Территориальное планирование и землепользование и их воздействие на состояние окружающей среды Грузии
ВИНИТИ
Серия «ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ»
№9/2005, стр. 38-46
Территориальное планирование и землепользование и их воздействие на состояние окружающей среды Грузии
В издании ООН Environmental Performance Reviews, Georgia рассматриваются вопросы территориального планирования и землепользования в Грузии.
Общая площадь территории Грузии составляет 69490 км2, большая часть ее занята горами. Ландшафт страны чрезвычайно разнообразен: на Кавказе представлено почти 40% ландшафтного разнообразия мира.
Почти половина территории Грузии находится в сельскохозяйственном использовании, большая часть остальной территории занята лесами (41% от общей площади). Однако из-за горного характера сельхозугодья представляют собой пастбища и сенокосы, Обрабатываемые земли составляют примерно 25% общей площади сельхозземель.
Численность населения Грузии сократилась с 5416850 в 1995 г. до 4945000 человек в 2001 г., из них 56% жители городов и 44% проживают в сельской местности. Численность жителей Тбилиси составляет 1272000 человек. В последнее время темпы ее роста постепенно снижались и воздействие на окружающую среду было в большей мере результатом миграции, а не увеличения численности населения. В течение последних десяти лет главную роль в динамике населения играли миграция из республики и поток беженцев из конфликтных районов. Если ранее внутренняя миграция была медленной (деревня - город - областные центры - столица), то теперь миграционные потоки направляются напрямую в столицу. В частности, 33% беженцев из конфликтных зон прибыли в Тбилиси. Изменилась и этническая структура Грузии - в целом республика стала более моноэтнической. Тбилиси укрепил свое положение в качестве основного центра занятости, образования и культуры. Более половины городского населения Грузии - жители городов Тбилиси, Кутаиси, Рустави и Батуми.
Порядка 66% семей приживают в индивидуальных домах, 90% из них заняты семьями самих владельцев. Только 2,0% семей живут в арендуемом жилье. С 1991 г. жилищное строительство в республике резко, примерно в шесть раз, сократилось. Однако начиная с 1999 г. в секторе зарегистрирован некоторый рост, главным образом за счет частного строительства, а также ремонта и перепланировки помещений. Большинство жилых зданий находится в плачевном состоянии. В течение последнего десятилетия в них проводились лишь минимальные ремонтные работы, около 21% жилого фонда, расположенного в старых, исторических районах, требует ремонта, около 13,3% подлежит сносу из-за плохого состояния. Нередко жилые здания разрушаются и люди остаются без крова. В результате землетрясения, произошедшего в Тбилиси 25 апреля 2002 г., около 400 домов было разрушено и несколько тысяч строений повреждено.
В настоящее время наибольшую озабоченность вызывают не экологические, а социальные проблемы, связанные с бедностью и безопасностью. После распада Советского Союза относительно высокий жизненный уровень большинства населения Грузии начал быстро падать. Уязвимость положения граждан страны определяется экономической ситуаций. В последние годы заметно усилились неравенство, коррупция и бедность. В столице открываются новые казино, но при этом доходы примерно половины населения (50-55%) ниже официального уровня бедности. Пенсии по старости составляют 6,0 долл. в месяц. Улучшение экологической ситуации произойдет в условиях роста экономики, повышения уровня жизни населения, принятия мер по борьбе с коррупцией и увеличения финансирования социальных программ.
Административное деление. Грузия состоит из одиннадцати территорий (возглавляемых губернаторами, которые назначаются президентом), включая две автономные республики (Аджарию и Абхазию), и 67 районов. Однако эта структура, установленная в соответствии с президентским указом 1995 г., не утверждена парламентом республики. Районы советского периода не вписываются в новую систему, тем не менее они продолжают существовать. Неурегулированность вопросов регионального и местного самоуправления ослабляет роль региональных властей и муниципалитетов в сфере землепользования и территориального развития. Положение усугубляется плохим финансовым положением муниципалитетов и отсутствием у них права собственности на землю.
Приватизация земли в сельских районах. Начиная с января 1992 г. правительство Грузии приватизировало около 25% земель сельскохозяйственного назначения в качестве срочной меры борьбы с бедностью и голодом. Граждане, занимавшиеся аграрным производством, получили право иметь до 1,25 га на одну семью. Жители сельских районов, не занимающиеся сельским хозяйством (к примеру, работники сферы образования и здравоохранения) могли получить 0,75 га, городские жители 0,25 га. В результате земельной реформы 1 млн. семей (примерно 4,0 млн. человек) стали собственниками небольших земельных наделов средней площадью 0,9 га на домохозяйство.
Из 6949000 га территории Грузии 3020000 га приходится на сельхозземли (приблизительно 44%), остальная часть занята лесами и населенными пунктами городского типа. Около 942 тыс. га государственных земель были переданы в частное владение бесплатно, из них 762 тыс. га пригодны для ведения сельского хозяйства, на их долю приходится порядка 25% сельхозземель. В настоящее время 2256000 га сельхозугодий (75%) остаются в государственной собственности, из них 940 тыс. га (31%) сдаются в аренду.
Большая часть приватизированных земель находится в окрестностях населенных пунктов и в наиболее важных агро-экологических зонах. Большинство земель, определяемых как культивируемые или используемые для выращивания многолетних растений, было приватизировано. Оставшиеся государственные земли находятся в отдаленных, зачастую в горных районах, где преобладают пастбища. Основная часть сельхозземель, на которых ведутся зерновое производство, селекция, испытания и другие эксперименты, еще не приватизирована.
Пользующиеся спросом земли, принадлежащие государству, в основном переданы в долгосрочную аренду. Часто такие земли передаются в аренду большими площадями (владениями бывших колхозов) физическим или юридическим лицам. На первый взгляд представляется, что земля еще доступна, так как имеются оставшиеся 44% государственных земель (75% минус 31% арендуемых), однако «ценные» земли в окрестности сельских населенных пунктов уже приватизированы или сданы в аренду. Поэтому в важных аграрных районах существуют резервы земли. Кроме того, более 60% территории Грузии занимают горы, поэтому большие площади отведены под пастбища.
Первый этап земельной реформы осуществлялся в условиях отсутствия законодательной основы, он совпал с политическим и экономическим кризисом, гражданской войной и ростом преступности. Только в марте 1996 г. парламент Грузии одобрил закон о частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Закон легитимизировал все предыдущие акты по приватизации земли в республике. После этого был успешно реализован ряд мер по регистрации земли и созданию земельного кадастра.
В настоящее время началась подготовка ко второму этапу приватизации оставшейся в руках государства земли. В ноябре 2001 г. была завершена подготовка проекта закона о приватизации сельхозземель, который препятствует фрагментации выделяемых участков, имевшей место на первом этапе приватизации. Минимальные наделы в 3,0 га и средние в 5,0-10 га реализуются через земельные аукционы. Закон имеет и другие достоинства, однако к моменту подготовки публикации он еще не получил одобрения. Между тем в Грузии высказываются разные точки зрения относительно будущей стратегии приватизации земли.
Приватизация жилья и городских земель. В Грузии, как и в других странах с переходной экономикой, бесплатная приватизация жилья рассматривалась как популистский признак нового времени. Политика и практика не основаны на общей концепции развития городского или жилого сектора.
Ранее городские земли были государственными. Приватизации подлежало только жилье без прилегающей территории или земли, на которой стоит здание. Впоследствии земля под многоквартирными строениями стала также подлежать приватизации. Закон 1999 г. о приватизации городских земель является последним регулирующим документом в данной области.
Приватизация городских земель и вопросы собственности находятся в сфере компетенции трех правительственных органов - Госдепартамента землеустройства, Министерства городского развития и строительства и Министерства госсобственности. Муниципалитеты не владеют землей, но они непосредственно участвуют в приватизации земли в пределах своих территорий. Поскольку вопрос местного самоуправления окончательно не решен, их роль в землеустройстве и территориальном развитии городских районов ослаблена.
Воздействие на окружающую среду. Территориальное планирование и землепользование в Грузии связаны с серьезными экологическими проблемами. Одной из них является эрозия почвы, особенно сильно проявляющаяся в горных районах.
Наряду с естественным процессом эрозию ускоряют культивация земли на крупных склонах без террасирования, чрезмерное использование пастбищ, неконтролируемая вырубка леса. В последние годы в восточных районах Грузии наблюдалась активизация процессов опустынивания и засоления почвы. Важной проблемой для страны является ее уязвимость в отношении таких природных явлений, как оползни, сход лавин и селевых потоков. В последнее время, по-видимому, интенсифицировались геодинамические процессы: лишь одним примером является землетрясение 25 апреля 2002 г. в Тбилиси.
Ситуация в сельских районах. Первый этап земельной реформы был осуществлен без соблюдения современной практики землеустройства, при отсутствии территориального планирования, без установления ответственности министерств. В результате эрозии подвержена одна треть сельхозземель (около 1,0 млн. га), из которых 378 тыс. га пахотных и 650 тыс. га сенокосов и пастбищ. Около 218 тыс. га (7,3% общей площади сельхозземель) занимают солончаки, еще 175 тыс. га (5,9%) из-за несовершенной ирригационной системы могут подвергнуться опустыниванию. По указанным причинам продуктивность земли низкая, а экологическое давление высокое. Восстановление продуктивности и защита почвы требуют огромных затрат, непосильных для крестьян.
Согласно данным, опубликованным в обзоре ООН UNECE Land Administration Review, земельные наделы в Грузии получили около 4,0 млн. человек, что привело к чрезвычайной фрагментации сельхозугодий и потере более 20% продуктивных земель, которые теперь приходится использовать для строительства новых подъездных дорог или организации границ и огораживания участков. Земли вокруг бывших совхозов и других индустриальных комплексов заброшены, что приводит к их дальнейшей фрагментации. Сельская инфраструктура, которая строилась исходя из целей крупномасштабного хозяйствования, совершенно неэффективна для мелкомасштабного производства и находится в запущенном состоянии. Это справедливо и в отношении ирригационной системы. Бывшие ассоциации водопользователей бездействуют. Водопользование должно быть восстановлено при участии новых собственников земли и адаптации существующих систем к новым реалиям.
Ситуация в городских районах. Существующие в настоящее время правовые и институциональные основы не содействуют эффективному землеустройству или устойчивому городскому развитию. Из-за отсутствия генерального плана или схем зонирования приватизация городских земель не увязывается с будущим использованием приватизированных участков. Стоимость приватизации поэтому не зависит от потенциальной коммерческой выгоды. Приватизационные договоры не обязывают собственника-покупателя финансировать строительство местной инфраструктуры (дорог, систем водоснабжения и канализации, парковок), необходимой для поддержания будущего развития приватизированной земли. С этой точки зрения, приватизация городских земель может рассматриваться как несправедливое распределение будущих экономических обязательств между новым частным владельцем (выигрывающей стороной) и муниципалитетом (проигрывающей стороной). Одним из примеров является передача земель на административных границах пяти крупнейших городов в фонд реформирования сельхозземель. По генеральным планам городов такие участки должны использоваться как рекреационные зоны (в Тбилиси это земли вокруг водохранилища Самгори). Хотя участки приватизировались в рамках программы приватизации сельхозземель, на этих ценных муниципальных территориях возникли дорогие виллы и дачи. Такая ситуация, которая не является редкой и может повториться на втором этапе земельной приватизации, должна рассматриваться как угроза устойчивому городскому развитию.
В крупных городах проблемами являются неорганизованные движение и парковка автотранспорта, что осложняет дорожную ситуацию. Ущерб экологии наносят городские муниципальные службы. Вполне современные системы центрального отопления в городах в настоящее время не работают. Вместо них используются дровяные печи, газовые и керосиновые плиты. Муниципальная инфраструктура находится в очень плохом состоянии, системы водоснабжения и канализации нередко выходят из строя, часто случаются перерывы в подаче электроэнергии. В конечном итоге все это может повлечь катастрофические экологические последствия. Городской транспорт, устаревшая муниципальная инфраструктура и оказание некачественных жилищно-коммунальных услуг в городах и индустриальных центрах являются основными источниками загрязнения окружающей среды.
Проблема усугубляется тем, что государство передало всю ответственность за состояние жилищно-коммунального хозяйства муниципалитетам, которые не имеют финансовых ресурсов и опыта управления жилищным фондом и его инфраструктурой. Подготовлен проект закона о кондоминиумах, но он все еще находится на рассмотрении в парламенте.
Цели политики и менеджмент. Основа политики. После распада Советского Союза прежняя система социально-экономического, территориального и экологического планирования перестала соответствовать новым условиям. Основной закон об окружающей среде 1996 г. определил базовые требования к новой системе стратегического экологического планирования. Одновременно была предпринята попытка ввести новую систему социально-экономического планирования в 1997 г., когда был принят закон об основах планирования экономического и социального развития. Эти законы предусматривают выработку новой системы планирования землеустройства и землепользования. Несмотря на несколько попыток сформулировать задачи, стратегии и приоритеты в этой сфере, результаты были весьма скромными.
В мае 2001 г. рабочая группа ООН (UNECE) рассмотрела ход проведения земельной реформы в Грузии. Было рекомендовано начать консолидацию земель в качестве обязательной и законодательно регулируемой меры, которая рассматривается как способ снижения фрагментации путем перераспределения участков и реорганизации наделов с целью улучшения экологических аспектов землепользования и роста аграрного производства. В ноябре 2001 г. продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (FAO) совместно с госдепартаментом землеустройства Грузии провели предварительное исследование «Стратегия земельной консолидации и совершенствования землеустройства в Грузии», в котором были определены три предварительных условия земельной консолидации: информированность общества, наличие законодательной основы и территориальное планирование/землеустройство.
Городское планирование, особенно в Тбилиси, дезорганизовано. В силу ряда экологических и экономических причин имеется необходимость в разработке краткосрочных планов городского развития (на пять-шесть лет), зонирования и оптимизации движения городского транспорта.
Законодательные основы территориального планирования. Существующая система территориального планирования в Грузии все еще базируется на устаревших советских нормах. Последние планы территориального развития были подготовлены в начале 80-х годов. С тех пор государственные региональные программы развития промышленных и жилых зон, планы регионального развития, генеральные планы городов и других муниципальных образований не пересматривались и не разрабатывались. Все попытки, предпринятые с целью ревизии старых или разработки новых планов, потерпели неудачу вследствие экономического кризиса, отсутствия финансовых ресурсов, устаревших законодательных основ и низкой приоритетности этого сектора в международных донорских программах.
Единственным законом, тем или иным образом регулирующим сферу территориального планирования, является закон о комплексной государственной экспертизе и принятии строительных проектов 1999 г., который направлен на совершенствование процесса территориального планирования, защиту и безопасность населения и окружающей среды путем проведения комплексной государственной экспертизы строительных проектов.
Законодательные основы земельного администрирования. Законодательство по земельному администрированию более детально разработано по сравнению с законами о территориальном планировании, что характерно для многих стран с переходной экономикой. Одной из причин разработки новых законов стало то, что земельное администрирование (главным образом регистрация прав частной собственности на землю и создание земельных рынков) является приоритетным для международной донорской помощи, в связи с чем на эти цели выделяются значительные ресурсы. Однако даже в данной сфере в законодательстве имеются многочисленные противоречия, поэтому механизмы его реализации нуждаются в пристальном внимании.
Институциональные основы. Земельными вопросами в настоящее время занимаются несколько государственных органов. Госдепартамент земельного менеджмента отвечает за проведение земельной реформы, передачу и выделение земли, ведение земельного кадастра, регистрацию прав собственности, мониторинг и контроль за приватизированными и арендуемыми землями, оценку земли.
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов ответственно за инвентаризацию деградированной и зараженной земли и оценку загрязнения земли, за ландшафтное планирование и реализацию связанных с этими вопросами мер.
Министерство продовольствия и сельского хозяйства разрабатывает политику аграрного реформирования и несет ответственность за проведение аграрной реформы.
Департамент геодезии и картографии осуществляет регулирование в сфере топографических съемок и картографирования, проводимых государственными и частными организациями.
Министерство городского развития и строительства ответственно за реализацию жилищной политики, территориальное планирование, предоставление услуг ЖКХ и подготовку строительных норм и стандартов.
Министерство по делам беженцев и размещению несет ответственность за реализацию государственной политики в отношении перемещенных лиц внутри страны.
Другие министерства и ведомства - в области здравоохранения, санитарии, гидрометеорологии, лесного хозяйства и транспорта - также участвуют в деятельности, связанной с землепользованием.
В феврале 1996 г. была создана комиссия по использованию и защите земли, в работе которой принимают участие все министерства, имеющие отношение к земле. Ее главные функции состоят в рациональном использовании земли, создании условий для повышения продуктивности сельхозпроизводства, управлении государственными землями, принятии решений по изменениям в землепользовании и в разработке законодательства. В настоящее время комиссия дублирует функции многих министерств и ведомств, имеющих отношение к земле, в связи с чем может быть поставлена под сомнение целесообразность ее существования.
Важными партнерами в части территориального планирования и землепользования являются ряд неправительственных организаций и ассоциаций (Ассоциация защиты прав земельных собственников, Объединенный центр сельского развития, Ассоциация жителей городов Грузии).
Заключения и рекомендации
1. Наличие четкой территориально-административной структуры и разделение ответственности между различными органами и уровнями власти являются необходимым условием эффективной организации и менеджмента окружающей среды. Устойчивое землепользование и территориальное планирование требуют принятия и реализации решений на региональном и местном уровнях.
Парламент республики должен законодательным путем рационализировать административную структуру, базируясь на четком определении, не допускающем дублирования ответственности и прав государства, регионов и муниципалитетов. Должен реализовываться на практике принцип децентрализации власти.
2. Практически отсутствует правовая база территориального планирования и развития, а также квалифицированный персонал и экономические ресурсы для осуществления быстрых полномасштабных работ во всех районах, где это необходимо. Часто новое строительство, документация по тендерам, изменения в землепользовании утверждаются без учета планов городского развития. Вопросы землепользования должны решать только местные власти и парламент.
Необходимо подготовить новый основной закон по территориальному планированию, который должен обеспечивать реализацию международных обязательств по выделению земли в ходе приватизации. Следует принять меры по выявлению и регистрации всех государственных земель.
Правительству совместно с муниципалитетами необходимо составить перечень районов, в которых имеется большое число проектов развития, сделать экологическую оценку этих районов, с тем чтобы избежать негативного воздействия на окружающую среду, связанного с приватизацией городской собственности и развитием ее рынка. Все муниципалитеты должны создать унифицированную базу данных по городскому развитию. Особое внимание должно быть уделено городу Тбилиси.
3. Правительство провело кампанию массовой приватизации в сельских районах, однако значительное количество земли все еще остается в государственной собственности. В настоящее время предлагается приватизировать оставшуюся землю в целях получения дополнительных доходов в госбюджет и повышения эффективности сельскохозяйственного производства. Однако из-за неэффективности аграрного производства, отсутствия рынков сбыта сельхозпродукции, сельские земли в Грузии не обладают большой ценностью и правительству не следует ожидать существенных доходов от их продажи. Следует также иметь в виду, что любая продажа земли крестьянам, вероятно, снизит объемы инвестиций в аграрный сектор, так как крестьянам придется использовать свои скромные средства для покупки земли, а не для инвестирования. Учитывая состояние сельской экономики, правительство должно сосредоточиться на мерах, направленных на повышение стоимости земли, и обеспечить ее устойчивым доходом за счет сдачи земли внаем частным лицам или компаниям. Большая часть государственных земель находится в горной местности, что повышает их ценность. Необходимо предпринять меры по поддержанию и защите таких территорий в интересах всего общества. Сельские земли необходимы для создания транспортной инфраструктуры, газо- и нефтепроводов и для других целей. Размытость ответственности различных органов власти и муниципалитетов за различные аспекты приватизации земли, отсутствие действенных планов городского развития и неучастие муниципалитетов в приватизационном процессе создают особые проблемы для устойчивого городского развития.
Необходимо провести обследование земель, которые планируется приватизировать с целью получения точной картины их положения; на основе этих обследований реализовать проекты землепользования; зарегистрировать границы новых сельскохозяйственных единиц или резервных госземель в кадастре; установить рыночную стоимость крестьянских наделов с привлечением независимых оценщиков и предложить на аукционах по рыночной стоимости в качестве стартовой цены.
Правительство должно уточнить и упростить институциональную структуру ответственности за приватизацию городских земель. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов совместно с крупнейшими муниципалитетами должно составить перечень территорий, необходимых (или содержащихся в резерве) для проектов общественного развития, а также территорий культурного и исторического наследия и зеленых зон.
4. Для нормального функционирования города необходимо добиться улучшения показателей жилищно-коммунального сектора. Необходимо обеспечивать достойные жилищные условия и социальную защиту нуждающихся семей. По крайней мере, 1700 семей в Тбилиси нуждаются в переселении. Из-за широкого распространения бедности значительного улучшения в жилищном секторе в кратко- и среднесрочном плане не произойдет без адресной помощи со стороны правительства. Приватизация жилья была центральным элементом политики приватизации начиная с 1992 г. В настоящее время приватизировано около 90% жилого фонда и около 450 тыс. семей проживают в приватизированных квартирах в многоэтажных зданиях. В кратко- и среднесрочной перспективе адекватная работа ЖКХ имеет жизненно важное значение для создания благоприятной экологической обстановки.
Правительство должно разработать национальную стратегию жилищного развития, придающую особе внимание городскому развитию и строительству нового жилья в строгом соответствии с экологическими проблемами, с планами землепользования и зонального планирования.
В.И.Вершинин, Е.В.Похвалина
Environment Performance Reviews, Georgia. - 2003. - P. 139-148.
