной сфере, любые серьезные усилия по повышению транспарентности в сфере российско-американской инвентаризации ядерных боеголовок и расщепляющихся материалов, необходимо было преодолеть значительные правовые барьеры, имевшиеся в каждом государстве.
Для поддержания инициатив начала 90-х годов законы об ассигнованиях МО США в 1993 фин. г. и 1994 фин. г внесли поправку в Закон об атомной энергии, дающую право на ведение переговоров с Россией по соглашению о кооперации и разрешающую передачу ограниченной информации по национальной безопасности, которая по согласию обеих сторон будет полезна для соглашений по мониторингу. Это создало правовую базу для амбициозных усилий по созданию широкой транспарентности между двумя государствами. Следует отметить, что ядерный экспорт и импорт России могли также стать причиной сложностей правового завершения Соглашения о кооперации.
Статья 129 Закона об атомной энергии требует от президента США определения, смогут ли российские ядерные эксперты помочь в реализации программ ядерного оружия другим государствами, таким, как Индия и Иран. Правительство Ирана намерено завершить строительство АЭС в Бушере, незаконченное Германией. В 1992 г. Россия согласилась достроить эту АЭС, а в 1994 г. - построить для Ирана коммерческую АЭС с водо-водяными энергетическими реакторами ВВЭР-1000. Экспорт коммерческих реакторов разрешается Договором о нераспространении, но правительство США утверждает, что такой экспорт обеспечивает знание и доступ к российскому ядерному комплексу, что может помочь предполагаемым усилиям Ирана, направленным на обладание ядерным оружием.
Инициативы по охране, транспарентности и необратимости. В январе 1994 г. президенты США и России согласились о создании объединенной рабочей группы для рассмотрения мер обеспечения "транспарентности и необратимости сокращения ядерных вооружений". В мае 1994 г. рабочая группа согласилась рассмотреть варианты: декларации всех запасов и местоположения оружейных расщепляющихся материалов; проведения взаимных инспекций хранилищ расщепляющихся материалов, извлеченных из демонтированных боеголовок; обеспечения необратимости передачи расщепляющихся материалов в мирное использование. Эти предложения были усилены и расширены на встрече президентов в сентябре 1994 г.
В ответ на прогресс в работе объединенной рабочей группы в мае 1995 г. президенты Б. Клинтон и Б. Ельцин согласились провести переговоры о соглашениях по следующим мерам: регулярным обменом детальной информацией о суммарных количествах/запасах ядерных боеголовок, оружейных расщепляющихся материалов, об их охране и безопасности; кооперативной организации взаимного мониторинга на объектах складирования оружейных расщепляющихся материалов, извлеченных из ядерных боеголовок; других кооперативных мерах, необходимых для повышения доверия к взаимным декларациям по запасам расщепляющихся материалов.
В заявлении Клинтона-Ельцина также говорилось, что: расщепляющиеся материалы, изъятые из уничтожаемого ядерного оружия, не будут использованы для изготовления нового ядерного оружия; вновь произведенные расщепляющиеся материалы не будут использованы в ядерном оружии; как и расщепляющиеся материалы по гражданским атомным программам.
Хотя Россия и США, по-видимому, продвигались к начальному сокращению ядерных боеголовок и расщепляющихся материалов, в конце 1995 г. Россия прервала переговоры, и они не были возобновлены. Некоторые эксперты США полагают, что повестка была просто слишком широка и амбициозна для того времени и для тех условий.
Даже при отсутствии переговоров на высоком уровне продолжались обширные и инновационные технические дискуссии и эксперименты в рамках российско-американской межлабораторной программы. Значительный прогресс был достигнут в совместной разработке подходов к мониторингу демонтажа боеголовок и хранения расщепляющихся материалов, а также их утилизации. Поскольку информационные барьеры блокируют передачу информации, содержащей запрещенные данные, по-видимому, Соглашение о кооперации не будет нуждаться в сборе таких данных.
Производство и размещение расщепляющихся материалов. Четыре официально признанные ядерные державы заявили, что они прекратили производство ВОУ и плутония для изготовления ядерного оружия: Франция - в 1986/1992 гг., Россия - в 1987/1994 гг. (кроме трех реакторов), Великобритания - в 1963/1995 гг. и США - в 1988/1964 гг., соответственно. В главной инициативе неформальное соглашение России и США в 1992 г. о прекращении производства расщепляющихся материалов было расширено до создания концепции многостороннего договора о прекращении производства расщепляющихся материалов FMCT (Fissile Material Cut-off Treaty). 27 сентября 1993 г. президент Б. Клинтон предложил в ООН многостороннее соглашение о прекращении производства ВОУ и плутония для ядерных взрывов. В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея приняла единогласно резолюцию, призывающую к началу переговоров. В январе 1994 г. президенты США и России во время саммита сделали совместное заявление, призывающее к скорейшему заключению договора FMCT.
Концепция договора FMCT сосредоточена в основном на пяти официально признанных ядерных государствах и трех ядерных де-факто (Индия, Израиль и Пакистан), но все другие государства приглашаются присоединиться к этому режиму. В 1995 г. СБ ООН согласился единогласно создать специальный комитет по ведению переговоров, однако прогресс застопорился из-за ряда проблем. Например, Индия и ряд других государств заявили, что они не подпишут договор FMCT, пока не будет установлен точный срок выполнения ядерными державами статьи IV Договора о нераспространении ядерного оружия. Блокировали прогресс и такие проблемы, как противоракетная оборона, милитаризация космоса (поднятые Китаем), а также неприменение первым ядерного оружия. Поскольку СБ ООН основывается на консенсусе, тупиковая ситуация может быть легко создана, как и случилось в действительности.
Российско-американские программы и инициативы. Высокообогащенный уран (ВОУ) представляет более серьезную опасность распространения, чем плутоний, поскольку его легче использовать для изготовления ядерных боеголовок. ВОУ не является значительным спонтанным излучателем нейтронов и может быть изготовлен для использования в ядерной боеголовке более простой конструкции пушечного типа. В то же самое время ВОУ имеет большое преимущество в связи с тем, что он относительно легко конвертируется в низко обогащенный уран (НОУ), который используется в качестве топлива и имеет значительную коммерческую ценность. В отличие от этого использование плутония в качестве топлива очень дорогостоящее. Из-за этих основных экономических причин достигнут значительный прогресс в снижении в России и США излишних запасов ВОУ и очень незначительный - в снижении излишних запасов плутония.
По соглашению 1993 г. США согласились купить 500 т российского высокообогащенного урана, конвертированного в низко обогащенный. С июня 1995 г. по 31 декабря 2002 г. Россия получила около 2,5 млрд. долл. за 5027 т НОУ, полученного с использованием 171 т ВОУ.
США заявили об излишке 174 т ВОУ, который частично будет конвертирован в реакторное топливо и частично захоронен в качестве отходов.
Налаживание мониторинга использования урана из боеголовок и исходных источников ВОУ потребовало времени. Российско-американский комитет по транспарентности установил процедуры мониторинга на трех имеющих отношение российских предприятиях. Российский и американский персонал имел право посещать перерабатывающие предприятия для проверки карточек, контролировать сопроводительные документы, наблюдать за важными этапами переработки, замерять содержание и массу урановых изотопов. Комитет определил сертификационный процесс американской аппаратуры, как, например, система мониторинга конвертации ВОУ в НОУ. Принятию повышенного мониторинга способствовала предоплата в 100 млн. долл., которая дала инспекторам привилегии на российских предприятиях. Эти инспекции необходимы для удостоверения США в том, что НОУ получен с использованием оружейного ВОУ. Наряду с наличием офиса постоянного мониторинга, разрешалось ежегодно проводить 24 инспекции. Бюджетом Национального агентства ядерной безопасности (NNSA) в 2001фин. г. предусматривалась установка оборудования мониторинга в Зеленогорске в 2002 фин. г. и предусматривалось обсуждение в 2002 фин. г. установки системы мониторинга процесса смешения/конвертации в 2003 г. в Северске. США не ведут мониторинг всей цепочки прохождения урана от боеголовки до предприятия конвертации, но выборочные/точечные проверки дают уверенность, что ВОУ поступил из демонстрационных боеголовок.
Менеджмент и ликвидация излишков оружейного плутония. Признавая большие риски распространения излишков оружейного плутония, в 1992 г. Национальной академии наук США президентом Дж. Бушем и советником по национальной безопасности генералом В. Scowcroft было поручено провести изучение вариантов управления и ликвидации плутония. В двухтомном исследовании, выпущенном в 1994-1995 гг., комитет академии по международной безопасности и контролю над вооружением (CISAC) рекомендовал излишний российский и американский плутоний конвертировать в форму, которая, по крайней мере, не приемлема для оружейного использования, как, например, плутоний в отработанных топливных стержнях гражданских АЭС.
С целью поощрения ликвидации больших запасов плутония правительства США и России создали объединенную комиссию по выработке регламента менеджмента плутония (JSCPM). В январе 1997 г. Министерство энергетики США заявило, что оно будет использовать либо иммобилизацию, либо смешанный окисел (МОХ) в ликвидационной программе. 2 сентября 1998 г. Б. Клинтон и Б. Ельцин подписали совместное заявление о ликвидации 50 т плутония каждой стороной одним из указанных методов. Они согласились также разработать приемлемые методы транспарентности, включая международную верификацию и более строгие стандарты по договору PC & А.
1 сентября 2000 г. Россия и США подписали соглашение по менеджменту и ликвидации плутония (PMDA), в соответствии с которым каждая сторона должна изъять 34 т плутония из своих ядерных оружейных программ и конвертировать его в формы, обеспечивающие необратимость для использования до тех пор, пока не произойдет распад плутония до определенного уровня или он не будет иммобилизован для геологического складирования. В январе 2002г. администрация Дж. Буша поддержала ликвидационную программу смешанного окисла (МОХ), но не обеспечила бюджетные ассигнования и в то же время прекратила иммобилизационную программу. Неопределенности с финансированием как в США, так и в России затрудняют планирование ликвидации плутония.
Соглашение о транспарентности хранилища на предприятии "Маяк". В 1991 г. министр атомной энергии В. Михайлов заявил, что бывшему Советскому Союзу нужен крупный объект вблизи от Томска для хранения излишних оружейных материалов в безопасных условиях. В январе 1996 г. министр обороны США W. Perry и В. Михайлов достигли соглашения о строительстве хранилища для излишних оружейных расщепляющихся материалов на предприятии "Маяк" (Челябинск-65).
Хранилище на "Маяке" было сконструировано в 1996 г., в котором должно размещаться 50 тыс. контейнеров с 66 т плутония и 536 т ВОУ, стоимостью 275 млн. долл. Первое крыло хранилища должно было быть открыто в 2003 г., его стоимость оценивается примерно в 500 млн. долл., США выплатят 90% этой суммы. Это крыло сконструировано, исходя из размещения 25 тыс. контейнеров, содержащих 50 т плутония и, возможно до 200 т ВОУ. Второе крыло такого же размера могло бы открыться к 2010 г., но необходимые 250 млн. долл. пока не получены.
Проект соглашения по мониторингу предусматривает значительный доступ для США в хранилище на предприятии "Маяк", но пока не принято окончательное решение о типе мониторинга и количестве параметров, подлежащих изменению. Министерство энергетики США разрабатывает "единый комплекс оборудования" для ведения мониторинга в различных условиях.
Россия обязуется не изымать любой расщепляющийся материал с предприятия "Маяк", кроме как в чрезвычайной необходимости, без предварительных переговоров, имеющих целью убедить США, что материал не будет вновь использован для изготовления оружия. Инспекторы США могут вести мониторинг "Маяка" шесть раз в год и пользоваться системой контроля и учета предприятия. Они смогут проводить начальные инспекции в течение пяти суток. Во время каждой инспекции они могут снимать данные с датчиков, используемых Россией для идентификации, сканирования и отслеживания каждого контейнера во время прохождения через разгрузочные и входные контрольные помещения "Маяка". Ежегодно американские инспектора могут произвольно выбирать до 120 складских шахт (4,0% вместимости на "Маяке") и сверять идентификационные таблицы контейнеров с регистрацией на "Маяке". Американские инспектора имеют право просканировать один контейнер из каждой выбранной шахты и проверить его содержание. Россия будет должна проверить инвентаризацию случайно выбранного числа контейнеров дважды в год с участием США.
Хранилище отработанного топлива в России. Одним из подходов является строительство глобального хранилища отработанного топлива в России. Хранилище, способное вместить 10-20 тыс. т отработанного топлива, может принести России доход в 10 млрд. долл. Наличие такого хранилища может снизить давление в необходимости переработки, но Россия, кажется, планирует складировать свое отработанное топливо в течение десяти лет прежде чем перерабатывать его в топливо МОХ. Кроме того, геологическое хранилище требуется для 32 тыс. т отработанного топлива США, поскольку в противном случае возникнет необходимость в переработке и будет получено 300 т плутония. В июле 2001 г. президент В. Путин подписал закон, позволяющий России импортировать отработанное топливо для хранения и переработки. Однако это связано со многими правовыми и политическими трудностями. Американский закон о ядерном нераспространении 1978 г. ограничивает передачу и переработку отработанного топлива и требует, чтобы были обеспечены некоторые ограничения в отношении его. Российский гражданский экспорт в Индию и Иран может также осложнить отношения США.
Совершенствование защиты, контроля и учета расщепляющихся материалов (МРС & А). Задачей программы МРС &; А США было оказание помощи России средствами защиты, контроля и учета, необходимыми для усиления мониторинга ядерных материалов.
Российский высокообогащенный уран (ВОУ) и плутоний, которые существуют вне оружия, являются предметом самой большой озабоченности, поскольку они наименее учитываемы и защищены физически. В бюджетном предложении агентства NNSA США говорится, что 850 т военных и гражданских расщепляющихся материалов, находящихся на хранении на 95 площадках на территории бывшего Советского Союза, вероятно, нуждаются в совершенствовании мер безопасности. Агентство идентифицировало 11 площадок Минатома, на которые приходится около 500 т расщепляющихся материалов и 53 площадки российского ВМФ с 315 т в боеголовках и топливе, которое, вероятно, нуждаются в повышении мер безопасности. Гражданский ядерный комплекс включает 31 площадку (18 в России и 13 в новых независимых государствах), на которых имеется 32 т материала.
Из-за продолжающейся неопределенности с российской программой МРС & А Министерство энергетики США попросило Национальный исследовательский совет США (US NRC) рассмотреть ее. В исследовании Совета говорится, что имел место значительный прогресс, но еще больше должно быть сделано. Совет сделал вывод также о том, что российская программа МРС & А будет высокоприоритетным императивом национальной безопасности США, по крайней мере, еще десятилетие.
Мониторинг боеголовок. Совместное заявление, сделаное на заключительной встрече глав государств в марте 1997 г. в Хельсинки, содержало призыв к заключению соглашения START-III, которое включало бы "меры, относящиеся к транспарентности по инвентаризации стратегических ядерных боеголовок и уничтожению их с тем, чтобы содействовать необратимости глубоких сокращений, включая предотвращение быстрого увеличения количества боеголовок". Президенты Б. Клинтон и Б. Ельцин согласились также "изучить отдельные проблемы, возможные меры в отношении тактических ядерных систем, включая меры по повышению доверия и транспарентности" , а также "рассмотреть вопросы связанные с транспарентностью в отношении ядерных материалов".
Заявление увязало озабоченность США в отношении российского тактического оружия с озабоченностью России возможным выходом США из договоров START. Однако заявление можно было интерпретировать и по другому. Например, меры, относящиеся к уничтожению боеголовок могут интерпретироваться как относящиеся только к тем боеголовкам, которые будут изъяты по договору START-III, или только к тем, которые заявлены излишними с точки зрения военных потребностей. Хотя важно демонстрировать боеголовки, снятые с носителей, которые запланированы к уничтожению, но этого недостаточно. Мало дает факт, что определенные головки демонтированы, если другие, имеющиеся в запасе боеголовки, могут заменить их. Боеголовки могут быть взаимозаменяемыми, если системы доставки модифицируются. Для повышения безопасности меры по транспарентности должны быть всесторонними, считает автор.
Факт, что боеголовки не являются предметом каких-либо мер контроля или транспарентности, в какой-то мере компенсируется тем, что в межлабораторных программах имеется значительный прогресс в привлечении российских и американских ученых к исследованию проблем мониторинга боеголовок. Соглашение об обмене данными от 2000 г. (Warhead Safety and Security Exchange Agreement), было в 2001 г. продлено на пять лет. Будут продолжены обмен несекретными данными о боеголовках, усиление защиты и безопасности ядерного оружия, межлабораторные контакты, которые поддерживают исследования в этой области. На этом направлении имеет место значительный прогресс, но можно достичь большего при более высокой политической кооперации на самых высоких уровнях обоих правительств.
Выводы. Переговоры и инициативы по сокращению ядерных арсеналов "холодной" войны и повышение транспарентности привели к кооперативным мерам и программам, которые были бы невозможны десятилетие назад. В области усиления контроля над расщепляющимися материалами и установления взаимных прав по мониторингу прогресс был беспрецедентный. Безопасность российских ядерных объектов повышается в рамках программы МРС & А, а излишние расщепляющиеся материалы изолируются в связи со строительством хранилища на предприятии "Маяк". Однако многое предстоит еще сделать.
Наибольшей угрозой национальной безопасности США является опасность того, что оружие массового поражения и ядерные оружейные материалы в России могут быть похищены и проданы террористам или враждебным государствам и использованы против ВС США за рубежом или граждан в США.
Имеющиеся программы нераспространения Министерства энергетики, МО и других имеющих отношение агентств США, приносят впечатляющие результаты, но их ограниченные мандаты и незначительное финансирование недостаточны для адекватного разрешения угрозы.
Комиссия, возглавляемая бывшим сепаратором Н. Baker и бывшим советником президента L. Cutler, считает также, что Россия и США должны достичь согласия на высоком правительственном уровне относительно транспарентности, необходимой для обеспечения того, что финансируемая США деятельность дает ощутимое воздействие. Она рекомендовала дополнительно выделить 30 млрд. долл. на следующее десятилетие, которые будут составлять 1,0% от прогнозируемого военного бюджета США на этот период.
Прошедшее десятилетие началось с высокого уровня кооперации России и США по усилению физической безопасности, улучшению необратимости уничтожения излишних ядерных боеголовок и материалов. Однако за последние несколько лет прогресс стал ослабляться.
Отсутствие доступа к важным объектам в обоих государствах отрицательно сказалось на достижении консенсуса в отношении режима мониторинга. Представители США значительно чаще посещали объекты России, чем российские представители в США, поскольку Россия имеет большее количество излишнего материала, часть которого неадекватно охраняется, и поэтому необходимы большие меры защиты, контроля и учета (МРС &; А). США испрашивают и чувствуют правомерность доступа, поскольку закупают российский высокообогащенный уран и финансируют строительство складского комплекса на предприятии "Маяк". Для общей выгоды от кооперации США должны стремиться к возможно большей симметрии в отношениях между сторонами. Уровень мониторинга может быть повышен с накоплением опыта и повышением доверия, как в случае соглашения по высокообогащенному урану.
Бывший Советский Союз был часто склонен к излишней секретности, но США также демонстрируют такую тенденцию. В правительстве США имеются те, кто негативно относится к принудительному взаимному мониторингу. Недавние озабоченности в связи с утерей секретной информации в Los Alamos привели к созданию Национальной администрации по ядерной безопасности(NNSA) и внедрению проверок на детекторах лжи в национальных лабораториях, что оказало влияние на моральное состояние их персонала. Хотя имеются законные причины для сохранения секретной информации по национальной безопасности, относительно безвредные факты также держатся в секрете, что может сдерживать российско-американский прогресс в снижении ядерной угрозы. США отдают предпочтение "мерам транспарентности" вообще, но в России опасаются, что они допускают шпионаж более сильной стороны в более слабой стороне. США получили большой объем информации о российском ядерном комплексе. Хотя эта информация может и не быть значимой для американских военных, однако часто трудно убедить в этом представителей России.
Кооперация и прогресс замедлились и по другим причинам, как, например, участие США в войнах в Боснии, Герцеговине и Косово, расширение НАТО, отказ от Договора по ПРО и планируемое развертывание НПРО. Насколько эти проблемы негативно влияют на российско-американские отношения, настолько они затрудняют задачу улучшения контроля над ядерным оружием или расщепляющимися материалами.
Готовность США осуществить крупную и комплексную программу в 1995 г., возможно, напугала Россию, и она вышла из переговоров по соглашению о кооперации и заняла более нерешительную позицию в отношении транспарентности и необратимости. США имели больше способного к ведению переговоров персонала, и это вело Россию к "переговорной усталости". Это могло быть одной из причин, почему Россия предпочитает медленный, постепенный подход. В конечном итоге, оба государства будут действовать только тогда, когда они рассматривают конкретную договоренность, как свидетельство их национальной безопасности.
Финансовая помощь, которую США предоставляли России в обмен на права мониторинга, создала стимул, который иногда помогал продвигаться вперед. Пока Россия и США не вернутся к их бывшему уровню кооперации, возможность получения средств будет менее эффективным стимулом. Хотя США завершили свою закупку российского выскообогащенного урана, заплатили за хранилище на предприятии "Маяк" и помогли в рамках программы МРС & А, стала менее ясно, какой тип финансовых отношений/соглашений может способствовать взаимному мониторингу. Национальная гордость, опасное раскрытие секретной информации и растущие цены на российскую нефть снижают стимулы, которые Россия имела от финансовой помощи. Одного только финансирования будет недостаточно для определения оптимального подхода к достижению лучших соглашений и есть основания полагать, что этот подход должен быть постепенным, с переговорной стратегией, базирующейся на односторонних мерах и выполняемых соглашениях.
Между 1994 и 1997 гг. президенты США и России в четырех случаях соглашались на широкие меры по усилению транспарентности, необратимости сохранности излишних ядерных боеголовок и материалов. Одно соглашение было связано с обменом данными по запасам, но пока что отреагировали только США и только по запасам своего плутония. В общем, в то время, как эксперты - технологи обоих государств согласны с полезностью и ценностью технологий мониторинга, это не всегда трансформируется в политику. Имеет место обеспокоенность тем, что поддержка программам может исчезнуть, если не будет обязательства со стороны лидеров самого высокого уровня. Выход США из Договора по ПРО, отказ от более сильных мер верификации в предлагаемом договоре START-III и снижение значимости некоторых кооперативных программ с Россией, взятые вместе, не являются обнадеживающим знаком, подчеркивает автор.
Рассмотренные программы являются сложными и трудными предметами для анализа. Предложения правительства США и бюджетные запросы чрезмерно детализованы и им недостает связности. На принятие этих программ в целом негативно сказывались данные сложности. Попытка на этом направлении была предпринята бывшим директором Национальной лос-аламосской лаборатории S. Hecker, который призвал к проведению интегрированной стратегии в ядерной кооперации с Россией. Можно лишь надеяться, что будет больше предложений по стратегиям такого типа, и они получат развитие в ближайшем будущем
В. И. Вершинин
Transparency in Nuclear Warheads and Materials. SIPRI.- Oxford Press.- 2003.- P. 80-111.
