Военные аспекты создания союзного государства Россия - Белоруссия

ВИНИТИ

Серия «Вооруженные силы и военно-промышленный потенциал»

№12-2005, стр.3-9

Военные аспекты создания союзного государства Россия - Белоруссия

В издании «Europe-Asia Studies» опубликована статья R.Deyermond, в которой рассмотрены успехи в военной и неудачи в экономической и политической сферах союзного государства Россия - Белоруссия. Ниже приведено основное содержание статьи, касающееся военного союза.

С 1991 г., в противоположность большинству других республик бывшего Советского Союза, Белоруссия предпринимала лишь ограниченные попытка по определению себя в качестве независимого государства. Соглашения, подписанные в начале 90-х годов, уже указывали на шаги к более тесной кооперации с Россией, а после избрания в 1994 г. президентом А.Лукашенко общее мнение заключалось в том, что Белоруссия неуклонно идет к полной интеграции или к поглощению Россией. Такое представление исходит как от заявлений белорусского правительства, так и от многочисленных соглашений между Белоруссией и Россией об интеграции, а с апреля 1997 г. и о союзном государстве. Целью союза является интеграция социальной, научно-технической, законодательной, военной, внешней и экономической политики, включая введение единой валюты.

Последующие события вызывают сомнения в отношении реализации большой части этой единой программы, а временной масштаб ключевых аспектов процесса объединения в настоящее время выглядит нереалистичным. Союзная парламентская ассамблея и другие институциональные структуры существуют, как и широкое разнообразие рабочих групп по различным аспектам интеграции, но, как и с другими постсоветскими интернациональными институтами, такими как, например, СНГ, обещанный союз не сумел материализоваться в конкретную форму. В частности, прогресс в экономическом и политическом аспектах, в двух основополагающих факторах предлагаемого союза, застопорился. Критически важные решения по конкретным мерам объединения: валютный союз, разработка конституции и политических структур, не были приняты, и соглашение маловероятно, учитывая широкое (и вероятно, неизменное) различие точек зрения администраций двух государств. Это, по-видимому, усугубляется тем, что отношения между Россией и Белоруссией и, в частности, между президентами В.Путиным и А.Лукашенко, оказались менее, чем стабильные. Как и в случае с СНГ, союз России и Белоруссии рассматривается как неудача, как не наполненная содержанием структура, институциональная основа которой не исполняет четкие функции и, по-видимому, во все большей мере не удовлетворяет ключевых участников процесса.

Однако такой анализ не учитывает того, что в одном отношении союз фактически оказался достаточно успешным - в области обороны. В течение почти всего постсоветского периода кооперация во внешней оборонной политике наращивалась и в направления создания некоторых союзных оборонных структур внутри официальных союзных основ, и через другие механизмы, включая более ранние оборонные соглашения и многосторонние в рамках СНГ (прежде всего соглашение о единой системе ПВО). Хотя создание российско-белорусского оборонного союза иногда стопорится, общий процесс переговоров, соглашений и реализации оборонной интеграции был более быстрым и критически менее спорным, чем процессы на других критически важных направлениях. Во-первых, степень, в какой слияние оборонных политик и структур двух государств обгоняет союз на любом другом направлении политики, является поразительной. Для института, который, очевидно, касается объединения всего спектра государственной деятельности, это является неожиданным. Во-вторых, это сосредоточение на обороне кажется странным, учитывая, что исполнители союза постоянно подчеркивают его экономический и политический аспекты. Оборонный союз никогда не представлялся центральной целью, и его возникновение в качестве главной сферы успеха прошло в значительной мере незамеченным главами двух государств или высокими фигурами, участвующими в процессе.

В данной статье рассматривается вопрос: почему оборонный союз был относительно успешен, а другие аспекты нет и почему, если это так, обе стороны союза настаивали на представлении его преимущественно политическим и экономическим по своему характеру? Автор считает, что такое асимметричное развитие российско-белорусского союза является результатом ряда факторов, включая дисбаланс власти в российско-белорусских отношениях, который предотвратил продвижение союза вперед на тех направлениях, которые не были выгодными для России; расхождение российских и белорусских экономических и политических интересов; совпадение интересов в военной области; сдвиг в российской политике при В.Путине как в отношении Белоруссии (и особенно ее президента), так и в более широких вопросах внешней политики. В результате то, что начиналось как проект объединения двух государств, фрагментировалось под давлением конкурирующих внутренних и внешних приоритетов по мере того, как подходило время перехода от популярной риторики к практической реализации проекта. Возникший военный характер российско-белорусского союза не должен, следовательно, пониматься как намеренная стратегия. Скорее такой характер союза является результатом многочисленных параллельных переговорных процессов при участии ряда институциональных «актеров», в которых военная политика оказалась почти единственной сферой, где царило общее понимание, поскольку она оставалась той областью, в которой продолжалась тесная кооперация, выгодная для обеих сторон.

Военный характер российско-белорусского союза. Союз в том виде, в каком он существует, приобрел, частично, из-за дефолта, возрастающий военный характер. Неудача (по состоянию на настоящее время) в других аспектах союза подчеркивает относительный успех интернациональных организаций, прежде всего СНГ, процесс объединения России и Белоруссии включал два компонента: «зонтичные» соглашения, определяющие общие обязательства в отношении союза, широкие сферы деятельности, в которых будет происходить интеграция, и более конкретные соглашения, касающиеся определенных сфер, как правило военных и экономических, поразительной чертой процесса являются быстрая договоренность и ратификация по общим соглашениям и большая проблематичность с соглашениями в конкретных, невоенных сферах политик. Несмотря на создание многочисленных двусторонних рабочих групп, работу СОЮЗНЫХ российско-белорусских органов, регулярные межправительственные встречи и встречи на самом высоком уровне не было достигнуто определяющего соглашения по центральным экономическим аспектам (включая бюджетные, законодательные проблемы, а также союзную валюту) или по политическому устройству союза (включая относительные полномочия политических структур России и Белоруссии, надгосударственные полномочия союза).

В то время как соглашения по экономическому и политическому союзу застопорились и были предметом резких диспутов на высоком уровне, прогресс по вопросу военного союза был устойчивым. В середине 2003 г. в заявлении министерства обороны Белоруссии по военной кооперации с Россией отмечалось, что кооперация охватывает «весь спектр военных вопросов, она имеет активный характер и основывается на принципах равенства и взаимной выгоды».

Военная интеграция Белоруссии и России (или Белоруссии в Россию) предшествовала решению о создании союзного государства. Фактически она была почти постоянным фактором двусторонних отношений в период после обретения независимости. В июле 1992 г. Россия и Белоруссия подписали пакет военных соглашений, включая соглашения по координации военной деятельности и соглашение о размещении российских стратегических сил на территории Белоруссии. По сообщениям, в мае 1994 г. Россия и Белоруссия подписали соглашение, которое позволяло оставаться российским авиационным частям в Белоруссии до 2000 г., использовать России коммуникационный центр в Вилейке в интересах Балтийского флота и радиолокационную станцию в Барановичах (предназначенную для замены радара в Скрунда, Латвия) после вывода российских стратегических сил и, что примечательно, после согласованного срока полного вывода российских войск с территории Белоруссии.

Российско-белорусские военные отношения, будучи тесными, получили новое развитие при президенте А.Лукашенко, который вскоре после выборов заявил о том, что одной из его целей является углубление и развитие военной кооперации с Россией. Поэтому не удивительно, что на первой встрече с Б.Ельциным внимание было сосредоточено на военных проблемах, достигнуто соглашение о дальнейшей двусторонней военной кооперации, включая аренду Россией белорусских военных объектов. Согласно заявлению руководителя белорусской администрации, это необходимо, поскольку «Белоруссия и Россия находятся на более продвинутом этапе интеграции по сравнению с другими государствами СНГ». Эту точку зрения разделяет министр обороны Белоруссии, который сказал, что аренда военных белорусских объектов «должна быть частью общей интеграционной системы». В январе 1995 г. Россия и Белоруссия подписали 25-летнее соглашение об аренде объектов в Барановичах и Вилейке в качестве части более широкого пакета военных соглашений. В следующем году было заявлено о дальнейшем расширении военной кооперации, включающей сотрудничество в области обучения и использования Белоруссией российских испытательных полигонов.

Военная интеграция продвинулась дальше с подписанием в 1997 г. российско-белорусского союзного договора. Интересно, что вопреки ожиданиям договор сосредотачивался в меньшей степени на обязательствах по развитию общего бюджета и единой валюте, а в большей мере на координации политики безопасности и пограничного контроля. Дальнейший шаг в интеграции российских и белорусских военных структур был сделан в декабре 1997 г. в связи с подписанием двустороннего договора о военной кооперации. Официально ключевым положением договора являлось создание объединенного совета министров обороны двух государств. Сообщения, появившиеся во время его ратификации белорусским парламентом, однако показывают, что договор предполагает более обширную интеграцию военных структур России и Белоруссии, включая формирование единой оборонной политики, унификацию военного законодательства, создание объединенной региональной группировки сил, наряду с процедурами боевого управления. Стратегическое планирование, использование воздушного пространства и военной инфраструктуры упоминались везде как аспекты координированной военной деятельности, предусмотренной договором декабря 1997 г. В конце 1998 г. начальник тактического управления ГШ ВС РФ заявил, что Россия и Белоруссия разрабатывают объединенную систему обороны с десятью дивизиями, находящимися в постоянной готовности, в качестве реагирования на расширение НАТО на восток (хотя позднее МО РФ заявило, что заявление было не верно интерпретировано). Год спустя, в связи с подписанием еще одного союзного договора, процесс военного объединения России и Белоруссии усилился. В договоре констатировалось, что Россия и Белоруссия разработают объединенную военную доктрину к 2000 г. (в противоположность более длительным срокам создания экономического союза, желаемого Белоруссией, в соответствии с которым единая валюта не будет введена до 2005 г.). В дополнение к договору Б.Ельцин и А.Лукашенко пришли к согласию о создании объединенного военного формирования, включающего Московский военный округ и ВС Белоруссии.

Консолидация процесса военной интеграции продолжалась, хотя он не был полностью свободен от сдерживающих моментов, в частности, в случае создания объединенной системы ПВО. В октябре 2003 г. парламент Белоруссии ратифицировал соглашение о совместном МТО российско-белорусской региональной группы сил, в которое включены положения, позволяющие России использовать инфраструктуру МТО Белоруссии и предусматривающие создание объединенного медицинского обеспечения. В октябре 2003 г. было проведено совместное учение «Чистое небо - 2003», и подписано соглашение о предоставлении в аренду Белоруссии российских ракетных систем ПВО С-300. Развивалась также институционализация военной интеграции при регулярных заседаниях объединенной коллегии министров обороны Белоруссии и России.

Причина оборонного союза. Возникновение российско-белорусского союза с явно выраженным военным уклоном требует объяснения, учитывая официальную фокусировку на политической и экономической интеграции. Это, в свою очередь, необходимо рассматривать с точки зрения двух перспектив. Во-первых, почему участники оборонных структур обоих государств пожелали и смогли осуществить интеграционную политику. Во-вторых, почему участники в других ключевых сферах, в частности те, кто занимался предлагаемым экономическим и политическим союзом, не сумели достичь этого, несмотря на то, что экономический и политический союз были доминирующими в переговорах и освещении СМИ.

Как указывалось ранее, относительный успех в создании начал всеобъемлющего военного союза необходимо сначала понять в более широком контексте российско-белорусских отношений в сфере безопасности. Несмотря на протесты со стороны националистических политиков, прежде всего высоких фигур Белорусского народного фронта, и несмотря на обязательства белорусской декларации о государственном суверенитете 1990 г. и в обоих вариантах постсоветской Конституции Белоруссии о нейтралитете, отношения с Россией в сфере безопасности были тесными буквально в течение всего постсоветского периода. Разрешение доминирующих проблем безопасности в этих отношениях, включая отказ Белоруссии от ядерного оружия, создание ВС Белоруссии, статус российских войск на территории Белоруссии и аренда военной структуры Россией, характеризовалось отсутствием конфронтации, которая была характерна для двусторонних отношений по аналогичным проблемам с такими государствами, как Латвия, Украина и Грузия. Эти отношения вышли за пределы сближения оборонных структур и включали ключевые аспекты политики внешней безопасности. Безусловно, что почти в течение всего постсоветского периода, а особенно после избрания президентом А.Лукашенко белорусская политика в сфере безопасности отражала политику России, по-видимому, отходя от нее только тогда, когда Белоруссия считала, что российская политика недостаточно тверда. В этом смысле процесс формирования военного союза, при котором интегрируются оборонные структуры обоих государств, является просто продолжением процесса, который начался через шесть месяцев после развала СССР.

Конечно, то, в какой мере Россия и Белоруссия имели ясно дифференцированные военные ведомства остается под вопросом. Создание постсоветских ВС Белоруссии симптоматично в этом плане и является определяющим фактором. Одной из главных причин развития военных аспектов союза была ориентация белорусского военного ведомства, которое, в свою очередь, является продуктом своих истоков (а позднее и назначений А.Лукашенко). В противоположность ряду других постсоветских государств, которые создавали свои новые военные структуры после обретения независимости, белорусские ВС создавались на базе прежней, советской военной структуры, которая имелась в республике. В мае 1992 г. был упразднен Белорусский военный округ и передан наряду с другими нестратегическими частями на белорусской территории в подчинение МО Белоруссии. Новый министр обороны и его девять заместителей были взяты из Белорусского ВО (восемь заместителей были этническими русскими). Другие же государства, как, например, балтийские, Грузия и Украина, рассматривали бывшие военные структуры на своих территориях как иностранные и потенциально или действительно враждебные. Белоруссия же приняла их в качестве основы своих вооруженных сил. С точки зрения институциональных истоков, в то время личный состав и структуры белорусского военного ведомства не отличались от персонала и структуры Белорусского ВО или российского военного ведомства (которое в значительной мере было создано на базе оставшихся советских структур) так, как отличалось военное ведомство Украины. Это безусловно было фактором, который влиял на подход МО Белоруссии к военным отношениям с Россией. В таком случае, в определенной степени, вероятно, более рационально рассматривать все более определенный российско-белорусский военный союз не как создание новой надгосударственной структуры, а как восстановление структуры, которая была временно приостановлена в связи с развалом СССР.

Вторым ответом на вопрос, почему создавался военный союз, является то, что военные соглашения между Россией и Белоруссией были частью более общей тенденции в середине и в конце 90-х годов к двусторонним оборонным соглашениям между Россией и другими постсоветскими государствами. Как было широко отмечено, российское военное ведомство было сконцентрировано в постсоветский период на поддержании и расширении своих возможностей и влияния на пространстве СНГ. Однако неудача проекта СНГ в 90-х годах вызвала необходимость заключения двусторонних соглашений с тем, чтобы сохранить ключевые аспекты своих оборонных возможностей, как это предусматривается в различных вариантах российской военной доктрины. Двусторонние соглашения, подписанные вне официальных структур СНГ, позволяли России достигать ключевых целей в сфере безопасности, включая сохранение большей части Черноморского флота и прав базирования в Грузии и других государствах. Ясно, что общее количество военных соглашений между Россией и Белоруссией значительно превосходит их число между Россией и другими постсоветскими государствами, но, несмотря на это, они могут быть поняты в качестве части более широкой российской стратегии.

Хотя стратегическая значимость Белоруссии как западной окраины бывшего Советского Союза снизилась в постсоветский период, она остается зоной интересов российских военных и, в частности, потому, что Белоруссия в настоящее время граничит с расширенным альянсом НАТО, организацией, которая теперь включает государства со значительным русским миноритарным населением, обращение с которым продолжает оставаться предметом озабоченности для многих в российских политических и военных структурах. В дополнение к роли противовеса НАТО военный союз России и Белоруссии имеет потенциал действия в качестве более эффективного реагирования на другие возможные группировки в сфере безопасности, которые предлагались в последнее десятилетие в Европе, включая Балтийско-черноморскую конфедерацию. Как отмечал Перепелица, Белоруссия может, в зависимости от геостратегических обстоятельств, действовать в качестве «санитарного кордона, зоны свободной от ядерного оружия, зоны, которая противостоит расширению НАТО, зоны расширенного внешнего давления и влияния для России. Белоруссия служит естественным щитом России».

Не удивительно, учитывая более общее отношение администрации А.Лукашенко к экономическим и военным структурам Запада, что выгоды оборонного союза признавались как Белоруссией, так и Россией. Хотя и не идентифицирован прямо, альянс НАТО ясно является предметом заявления белорусской военной доктрины о том, что «расширение военных блоков и альянсов в ущерб военной безопасности Республики Беларусь» является одной из главных внешних угроз и что создание наступательного военного потенциала ведет к «нарушению баланса сил». Поэтому Белоруссия «отдает приоритет формированию единого оборонного пространства с Российской Федерацией, содействует развитию объединенной военной структуры и предпринимает другие меры по поддержанию оборонных возможностей союзного государства» в качестве одного из основных механизмов обеспечения военной безопасности Белоруссии, поскольку, как заявлено в какой-то мере с оптимизмом в доктрине, такая основа позволяет «поддерживать военный паритет и геостратегическую стабильность в регионе».

Хотя более широкие политические дебаты в России по расширению НАТО ослабли, по сравнению с типовым уровнем конца 90-х годов, озабоченность среди российских и белорусских военных в отношении воздействия расширения все еще очевидна в сообщениях о развертывании сил США в Польше и, возможно, в Литве, а использование США польской авиационной базы, например, характеризуется как «создание авиационной группировки, нацеленной против России и Белоруссии». Учитывая эти озабоченности и изолированность Калининградской области в связи с расширением Европейского союза, значение для России Белоруссии в качестве противовеса в сфере безопасности, по-видимому, может только возрастать.

Заключение. Рассмотренные в целом различные политические и экономические проблемы, связанные с продвижением к более тесному союзу России и Белоруссии, по-видимому, представляют непреодолимые препятствия для полной интеграции двух государств. Значительные экономические преимущества могут иметь место для Белоруссии, Россия же, по-видимому, не имеет какого-либо значительного стимула к поглощению нереформированной экономики своего небольшого соседа. В политическом аспекте, по крайней мере, в настоящее время, отсутствует возможность найти общую платформу, а если процесс будет продвигаться, то белорусское правительство в конечном итоге окажется перед неприятной проблемой фактического поглощения Россией в результате передачи своего суверенитета союзному институту, в котором неизбежно будет доминировать Россия. На практике же плохие отношения между В.Путиным и А.Лукашенко, в сочетании с сосредоточением внимания администрации В.Путина на более широком международном статусе и большей роли России, означают перспективы продвижений переговоров о союзе как чрезвычайно ограниченные. Однако ни один из этих факторов не оказался препятствием для процесса интеграции в военной сфере. Еще до подписания первого соглашения по созданию российско-белорусского союза, а на самом деле сразу после начала постсоветского периода, была подписана серия соглашений по военной кооперации и интеграции, включая период, в течение которого переговоры по ключевым проблемам союза, политической и экономической интеграции, застопорились. Как у наблюдателя этого процесса, у автора остается вопрос, почему очевидно неудачный интеграционный процесс в целом, оказался относительно успешным в военной сфере.

Как и в случае любого события в международной политике, это не может быть объяснено со ссылкой на один переменный фактор. Автор утверждает, что состоявшийся успех процесса военной интеграции был определен рядом взаимосвязанных факторов. Прежде всего, соглашение по аспектам военной интеграции стало возможным благодаря желанию части участников, чтобы процесс был успешным. Укрепление военных связей с Белоруссией, включая интеграцию некоторых аспектов оборонной деятельности, таких как ПВО, и структур, принимающих военные решения, которые не накладывали дополнительное финансовое бремя на российский военный бюджет, поддерживает более широкую стратегию России, направленную на сохранение как военного присутствия, так и более распространенного влияния в других странах СНГ.

В противоположность этому, более важные аспекты союза, создание союзных политических и экономических структур, вряд ли будут решаться успешно, поскольку переговоры по этим аспектам не могут быть завершены таким образом, чтобы в выигрыше были все стороны. Ясно, что Россия не заинтересована в создании нового государства, в котором она будет иметь равные права с Белоруссией, а экономические издержки, связанные с союзом, не будут компенсированы какими-либо экономическими выгодами. В краткосрочном плане более тесная политическая ассоциация с администрацией А.Лукашенко наносила бы больший ущерб, чем приносила пользу России, учитывая плохую международную репутацию А.Лукашенко и относительно ограниченный интерес населения России в союзе. В этом отношении российско-белорусский союз, скорее возникающий как количественно новая форма интеграции на постсоветском пространстве, развивался необыкновенно схожим путем с СНГ. После начальных многочисленных (хотя проблематичных) широких соглашений по ключевым сферам правительственной политики, союз застопорился, когда стало необходимо принимать критически важные решения.

Преимущества текущей ситуации для России ясны: прогресс в военных аспектах и неудача с продвижением экономического и политического союза предотвращают увеличение затратных связей с бедным, политически изолированным государством, но обеспечивают военный союз при низких издержках. Однако вопрос выгоды для Белоруссии от такой ситуации остается открытым. Хотя военная интеграция не является негативным фактором для государства по сути с антизападной ориентацией, она никогда не идентифицировалась в качестве главной цели Белоруссии. Россия имеет в основном беззатратный оборонный союз с Белоруссией, который не представляет фундаментального вызова суверенитету Белоруссии, вызова, в отношении которого А.Лукашенко высказал намерение противостоять в политической и монетарной сферах.

Некоторые причины успеха в военной интеграции и неуспеха в экономической и политической уже рассмотрены. Однако важно также попытаться понять причины сегодняшнего уровня состояния союзного проекта в целом. Почему Белоруссия так сильно теряет от союза, от которого так много ожидалось? Может быть идентифицирован ряд тесно связанных факторов, которые внесли в это свой вклад. Наиболее важными из них являются явный огромный диспаритет соответствующих возможностей двух государств и зависимость позиции Белоруссии по отношению к России. Подавляющее доминирование России во всех сферах возможной кооперации означает, что ее позиция практически определяет темп и ограничения интеграции, а опора администрации А.Лукашенко на союз как на внутреннюю политическую платформу означала, что Белоруссия не в состоянии выйти из процесса, который не приносит ожидаемых выгод. Кроме того, продолжающаяся международная изоляция Белоруссии усилила ее политическую и экономическую зависимость от России. Проще говоря, в текущей ситуации Белоруссия вынуждена брать то, что она может получить от России, которая даст то, что выгодно дать для самой себя. Учитывая широко признаваемый прагматизм во внешней политике В.Путина, при отсутствии радикального изменения в оборонной политике России или изменения в администрации (и, возможно, политических приоритетов) в Белоруссии, маловероятно, что ситуация изменится, считает автор.

В.И.Вершинин

Europe-Asia Studies. - 2004. - 56, N 8. - P. 1191-1196, 1202-1203.