Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.
ВИНИТИ
Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»
№10/2005, стр. 3-16
Доклад ООН о развитии человеческого потенциала в РФ за 2002-2003 гг.
(Окончание. Начало см. ЭНТП № 4-9, 2005 г.)
Государство и бизнес, к новому социальному контракту
Модель социального контракта между предпринимательским сообществом и государством, которая образовалась в России во время переходного периода, исчерпала свой потенциал и более не удовлетворяет обе стороны. Сущность социального контракта заключалась в том, что правительство извлекало доходы из регулирования бизнеса, т.е. регулирование стало своеобразной формой «государственного предприятия». В результате многие виды предпринимательской деятельности смогли избежать любых видов государственного контроля и перешли в теневую экономику.
"Коммерческий" подход к регулированию бизнеса предполагает создание системы административных барьеров, которые компании должны преодолевать путем выплаты вознаграждений. Эти вознаграждения являются даже не взятками, а различными законными платежами за регистрационные документы, сертификаты, экспертные оценки и т.д. Во многих случаях эти выплаты рассматриваются не как налоги, а как платежи за предоставленные услуги. Поэтому получаемые деньги поступают не в государственный бюджет, а в адрес многочисленных государственных «предприятий», созданных правительственными контролирующими органами или «уполномоченными» частными компаниями, которые фактически являются филиалами госведомств. Такие платежи по своей природе должны квалифицироваться как фискальные сборы, поскольку по сути они выплачиваются за разрешение заниматься бизнесом. Иными словами, система «частного налогообложения» получила развитие в дополнение к уже существующей официальной фискальной системе.
Согласно проведенному в 2001 г. исследованию В.Л. Тамбовцева, ежемесячные расходы, связанные с преодолением административных барьеров, в торговле и промышленности составляли 18-19 млрд. р., в то время как оборот розничной торговли в 2000 г. составлял около 188 млрд. р. Таким образом, принудительные платежи, превышавшие 10 % товарооборота, ложились бременем на потребительские расходы домохозяйств, которые увеличивались на 500-550 руб. в месяц.
Эти дополнительные платежи ведут и к росту налогового бремени, и так слишком тяжелому для многих видов деятельности. Наконец, запутанные и противоречивые требования (фискальные и нефискальные) создают положение, при котором выполнение одного требования ведет к невыполнению другого. В СМИ сообщалось о том, что ювелирные магазины штрафовались пожарными инспекторами за установку на окнах решеток, а милицией - за отсутствие решеток на окнах. Абсурдность ситуации вынуждает многие виды бизнеса, особенно малого, уходить в теневую экономику.
После 2000 г. создавшаяся обстановка стала препятствием как для бизнеса, так и для правительства. Незаконный статус бизнеса прекращает его рост, привлечение инвестиций, получение кредитов, выход на международные рынки, включая рынки акций. Неопределенность, нестабильность и отсутствие веры в будущее затрудняют деятельность в долгосрочном плане, т.е. привлечение частного капитала в долгосрочные инвестиционные проекты, которые являются потенциально интересными для бизнеса, поскольку норма прибыли в России обычно выше, чем в других странах.
Утвердившаяся система поборов с бизнеса мешает и правительству, а более точно, президентской ветви власти, поставившей задачу укрепления вертикали власти, но сталкивающейся с противодействием в лице государственных чиновников среднего звена, которые практически независимы в своих действиях. Это ведет к резкому снижению эффективности традиционных методов управления государственным аппаратом.
Не следует недооценивать потенциальное сопротивление любому изменению такого статуса со стороны бюрократов, которые опасаются потери значительных источников доходов в условиях весьма ограниченного бюджетного финансирования, которого недостаточно даже для покрытия базовых ведомственных расходов. Поэтому радикальное изменение в государственном регулировании бизнеса требует административной и правительственной реформы на местном уровне. Без нее все регулирующие меры будут некорректными и встретят сильное сопротивление со стороны чиновников, поскольку они будут подрывать основы существующей бюрократической системы.
Политика дерегулирования экономики, объявленная в 2000 г. и нацеленная на ликвидацию излишних торговых барьеров, была первым шагом на пути к новому социальному контракту между правительством и бизнесом. Возможность официального заключения нового социального контракта могла представиться в 2003 г. после парламентских выборов. Оставалось только ждать, сможет ли бизнес выдвинуть условия, которые будут поддержаны обществом и окажутся приемлемыми для правительства.
Дерегулирование экономики. Первые три закона по дерегулированию российской экономики были приняты в 2001 г. Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в ходе государственных инспекций вступил в силу сразу после его принятия в августе 2001 г. Затем были приняты и в 2002 г. вступили в силу пересмотренные законы о лицензировании и о регистрации юридических лиц. Еще рано говорить о степени воздействия этих законов на деловой климат в России. Однако с самого начала было ясно, что сами по себе они не принесут каких-либо фундаментальных изменений, и это в значительной мере подтвердилось при первых попытках применения законов.
Например, были существенно сокращены и упрощены процедуры проверки контролирующими органами - торговой, санитарно-эпидемиологической, пожарной инспекцией и т.д. Но главная угроза бизнесу исходит от структур, которые имеют право на использование силы, таких как налоговая полиция, МВД, ФСБ, ФАПСИ, Таможенный комитет и др. Три принятых закона не распространяются на эти ведомства, они могут осуществлять любое вмешательство в деятельность компаний, включая блокирование банковских счетов, наложение ареста на грузы на складах и другое имущество, изъятие документации и информации, т.е. могут полностью парализовать их работу.
Между тем в сфере лицензирования сделан значительный шаг вперед. Однако все еще остро стоит проблема квазилицензирования, которое широко распространено на муниципальном уровне, включая получение различных типов разрешений, патентов и т.д.
Ситуация с регистрацией юридических лиц неоднозначна: регистрация не является преградой даже для малого бизнеса, однако ситуация существенно отличается в зависимости от региона и даже в одном городе в зависимости от работы инспекции. Наиболее часто встречающимися проблемами являются длинные очереди и общая неорганизованность процесса. Уже сейчас ясно, что принцип «одного окна» не работает и компаниям приходится регистрироваться в нескольких организациях. Как считают сами бизнесмены, издержки, связанные с государственным регулированием рынка, в какой-то мере снизились, но проблемы вхождения в рынок практически не изменились.
Дебюрократизация была приоритетом политики в 2001 г. благодаря интенсивной работе Министерства экономического развития и торговли и даже в большей степени благодаря постоянному давлению со стороны Администрации президента.
Ко второй волне мер дерегулирования относятся федеральный закон об основах технического регулирования (принят в декабре 2002 г.), проекты законов о защите прав потребителей и о саморегулируемых организациях, к которым относятся бизнес-ассоциации, руководствующиеся собственными правилами в дополнение к установленным государством.
Закон о техническом регулировании внесет фундаментальные изменения в общую систему стандартизации и контроля безопасности и качества, а также создаст новые возможности для диалога между государством и бизнесом по разработке стандартов качества (технических регулирований) и различных типов добровольных систем сертификации, более гибких и основывающихся на реальной ответственности в отношении потребителей.
Реформы в данной сфере давно назрели, поскольку обязательное соблюдение устаревших государственных стандартов затрудняло экономическое развитие. Обязательной сертификации подлежали более 80 % товаров и услуг, но в действительности она была неспособна гарантировать их качество. На практике можно по низкой цене купить сертификаты на любую продукцию без необходимости ее тестирования.
Пересмотр закона о правах потребителей нацелен на то, чтобы участники рынка действительно несли ответственность за свою деятельность, а не просто руководствовались административным регулированием (это изменение является сутью идеологии дерегулирования). Закон устанавливает процедуру отзыва продукции, предусматривает более детальное информирование потребителей, включая информацию о генетически модифицированных продуктах. В законе сделана попытка ввести правовой запрет на использование так называемых "пирамид". В обсуждении проекта закона принимали участие ведущие потребительские организации, он был одобрен всеми имеющими к нему отношение ведомствами и представлен для оценки в правительство.
К сожалению, эйфория после принятия некоторых полезных законов вызвала иллюзию, что дерегулирование состоялось. Степень и эффективность взаимодействия правительства с общественными организациями, участвующими в реформировании, в настоящее время ослабли.
Работа над новыми налоговыми законами в 2002 г. продолжалась, но большинство изменений не уменьшили проблемы бизнеса, несмотря на широко рекламируемое сокращение налогов. Проблема не в налоговых ставках, а в определении налоговой базы, в методах, используемых при ведении налогового бухгалтерского учета и бухгалтерской документации, в порядке введения изменений.
Введение налогового бухгалтерского учета в дополнение к бухгалтерской документации стало серьезной проблемой, особенно для малого бизнеса. Установлены различные сроки представления налоговых деклараций по различным налогам, введены запутанные и сложные в восприятии бланки, большие штрафы за ошибки. Однако еще более серьезной проблемой является установление требований задним числом и отсутствие инструкций по переходу от старого метода налоговых оценок и платежей к новому методу. В целом, расходы компаний, связанные с бухгалтерским учетом, значительно выросли. Проблема усугубляется нехваткой квалифицированных бухгалтерских работников, особенно в регионах, которые могли бы понимать и придерживаться постоянно меняющихся правил.
Кроме того, многие широко разрекламированные «упрощения» в налоговой политике применимы только к небольшому числу компаний. Например, новые поправки к Налоговому кодексу, предусматривающие налогообложение малого бизнеса, вошли в силу с 1 января 2003 г., но они касаются только тех компаний, годовой оборот которых не превышает 10 млн. р. (торговые палатки, парикмахерские и другие малые предприятия в сфере розничной торговли и услуг). Если же годовой оборот превысит установленный лимит, компания должна произвести перерасчет и заплатить дополнительные налоги в соответствии со «стандартной» процедурой. Таким образом, ситуация не стимулирует рост бизнеса и поощряет компании на сокрытие годового оборота, а это может поставить их в трудное положение. Расходы, связанные с перерасчетом налоговых платежей и заполнением новых налоговых деклараций, часто превышают суммы выплачиваемых дополнительных налогов.
Объявленная «налоговая революция» не состоялась. В сочетании с полумерами в сфере дерегулирования это привело к серьезному кризису доверия со стороны бизнеса, способствовало негативным оценкам даже позитивных изменений, замедлило легализацию бизнеса, особенно неорганизованного, который является самой слабой и наиболее уязвимой частью сектора предпринимательства. Это оказало негативный эффект на экономическое и социальное развитие страны в целом.
Диалог между обществом, бизнесом и правительством. Возобновление социального контракта требует ведения переговоров между сторонами, а следовательно, создания платформы, отбора участников и разработки техники ведения переговоров.
Первая попытка такого типа диалога состоялась в 2001 г. на гражданском форуме, который включал переговорную платформу «Общество-Бизнес-Правительство». Некоторые соглашения, достигнутые на форуме, затем были включены в правительственные постановления. В частности, стороны пришли к согласию в том, что представители неправительственного сектора (бизнес-ассоциаций, организаций гражданского общества, а также независимые эксперты) будут включены в Государственную комиссию по ликвидации административных барьеров. Кроме того, в Министерстве по антимонопольной политике будет создан совет общественных экспертов содействия конкуренции. К сожалению, оба соглашения не были реализованы на практике.
И тем не менее переговоры продолжают оставаться приоритетным средством изменения условий социального контракта, соблюдения сторонами новых правил, которые позволят отойти от устаревшей модели отношений правительства и бизнеса.
В 2002 г. на этом направлении были сделаны некоторые важные шаги. Бизнес-ассоциации (многие из которых возникли в качестве участников процесса дерегулирования) научились ведению открытого и транспарентого диалога с правительством. А правительство, отказавшись от стратегии, базирующейся исключительно на рассмотрении баланса сил между олигархическими структурами и на закулисных сделках с ними, также разрабатывает новые способы общения с бизнесом. С этой точки зрения, развитие переговорной технологии (проведение переговоров, обращение к гражданскому обществу как к «независимому посреднику» для мониторинга диалога) может быть важнее, чем прямые результаты диалога.
Главным достижением была институционализация переговорного процесса. Механизмы заключения нового социального контракта, разработанные на основе практического опыта и включающие некоммерческие бизнес-ассоциации в качестве переговорных партнеров, инкорпорируются в законодательные акты. Например, закон о защите прав предпринимателей дает бизнес-ассоциациям право по итогам проверок контролирующих органов направлять дело в суд, основываясь на нарушении прав предпринимателей, защищаемых этим законом. Закон о техническом регулировании идет еще дальше, предписывая общественное обсуждение предлагаемых технических норм и предоставляя исключительные права саморегулируемым, отраслевым и другим бизнес-ассоциациям. Наконец, закон о саморегулируемых организациях дает им право участия в принятии регулирующих документов в различных секторах и в подготовке проектов нормативных актов, относящихся к деятельности своих членов. Эти примеры показывают, каким образом расширяется институционализированное участие некоммерческих бизнес-ассоциаций - от борьбы против незаконных действий во время проверок до выдачи рекомендаций по техническому регулированию и, наконец, до участия в разработке всех аспектов российской регулирующей законодательной базы.
В дополнение к «вертикальным» переговорам (с государством), были институционализированы и «горизонтальные» переговоры (между бизнес-ассоциациями и организациями гражданского общества). Этот процесс стал более интенсивным с 2002 г., благодаря, главным образом, созданию переговорных платформ, таких как «тольяттинский диалог», на которых ежегодно согласовывалась программа взаимодействия, и президентской Комиссии по правам человека, которая начала рассматривать весь спектр проблем, касающихся прав предпринимателей.
Новый закон по техническому регулированию охватывает процедуру внедрения обязательных требований безопасности, включая публичное рассмотрение такого внедрения. Участие представителей индустрии в разработке технических нормативных документов в настоящее время кажется оптимальным решением, поскольку у правительства нет экспертных ресурсов для полного понимания и адекватной законодательной формулировки современных технических аспектов различных отраслей промышленности.
Закон о саморегулируемых организациях был подготовлен рабочей группой, состоящей из представителей правительства (более точно, различных ветвей власти -Минэкономразвития и торговли, которое является главным разработчиком закона, и обеих палат парламента), представителей бизнес-ассоциаций (которые имеют различные точки зрения в отношении содержания закона), представителей гражданского общества (членов организаций защиты прав потребителей). Важно, что трехсторонняя рабочая группа сумела достичь согласия, несмотря на то, что в начале переговоров ее представители имели противоположные позиции.
Диалог по вопросу присоединения к ВТО пока что не стал публичным, правительство и ведущие предприниматели советуются в закрытом режиме, по ряду проблем имеются разногласия. Россия не должна вступать в ВТО на условиях, выгодных лишь определенной группе предпринимателей за счет общества и экономики в целом. В частности, очень важно учитывать интересы ассоциаций малого бизнеса, потребительских ассоциаций и профессиональных союзов.
В конце 2002 г. независимые организации (в основном бизнес-ассоциации) объединились для подготовки пакета законов по дерегулированию экономической деятельности. Также они приняли участие в первоначальной подготовке двух правительственных программ: «Концепции развития внутренней торговли», в основном подготовленной Минэкономразвития и торговли, и «Концепции антимонопольной политики», представленной Министерством по антимонопольной политике. Оба документа в 2002 г. были предложены для более широкого публичного обсуждения представителями деловых кругов и организаций гражданского общества. Некоторые бизнес-ассоциации сумели убедить правительство усилить общественный аспект разработки политики.
«Тольяттинский диалог», состоявшийся в ноябре 2002 г., включал серию мероприятий, в т.ч. ярмарку социальных проектов, конференцию экспертов и ряд переговорных платформ. Платформа «Общество и бизнес» успешно разработала повестку и объединенную переговорную позицию этих двух сторон для дальнейшего диалога с правительством.
В число участников платформы входили представители наиболее влиятельных организаций гражданского общества, включая Международную конфедерацию потребительских обществ, Международный социально-экологический союз, организации защиты прав человека и т.д. Также были представлены бизнес-ассоциации, такие как Торгово-промышленная палата РФ, Российский союз промышленников и предпринимателей, Союз деловых организаций России и др. Соглашения, достигнутые сторонами, были опубликованы в документах платформы. Было достигнуто соглашение о том, что повестка переговоров с правительством должна включать следующие вопросы:
- разработку проекта административной реформы;
- регулирование проверок коммерческих и некоммерческих организаций государственными органами, имеющими право на использование силы;
- поддержку федерального закона по саморегулируемым организациям;
- платформу для обсуждения предложений по дерегулированию правительственного контроля за окружающей средой;
- публичный анализ предлагаемого Жилищного кодекса при содействии президентской Комиссии по правам человека с точки зрения обеспечения гражданских, социальных и экономических прав (включая право на информацию) с привлечением ведущих общественных организаций и бизнес-ассоциаций;
- совместные действия по реализации пенсионной реформы путем развития рынка источников пенсий, выплачиваемых за счет взносов работников и предпринимателей.
В «тольяттинском диалоге» бизнес и общественные организации нашли общий язык, тем самым создавая надежду, что их соглашения будут эффективными и что совместно они станут более сильным собеседником правительства.
Президентская Комиссия по правам человека является перспективной платформой для диалога, поскольку она специализируется и на экономических правах граждан, наряду с общими правами человека. Состав комиссии был пересмотрен осенью 2002 г. и теперь она включает несколько представителей общественных организаций, специализирующихся на вопросах экономических прав. Комиссия обладает потенциалом согласования интересов бизнеса и общества, касающихся экономических прав, и возможностью выработать общие позиции для диалога с правительством. В частности, комиссия будет продолжать работать над реализацией «тольяттинских соглашений» в отношении контроля над правительственными органами, которые могут использовать силовые методы при проведении проверок частных компаний. Также она сосредоточит внимание на жилищно-коммунальной реформе и на переходе к накопительной пенсионной схеме. Эти проблемы поднимались при встрече президента с членами комиссии 10 декабря 2002 г.
Возвращаясь к идее обновления социального контракта между государством, обществом и бизнесом, авторы доклада перечисляют некоторые ключевые вопросы, которые могут сформировать базис для переговоров.
1. Дерегулирование должно быть продолжено на следующих направлениях:
- подготовке и одобрении дерегулирующих законов второго эшелона;
- ограничении права правительственных органов на использование силы в ходе проверок компаний, возможно, путем внесения положений в закон о защите прав юридических лиц и частных предпринимателей в ходе государственных инспекций;
- ревизии закона о регистрации юридических лиц, с тем чтобы скорректировать недостатки, которые стали очевидными во время его реализации;
- подготовке федерального закона о разрешениях и одобрениях, которые необходимы для инвестиционных проектов. Первоначально он должен был быть частью пакета дерегулирующих законов, но не был в него включен из-за своей сложности.
2. Потенциал дерегулирования ограничивается недоработками правительства, поэтому для дальнейшего прогресса необходимо реформирование государства. Административные и муниципальные реформы готовятся без публичного обсуждения, что создает неуверенность в их благополучном проведении. Этот процесс необходимо сделать публичным, базирующимся на контракте с подключением бизнес-ассоциаций и независимых аналитических центров.
3. Административные барьеры искажают конкурентную сферу, порождают неравенство участников, создают эксклюзивные монопольные рынки, которые контролируются отдельными коммерческими группами. В этом контексте дерегулирование представляет собой шаг вперед с точки зрения изменения характера конкуренции. Поэтому очень важны формирование, публичное обсуждение и одобрение новой конкурентной политики.
4. Необходимо радикальное упрощение налоговой бухгалтерии и документации, а в более общем плане необходима реалистичная налоговая политика, которая не
сдерживает рост предпринимательства.
5. Интересы бизнеса и общества совпадают в отношении накопительной пенсии. Ресурсы накопительной пенсии в рыночных условиях дают гражданам свободу выбора и открывают новые пути для бизнеса. И все же пенсионная реформа является трудной задачей и не в последнюю очередь потому, что государство задействовано в ней в качестве и рыночного регулятора, и рыночного участника. Бизнес и общество должны участвовать в разработке адекватных правил.
6. Постепенной легализации бизнеса должны способствовать следующие меры;
- признание инициатив компаний по их легализации через установление отношений с потребителями и акционерами;
- установление налоговых ставок, которые эквивалентны или близки к эффективным ставкам;
- непротиворечивое регулирование бизнеса;
- «презумпция невиновности» в сфере регулирования бизнеса является важным условием для конструктивных отношений правительства и бизнеса.
Охрана окружающей среды и развитие гражданского общества
Рациональное использование природных ресурсов и развитие гражданского общества на первый взгляд кажутся далекими друг от друга проблемами. Фактически же они неразрывно связаны и представляют собой одну из наиболее важных проблем современной России.
Бесспорно, что российская экономика и перспективы национального развития основываются на огромном природном ресурсном потенциале. Такое положение сохранится в течение еще очень длительного периода времени. Но нерациональное использование имеющихся природных ресурсов может привести к их истощению, деградации и загрязнению окружающей среды.
Вероятно, не просто точно сформулировать, что означает выражение «природные ресурсы». Прежде всего, подразумевается, что природные ресурсы - это сырье, которое стало рыночным товаром. Однако имеются другие природные ресурсы, например воздух, природные ландшафты с их рекреационной и эстетической ценностью и т.д., которые также имеют важное значение. Следовательно, необходима общая оценка природного богатства страны. Экономисты обычно называют это оценкой общей ценности природных ресурсов. Это, очевидно, очень важный подход, но он имеет свои ограничения. Природные ресурсы в действительности бесценны, и любая оценка отражает только текущее понимание значимости данного ресурса и текущую способность правильной оценки. Оценки человеком ценности природных ресурсов будут, несомненно, изменяться по мере развития самого человека. Главным приоритетом должно быть обеспечение роста ценности природных ресурсов и развитие служб охраны окружающей среды.
В России все еще отсутствует гражданское общество; конечно, оно формируется, но очень медленными темпами. Гражданское общество придает большую ценность жизни и здоровью человека, поэтому будущее страны будет зависеть от того, сможет ли гражданское общество препятствовать усиленной эксплуатации природных ресурсов. Это проблема политической, экономической, социальной и экологической значимости. Признание того, что расширение масштабов деятельности человечества должно лимитироваться возможностями окружающей среды и природных ресурсов, является сердцевиной концепции устойчивого развития, а опыт показывает, что ни одно правительство не может достигнуть устойчивого развития без активного участия зрелого гражданского общества. Таким образом, человеческие и природные ресурсы стали главными ценностями государства и общества, и будущее развитие России зависит от того, в какой мере ценность этих ресурсов будет увеличена. Только гражданское общество может играть роль как инициатора, так и гаранта этого процесса.
Текущая ситуация. После достижения определенных успехов в области экологического менеджмента и охраны окружающей среды на начальном этапе перестройки, в настоящее время экологическим проблемам уделяется гораздо меньше внимания. Это подтверждается, в частности, ликвидацией специального государственного органа экологического контроля. Реализуется простая экономическая модель, базирующаяся на обеспечении экономического роста за счет природных ресурсов. Можно утверждать, что финансовые ресурсы являются важной частью устойчивого развития и очевидное противоречие между технологическим прогрессом и устойчивым развитием исчезает. Проблемы охраны окружающей среды получат внимание, которое они заслуживают, в соответствующее время, когда экономический прогресс будет убедительным, а культурный уровень высоким, следует из этого аргумента. Но вопрос заключается в том, какую цену заплатит Россия за такое терпение? Подобный подход не только является жестоким по отношению как к человечеству, так и к окружающей среде, но он также экономически нецелесообразен.
У России есть шанс избежать ошибки Запада. Миллиарды долларов были истрачены на очистку Великих озер США и Канады и рек в Западной Европе. К сожалению, Запад не склонен делиться своим опытом с Россией. Устойчивое развитие нуждается в существенных, достаточно недорогих и эффективных мерах по улучшению ситуации до того, как произойдет экологическая катастрофа и за ликвидацию ее последствий стране придется заплатить значительно большую цену. Понимание этого и всеобщее распространение осведомленности об экологической ситуации зависят от степени развития гражданского общества.
Игнорирование потребностей охраны окружающей среды неверно с экономической точки зрения как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе. Ликвидация российской системы государственного экологического контроля в значительной степени снизила доходы государства в форме платежей бизнеса за использование и загрязнение окружающей среды, а привлекательность инвестирования в российские природные ресурсы только снизилась.
Хотя российская экономика базируется на природных ресурсах, Россия не использует получаемые за счет их продажи доходы для развития общества. Даже если не рассматривать очень масштабное незаконное использование ресурсов, существует глубокое противоречие между структурой нераспределенных доходов в экономике, значительная доля которых поступает от природных ресурсов (на долю рабочей силы приходится 5,0%, капитала 20% и на долю природных ресурсов 75% от общих доходов) и структурой бюджетных доходов (около 70% которых поступают в форме налога, взимаемого с заработной платы, в то время как на долю природных ресурсов приходится около 20% от общих бюджетных доходов). По данным экспертов, проблемы с состоянием здоровья населения, возникающие в результате загрязнения окружающей среды, обходятся российскому государству в среднем в 6,3% ВВП. Вопреки официальному росту ВВП в 2000 г. на 9,0%, индекс истинных сбережений, который рассчитан Всемирным банком с учетом экологических факторов, был отрицательным, продемонстрировав падение на 13,4%.
Единственный способ изменить ситуацию и создать условия для устойчивого развития России - это вынужденный переход к системе арендных платежей за использование природных ресурсов. Арендные платежи должны повлечь снижение фонда заработной платы и налогов на капитал. Требуется проведение политических дискуссий и принятие законодательства, содержащего реалистичную экономическую оценку природных ресурсов, а также дополнений и изменений в Налоговый кодекс и в другие федеральные законы, которые будут координировать масштаб природно-ресурсной ренты, налогов и других выплат. Доходы от природных ресурсов в виде ренты должны расходоваться на финансирование мероприятий по охране окружающей среды и социальных потребностей.
Случайному обозревателю может показаться, что такие шаги будут сдерживать начинающийся экономический рост. Скептики указывают на то, что экологические проблемы потеряли свою остроту во многих других странах и полагают, что это естественный цикл развития приоритетов мирового сообщества. Однако последствия экологического попустительства в России могут во многих отношениях отличаться от последствий, имевших место в развитых странах, в которых устоявшиеся механизмы государственного регулирования, характер гражданского общества и определенный уровень экологической осведомленности гарантируют принятие необходимых мер по охране окружающей среды. Пренебрежение вопросами экологии среди официальных лиц и населения может привести к катастрофе не только в России, но и во всем мире, учитывая огромную важность российской экосистемы для равновесия биосферы Земли.
Как правительство, так и российское общество виновны в сложившемся состоянии дел, и разрешение экологических проблем в России будет связано с появлением нового слоя общества - ответственных граждан, которые предпримут необходимые действия независимо от баланса политических сил в стране.
Особая природоохранная роль гражданского общества в современной России. Роль гражданских структур зависит от ситуации в стране в данное время. В развитом демократическом государстве, в котором правительственные структуры принципиально выражают общественные интересы, обществу нет особой необходимости вмешиваться в их деятельность. Это свидетельство силы гражданского общества, а не его слабости. Главной ролью общества в такой ситуации является корректировка в основном правильной линии, проводимой правительством, и напоминание правительству о его упущениях.
Роль гражданского общества радикально отличается в том случае, когда игнорируются проблемы фундаментальной важности долгосрочного плана, касающиеся благосостояния общества. В такой ситуации общество вынуждено не только «помогать и участвовать», но и инициировать многие процессы. Это и особая роль «зеленого» движения и гражданского общества в сегодняшней России в целом. Гражданское общество не может занять место правительства и выполнять важные государственные задачи, но оно должно оказывать давление, проявлять инициативу и помогать правительственным структурам разрешать ключевые проблемы. В долгосрочной перспективе эти усилия должны принести результаты в форме хорошо развитого механизма реальной кооперации. Когда гражданское общество становится сильным, ему нет необходимости действовать открыто, на таком этапе оно может сосредоточиться на местном, муниципальном уровне, а также на профессиональных неправительственных организациях, которые работают над проблемами, которые имеют важное значение для всех секторов общества как на национальном, так и на международном уровне.
В самом деле, неправительственные организации (НПО) играют в России все более значимую роль в привлечении внимания к проблемам экологического менеджмента и охраны окружающей среды. Инициативы НПО, которые возможны в основном благодаря поддержке мирового сообщества, включают организацию национальных конференций, конгрессов и референдумов по охране природной среды и экологической безопасности; разработку экспертами национальных и региональных приоритетов в сфере политики природоохранения; проблемы экологической доктрины, устойчивого развития; эволюцию лесной промышленности; развитие охраняемых природных зон и многие другие вопросы. Наилучшим показателем растущего влияния "зеленого" движения была негативная реакция общества на ликвидацию независимых органов экологической защиты и решение о приеме ядерных отходов. НПО собрали 2,5 млн. подписей в поддержку национального референдума по этим двум проблемам. Хотя в проведении референдума было отказано по формальным основаниям, движению несомненно удалось обратить внимание правительства на необходимость решения проблем природоохранения, поскольку впоследствии президент России дал указание о разработке Доктрины о защите окружающей среды.
Министерство природных ресурсов РФ признает, что, имея возможность проводить независимый экологический менеджмент, оно не может осуществлять охрану окружающей среды самостоятельно, поэтому полагается на помощь "зеленого" движения. Представители движения "зеленых" присутствуют на заседаниях в Министерстве природных ресурсов, Министерстве атомной энергии, а также в Совете Федерации и в Госдуме. Они участвуют также в работе межведомственной комиссии Национального совета безопасности РФ по экологической безопасности. Наконец, представители движения "зеленых" имеют свое представительство в президентской Комиссии по правам человека. Таким образом, представители движения "зеленых" включены в работу большинства законодательных и исполнительных органов власти, хотя необходимо признать, что у них иногда не хватает решимости заставить правительство прислушаться к их аргументам. Активисты экологического движения пытаются также работать совместно с коммерческими структурами, включая Торгово-промышленную палату, Российский союз промышленников и предпринимателей и другие бизнес-ассоциации, отдельные компании, а также различные НПО (организации защиты прав человека, потребительские ассоциации и т.д.).
Цели НПО, в том числе экологические, те же, что и в других странах: вовлечение широких слоев общества в разрешение значимых проблем и представление своих экспертиз правительственным и неправительственным организациям. Эти усилия привели к созданию экономической и законодательной базы охраны окружающей среды в России. Эксперты согласны в том, что российское природоохранное законодательство аналогично законодательству других стран, а российские экологические стандарты даже строже, чем в развитых странах. Однако, к сожалению, остро стоит проблема правоприменения и это положение, вероятно, сохранится до тех пор, пока в России не возникнет гражданское общество и не будет достигнут определенный уровень экологической обеспокоенности. Отсюда следует срочная необходимость в содействии экологической осведомленности населенияи в вовлечении гражданского общества в разработку и реализацию политики охраны окружающей среды как на национальном, так и на местном уровнях.
Развитие гражданского общества. Правительственные структуры обычно ссылаются на недостаток профессионализма участников неправительственного сектора, неорганизованный и неконструктивный характер его деятельности и инициатив. В свою очередь, НПО выражают недовольство отсутствием внимания и поддержки со стороны правительства.
В настоящее время никто в российском правительстве открыто не отвергает взаимодействие с НПО и не отрицает необходимость развития гражданского общества. Все, включая президента и его окружение, приветствуют задачу становления гражданского общества и говорят о необходимости сотрудничества между государственными институтами и неправительственным сектором. К сожалению, эти заявления совершенно не соответствуют действительности. К мнению общества властные структуры все еще прислушиваются недостаточно.
Попытки создать гражданское общество сверху вряд ли будут успешными. Вместо развития действительно гражданского общества они в лучшем случае создадут имитацию, существовавшую в период социализма. Такая модель, не способная выполнять функции гражданского общества, не введет в заблуждение никого в России или за рубежом. Единственным путем создания гражданского общества являются поощрение и поддержка деятельности и инициатив снизу. Это предполагает, например, создание общественных советов, чьи рекомендации должны учитываться государственными структурами; включение представителей гражданских структур в правительственные советы и комиссии; реализацию совместных мер и проектов; поддержку НПО и допуск их к участию в решении имеющихся проблем; поощрение бизнеса на оказание такой поддержки.
Делом первостепенной важности помимо содействия участию в государственных делах общества в целом является развитие профессиональных НПО. Такие организации могут выявлять проблемы и недостатки, находить пути их устранения. В значительной мере кооперация может быть инициирована самими НПО, если они селективны в своих оценках политики правительства, обоснованно выступают против конкретных решений и поддерживают те из них, которые несут позитивный импульс; если они способны показать на практике, что могут не только критиковать, но и вносить конструктивные предложения, помогающие правительственным институтам.
Такой подход увеличит авторитет и влияние НПО в обществе, а также в исследовательских, образовательных и государственных организациях, открывая путь к реальному сотрудничеству. Без этого даже самые лучшие проекты НПО будут рассматриваться как простые декларации.
Неправительственный сектор включает крупные и относительно небольшие профессиональные организации, но они смогут выполнить свою социальную роль, если преодолеют расхождения и объединят усилия по решению острых проблем. Попытки строительства гражданского общества «быстро и дешево» путем создания иерархической структуры неправительственных организаций, напоминающей государственную, являются опасными и приведут к деградации гражданского общества еще до его полного развития. Наиболее эффективной формой взаимодействия организаций гражданского общества будет формирование временных неформальных коалиций для решения специфических проблем, включая охрану окружающей среды.
Российские НПО частично укомплектованы бывшими сотрудниками исследовательских, образовательных и государственных структур из-за финансовой и организационной нестабильности этих ведомств. Но неправительственные организации действуют и как питомники, обеспечивая кадрами государственные структуры. В целом НПО являются стабильными, они не слишком зависят от политической ситуации и от личностей, находящихся у власти. Это обеспечивает широкие возможности для самовыражения и разработки проектов, реализующих их идеи. Однако даже самые хорошие проекты и рекомендации не могут иметь желаемого долгосрочного эффекта, если они не поддерживаются правительством. НПО необходимо заинтересовать государственные институты в сотрудничестве, показывая им, что в случае принятия конструктивных шагов они могут рассчитывать на экспертную и общественную поддержку, которую в противном случае они не получат. Представители правительства и бизнеса должны понять, что взаимодействие со структурами гражданского общества дает им преимущества на местном, национальном и международном уровне.
Другим важным фактором является то, что госслужащие часто находят работу в негосударственном секторе. Это особенно верно в отношении России и, в частности, характерно для сферы охраны окружающей среды и экологического менеджмента, где нестабильность государственных структур ведет к текучести кадров, которые часто уходят в неправительственные организации и наоборот.
Становление гражданского общества облегчается в том случае, когда представители государства и бизнеса осознают, что они (как и их семьи) сами являются членами гражданского общества.
Перспективным направлением развития НПО является создание неправительственных центров, объединяющих профессионалов и активистов, с целью оказания помощи в решении ключевых проблем экологического менеджмента, независимо от текущей ситуации в государственных структурах. Такие центры могут работать непосредственно с государственными структурами и бизнесом на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) и играть роль базиса для развития коалиции с другими секторами демократического гражданского общества.
Кооперация между государством и гражданским обществом является важным условием обеспечения поддержки России со стороны мировой общественности. Частично это гуманитарный вопрос, но другие страны признают также то, что экологические проблемы и отсутствие гражданского общества представляют угрозу как для самой России, так и для других стран. Опыт и ресурсы мирового сообщества могут внести существенный вклад в развитие гражданского общества в России. Международные спонсоры предпочитают финансировать организации гражданского общества, поскольку такое финансирование более транспарентно и эффективно. В этом плане взаимодействие с неправительственными организациями ценно для правительства, которое получает косвенную финансовую помощь.
В связи с этим появилась новая тенденция в финансировании проектов в ходе их реализации. Начальные, пилотные исследования обычно могут рассчитывать на средства только частных фондов, но исследования могут получить поддержку от зарубежных правительств или международных фондов после того, как они покажут положительный результат. А когда станет ясно, что исследования выполнимы практически, они могут быть профинансированы из российского бюджета.
В заключении главы указывается, что экономическая политика России во все большей мере базируется на эксплуатации природных ресурсов и поэтому стержнем экологической политики должно быть повышение ценности природных ресурсов.
Этот приоритет, как и приоритет демократического развития страны в целом, требует всестороннего развития гражданского общества, которому может способствовать объединение усилий различных «зеленых» организаций и взаимодействие их с другими секторами гражданского общества, а также кооперация всех главных секторов общества, включая государство, бизнес и остальное общество.
В.И.Вершинин
Human Development Report for the Russian Federation.- UN, 2004. - P.107-112.
