Оценка текущего состояния и перспектив развития российской экономики
ВИНИТИ № 12/2008
Серия: "ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ"
ВИНИТИ № 12/2008
Серия: "ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И НАУЧНО ТЕХНИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ"
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
Оценка текущего состояния и перспектив развития российской экономики
В издании исследовательской организации Business Monitor International предпринят анализ текущего развития российской экономики. Ниже изложено содержание главы «Деловая среда».
Сильные стороны:
- Оживление экономики после кризиса 1998 г. в сочетании со значительным снижением налоговых ставок на доходы физических и юридических лиц повысило привлекательность России как места для ведения бизнеса.
- Усилия, направленные на вступление ВТО, получили новый импульс в период второго президентского срока В. Путина; присоединение к этой организации может произойти в 2008 г.
Слабые стороны:
- Текущие условия на ряде направлений остаются опасными; многие зарубежные инвесторы сталкиваются со слабой правовой защитой, высокими уровнями бюрократизма и коррупции и, по-видимому, политически мотивированной кампанией Кремля против крупнейшей российской нефтедобывающей компании.
Возможности:
- После принятия в 2003 г, закона о страховании частных вкладов проводится чрезвычайно необходимая реформа банковского сектора. Это должно разрушить монополию государственного «Сбербанка», который традиционно получал выгоду благодаря государственному гарантированию вкладов.
- Несмотря на отрицательный инвестиционный образ России, сложившийся на Западе, выгоды от ее обширных природных ресурсов и от большего и быстрого растущего внутреннего рынка оказались слишком значительными, чтобы игнорировать их, поэтому наблюдается быстрый рост прямых иностранных инвестиций многонациональных компаний, хотя и с низкого исходного уровня.
Угрозы:
- Влияние государства на бизнес усиливается. Совсем недавно зарубежные компании энергетического сектора, такие как Shell, попали под давление, направленное на обеспечение большего участия российских государственных компаний в зарубежных проектах. Тем не менее, наихудший сценарий отмены итогов приватизации 90-х годов кажется маловероятным.
- Учитывая очень низкое доверие к российской банковскому сектору, усилия Центрального банка, связанные с его реструктуризацией, могут привести к еще большей дестабилизации в отрасли.
Правовые основы
Российская судебная система базируется на принципах гражданского права. Судебная система состоит из трех ветвей: системы судов общей юрисдикции во главе с Верховным судом; системы арбитражных судов во главе с Высшим арбитражным судом и Конституционного суда, не имеющего подчиненных судов.
Реформы 2001 г. модернизировали российскую судебную систему и повысили ее совместимость с западными судебными системами, введя принципы защиты прав человека и восстановив в некоторых случаях суды присяжных.
Вопреки провозглашенной независимости на практике многие суды не действуют как беспристрастные арбитры, а рассматривают себе в качестве проводников правительственных интересов. Низкие зарплаты означают, что судьи подвержены коррупции. Политические интересы прослеживаются также, когда на судей оказывается давление при рассмотрении дел против ключевых фигур, как это было в ходе судебных слушаний по делу М.Ходорковского. Региональные и местные суды особенно восприимчивы к внешнему политическому давлению.
Хотя в России имеется относительно новый кодекс ведения коммерческой деятельности, должным образом он не реализуется. Одной из главных проблем, присущих российской коммерческой системе, является отсутствие соответствующего законодательства; когда же законы существуют, не обеспечивается их должное правоприменение. В некоторых случаях для того, чтобы в судебном порядке разрешить вопрос о финансовом возмещении, может требоваться несколько лет.
Судебная система все еще в какой-то мере находится в процессе развития. Значительная часть законов является противоречивой и подвергается частым изменениям, что обусловливает непредсказуемость принимаемых решений. Механизмы для независимого разрешения споров многими рассматриваются как неадекватные. Единственно возможным действием является обращение в Арбитражный суд. Как следствие, многие зарубежные компании в случаях возникновения споров предпочитают обращаться в иностранные суды, поскольку российский закон признает решения зарубежных арбитражных судов, даже при отсутствии взаимного соглашения между Россией и страной, где решение было принято.
В целях улучшения исполнения судебных решений правительство увеличило число судебных приставов. Еще более существенное увеличение ожидалось к концу 2007 г.
Конституция РФ обеспечивает российским гражданам право на владение недвижимостью и ее продажу, хотя это не относится к земле, на которой она находится.
Исходя из планов присоединения России к ВТО, правительство активно занимается защитой прав интеллектуальной собственности, внося более строгие законы об авторских правах, торговых марках, патентах, которые согласуются с положениями соглашения ВТО Trade-Related Aspects of Intellectual Property (TRIPS). Однако главными остаются проблемы, связанные с нарушением прав интеллектуальной собственности. В тех случаях, когда законодательство направлено на повышение защиты прав интеллектуальной собственности, подчас отсутствует правоприменение, тем не менее есть признаки того, что в конечном счете меры к нарушителям норм закона принимаются. В декабре 2006 г. за нарушение авторских прав уголовный суд в Ростове-на-Дону приговорил двух розничных торговцев к тюремному заключению сроком на четыре и шесть лет. Это самое тяжелое наказание в России за нарушение прав интеллектуальной собственности.
В соответствии с двусторонним соглашением о правах интеллектуальной собственности от ноября 2006 г. правительство обязалось вести уголовное преследование пиратства, осуществляемого с целью извлечения выгоды в коммерческих масштабах, которое направлено на прекращение производства оптических средств, содержащих пиратские или контрафактные материалы.
Характерной чертой российской коммерческой жизни является коррупция, широкое распространение получило вымогательство взяток. Как заявил в декабре 2006 г. первый заместитель генерального прокурора А. Буксман, коррупция ежегодно обходится стране в 240 млрд. долл. Несмотря на то что в России имеется несколько законов, направленных против взяточничества и коррупции, наказания по ним недостаточны для сдерживания этих пороков. Кроме того, Россия не подписала конвенцию ОЭСР по взяточничеству и не имеет специального законодательства, рассматривающего подкуп иностранного официального лица как уголовно наказуемое деяние. Бюрократизм обременителен для бизнеса. Регистрация может занимать длительное время и является сложным процессом. Чиновники часто не дают нерезидентам разрешение приобретать активы по цене, по их представлениям, ниже рыночной. Все большее значение при принятии решений о зарубежном инвестировании получают вопросы экологии, как это имело место с компанией Royal Dutch Shell в 2006 г. и ее главным нефтегазовым проектом «Сахалин 2».
Рабочая сила
Численность российской рабочей силы превышает 74 млн. человек, что эквивалентно приблизительно 50% численности населения. По оценкам, безработица в стране составляет около 6,7%, а в Москве - лишь 1,0%,
Россия имеет относительно высококвалифицированную и образованную рабочую силу. Иностранные компании не сообщают о трудностях, связанных с набором квалифицированных работников в крупных городских центрах. Зарплаты повышаются до 15% в год из-за нехватки кадров.
Большинство россиян, более 68%, заняты в секторе обслуживания, на долю промышленности приходится лишь 21% занятых, на долю сельского хозяйства -10%.
Российский рынок труда фрагментарен, при низкой мобильности между регионами и большой разницей в оплате, а следовательно, и в уровне занятости. Повышению мобильности препятствует отсутствие во многих городах жилья и сохранение института прописки. Однако улучшение ситуации ожидается, поскольку ипотечное законодательство обеспечивает большую мобильность для профессионалов. Задолженность по заработной плате остается существенной, хотя эта проблема постепенно разрешается.
Новый Трудовой кодекс Российской Федерации вступил в силу в январе 2002 г. Он направлен на ограничение роли правительства в установлении и внедрении трудовых стандартов и на повышение гибкости рынка труда. Межпрофессиональная и региональная подвижность рабочей силы усиливается, поскольку работники пытаются адаптироваться к потребностям рыночной экономики.
Все работодатели должны заключать письменные трудовые соглашения с каждым служащим или рабочим, как это предусмотрено Трудовым кодексом. Кодексом предусмотрена и минимальная месячная оплата труда, уровень которой устанавливается правительством и обычно корректируется два раза в год.
По состоянию на 1 мая 2006 г. минимальный размер оплаты труда составлял 1100 р. в месяц. Заработная плата работников предприятий, принадлежащих зарубежным владельцам, а также совместных предприятий, обычно в два-четыре раза выше средней по стране в частном секторе.
В июне 2006 г. в Трудовой кодекс было внесено нового требование, в соответствии с которым компании с числом работников более 50 человек должны создавать отделы обеспечения безопасности на рабочих местах.
Хотя в Трудовом кодексе имеются положения о коллективных договорах, их зарегистрировали лишь 20% российских предприятий.
По сравнению с 90-ми годами участились забастовки в частном секторе. Количество работников, принимавших участие в забастовках, снизилось с 84600 человек в 2005 г. до 2800 в 2006 г. Все чаще работники стремятся использовать судебную систему для получения компенсации за невыплату заработной платы. Наиболее частой причиной трудовых споров являются задержки с выплатой зарплаты. Доля членов профсоюзов оценивается в 60%. В профсоюзном движении доминирующее положение все еще занимает Федерация независимых профсоюзов России, с которой правительство имеет тесные отношения. Федерация представляет более 35 млн, работников.
Главной проблемой российской экономики являются прогулы. По оценкам Всемирного банка, общие потери, связанные с невыходами на работу по болезни (главным образом из-за потребления алкоголя) достигает 1,4% ВВП.
Политика в отношении зарубежного инвестирования
Российские показатели по прямым иностранным инвестициям (ПИИ) быстро улучшаются. За первые девять месяцев 2006 г. приток ПИИ увеличился более чем в два раза и достиг 35 млрд. долл.; объявлено о 87 новых инвестиционных проектах. Крупные нефтяные и газовые проекты энергетического сектора продолжают искажать общую инвестиционную картину. Около половины прямых иностранных инвестиций в акционерный капитал в 2006 г. поступило из офшорных центров, таких как Кипр и Британские Виргинские острова, что указывает на возврат ранее вывезенного капитала. Граждане Российской Федерации также увеличили приобретение активов за рубежом -сумма подобных сделок в 2006 г. достигла 16 млрд. долл.
В то время как в течение последних пяти лет предпринимались усилия по реформированию налогового законодательства и администрирования, зарубежным компаниям иногда приходится бороться за толкование правил. Сложности с прямыми инвестициями особенно сильно могут проявляться в регионах. Серьезной проблемой остается коррупция, и отношение к иностранным инвесторам не всегда согласуется с принципами российской программы приватизации. Осуждение в 2005 г. нефтяного магната, владельца НК «Юкос» М. Ходорковского за налоговые преступления и конфискация активов компании усиливают сомнения инвесторов относительно безопасности их капиталовложений.
Инвестирование в несколько ключевых секторов подвергается официальным и фактическим ограничениям. В России ограничивается инвестирование в проекты, связанные с аэрокосмическим сектором, сектором природного газа, страхованием, электроэнергетикой, оборонным сектором, природными ресурсами и масштабным строительством. В секторах, в которых необходимо лицензирование, таких как банковский, горнодобывающий и телекоммуникационный, процедуры оформления длительны и непрозрачны.
Инвестиционный кодекс 1991 г. гарантирует зарубежным инвесторам равные права с российскими. Закон, принятый в июле 1999 г., защищает некоторые инвестиции в размере свыше 30 млн. долл. от неблагоприятных изменений налогового или другого законодательств, до тех пор, пока проект не станет безубыточным, хотя не более чем в течение семи лет. На практике регулирование в налоговой и таможенной сферах еще только предстоит реализовать.
Закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП) был принят в 1999 г. с тем, чтобы способствовать инвестированию в производство нефти и газа, однако произведенные в 2003 г, изменения в налоговом законодательстве, которые отдают предпочтение местным участникам, рассматриваются как ограничивающие потенциал использования СРП в будущем. Начиная с 1 января 2006 г. правительство отменило также ограничения на иностранную собственность в монополии ОАО «Газпром».
В январе 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс. Ожидается, что он будет стимулировать зарубежные инвестиции в лесной сектор за счет сниженных налоговых ставок. По оценкам Федерального агентства лесного хозяйства к 2008 г. общие инвестиции в лесную отрасль достигнут 4,0 млрд. долл. против 2,4 млрд. долл. в 2005 г.
Прямые иностранные инвестиции в период 2000-2004 гг. ежегодно увеличивались с 2,7 млрд. долл. в 2000 г. до 15,4 млрд. долл. в 2004 г., снизились до 12,8 млрд. долл. в 2005 г. и составили 28,7 млрд. долл. в 2006 г. Как доля ВВП в 2000 г. ПИИ составляли 1,0%, в 2004 г. 2,6%, в 2005 г. 1,7%, в 2006 г. 2,9%. На душу населения объем ПИИ равнялся соответственно 18,5 долл., 107,1 долл., 89,0 долл., 200,6 долл. в год.
Закон 1998 г. по авиакосмической отрасли ограничивает зарубежную собственность 25% на одном предприятии, хотя от такого ограничения были защищены некоторые существующие совместные предприятия.
В 2003 г. Россия внесла поправки в законы о страховании, фактически либерализовав этот рынок, поскольку дочерним компаниям европейских страховщиков, преимущественно принадлежащим российским владельцам, разрешено заниматься страхованием жизни в России.
Зарубежное инвестирование в РАО «ЕЭС» максимально ограничивается 25%, хотя это ограничение должно пройти проверку.
В 2002 г. ЦБ России отменил 12%-ный лимит участия зарубежного капитала в российских банках, а Министерство экономического развития и торговли внедрило новый подход к регистрации предпринимательской деятельности (порядок «одного окна»).
Производится реформирование системы валютного контроля, касающееся как импорта, так и экспорта. Большинство банков уполномочены осуществлять валютные операции.
Происходит значительный приток инвестиций в нефтяной и газовый секторы.
Режим внешней торговли
В период, предшествующий присоединению России к ВТО, была произведена рационализация тарифов и других элементов торгового режима в целях их наибольшего соответствия нормам ВТО. По мере того как изменения вступают в силу, торговые условия для иностранного бизнеса упрощаются, хотя в нескольких сферах все еще остается непрозрачность. Отсутствие принудительного правоприменения в отношении прав интеллектуальной собственности является главным камнем преткновения для России при ведении переговоров о членстве в ВТО. Пиратство в отношении дисков (DVD и CD), программного обеспечения и т.д. остается острой проблемой для торговых партнеров. Правительство давно обещало решить эту проблему, хотя, по оценкам, в 2004 г. Россия занимала второе место в мире (после Китая) по масштабам производства контрафактных товаров.
В ВТО Россия имеет статус наблюдателя. В апреле 2005 г. в ходе дискуссий с рабочей группой ВТО Россия завершила двусторонние переговоры по товарам с 29 членами этой организации (в том числе с ЕС как с одним из членов), представляющими 50% членов рабочей группы, на долю которых приходится 87% общего объема российского импорта.
В 2001 г. правительство унифицировало ставки импортных пошлин на тысячи товаров. Новый таможенный тарифный режим вошел в силу в январе 2002 г. Были изменены ставки таможенных пошлин 140 категорий товаров, в 90% случаев были понижены тарифные потоки. Эти изменения первоначально привели к некоторой неразберихе и задержкам, однако в течение нескольких месяцев все проблемы были разрешены.
Новый вариант Таможенного кодекса, соответствующий требованиям ВТО, вступил в силу в январе 2004 г. Он содержит крупные изменения в процедурах таможенной очистки и контроля, уменьшает сроки их проведения с десяти до трех суток, а также обеспечивает возможность предварительной подачи декларации о грузе до прибытия его на таможню. Новый вариант кодекса страхует также от введения правительством или его агентствами противоречивых нормативно-правовых документов.
Согласно заявлениям представителей правительства, Россия намерена сохранить свое «тарифное укрытие» и после вступления в ВТО. Никакие импортные пошлины не будут урезаны в течение года после присоединения к ВТО, снижаться они будут, вероятно, постепенно в течение пяти-семи лет в зависимости от сектора, в конечном итоге в среднем на 25%. Тарифная защита аграрного сектора в краткосрочной перспективе будет сохраняться в основном на прежнем уровне.
Налоговый режим
В 2001 г. налоговая система России была пересмотрена с целью ее упрощения и облегчения фискальной нагрузки на компании и отдельных граждан. Налогообложение юридических лиц снижено с 35% до 24%, включая 17% регионального, 5,0% федерального и 2,0% местного налога. Для банков и финансовых учреждений предусмотрено налогообложение до 27%.
В настоящее время с большинства доходов физических лиц взимается единый подоходный налог в размере 13%. Для нерезидентов налоговая ставка составляет 30%. Иностранные резиденты платят налоги только с доходов, полученных в России.
Стандартная ставка налога на увеличение рыночной стоимости капитала для предприятий аналогична налогу на ее обычный доход. Капитальный убыток от продажи основных средств может быть компенсирован за счет дохода в последующие годы.
Для физических лиц установлены налоговые вычеты по подоходному налогу, предоставляемые при продаже недвижимого имущества, находившегося в собственности менее пяти лет, или при продаже другого имущества, находившегося в собственности менее трех лет. Максимальный размер имущественного налогового вычета при продаже недвижимости составляет 1,0 млн. р., при продаже другого имущества - 125000 р. Доходы, получаемые от продажи недвижимости, находившейся в собственности более пяти лет, и другого имущества, находившегося в собственности более трех лет, от налогов освобождаются.
Налог на добавленную стоимость, как правило, равен 18%, планируется его снижение до 15% или 16%. Исключением являются детские товары и продовольствие, для которых НДС равен 10%. НДС взимается с продукции и услуг, а также с импорта. Освобождаются от НДС импортируемые лекарственные средства, медицинская и технологическая продукция. Экспортируемые товары НДС не облагаются.
В.И. Вершинин
Business Monitor International Russia. - 2008. - 2008. - P. 37-45.
ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
Конкурирующие проекты строительства нефтепроводов в черноморском регионе
В журнале Jane's Intelligence Review опубликована статья М. Katik с анализом трех потенциальных проектов строительства нефтепроводов, реализация которых уменьшит транспортировку нефти танкерами через пролив Босфор, но вызовет вопросы в отношении международной энергетической безопасности.
Как отмечается в статье, конкурентная борьба за нефтяные трубопроводы в регионе Черного моря накаляется. Предполагается строительство трех нефтепроводов, которые обеспечат транспортировку нефти из Черноморского региона на европейский рынок минуя турецкий пролив Босфор. В конце апреля 2007 г. был заложен фундамент первого трансанатолийского многонационального нефтепровода, который будет протянут от Самсуна в Сейхан (Турция). По второму трубопроводу (юго-восточный европейский трубопровод, SEEL), идущему из Констанцы (Румыния) через Сербию, Хорватию, Словению и заканчивающемуся в Триесте (Италия), в начале апреля подписана декларация о намерениях. Относительно третьего трубопровода, строительство которого намечено от Бургаса (Болгария) до Александруполис (Греция), в середине марта 2007 г. было достигнуто соглашение между двумя балканскими странами и Россией. Подобная конкуренция вызвала европейскую озабоченность в отношении российского доминирования на энергетическом рынке, но, кроме того, она продемонстрировала и возрастающее значение Турции и Черноморского региона с точки зрения обеспечения международной энергетической безопасности.
Все три потенциальных нефтепровода в какой-то мере соответствуют давнему желанию Турции сократить танкерные перевозки через пролив Босфор. При этом главный аргумент Анкары основан на экологических соображениях, поскольку в Стамбуле проживает более 10 млн. человек, причем особенно высока плотность населения на берегах узкого пролива, представляющего потенциальную опасность для жителей города в случае инцидента с танкером. В таком ракурсе все три трубопровода должны рассматриваться в Турции благожелательно. Однако проект строительства трубопровода с трехсторонним участием, поддерживаемый Россией, не является тем решением, которое понравилось бы Анкаре.
Москва отказалась от планов других обходных маршрутов в пользу трубопровода Бургас - Александруполис, который пройдет через территории Болгарии и Греции. Российскую нефть, доставляемую по Черному морю танкерами, предполагается разгружать в болгарском порту Бургас и здесь же закачивать ее в трубопровод для дальнейшего транзита на европейские рынки. После продолжавшихся в течение 13 лет переговоров во время визита в регион президента России В. Путина руководителями трех стран было подписано межправительственное соглашение.
Как и в случае других проблем с транспортировкой энергоресурсов, а также трубопроводных соглашений с участием России, одной из главных целей Москвы было сохранение мажоритарного контроля над трансбалканским трубопроводом, а не передача его Турции путем поддержки трансанатолийского трубопровода Самсун -Сейхан. В конечном итоге Россия получила контрольный 51%-ный пакет (через государственные компании «Роснефть», «Транснефть» и «Газпром») в трансбалканском трубопроводе, который будет единственным их трех потенциальных нефтепроводов на территории ЕС и НАТО, контролируемых Россией.
После того как Турция осознала, что ее планы альтернативных маршрутов через прилежащие к проливу территории не могут получить одобрения из-за непреклонной позиции России, она выработала другое решение. Альтернативой стал трубопровод Самсун - Сейхан, оба конечных пункта которого могут быть подключены к существующим структурам: российско-турецкому трубопроводу «Голубой поток», заканчивающемуся в турецком черноморском городе Самсун; трубопроводу Баку -Тбилиси - Сейхан (БТС), заканчивающемуся в Сейхане на средиземноморском побережье Турции. Сейхан - пункт назначения и трубопровода, протянутого из Ирака.
Руководители Турции полагали, что трубопровод Самсун - Сейхан вызовет интерес России к выходу через Турцию на рынки Израиля и Европы (особенно в связи с нефтепроводом «Голубой поток» и выражаемым ею желанием построить вторую линию «Голубой поток-2»). Однако параллельное стремление Москвы иметь мажоритарный контроль в трубопроводе Самсун - Сейхан и отказ Турции удовлетворить это требование исключил участие России в данном проекте и ее внимание была обращено на балканский трубопровод.
Отсутствие как поддержки со стороны России, так и предназначенной для трубопровода нефти, не остановило строительство Турцией этого трубопровода с участием итальянской компании Eni и турецкой Calik Energy, частной энергетической компании, заложившей фундамент трубопровода. Однако министр энергетики Турции М. Guler во время церемонии закладки нефтепровода попытался рассеять сомнения. Он заявил, что многие имели аналогичные сомнения в отношении трубопроводов «Голубой поток» и Баку - Тбилиси - Сейхан. Компания Eni также с готовностью развеяла озабоченность в отношении отсутствия обязательств по поставкам нефти для трубопровода. Генеральный директор компании P. Scaroni указал, что нефть для трубопровода будет получена из стран Каспийского бассейна, с которыми компания Eni имеет партнерские отношения.
Помимо того что Eni имеет акции в азербайджанских нефтяных проектах, она является мажоритарным акционером казахстанского нефтяного месторождения «Кашаган», самого крупного из разведанных за последние 30 лет. P.Scaroni отметил также, что компания ведет переговоры с фирмами Total, Exxon и Shell о возможном будущем партнерстве в рамках трансанатолийского трубопроводного проекта. Различные компании и страны, включая Казахстан, также выразили интерес к участию в строительстве нефтеперерабатывающих предприятий на турецком черноморском побережье, неподалеку от Самсуна, а ведущая индийская нефтяная компания India Oil Corporation намерена иметь акции в трансанатолийском трубопроводе.
Тем временем трубопровод Констанца - Триест освободился от конкуренции между Россией и Турцией, однако это не умаляет важной роли Черного моря как транзитной зоны для нефти, предназначенной для европейского рынка. Этот трубопровод демонстрирует также желание стран юго-востока Европы сохранить контроль над трубопроводами, через которые будут проходить их нефтяные поставки.
Трубопроводная конкуренция в регионе Черного моря была усилена поддержкой ЕС трансанатолийского трубопровода и SEEL как инструментов диверсификации источников и маршрутов поставки энергии на континент. Основной причиной такой мотивации является репутация России как ненадежного поставщика энергии после конфликтов по поставкам природного газа в январе 2006 г, с Украиной и в январе 2007 г. с Белоруссией. Комментируя политику ЕС, европейский комиссар по энергии A. Piebalgs заявил на церемонии закладки трансанатолийского трубопровода: «Этот черноморский экспортный маршрут повысит безопасность поставок нефти в ЕС и на мировые рынки, что является существенным условием для нашей новой энергетической политики». Аналогичным образом, 16 апреля 2007 г. Европейский парламент заявил, что «Юго-Восточная Европа имеет важнейшее стратегическое значение для энергетической безопасности ЕС. Турция, в частности, является ключевой страной с точки зрения транзита нефти и газа из России и Центральной Азии».
Посольство США в Анкаре также заявило, что приветствует закладку трубопровода Самсун - Сейхан и вновь подтвердило, что оно поддерживает наличие нескольких трубопроводов для транспортировки энергоресурсов из Каспийского региона и Среднего Востока. В заявлении посольства от 24 апреля 2007 г., в частности, говорится: «США поздравляет Турцию и разработчиков нефтепровода Самсун - Сейхан в связи с исторической закладкой трубопровода, который имеет огромный потенциал повышения глобальной энергетической безопасности в качестве альтернативы перегруженному проливу Босфор».
Такие заявления ясно демонстрируют поддержку со стороны США и ЕС трансанатолийского трубопровода, но Анкара с готовностью заявляет о том, что ее альтернативное предложение не нацелено против какой-либо конкретной страны. По словам М. Guler, имея этот трубопровод, «мы укрепим нашу роль как энергетического коридора, но мы не намерены использовать его в качестве угрозы».
Наряду с трансанатолийским нефтепроводом Турция намерена также рассмотреть ряд других предлагаемых к реализации важных энергетических проектов, таких как газопровод Shah Deniz; поддерживаемый ЕС газопровод Nabucco; турецко-греческий газопровод, который в середине 2007 г. должен быть дотянут до Италии; транскаспийский газопровод и, вероятно, другие трубопроводы с участием Ирана и России. Демонстрируя разнообразные факторы, которые играют роль в энергетическом развитии Юго-Восточной Европы, министр развития Греции D. Sioufas в апреле 2007 г. попросил Турцию поставить газ в Болгарию через турецко-греческий газопровод, при этом, по-видимому, подрывая партнерство обеих стран с Россией в рамках трансбалканского трубопровода и давая знак о том, что Афины и София не довольны российским контролем над трубопроводом.
Поэтому различные трубопроводные проекты свидетельствуют о все возрастающей роли Юго-Восточной Европы в политике энергетической безопасности ЕС. Турция, в частности, будет служить главным энергетическим коридором для транспортировки каспийской и центрально-азиатской энергии на западноевропейские рынки и станет основным конкурентом России на роль транзитной страны. Трансанатолийский проект является попыткой противодействия мерам России, направленным на усиление контроля над маршрутами транспортировки энергии в Европу через проекты типа трубопровода Бургас - Александруполис, в условиях возрастающего интереса к маршрутам, обеспечивающим доступ к крупным запасам нефти в Казахстане.
Является ли политика Турции попыткой продемонстрировать свою причастность к энергетической политике ЕС или это стремление повысить стратегическую значимость страны, пока не ясно. Каким бы ни был главный мотив, действия Анкары помогут диверсифицировать поставки энергии в ЕС и одновременно привлекут внимание к себе как к стране, имеющей критически важное значение с точки зрения международной энергетической безопасности,
В.И.Вершинин
Jane's Intelligence Review. - 2007. - June. - P. 56 - 57.
Деятельность металлургических компаний и ситуация на металлургических рынках некоторых стран СНГ
Как указывается в издании Mining Journal, ГМК «Норильский никель» сообщила об увеличении производства металла за первый квартал 2008 г. на 22%, до 74572 т, против 60913 т в первом квартале 2007 г. благодаря работе новых рудников в Финляндии, Австралии и Африке, которые были приобретены в прошлом году.
Компания «Норильский никель», в которой алюминиевый гигант - Объединенная компания «Русал» - в конце апреля 2008 г. приобрел 25% плюс одну акцию, сообщила, что филиал Заполярный и Кольская ГМК в первом квартале текущего года произвели 57038 т никеля.
Предприятия компании Tati Nickel и Nkomati, находящиеся в Южной Африке, произвели 5606 т никеля, а расположенные в Западной Австралии предприятия Lake Johnston и Waterloo произвели 3554 т никеля.
Никелерафинировочный завод Narjavalta в Финляндии произвел 13738 т рафинированного никеля, включая 8374 т из собственного сырья и 5364 т из никелесодержащих полупродуктов сторонних поставщиков.
Одновременно компания сообщила о том, что производство палладия сократилось на 17% и составило 597 тыс. унций против 716 тыс. унций в первом квартале 2007 г. из-за суровых зимних условий, которые повлияли на транспортировку сырья с рудника «Комсомольский» на Норильскую обогатительную фабрику.
Производство меди за первый квартал 2008 г. достигло 103990 т против 101049 т за аналогичный период предыдущего года благодаря дополнительному производству на рудниках, которые ГМК «Норильский Никель» получила в 2007 г. в результате поглощения компании LionOre Mining International.
Производство платины в первом квартале 2008 г. составило 138 тыс. унций, данные за первый квартал 2007 г. не приводились.
Компания не изменила прогнозируемые уровни производства металлов в течение 2008 г.: никеля 300-500 тыс, т, меди 415-420 тыс. т, палладия 3,02-3,07 млн. унций, платины 710-720 тыс. унций.
Между тем в конце апреля представители ГМК «Норильский никель» встретились с премьер-министром Западной Австралии A. Carpenter для обсуждения возможностей по расширению деятельности в Австралии.
Генеральный директор компании Д. Морозов заявил о намерении укрепить свои позиции на австралийском рынке через развитие отношений с местными правительствами и деловыми кругами, имея в виду долгосрочное партнерство. В Западной Австралии ГМК «Норильский никель» имеет подразделения Lake Johnston, Black Swan и Waterloo, на которых проводится добыча ипереработка никелево-сульфидных руд, и латеритное предприятие Cawse.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008. - 2 May. - P. 6.
* * *
Согласно информации Mining Journal, российский уранодобывающий холдинг АРМЗ («Атомредметзолото») в конце апреля 2008 г. сообщил о планах, предусматривающих вложение 8,6 млрд. долл. с тем, чтобы к 2015 г. в три раза увеличить производство урана. Генеральный директор АРМЗ В. Живов заявил, что компания, принадлежащая государству, к 2015 г. намерена производить 10300 т урана в год, или около четверти глобального производства урана в 2007 г.
В 2007 г. холдинг АРМЗ произвел 3376 т урана в России и 115 т в Казахстане. На своем предприятии ОАО «Приаргунск» он планирует увеличить производство до 5000 т в год с приблизительно 3000 т в 2007 г. Компания расширяет возможности своих подразделений ОАО «Хиагда» и ЗАО «Далур» в целях увеличения объемов производства на этих двух предприятиях до 1800 т в год против 400т в 2007 г.
В докладе компании Macquarie Group Ltd указывается, что Казахстан остается на передовых позициях в глобальном производстве урана. По словам представителя компании Macquarie Capital Securities Research M. Layton, производство урана в Казахстане в 2010 г. может достигнуть 12500 т по сравнению с 6600 т в 2007 г. Аналогичного роста производства он ожидает и в Африке.
Поставки с урановых шахт за последние пять лет увеличились на 15%, или на 5400 т, а в Казахстане более чем в два раза - на 3837 т, или до 6637 т за тот же период. В Австралии и США такие поставки также значительно возросли, а в Канаде производство за этот период сократилось на 2120 т.
Рост глобальных поставок, по-видимому, создаст в текущем году небольшой излишек, а затем, в 2010-2012 гг., последует постепенное сжатие рынка в связи с ожидаемым введением в эксплуатацию новых реакторов в 2013-2016 гг.
Эксперты компании Macquarie, которые ранее ожидали, что в 2008 г. и 2009 г. средние цены на уран будут на уровне, соответственно, 89,90 долл./фунт и 82,50 долл./фунт, теперь полагают, что они составят 65,10 долл./фунт в этом году и 60,0 долл./фунт в следующем году. Специалисты компании считают, что цены на уран в среднем будут составлять 90 долл./фунт в 2011 г. и 2012 г., а к 2015 г. могут снизиться до 50 долл./фунт.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008. - 2 May. - P. 7.
* * *
По данным Mining Journal, Объединенная компания «Русал» приобрела у М.Прохорова 25% плюс одну акцию ГМК «Норильский никель» и это обеспечивает ей блокирующее право голоса в определенных условиях.
В обмен М.Прохоров получил 14% акций компании «Русал» (а не 11%, как сообщалось ранее) и еще 7,0 млрд. долл. наличными.
В аналитической записке компании «Тройка диалог» отмечается, что это подразумевает серьезную переоценку акций ГМК «Норильский никель». Эксперты компании «Тройка диалог» полагают, что это создаст хорошую базу для потенциальной транзакции с отделившимся бизнес-партнером М.Прохорова М. Потаниным, чья позиция в отношении слияния указанных двух компаний остается ключевой.
Однако эксперты компании «Тройка диалог» делают заключение, что интересы миноритарных акционеров в настоящее время согласуются с интересами М. Потанина, поскольку он стремится максимизировать стоимость своего пакета акций.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008. - 2 May. - P. 13.
* * *
Как сообщает еженедельник Mining Journal, правительство Киргизии к июню или июлю 2008 г. планировало ввести в действие новые законы по добыче полезных ископаемых, имеющие целью увеличение зарубежного инвестирования в страну, 11% ВВП которой обеспечивается за счет этой отрасли.
Выступая на брифинге в Лондоне, директор Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам К.Курманалиев сказал, что существующий закон рассматривается как устаревший.
Брифинг был организован для того, чтобы проинформировать об инвестиционном потенциале в Киргизии и опровергнуть недавние сообщения негативного характера, касающиеся добычи в стране полезных ископаемых.
Как сообщил К.Курманалиев, Киргизия выдала 1500 лицензий на разработку месторождений, однако в СМИ отражены только один или два случая.
В частности, речь идет о давно ожидавшемся налоговом соглашении по золотому руднику «Кумтор» между правительством Киргизии и компанией Centerra Gold (53% ее акций принадлежит корпорации Сатесо), которое должно быть заключено 29 мая, - -сказал он. В принципе, все вопросы по налогообложению согласованы и ведется работа, которая связана с изложением текста соглашения на бумаге.
Тем временем в отдельном заявлении компания Oxus Gold, базирующаяся в Лондоне, сообщила, что она откажется от исков в арбитражный суд против правительства Киргизии по золотому проекту «Jerooy» после получения денежного расчета. Компания добивалась компенсации потери выручки после того, как ее лицензия на «Jerooy» в 2004 г. была аннулирована правительством Киргизии.
В марте 2007 г. компания Oxus Gold продала свою долю собственности (66,7%) компании KazakhGold Group и сохранила свои права на отсроченную компенсацию в размере 80 млн. долл. в том случае, если компания KazakhGold получит лицензию на этот проект.
К.Курманалиев отметил, что новые законы минимизируют давление правительства на процесс лицензирования. Он добавил, что новые лицензии на разведочные работы и добычу смогут продлеваться на пять-десять и даже на двадцать лет, «как необходимо инвестору», поскольку Киргизия пытается увеличить иностранное инвестирование в сектор добычи полезных ископаемых с нынешних 15% до 45% к 2010 г. Лицензионные платежи (роялти) на производство золота будут снижены с 7,3% в настоящее время до 5,0% в дальнейшем.
Однако на брифинге один из инвесторов заявил, что «дела говорят громче, чем слова» и инвесторы могут прождать до тех пор, пока новые законы о добыче полезных ископаемых не будут введены в действие.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008, - 9 May. - P. 1.
* * *
Издание Mining Journal информирует о том, что корпорация Сатесо и ее дочерняя компания Centerra Gold согласились с требованием правительства Республики Киргизия продлить с 30 апреля до 1 июня 2008 г. конечный срок завершения налоговых соглашений между странами по золотому руднику «Кумтор».
Премьер-министр республики проинформировал компанию Centerra о назначенном на ближайшее время заседании парламента, на котором будут рассмотрены соглашения, относящиеся к этому проекту. Компания Centerra ожидает, что транзакции будут завершены на условиях существующих рамочных соглашений.
Компания вела с правительством Киргизии переговоры о новом налоговом соглашении по руднику «Кумтор» в августе 2007 г., но ожидала голосования по этому вопросу в парламенте, которое первоначально планировалось на 22 октября. Голосование было отложено до 15 февраля 2008 г. после его роспуска в октябре 2007 г. президентом К. Бакиевым.
Согласно новому соглашению, существующий порядок налогообложения по руднику «Кумтор» будет упрощен при новой налоговой ставке с доходов от проданной продукции в 11% в 2008 г., 12% в 2009г. и 13% в последующие годы.
Взамен правительство Киргизии получит 29% акций в компании Centerra. А у корпорации Сатесо останется 41%.
В 2007 г. рудник «Кумтор» произвел 300474 унции золота.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008. - 2 May. - P. 6.
* * *
По сообщению Mining Journal, компания Kazakhmys, занимающая десятое место среди мировых добытчиков меди, отвергла 7,05 млрд. долл., предлагаемых за присоединение к корпорации Eurasian Natural Resources Corp (ENRC), которая после этого прекратила официальный контракт с казахстанской компанией.
Корпорация ENRC впервые заявила о своем намерении приобрести компанию Kazakhmys 12 марта и до 16 мая должна была решить вопрос о цене объединения. Корпорация предложила 1022 (р) и 0,413 акций ENRC за каждую акцию компании Kazakhmys.
Компания Kazakhmys имеет 14,6% акций корпорации ENRS, которая является крупнейшим в мире производителем феррохрома и занимает шестое место по объему экспорта железной руды.
Корпорация отозвала предложение, но не исключает повторения его вновь, заявляя, что, по мнению совета директоров, расширение, безусловно, будет иметь стратегические и финансовые преимущества, однако в настоящее время он не будет делать новое предложение компании Kazakhmys.
Как сообщил генеральный директор ENRC I. Sittard, корпорация рассматривает другие возможности. «В настоящее время это не является нашим приоритетом, сейчас для нас важнее другие планы. Я не могу назвать конкретные проекты, над которыми мы работали, но у них имеются хорошие перспективы. У нас есть желание развивать деятельность в Казахстане, расширить там наше присутствие по другим металлам»,- добавил I. Sittard.
В.И.Вершинин
Mining Journal. - 2008. -16 May. - P. 10.
ЭКОЛОГИЯ
Результативность экологической деятельности на Украине
Продолжение. Начало см. ЭНТП №11, 2008 г.
3. Информация, участие общественности и образование Введение
В порядке реагирования на рекомендации первого обзора результативности ее экологической деятельности Украина предприняла усилия, направленные на лучшую координацию наблюдений за состоянием окружающей среды, приняв предписания, в которых разъясняются обязанности многочисленных учреждений, занимающихся сбором экологических данных, и создав межведомственный механизм для облегчения диалога и обмена информацией. Были созданы специальные базы данных по таким вопросам, как мониторинг атмосферного воздуха и водных ресурсов. С 2003 г. на областном уровне развивается координированная система мониторинга. Это развитие может потенциально привести к консолидации территориальных систем в единую и всеобъемлющую систему мониторинга на национальном уровне, основанную на согласованных методологиях и процедурах сбора данных и получения экологической информации, которая используется при планировании политики и в процессе принятия решений.
Украина достигла значительного прогресса в расширении доступа общественности к экологической информации и привлечении общественности к обсуждению экологических вопросов. Однако совершенствование экологического образования и повышение осведомленности общественности пока не привели к увеличению давления гражданского общества на власти и загрязняющие предприятия с целью укрепления экологического менеджмента и сокращения загрязнения и накопления отходов в стране. В этом деле многое зависит от наличия объективных, своевременных и доступных для понимания оценок состояния окружающей среды. Эта сфера остается большой проблемой для Украины.
Мониторинг окружающей среды
Мониторинг качества атмосферного воздуха
Государственная гидрометеорологическая служба (Гидромет) осуществляет мониторинг качества воздуха в 53 городах Украины на 162 стационарных станциях мониторинга. Для выполнения национальных предписаний по мониторингу (одна станция на каждые 50000-100000 городских жителей) необходимо создать еще девять станций мониторинга атмосферного воздуха. Они еще не созданы в связи с отсутствием средств. Кроме того, существует семь коммунальных станций мониторинга качества воздуха, шесть из которых находятся в Днепропетровске и одна - в Комсомольске. Тридцать три метеорологические станции отслеживают загрязнение атмосферных осадков и 54 станции - загрязнение снежного покрова.
Существующая сеть наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на Украине не пересматривалась и не изменялась со времени ее создания примерно 30 лет назад или после геополитических изменений 1991 г. В рамках Совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе (программа ЕМЕП) на северной и восточной границах Украины не было создано каких-либо новых станций трансграничного мониторинга в дополнение к двум существующим на западных границах станциям (расположены в Раве Русской и Свитебске).
Программа обязательного мониторинга качества атмосферного воздуха охватывает семь загрязняющих веществ: все суспензированные частицы в целом, диоксид азота (NO2), диоксид серы (SO2), окись углерода (СО), формальдегид (НгСО), свинец и 6ензо(а)пирен. Пробы всего суспензированного вещества и окиси углерода отбираются вручную дважды в день, тогда как пробы других пяти загрязняющих веществ отбираются четырежды в день. Некоторые станции контролируют наличие дополнительных загрязняющих веществ в зависимости от региональных и/или местных схем выбросов и существующего технического потенциала.
Кроме того, шесть станций, расположенных в Киеве, Борисполе, Богуславе, Одессе, Львове и в Крымском природном заповеднике Кара-Даг, отслеживают также общие концентрации озона и состояние озонового слоя. В целом по стране производится мониторинг 33 загрязняющих веществ. Воздушная концентрация летучих органических соединений (ЛОС) (за исключением бензо(а)пирена), озона (О3), твердых частиц (ТЧю и T42,s), ртути (Нд) и стойких органических загрязнителей (СОЗ) не измеряется. В осадках и снежном покрове анализируется наличие 11 загрязняющих веществ.
Гидромет является учреждением, которое отвечает за осуществление Государственной программы научно-технического переоснащения системы гидрометеорологических наблюдений и базовой сети наблюдений за загрязнением окружающей природной среды (1996 г.). Однако цель этой программы по созданию станций постоянного мониторинга загрязнения атмосферного воздуха NO2, SO2 и СО не была достигнута из-за отсутствия финансирования.
Гидромет обрабатывает данные мониторинга. Однако он не передает их в министерство охраны окружающей природной среды (МООПС) на регулярной основе, кроме данных об обнаруженных превышениях, которые незамедлительно сообщаются не только в МООПС, но и соответствующим областным и местным властям.
После 2000 г. Государственная экологическая инспекция (ГЭИ) незначительно увеличила число контролируемых промышленных источников загрязнения и предприятий. Сегодня она производит выборочный отбор проб воздуха у 2792 источников загрязнения на 927 предприятиях. Общее количество измеряемых параметров достигает примерно 65 параметров.
Санитарно-эпидемиологическая служба министерства здравоохранения выборочно контролирует качество атмосферного воздуха в населенных пунктах и местах отдыха, в частности вблизи основных дорог, санитарно-защитных зон и жилищных комплексов; на территории школ, дошкольных и медицинских учреждений в городских районах, а также на рабочих местах. Кроме того, она анализирует качество воздуха в жилых районах по жалобам жителей.
В целом станции мониторинга воздуха на Украине дают хорошую картину воздействия загрязнения воздуха на население, однако не всегда охватывают полное воздействие эпизодического загрязнения. Не существует методик толкования соотношения доз загрязнения в различных рядах данных. Нынешние сети мониторинга качества воздуха, как правило, не способны увязывать уровни загрязнения воздуха со схемами выбросов и таким образом выявлять деятельность в нарушение нормативов выбросов или стандартов качества воздуха в нормальных условиях функционирования. Гидромет и министерство здравоохранения не согласуют и не координируют свои программы или методы мониторинга.
Мониторинг внутренних вод
Гидромет осуществляет мониторинг гидрохимического качества вод в 240 пунктах на 374 гидрометрических постах на 151 водном объекте. С 1999 г. эта сеть увеличилась на 25 пунктов наблюдений и дополнительно охватила 14 водных объектов. Однако за тот же период сеть гидробиологического мониторинга качества воды сократилась на десять наблюдательных пунктов и восемь водных объектов. Сегодня гидробиологические наблюдения проводятся в 82 пунктах на 159 гидрометрических постах в 39 водных объектах. Обе сети представляют данные по 46 параметрам и помогают оценить химический состав, биогенные параметры и наличие взвешенных и органических частиц, основных загрязняющих веществ, тяжелых металлов и пестицидов. Пробы отбираются вручную 4-12 раз в год. На 13 водных объектах производится мониторинг хронической токсичности воды. В 90-х годах был прекращен мониторинг нефтепродуктов в поверхностных водах в Запорожской, Хмельницкой, Херсонской, Волынской и Ровненской областях, который с тех пор не возобновлялся. Гидромет, как и в 1999 г., продолжает мониторинг загрязнения трансграничных вод в 15 пунктах на 29 гидрометрических постах.
Хотя количество пунктов наблюдения соответствует применимым предписаниям в области мониторинга вод, сеть мониторинга нуждается в пересмотре и обновлении. В настоящее время наблюдательные пункты расположены только на крупных реках, крупных водохранилищах и озерах вблизи основных городских районов. Не контролируется диффузное загрязнение поверхностных вод. В Украине нет ни одной станции фонового мониторинга состояния внутренних вод.
С 2000 г. ГЭИ увеличила количество постов мониторинга на водных объектах на 99 ед. В настоящее время спорадически отбираются пробы воды на 2159 гидрометрических постах. За тот же период количество измеряемых параметров увеличилось от 56 до 60.
Существуют и другие учреждения, занимающиеся мониторингом поверхностных и внутренних вод. Например, Государственный комитет по водному хозяйству проводит мониторинг источников водоснабжения, трансграничных водотоков и водозабора атомными электростанциями, С 1999 г. эта сеть увеличилась примерно на 30 наблюдательных пунктов (в основном на границах областей и на трансграничных участках реки Днестр) и на данный момент включает 328 наблюдательных пунктов в 116 реках, 31 ирригационной системе и 61 водохранилище. Гидрохимические и радиационные параметры измеряются повсюду; гидробиологические параметры измеряются только на реке Северский Донец. Министерство здравоохранения контролирует источники снабжения питьевой водой и состояние воды в местах отдыха вдоль рек и водохранилищ.
МООПС разработало и осуществляет рекомендации по сопоставимости данных мониторинга вод (2002 г.). Однако какой-либо согласованной методологии для использования всеми учреждениями, которые занимаются мониторингом поверхностных вод, не существует. Каждый правительственный орган использует свои собственные виды программного обеспечения и базы данных. В результате данные мониторинга, поступающие из разных источников, являются дезинтегрированными и несопоставимыми.
Украина расширила сотрудничество с соседними странами в области мониторинга качества воды в трансграничных водах. С Румынией проводится совместный отбор проб воды из рек Прут и Сирет и обмен бюллетенями о качестве воды в них. Украина и Венгрия ежегодно совместно отбирают пробы воды на четырех приграничных гидрометрических постах вдоль реки Тиса. Кроме того, оба прибрежных государства обмениваются данными о результатах еще 20 проб, которые отбираются ими самостоятельно.
В мониторинге фунтовых вод наблюдается тенденция к сокращению числа пунктов наблюдения, которое уменьшилось от 1400 в 1996 г. до 1148 в 2005 г. После 2002 г. производилась оптимизация сети, которая на данный момент эксплуатируется 17 экспедициями и восемью государственными (региональными) предприятиями, подведомственными Государственной геологической службе, а также 25 областными администрациями и предприятиями, осуществляющими забор подземных вод для конкретных видов пользования. Объекты мониторинга грунтовых вод предназначены прежде всего для оценки уровня залегания подземных вод (наличия) и их природного геохимического состава. Химические параметры (в общей сложности 22 параметра) измеряются вручную один или два раза в год вместо проведения ежеквартальных измерений, как того требуют национальные предписания в области мониторинга. Мониторинга антропогенного воздействия на грунтовые воды, как правило, не проводится. Время от времени отслеживаются концентрации тяжелых металлов и пестицидов. Санитарно-эпидемиологическая служба министерства здравоохранения производит химический анализ грунтовых вод, предназначенных для снабжения питьевой водой.
Значительные пробелы в данных о качестве грунтовых вод обусловлены недостаточным количеством экспертов по мониторингу, неадекватным финансированием и снижением внимания директивных органов к данным этого типа.
Мониторинг прибрежных вод
Гидромет эксплуатирует сеть мониторинга прибрежных вод в составе 74 станций фонового мониторинга, девять станций мониторинга в местах сброса сточных вод и 14 научно-исследовательских станций, которые все расположены в прибрежных районах Черного и Азовского морей. Хотя после 1999 г. количество станций увеличилось на 13 ед., нынешняя сеть для проведения наблюдений не отвечает требованиям национальных предписаний в области мониторинга. Необходимы еще не менее 47 станций фонового мониторинга и еще 13 станций мониторинга в местах сброса сточных вод. В настоящее время на существующих станциях измеряются от 16 до 26 гидрохимических параметров и донных отложений. Гидробиологические параметры не контролируются.
Государственные инспекции по охране Черного и Азовского морей эксплуатируют свои собственные системы мониторинга. В их обязанности входит ежемесячный отбор проб и анализ источников загрязнения, расположенных вдоль побережья; мониторинг сбросов с судов и загрязнения, возникающего при разведке и добыче нефти, газа и строительных материалов на морском шельфе; а также надзор за эксплуатацией живых ресурсов моря. Кроме того, некоторые мероприятия в области мониторинга, проводимого в соответствии с Программой государственного мониторинга состояния окружающей среды Черного и Азовского морей (2004 г.) осуществляются Научным центром экологии моря в Одессе, который используется в качестве центра мониторинга для Черноморской экологической программы. Министерство здравоохранения осуществляет мониторинг качества воды в районе пляжей.
Мониторинг почв
Гидромет производит мониторинг загрязнения почв сельскохозяйственных земель пестицидами на 35 участках в 18 областях и тяжелыми металлами - в 20 населенных пунктах. Пробы отбираются каждые пять лет, хотя в городах Константиновка и Мариуполь пробы на тяжелые металлы отбираются ежегодно. После первого ОРЭД сеть наблюдения не претерпела каких-либо изменений.
ГЭИ время от времени отбирает пробы почв на более чем 600 промышленных площадках страны. За период с 2000 г. общее число измеряемых параметров увеличилось от 18 до 27. Как ГЭИ, так и учреждения министерства здравоохранения периодически отбирают пробы почв на сельскохозяйственных землях. Министерство здравоохранения также осуществляет мониторинг качества почв в жилых и рекреационных районах городов.
Мониторинг показателей биологического разнообразия, в том числе в лесах
В силу бюджетных ограничений регулярный мониторинг производится только в отношении видов, представляющих большую коммерческую ценность (деревьев, рыбы, дичи). Обзоры и кадастры других видов флоры и фауны, подлежащих включению в национальный реестр (кадастр), страдали из-за отсутствия надлежащего финансирования. Некоторые исследования, такие, как подготовка государственной инвентаризации морских млекопитающих Черного и Азовского морей, пользовались особым вниманием вследствие международной помощи или призывов общественности к обеспечению охраны соответствующих видов.
Украинский научно-исследовательский институт лесного хозяйства и агролесомелиорации в Харькове проводит в Украине обзоры по мониторингу состояния лесов. Под его руководством действует сеть, которая осуществляет мониторинг на 1200 участках в 16 областях в соответствии с Международной совместной программой по оценке и мониторингу воздействия загрязнения воздуха на леса ЕЭКООН (МСП по лесам), а также на 120 контрольных участках в семи областях в сотрудничестве с Программой мониторинга гигиены лесов США. Данные, дающиеся объемов прироста, собираются на всех участках мониторинга. Параметры для деревьев растительного покрова регулярно оцениваются на всех участках, тогда как параметры почв замеряются на некоторых из них. В ходе другого осуществляемого проекта производится сбор данных по поглощению углерода в лесах.
Радиационный мониторинг
Гидромет осуществляет мониторинг радиоактивного загрязнения атмосферы путем ежедневных замеров доз гамма-облучения (ГО) на 179 станциях, радиоактивных осадков из атмосферы - на 58 станциях и содержания радиоактивного аэрозоля в воздухе - в шести городах. Для соблюдения требований национальных предписаний в области мониторинга необходимо создать или вновь ввести в действие еще одну станцию по ГО и еще две станции по мониторингу аэрозольных концентраций. Гидромет замеряет радиоактивное загрязнение поверхностных вод на восьми водных объектах. Вблизи атомных электростанций Гидромет производит замеры радиоактивного загрязнения поверхностных вод цезием-137 на 19 пунктах (в 1999 г. таких пунктов насчитывалось 11), а загрязнения почв - на 29 пунктах. Хотя национальные предписания предусматривают мониторинг загрязнения стронцием-90, такой контроль не осуществляется.
Украинский научно-исследовательский институт экологических проблем постоянно отслеживает радиоактивный фон в городе Харькове и вблизи Запорожской и Ровненской атомных электростанций при помощи системы «ГАММА». Как ожидается, в ближайшем будущем будет начат мониторинг в районах расположения трех других атомных электростанций.
Лаборатории мониторинга министерства аграрной политики осуществляют выборочную проверку концентраций радиоактивных веществ в продуктах питания.
Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций контролирует дозы ГО на 10 автоматизированных пунктах вблизи атомных электростанций. В ближайшем будущем оно планирует установить еще 10 таких пунктов. В 30-км зоне вокруг площадки Чернобыльской аварии (в зоне отчуждения) министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций контролирует концентрации радионуклидов на 13 пунктах и двух производственных объектах, содержание радионуклидов в атмосферных осадках на 29 пунктах, а также воздушные концентрации «горячих» частиц на девяти пунктах. Международная радиоэкологическая лаборатория Чернобыльского центра атомной безопасности, радиоактивных отходов и радиоэкологии в Славутиче контролирует воздействие радиации на биоту в зоне отчуждения.
Лаборатории аналитического контроля
Система Гидромета включает 45 лабораторий аналитического контроля различных типов в загрязненных районах страны. Кроме того, две из них анализируют пробы, отбираемые в морских водах. 90% этих лабораторий прошли аккредитацию. Хотя Гидромет был обеспечен рядом новых приборов и оборудованием для мониторинга и анализа, в целом его инструментальная база все еще нуждается в обновлении. В начале 2005 г. из имеющихся в его распоряжении 1799 ед. оборудования 1231 ед. приборов и устройств были либо нерабочими, либо устаревшими.
ГЭИ и ее отделения повсюду в стране используют 53 лаборатории аналитического контроля. Со времени утверждения в начале 2000-х годов плана по сертификации методов отбора проб и проведения оценок, которые используются этими лабораториями, и их согласования с соответствующими стандартами ИСО/ЕС официальную сертификацию получили 42 метода. До конца 2007 г. планируется завершить обновление национальных стандартов мониторинга. Методологическая документация не согласовывается с документацией других государственных учреждений, осуществляющих аналогичные мероприятия по мониторингу.
Государственный комитет по водному хозяйству располагает 40 лабораториями аналитического контроля, все из которых сертифицированы. Государственная геологическая служба использует четыре центральных (аккредитованных) лаборатории и восемь специализированных лабораторий на государственных предприятиях, из которых аккредитованы только две.
Министерство здравоохранения располагает лабораториями аналитического контроля в каждой области и большинстве районов. Они проводят санитарный, химический и бактериологический анализ проб. Радиологический анализ производится лабораториями в Чернобыльском, Полесском и Ивановском районах Киевской области, которые охватывают территории, больше всего пострадавшие от чернобыльской аварии.
В целом в Украине никогда не возникали сомнения в отношении количества лабораторий, подведомственных государственным органам, хотя в западных странах существует тенденция к сокращению числа лабораторий и максимально возможной специализации остальных по конкретным направлениям деятельности.
С 2000 г. по 2004 г. количество лабораторий на предприятиях Украины, занимающихся мониторингом атмосферного воздуха, сократилось с 479 до 445 ед., тогда как количество производственных лабораторий по мониторингу качества воды увеличилось с 608 до 703, а по анализу почв и отходов - с 35 до 62 лабораторий. Хотя в 2003 г. прошли аккредитацию 66% этих лабораторий, два года спустя были аккредитованы примерно 92% лабораторий. Одним из примеров предприятий, эксплуатирующих современную систему самоконтроля, является СП «Концерн стирол» в Горловке, Донецкая область. Она включает пять автоматизированных станций мониторинга качества воздуха на предприятии в прилагающей местности. Система сертифицирована по стандарту серии ISO 14001 и располагает современной системой экологического менеджмента.
ГЭИ контролирует соблюдение работающими на предприятиях лабораториями требований, которые содержатся в документах об аккредитации, В 2004 г. на территории всей страны были проверены в общей сложности 207 лабораторий. В 2002 г. ГЭИ совместно с Государственным комитетом стандартизации провела межлабораторные сопоставления проб воздуха и воды, полученных из 19 лабораторий на предприятиях. В 2003-2004 гг. аналогичные сопоставления проводил Украинский научно-исследовательский институт экологических проблем совместно с Государственным комитетом стандартизации.
Техническая помощь
В 2001 г. Италия в целях поддержки деятельности по мониторингу атмосферного воздуха предоставила 35 лабораториям аналитического контроля на Украине компьютерное оборудование. В результате осуществления программы ТАСИС на 1996-2000 гг., которая предусматривает создание системы оповещения об авариях и чрезвычайных ситуациях для украинского и молдавского сегментов бассейна Дуная, были созданы два международных центра оповещения в Ужгороде (западная Украина) и Измаиле (южная Украина). В 2004 г. в рамках трехстороннего (Белоруссия, Российская Федерация и Украина) проекта ПРООН/ГЭФ-ЕС/ТАСИС по стратегическому плану действий для днепровского бассейна Гидромету было поставлено оборудование для мониторинга состояния вод. В настоящее время это оборудование простаивает, поскольку оно не соответствует национальным требованиям в отношении сертификации. В 2003 г. с помощью Венгрии была создана автоматическая станция мониторинга качества воды на украинском участке реки Тиса.
Управление информацией и отчетность
Информационные системы
Начиная с 2002 г. Украинский научно-исследовательский институт экологических проблем занимается разработкой баз данных по атмосфере и гидросфере и по инструментам и методологиям, которые используются в сетях мониторинга МООПС. Эти базы данных охватывают соответствующие станции мониторинга и лаборатории аналитического контроля ГЭИ, Гидромета и частично Государственной геологической службы. Данные включают места расположения станций мониторинга, измеряемые параметры, периодичность замеров, оборудование и измерительные приборы, а также аналитические методы. В базах данных перечисляются некоторые используемые приборы для мониторинга атмосферного воздуха, поступившие в эксплуатацию еще в 1946 г., и приборы для мониторинга качества воды, работающие с 1961 г.
В 2004 г. был создан специальный информационно-аналитический центр, призванный обеспечить обмен информацией между субъектами экологического мониторинга. Центр функционировал в МООПС часть 2005 г. но был закрыт вследствие нехватки финансирования. МООПС планирует возобновить функционирование этого центра на опытной основе, обеспечив для него как необходимые людские и другие ресурсы, так и оперативный режим взаимодействия с основными сетями мониторинга (качества воздуха, воды, радиационной обстановки и состояния почв), с тем чтобы получать современные данные мониторинга для принятия решений в случае чрезвычайных экологических ситуаций.
Государственная геологическая служба создала базу данных по грунтовым водам, являющуюся подсистемой Государственного водного кадастра. Эта база данных содержит 18 категорий рядов данных, включая данные по запасам грунтовых вод и их использованию, расположению скважин и результатам анализа проб грунтовых вод.
Украинский научно-исследовательский институт лесного хозяйства и агролесомелиорации разрабатывает базу данных по экологическому состоянию лесов в Украине на основе данных, поступающих от Государственного комитета лесного хозяйства, данных, собранных в рамках программы МСП по лесам ЕЭК ООН, Программы мониторинга гигиены лесов, финансируемой Соединенными Штатами, и данных дистанционного зондирования.
Экологическая статистика
В 2003 г. Государственный комитет статистики обновил существующие формы статистической отчетности и внедрил новые формы, В статистическую форму по выбросам в атмосферный воздух были внесены новые загрязняющие вещества с учетом применимых международных конвенций по окружающей среде и транспорту. Были разработаны и согласованы с руководящими принципами КОРИНЭЙР/ЕМЕП методы проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ. В настоящее время собираемые статистические данные включают отдельные данные по выбросам в атмосферный воздух из (соответственно) таких источников, как частный автотранспорт, транспортные предприятия, железнодорожный и воздушный транспорт и сельскохозяйственная техника. Ныне сбор статистических данных об опасных отходах проводится на основе новой классификации опасных отходов (согласованной с международными классификациями) и обновленного перечня отходов. В ходе большинства мероприятий по сбору статистических данных применяется классификация экономической деятельности по МСОК. Проводится работа по гармонизации государственной классификации расходов на охрану окружающей среды с классификацией Евростата. Однако вышеупомянутые изменения не отражены в таких основных ежегодных публикациях Государственного комитета статистики, как «Охрана окружающей среды в Украине» и «Охрана атмосферного воздуха».
Государственный комитет по водному хозяйству на основе соответствующей статистической формы производит сбор данных в отношении водозабора, водоснабжения и сопутствующих потерь воды, а также в отношении сброса сточных вод в водные объекты, включая концентрации загрязняющих веществ в сточных водах.
Экологические оценки и отчетность
Министерство охраны окружающей природной среды инициировано разработку комплексных показателей оценки состояния окружающей среды, призванных помочь в формулировании соответствующей политики. Комплексные показатели рассчитываются на основе ряда показателей, характеризующих условия в атмосфере и гидросфере, а также использование природных ресурсов и климат. Комплексные показатели позволяют оценить экологическую ситуацию в области по шкале «удовлетворительная» до «очень плохая
До 2002 г. национальные доклады о состоянии окружающей природной среды на Украине (СОПС) ежегодно публиковались на украинском и английском языках в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды». Они представлялись в парламент и администрацию президента, Кабинет Министров, министерства, государственные ведомства, библиотеки, академические учреждения и НПО. Например, в 2001 г. они были изданы тиражом в 2000 экземпляров. Варианты докладов выпускались на компакт-дисках (для основных пользователей) и помещались на вебсайте МООПС.
Доклад о СОПС за 2002 г., который был опубликован в 2003 г. только на украинском языке, отличался по своей структуре от предыдущих докладов. Фактически это была компиляция областных докладов по СОПС, которые ежегодно публикуются областными органами по охране окружающей среды. В национальном докладе не содержалось какой-либо оценки положения в стране или по охране окружающей среды. В том же году по случаю пятой Общеевропейской Конференции министров окружающей среды «Окружающая среда для Европы», состоявшейся в мае 2003 г. в Киеве, был опубликован на трех языках (украинском, английском и русском) Всеобъемлющий национальный доклад о гармонизации жизнедеятельности общества в окружающей природной среде. В этом докладе фактически повторялась информация, представленная ранее в докладе по СОПС за 2001 г. С 2003 г. вследствие постоянной реорганизации МООПС, и в частности его отдела мониторинга, новых всеобъемлющих докладов в Украине не публиковалось. В 2006 г. ожидалась публикация трех годовых докладов по СОПС (за 2003, 2004 и 2005 гг.). Проект доклада по СОПС за 2004 г. был размещен на вебсайте МООПС. Отсутствие всеобъемлющего обзора в докладах о положении на уровне страны существенно снижает их полезность для принятия решений.
В отношении будущих докладов по СОПС МООПС постановило отойти от предыдущей практики подготовки докладов под руководством назначаемой координирующей структуры министерства. Согласно приказу, изданному в 2005 г., ответственное учреждение будет ежегодно выбираться на тендерной основе. Этот новый подход может поставить пол угрозу последовательность и преемственность в подготовке докладов. Он противоречил бы Руководящим принципам по подготовке государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды, утвержденным на Киевской Конференции министров «Окружающая среда для Европы» в 2003 г., которая рекомендовала назначить «постоянный, специально уполномоченный природоохранный орган, отвечающий за подготовку и последующее распространение докладов». Доклады других органов также содержат информацию о состоянии окружающей среды. Министерство по вопросам чрезвычайных ситуаций публикует ежегодный доклад о безопасности от природных и антропогенных катастроф на Украине и основных усилиях по ее повышению. Оно также публикует результаты радиационного мониторинга в «Бюллетене экологического состояния зоны отчуждения и территорий принудительного отселения», который издается дважды в год, и в газете «Вестник Чернобыля». Гидромет время от времени издает бюллетени о положении в области загрязнения окружающей среды. Государственная геологическая служба публикует ежегодники о запасах подземных вод, прогнозных уровнях залегания подземных вод и их состоянии. Эти публикации распространяются ограниченно, и широкой общественности непросто получить к ним доступ. Государственный комитет по водному хозяйству ведет водный кадастр страны, но не публикует данных о состоянии вод.
В целом результаты экологического мониторинга не используются эффективным образом для оценки условий окружающей среды, факторов изменений в ее состоянии, эффективности природоохранных мер, как и не используются эффективным образом для принятия решений разработки политики или повышения осведомленности общественности о проблемах на Украине. После недавних аварий с серьезными экологическими последствиями (в частности, взрывов на военных складах боеприпасов в Запорожской области в 2004 г.) власти начали выражать озабоченность относительно нехватки всеобъемлющих преемственных данных и информации об окружающей среде. Существует необходимость существенного улучшения координации деятельности субъектов экологического мониторинга на местном и национальном уровнях.
Основы разработки политики и принятия решений
Мониторинг и информация
Институциональная структура и координация
В 1998 г. Постановлением № 391 Кабинета Министров «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга окружающей среды» было принято Положение о государственной системе мониторинга окружающей среды (ГСМОС). В целях совершенствования организации деятельности и более тесного сотрудничества между субъектами ГСМОС в 2001 г. в это положение были внесены новые изменения. Они предусматривали учреждение межведомственной комиссии по вопросам мониторинга окружающей среды, создание управленческих стандартов по процедуре, которую будут использовать субъекты ГСМОС для мониторинга окружающей среды, а также разъяснение показателей, которые надлежало использовать при мониторинге окружающей среды.
До 1999 г. насчитывалось в общей сложности 10 входящих в ГСМОС субъектов экологического мониторинга из разных министерств, ведомств и служб; после 2000 г. их число сократилось до восьми, что частично объяснялось административными реформами в центральных органах исполнительной власти.
Постановлением № 1551 Кабинета Министров от 2001 г. «О создании Межведомственной комиссии по вопросам мониторинга окружающей среды» был утвержден мандат Межведомственной комиссии по вопросам мониторинга окружающей среды под руководством министра охраны окружающей природной среды и ее членский состав. Этот членский состав включает старших должностных лиц всех субъектов ГСМОС. Комиссия создала секции по вопросам мониторинга состояния атмосферного воздуха, вод, земель и отходов и по информационной поддержке, а также совет экспертов. Однако эффективность Комиссии вызывает определенные сомнения, поскольку она ни разу не заседала с 2004 г. В министерстве аграрной политики и Государственном комитете по земельным ресурсам нет структурных подразделений, ответственных за создание национальной системы мониторинга окружающей среды.
В целях содействия обмену данными между субъектами ГСМОС МООПС утвердило Положение о порядке информационного взаимодействия органов министерства и других субъектов экологического мониторинга при осуществлении режимных наблюдений за состоянием окружающей среды. Какие-либо сведения относительно результативности этого предписания отсутствуют, поскольку на Украине нет взаимосвязанной или централизованной базы данных.
Выводы и рекомендации
После проведения первого ОРЭД в 1999 г. Украина достигла определенного прогресса в наблюдении за состоянием ее окружающей среды. Она укрепила свою сеть наблюдений за качеством поверхностных вод и создала дополнительные станции трансграничного мониторинга вод. Тем не менее нынешних сетей мониторинга недостаточно для соблюдения требований национального законодательства и международных обязательств страны. Существующие сети наблюдения не пересматривались и не изменялись со времени введения в эксплуатацию. В стране не осуществляется фоновый мониторинг и не измеряется ряд важных параметров загрязнения.
Различные учреждения мониторинга, подотчетные разным государственным органам, часто измеряют концентрацию одних и тех же загрязняющих веществ, но используют разные виды оборудования, методы и процедуры. Не существует согласованной методологии для использования всеми учреждениями, которые занимаются мониторингом одинаковых компонентов окружающей среды. В результате данные мониторинга распределяются среди разных источников, дезинтегрируются и не поддаются сопоставлению. Спорадические наблюдения экологическими и санитарными инспекциями зачастую дублируют друг друга.
Для улучшения координации сбора экологических данных в стране Кабинет Министров в 2001 г. создал Межведомственную комиссию по вопросам мониторинга окружающей среды. Эта Комиссия не заседала с 2004 г. Министерство охраны окружающей природной среды подготовило проект государственной программы мониторинга окружающей природной среды на период 2006-2010 гг. Его скорейшее утверждение Кабинетом министром могло бы стать стимулом для такой острой необходимой деятельности, как модернизации станций мониторинга, оптимизация сетей, создание станций фонового мониторинга и дополнительных станций трансграничного мониторинга, а также создание компьютеризированных баз данных для широкого круга пользователей.
Рекомендация 3.1:
Кабинету Министров следует ускорить принятие Государственной программы мониторинга окружающей природной среды. Министерству охраны окружающей природной среды следует активизировать деятельность Межведомственной комиссии по вопросам мониторинга окружающей среды, с тем чтобы она играла ведущую роль в:
a) контроле осуществления Государственной программы мониторинга окружающей природной среды;
b) обеспечении согласования форматов, измерительных и аналитических методов мониторинга и процедур контроля качества и хранения данных, используемых разными государственными органами;
c) координации деятельности существующих сетей мониторинга и их расширения, особенно для включения в их состав станций фонового мониторинга, трансграничного мониторинга (атмосферного воздуха и вод) и мониторинга морской окружающей среды.
Государственный комитет статистики обновил существующие формы для сбора статистических данных по состоянию окружающей среды и внедрил новые формы. Ряд учреждений на Украине расширили свои экологические базы данных и улучшили управление экологической информацией и отчетность. Однако каждое учреждение мониторинга продолжает использовать собственное программное обеспечение и собственные базы данных. Обмен экологическими данными находится на низком уровне. Недавно некоторые областные природоохранные органы создали базы данных, объединяющие в оперативном режиме все учреждения мониторинга и загрязняющие предприятия в их регионах, и этот опыт необходимо внедрять в других местах.
Украинский научно-исследовательский институт экологических проблем разработал комплексные показатели оценки окружающей среды для содействия в сопоставлении экологической ситуации в областях на всей территории страны и в разработке экологической политики. Однако нет каких-либо доказательств того, что комплексные показатели и составленные на их основе карты действительно используются на Украине.
Национальные доклады о состоянии окружающей среды на Украине ежегодно публиковались на украинском и английском языках до 2002 г.; после этого не было издано ни одного такого доклада. Согласно приказу МООПС от 2005 г., при разработке будущих докладов будет использоваться новый подход, при котором учреждение, ответственное за доклад, будет выбираться ежегодно на тендерной основе. Следует отклонять этот подход, который может поставить под угрозу последовательность и преемственность докладов, и сделать выбор в пользу назначения постоянного, специально уполномоченного государственного природоохранного органа, который и будет нести ответственность за подготовку и последующее распространение докладов, согласно Руководящим принципам по подготовке государственных докладов о состоянии и охране окружающей среды, принятым Киевской Конференцией министров «Окружающая среда для Европы» в 2003 г.
Рекомендация 3.2:
Кабинету Министров следует назначить или создать ведущее учреждение по экологическому мониторингу и экологической информации (например, экологическое агентство), с тем чтобы оно оказывало министерству охраны окружающей природной среды помощь в:
а) разработке национальной электронной базы данных, поступающих от операторов ведущих сетей экологического мониторинга и наблюдений по согласованным рядам показателей;
b) ведении национальных регистров государственных станций мониторинга и лабораторий аналитического контроля;
c) разработке экологических оценок с использованием географических информационных систем (ГИС) и других современных технологий;
d) публикации национального доклада о состоянии окружающей среды и других докладов об оценке положения в этой области, основанных на современных показателях, для их использования в процессах разработки политики и принятия решений и для информирования общественности;
e) подготовке экспертов в области мониторинга и управления информацией. Многие крупные загрязняющие предприятия Украины осуществляют мониторинг
своих выбросов, сбросов и отходов. Например, 703 лаборатории на предприятиях контролируют качество воды. После проведения первого ОРЭД существенно увеличилось количество аккредитованных лабораторий. Однако предстоит еще многое сделать в этой области, поскольку лишь на немногих предприятиях функционируют современные системы самоконтроля.
Как Государственная экологическая инспекция, так и санитарная и эпидемиологические инспекции министерства здравоохранения, проверяют соблюдение требований аккредитационной документации лабораториями на предприятиях. Тем не менее все еще недостаточно осуществляются как сопоставления между лабораториями, действующими на предприятиях, так и подготовка лабораторного персонала.
Хотя Украина подписала Протокол по РВПЗ к Орхусской конвенции, который был принят в Киеве в 2003 г., нет никаких свидетельств того, что в стране начались дискуссии с участием основных учреждений мониторинга, органов, отвечающих за соблюдение требований, отраслевых министерств, промышленных и деловых кругов и НПО по формированию правовых, институциональных и технических рамок, которые необходимы для создания национального РВПЗ.
Рекомендация 3.3:
Министерству охраны окружающей природной среды в сотрудничестве с соответствующими отраслевыми министерствами и Государственным комитетом статистики и в диалоге с деловыми и промышленными кругами следует совершенствовать экологический мониторинг и отчетность предприятий посредством:
a) пересмотра действующих законодательных требований в отношении регулярного сбора предприятиями данных об их выбросах, сбросах и отходах и их отчетности перед природоохранными органами, а также подготовки предложений для укрепления этих требований и, по мере необходимости, их конкретизации;
b) создания экспериментальных РВПЗ в ряде областей (в частности, в Запорожской области, где уже соблюдены предварительные условия для создания такого регистра после разработки региональной базы экологических данных, охватывающей крупные источники загрязнения), что в конечном итоге привело бы к созданию национального РВПЗ;
с) рассмотрения вопроса о стимулах, способствующих сбору и передаче экологических данных предприятиями, а также добровольной корпоративной отчетности о состоянии окружающей среды;
d) оказания помощи предприятиям в подготовке их сотрудников, отвечающих за сбор, анализ экологических данных и управление ими, и в подготовке и распространении среди предприятий руководящих материалов, разработанных с использованием соответствующих международных руководящих принципов и пособий.
На Украине были значительно расширены права граждан в отношении доступа к экологической информации и участия в принятии решений, касающихся окружающей среды. При МПООС и областных природоохранных органах были созданы общественные советы. Отмечаются примеры участия общественности в разработке политики в области окружающей среды, в частности в подготовке законопроектов об экологическом аудите и экологическом страховании. Кроме того, возможности общественности в получении информации расширились в связи с созданием вебпортала для Кабинета Министров и вебсайтов для государственных органов.
С целью более эффективного осуществления требований Орхусской конвенции Украине необходимо продолжать разработку своих правовых и нормативных рамок. Не создано процедур организации участия общественности в проведении государственных экологических экспертиз. Отсутствует требование в отношении участия общественности в проведении санитарно-гигиенических экспертиз, при которых производится оценка воздействия предлагаемой деятельности на гигиену окружающей среды. В Украине обсуждается предложение о слиянии всех государственных экспертиз в единую экспертизу и о возложении ответственности за эту деятельность на новое государственное учреждение, что позволит облегчить развитие предпринимательства в стране. Существует угроза того, что в новом законодательстве не будет закреплено требование в отношении участия общественности.
Рекомендация 3.4:
Министерству охраны окружающей природной среды и министерству здравоохранения следует пересмотреть действующее законодательство об экологической экспертизе и санитарной и эпидемиологической экспертизе, с тем чтобы разъяснить или установить подробные процедуры участия общественности согласно требованиям Орхусской конвенции. Если Кабинет Министров приступит к плановой разработке нового законодательства о слиянии всех существующих экспертиз, ему следует предусмотреть наличие подробных процедур участия общественности в оценках воздействия предлагаемой деятельности на окружающую среду и здоровье населения.
На Украине активно поощряется экологическое образование. Реформа начального и среднего образования сопровождалась внедрением новых программ и стандартов экологического образования. Экология стала обязательным предметом во всех высших учебных заведениях, и был разработан ряд новых экологических учебных программ. Были утверждены государственные стандарты в области образования и обязательная учебная программа для подготовки специалистов-экологов.
Министерства образования и охраны окружающей природной среды тесно сотрудничают в деле развития экологического образования в профессионально-технических училищах, университетах и других высших учебных заведениях. В состав экологической комиссии Научно-методологического совета министерства образования входят как представители обоих министерств, так и преподаватели университетов и представители других академических кругов. Однако она не занимается вопросами дошкольного или школьного образования, «непрерывным образованием» для взрослых или более широкими вопросами образования в области устойчивого развития. На Украине не были начаты дискуссии об осуществлении Стратегии ЕЭК ООН для образования в интересах устойчивого развития с участием всех заинтересованных сторон.
Рекомендация 3.5:
Министерству образования в консультации с министерством охраны окружающей природной среды и другими соответствующими министерствами, отвечающими за определенные участки профессионального образования (такими, как министерство образования), следует рассмотреть вопрос о расширении как мандата, так и членского состава Экологической комиссии министерства образования. Состав этого органа мог бы дополняться специалистами по дошкольному, школьному и профессионально-техническому образованию, а также неформальному и неофициальному образованию и представителями других заинтересованных сторон, включая НПО и средства массовой информации, что содействовало бы поощрению и облегчению осуществления на национальном уровне Стратегии ЕЖ ООН для образования в интересах устойчивого развития.
4. Осуществление международных соглашений и обязательств Общие основы международного сотрудничества
Расширение Европейского союза в мае 2004 г. стало для Украины историческим сдвигом в политическом, географическом и историческом отношениях. Оно также нашло свое адекватное отражение в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды и устойчивого развития.
Еще в 1998 г. было объявлено, что основным приоритетом внешней политики Украины в среднесрочной перспективе является достижение статуса ассоциированного члена Евросоюза. Кроме того, предусматривалось приближение экономического, социального и экологического законодательства Украины к стандартам, которые необходимы для стран, претендующих на членство в ЕС. Выразив свое стремление к усилению европейской интеграции, Украина предприняла ряд шагов для разработки основ адекватной политики и согласования национального законодательства с директивами ЕС. В настоящий момент все новые и измененные правовые и стратегические документы должны рассматриваться министерством юстиции на предмет их соответствия положениям директив и подходов ЕС.
Общие основы международного сотрудничества были заложены в Основных направлениях государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, принятых в 1998 г. Этот документ предусматривает осуществление примерно 70 двусторонних и многосторонних договоров в области окружающей среды, сотрудничество с основными органами и программами ООН (такими, как ЮНЕП, ЕЭК ООН, МАГАТЭ, ФАО, КУР и ГЭФ); двустороннее сотрудничество с соседними странами и странами-донорами, региональное сотрудничество в области охраны Черного и Азовского морей, рек Днепр и Дунай и Карпатских гор; и участие в международных программах по ликвидации последствий Чернобыльской аварии.
Документ об основных направлениях, который после своего принятия не пересматривался, по-прежнему служит основой для государственной политики в области окружающей среды и международного сотрудничества по ряду направлений. Однако, как оказалось, он не стал практическим инструментом ни для одной из этих задач, что объясняется в основном отсутствием четких целей и постановки приоритетов, с одной стороны, и невыделением финансовых ресурсов для его осуществления - с другой. Провозгласив свою ориентацию на европейскую интеграцию, Украина ожидала получения существенной финансовой и технической поддержки из-за рубежа. Однако в отсутствие всеобъемлющей стратегии для сотрудничества на национальном уровне какого-либо значительного расширения деятельности доноров в области охраны окружающей среды не происходило. Напротив, ряд доноров, в частности ЮСЭЙД, закрыли свои экологические программы на Украине, а некоторые другие перестали поддерживать ряд проектов. Непрерывная реструктуризация правительства также способствовала сокращению международного сотрудничества в области охраны окружающей страны (см. главу 1).
Приоритеты и подходы
Приоритетные сферы сотрудничества
Анализ различных директивных документов, включая законы, стратегии и планы действий свидетельствует о том, что двустороннее и многостороннее сотрудничество в области охраны окружающей среды на Украине сосредоточивается на следующих сферах:
- охрана биологического разнообразия;
- охрана трансграничных водотоков;
- охрана атмосферного воздуха и озонового слоя;
- смягчение последствий изменения климата;
- оценка трансграничного воздействия на окружающую среду;
- обращение с отходами;
- деградация земель.
Особенно интенсивное двустороннее сотрудничество осуществляется со странами, которые имеют общую сухопутную границу с Украиной: Белоруссией, Венгрией, Польшей, Молдавией, Россией, Румынией и Словакией. Основные сферы
сотрудничества включают обмен информацией; сохранение биологического и ландшафтного разнообразия; сокращение трансграничного загрязнения атмосферного воздуха, земель и вод; создание общеевропейской экологической сети. В сотрудничестве с прибрежными черноморскими государствами предпринимаются специальные меры по защите Черного моря. Сотрудничеству с другими странами способствует международная техническая помощь. Украина пользуется выгодами сотрудничества с международными организациями и учреждениями, включая Всемирный банк, Европейский Союз, ОБСЕ и ПРООН, а также с такими странами-донорами, как Дания, Канада, Швейцария и Швеция.
Подходы к международному сотрудничеству
Для решения проблем в национальных приоритетных сферах и достижения оптимальных результатов Украина осуществляет такие меры, как подписание и ратификацию многосторонних природоохранных соглашений (МПС), заключение двусторонних и многосторонних соглашений с другими странами и получение технической помощи от международных доноров.
Украина является государством-участником 20 важных экологических конвенций; ею подписаны еще два таких договора. Она присоединилась к девяти протоколам к экологическим конвенциям и подписала шесть таких протоколов. Соблюдение международных соглашений и обеспечение их выполнения находятся на низком уровне - в основном вследствие нехватки финансовых средств, четко предназначенных для осуществления их положений. На протяжении ряда лет выражалась озабоченность в связи с тем, что Украина не платит своих ежегодных взносов по различным конвенциям. До конца 2004 г. эта проблема усугублялась запрещением на использование для этой цели финансовых ресурсов Государственного фонда охраны окружающей природной среды (ГФООПС). Однако в 2005 г. это запрещение было отменено, Украина выплатила свою задолженность и в настоящее время не отстает от графика своих ежегодных взносов.
Предполагается, что Управление по вопросам европейской интеграции и международного сотрудничества министерства охраны окружающей природной среды (МООПС), в штате которого имеется 12 сотрудников, является основным подразделением, отвечающим за поддержание и развитие отношений с международными организациями, секретариатами МПС, государством-участником которых является Украина, и соответствующими органами в других странах, а также по выявлению ключевых проблем, которые следует урегулировать с использованием международной технической помощи. Однако на практике управления и департаменты, занимающиеся такими конкретными предметами, как биологическое разнообразие, управление водными ресурсами и изменение климата, независимо определяют и решают, какие меры следует принимать для выполнения обязательств по той или иной конвенции и каким образом следует осуществлять проекты международной технической помощи. Несмотря на общую политику, предполагающую, что вся информация, связанная с международным сотрудничеством, должна обобщаться в Управлении по вопросам европейской интеграции и международного сотрудничества, большинство данных рассеяны между различными управлениями и департаментами согласно кругу их ведения. Это затрудняет получение всеобъемлющей картины международного сотрудничества, включая международную техническую помощь в природоохранном секторе.
Международная техническая помощь
В порядке выполнения рекомендаций, содержащихся в первом ОРЭД, Украина попыталась улучшить координацию международной технической помощи. В стране активно действуют примерно 30 доноров международной технической помощи. В 2005 г. общий объем международной технической помощи, предоставленной Украине по всем направлениям, составлял приблизительно 400 млн. долл.
В 2002 г. Кабинет министров (КМ) принял Постановление № 153 о создании единой системы привлечения, использования и мониторинга международной технической помощи. Согласно этому Постановлению, ответственность за компиляцию предложений от всех заинтересованных национальных органов и организаций, касающихся основных региональных и секторальных приоритетов сотрудничества, возлагается на министерство экономики. Эти предложения используются также на переговорах с донорами, по итогам которых разрабатываются ежегодные программы сотрудничества.
Кроме того, в Постановлении № 153 устанавливается порядок регистрации министерством экономики проектов международной технической помощи на основе письменного запроса от соответствующего национального органа (в случае экологических проектов - МООПС). К зарегистрированным проектам налогообложение не применяется. Этот порядок предусматривает двадцатидневный срок регистрации, и министерство экономики не может отказывать в ней. Информация обо всех зарегистрированных проектах поступает в специальную интернетовскую базу данных. Каждые шесть месяцев соответствующий национальный орган (т.е. МООПС) заполняет формуляр отчетности, который также размещается в сети и показывает результаты, достигнутые по каждому проекту.
Такая регистрация не обязательна, если организация намеревается уплатить все налоги. В этом случае компетентный орган не обязан представлять какой-либо запрос или информировать министерство экономики о проекте международной технической помощи. Однако недавно большинство доноров обратились с запросами относительно такой регистрации, и не столько в целях освобождения от налогов, сколько для того, чтобы обеспечивать большую гласность для связанной с проектами информации. При осуществлении программ на национальном уровне были выявлены финансовые нарушения. Например, в 2003 г. Счетная палата выявила ряд нарушений в использовании бюджетных средств МООПС на сумму примерно 500000 долл. Это происходило в ходе реализации Общегосударственной программы охраны и воссоздания окружающей среды Азовского и Черного морей. Палата также отметила отсутствие координации на государственном уровне, что и привело к ненадлежащему использованию средств.
В 2005 г. кабинет министров утвердил стратегию привлечения международной технической помощи на 2005-2007 гг. Цель этой стратегии состоит в консолидации усилий доноров и привлечении международной технической помощи на цели осуществления положений Программы действий правительства «Навстречу людям» (2005 г.) и Плана действий ЕС-Украина на 2005-2007 гг. (см. главу 1). В то же время в стратегии подчеркивается намерение правительства Украины создать условия, при которых Украина сама станет донором и сможет обеспечивать техническую помощь наименее развитым странам.
В стратегии предусмотрено, что охрана окружающей среды является одним из восьми основных направлений деятельности, для которых должна использоваться международная техническая помощь. Экологические проблемы, которые предполагается решить в рамках осуществления стратегии, включают, в частности, создание благоприятных условий для эффективной реализации механизмов Киотского протокола; совершенствование экономических инструментов использования природных ресурсов; реализацию бассейнового принципа в управлении трансграничными водными ресурсами; разработку и применение оптимальной практики и международных стандартов в обращении с отходами; создание и поддержание экологических коридоров и трансграничных специально охраняемых зон.
Международное сотрудничество в области решения экологических проблем общенациональной значимости
Сохранение биологического разнообразия
Богатая биота Украины включает свыше 25000 видов растений и грибов и 45000 видов животных, в ряде случаев являющихся эндемиками. Под особой нагрузкой находится степной ландшафт, которому угрожают, в частности, фрагментация населенных пунктов, сельскохозяйственная практика, развитие инфраструктуры и столкновение интересов охраны окружающей среды, с одной стороны, и сельскохозяйственной и лесной деятельности - с другой. Два основных маршрута миграции птиц проходят через Украину, и некоторые места гнездования имеют большое международное значение. Например, 90% глобальной популяции ласточек гнездятся на островах Черноморского биосферного заповедника. По состоянию на 1 января 2003 г. на Украине имелось 7040 специально охраняемых зон, охватывающих общую площадь в размере 2715400 га, или 4,5% всей территории страны.
Ратификация Конвенции Организации Объединенных Наций о биологическом разнообразии (КБР) в 1995 г. открыла для Украины многочисленные возможности в плане сотрудничества с международными организациями и фондами. За последующий период на цели сохранения биологического разнообразия и решение связанных с этим проблем было направлено примерно 10 млн. долл. в порядке оказания международной технической помощи. Наиболее крупным донором является Глобальный экологический фонд, который в 2003 г. предоставил грант в размере 6,9 млн. долл. на цели осуществления проекта ГЭФ/Всемирного банка по сохранению биологического разнообразия Азово-Черноморского коридора. Основные цели проекта состояли в реализации мер по управлению основными морскими и наземными охраняемыми зонами коридора; разработке стратегии сохранения коридора; повышению осведомленности и расширению поддержки в отношении сохранения болотистых угодий в рамках программы экологического образования; осуществлению программы конкурсных малых грантов. Однако проект осуществлялся медленно, и поэтому предусмотренные в нем цели развития не были достигнуты в запланированные сроки. В результате в августе 2005 г. ГЭФ упразднил свой грант, из которого к тому времени были израсходованы менее 20% средств.
В 2001-2003 гг. Украина при поддержке ГЭФ осуществляла вторую фазу проекта стимулирующей деятельности в области охраны биологического разнообразия. Выли подготовлены 12 законопроектов и примерно 300 поправок к различным правовым документам, имеющим отношение к вопросам сохранения биологического разнообразия. Для осуществления КБР был создан координационный механизм, обеспечивший платформу для обмена информацией между государственными должностными лицами и общественностью.
Интеграции проблем биологического разнообразия в природоохранные законодательные рамки в значительной степени способствовали две государственные программы - Общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 гг. и Общегосударственная программа охраны и воссоздания окружающей среды Азовского и Черного морей. Хотя во втором национальном докладе «Сохранение биологического разнообразия Украины» (2003 г.) признавалось повышение осведомленности и понимания в отношении важности вопросов биологического разнообразия, в нем также отмечались тревожные и опасные тенденции к разрушению природной окружающей среды и утрате биологического разнообразия и содержался призыв приложить более активные усилия и выделять больше ресурсов в этой области.
В настоящее время МООПС занимается подготовкой нового важного стратегического документа - Программы сохранения биологического разнообразия на 2006-2025 гг., в котором будут определены необходимые дальнейшие шаги в области охраны биологического разнообразия. В нем принимаются во внимание положения КБР, а также других глобальных и региональных конвенций, и в частности Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры (Конвенция СИТЕС), Конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных (Боннская конвенция), Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных средств обитания в Европе (Бернская конвенция) и Конвенции по защите и устойчивому развитию Карпат (Карпатская конвенция).
Карпатская конвенция 2005 г. имеет большое значение для Украины, которая являлась одним из ее основных инициаторов. Карпатские горы образуют так называемые буферные зоны и коридоры, которые обеспечивают непрерывность экосистем на всем европейском континенте, включая трансграничное распространение растений, миграцию птиц и животных и сохранение генетического разнообразия. Лесные экосистемы Карпат играют особую роль в сохранении биологического разнообразия, помогают защищать природу и регулируют водные ресурсы, а также предоставляют ресурсы для лесной промышленности региона. В настоящее время при поддержке со стороны ГЭФ и ПРООН осуществляется этап А МРП по проекту «Сохранение глобально значимого биоразнообразия и смягчение/сокращение экологической угрозы в Карпатах Украины». Его цель заключается в усилении сохранения биологического разнообразия в Карпатах путем укрепления институционального потенциала, совершенствования систем управления лесами и осуществления принципов устойчивого развития и рационального использования природных ресурсов.
Еще одной крупной проблемой является регулирование использования генетически модифицированных организмов (ГМО) и осуществление Картахенского протокола по биобезопасности к КБР. На Украине не существует специального закона или других правовых документов, регламентирующих использование биотехнологических продуктов. Не существует также какой-либо сертифицированной процедуры для тестирования биотехнологических продуктов, в частности ГМО, и определения их возможного неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. Существующая система биологической безопасности не регулирует импорт экспорт и транзит ГМО. Аналогичным образом, не существует национальных правовых рамок для применения принципа предосторожности при использовании ГМО. Несмотря на тот факт, что в 1999 г. украинская система биологической и экологической безопасности была создана исключительно для соблюдения требований в отношении генетически модифицированных сельскохозяйственных культур, не было разработано никаких критериев для оценки того, являются ли те или иные виды использования генетически модифицированных животных, микроорганизмов и несельскохозяйственных растений экологически безопасными, как и не было создано методологий и предписаний для соответствующих проверок. В 2004 г. было начато осуществление проекта ЮНЕП/ГЭФ по развитию рамок национальной биобезопасности, однако в 2005 г. его реализация была приостановлена в связи с проблемами в управлении проектом.
Что касается других видов деятельности в отношении проблем биологического разнообразия, то Украина участвует в работе Сети Изумруд и рассматривает возможность присоединения к программе ЕС «Природа-2000». В 2004 г. 11 заповедным территориям Украины был предоставлен статус по Рамсарской конвенции, в связи с чем общее число таких территорий возросло до 33 (676251 га). С 1999 г. Украина разрабатывает и укрепляет свои законодательные рамки для более полного осуществления положений СИТЕС; улучшения таможенного контроля, в частности путем введения на таможне поста экологического инспектора; и укрепления правил контроля за видами, перечисленными в СИТЕС, путем введения системы лицензирования.
Охрана водных ресурсов
Доступ к чистой воде включен в качестве приоритетного вопроса в цели развития, сформулированные в Декларации тысячелетия, для Украины. Согласно оценкам, произведенным до Всемирного саммита по устойчивому развитию (2002 г.), 12,5% проб питьевой воды на Украине не соответствовали санитарным стандартам. Хотя 70% городского населения Украины пользовались системой централизованного водоснабжения, в случае населения сельских районов этот показатель едва ли достигает 24%. В соответствии с национальными данными за 2005 г. 25-30% вод природных водных объектов Украины не соответствуют санитарным стандартам.
Определению рамок для эффективного регулирования управления водными ресурсами на Украине способствует несколько важных международных конвенций, а также Рамочная директива ЕС по воде и Водная инициатива ЕС. Другими ключевыми элементами этих рамок является ряд национальных стратегических программ, такие, как Общегосударственная программа «Питьевая вода Украины» (2005 г.), Комплексная программа первоочередного обеспечения сельских населенных пунктов, пользующихся привозной водой, централизованным водоснабжением в 2001-2005 гг. и прогноз до 2010 г., а также Общегосударственная программа развития водного хозяйства на 2002-2010 гг. Однако нехватка финансирования представляет собой крупную проблему. В 2001-2004 гг. на такие программы было выделено в общей сложности всего лишь 10% необходимых средств, и почти такая же ситуация сохранялась в 2005 г. За период 2001-2004 гг. ни одной из запланированных систем центрального водоснабжения сельских общин так и не было создано.
Основные мероприятия по охране реки Дунай на Украине осуществляются в рамках Целевой группы ЕС ДАБЛАС, созданной для укрепления сотрудничества в Дунайско-Черноморском регионе. С 2003 г. Украина является Договаривающейся стороной Международной комиссии по охране реки Дунай (МКОРД). Благодаря участию в МКОРД Украина была охвачена специальной системой оповещения и получила оборудование по мониторингу для осуществления контроля и обмена иными в рамках этой системы оповещения.
Загрязнение Черного моря обусловлено действием различных факторов (антропогенной и промышленной деятельностью, сбросами сточных вод и авариями) и наносит ущерб не только качеству воды, но и экосистемам в прилегающих зонах. В 1994 г. Украина ратифицировала Конвенцию о защите Черного моря от загрязнения (Бухарестскую конвенцию). Для осуществления этой Конвенции был принят специальный закон, которым была утверждена Общегосударственная программа охраны и воспроизводства окружающей среды Азовского и Черного морей на 2001-2010 гг. Цель программы состоит в постепенном улучшении состояния обоих морей, в связи с чем в ней предусмотрены соответствующие мероприятия и финансовые потребности. Однако, поскольку бюджет Программы разрабатывался в 2001 г. и не был скорректирован для учета инфляции, она в настоящее время испытывает недостаточное финансирование. Результаты осуществления Программы становятся предметом ежегодной оценки и докладов кабинету министров. Согласно этим оценкам низкая эффективность осуществления объясняется тем фактом, что большинство мероприятий выполняются на местном уровне и финансируются из местных бюджетов с участием местного персонала, не обладающего необходимыми навыками планирования. Пункт 23 Плана действий содержит призыв к сокращению региональных дисбалансов и улучшению местных потенциалов развития посредством внедрения стратегического планирования на национальном и региональном (областном) уровнях на Украине; разработке проекта национальной стратегии регионального развития на период до 2015 г.; и созданию законодательной основы для поощрения регионального развития, в том числе на депрессивных территориях.
Для очистки бассейна реки Днепр и улучшения качества питьевой воды была разработана отдельная Государственная целевая программа. Бассейн реки Днепр является основным источником водоснабжения для 32 млн. жителей Украины и содержит до 80% всех водных ресурсов страны. В 2000 г. ПРООН в целях оказания Украине помощи в очистке бассейна и реабилитации его природной окружающей среды приступила к подготовке Стратегической программы действий (СПД) для экологического оздоровления бассейна реки Днепр и развития механизмов осуществления СПД. Этот проект был разработан для укрепления сотрудничества между Украиной, Россией и Белоруссией - трех стран, по территории которых протекает река Днепр, - и оказания помощи в определении приоритетных неотложных мер экологического оздоровления. Основным итогом проекта стал трансграничный диагностический анализ, который стал основой для формулирования Стратегического плана действий (СПД) и соответствующих согласованных национальных планов действий (НПД). В 2004 г. был издан всеобъемлющий свод рекомендаций, а также уточненный план последующих действий. Их осуществление позволит обеспечить сбалансированное и эффективное использование ресурсов бассейна реки Днепр.
Охрана атмосферного воздуха и озонового слоя
Украина объявила загрязнение атмосферного воздуха приоритетной сферой международного сотрудничества. С начала 90-х годов на Украине наблюдается позитивная долгосрочная динамика загрязнения воздуха. В 1995-2002 гг. выбросы в атмосферный воздух из стационарных источников сократились в 1,4 раза.
Украина является государством - участником Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (КТЗВБР) и трех из ее восьми протоколов - Протокола ЕМЕП, Протокола об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков и Протокола о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30%. Поскольку наибольшие выбросы NOX и SOX связаны с работой тепловых электростанций, в 2001 г. Кабинет министров принял Постановление № 1780 об установлении лимитов выбросов загрязняющих веществ из стационарных источников (включая тепловые электростанции). Это постановление содержит требование о том, чтобы предельные значения выбросов для всех новых установок определялись на основе, новейших и современных технологий по сокращению выбросов в атмосферный воздух. В результате частой реструктуризации МООПС эти значения лимитов только в 2006 г. были представлены на утверждение министерства юстиции.
Несмотря на то, что Украина не подписала Протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном, в 2003 г. в ней была принята концепция реализации государственной политики в отношении сокращения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, приводящих к подкислению, эвтрофикации и образованию приземного озона, на период до 2015 г. Цель этой концепции состоит в создании рамок регулирования для уменьшения загрязнения атмосферного воздуха, согласовании экологического законодательства Украины с нормами Европейского Союза и организации производства современного воздухоочистного оборудования и разработки соответствующих технологий. В 2005 г. МООПС для осуществления этой концепции разработало соответствующий план действий на период до 2015 г. и приступило к подготовке необходимых правовых актов для включения в будущие регуляторные рамки. Первым документом, разработанным в соответствии с этим планом действий, стал Закон о запрещении ввоза в Украину автомобилей, не соответствующих стандарту ЕВРО-2, принятый 1 января 2006 г.
В 2000-2004 гг. Украина постоянно нарушала сроки своевременного представления отчетных данных о выбросах и стратегиях и политике в соответствии с первыми двумя протоколами; при этом данные были либо неполными, либо не поступали в правильном формате. Хотя Комитет по осуществлению КТЗВБР отметил улучшение в плане отчетности, ожидается также, что Украина приложит все усилия для своевременного представления всех необходимых данных.
В 1988 г. Украина, в которой ежегодно потреблялось свыше 0,3 кг озоноразрушающих веществ (ОРВ) на душу населения, считалась ведущим потребителем ОРВ в Восточной Европе. В 1997 г, Украина приняла первую Национальную программу по прекращению производства и использования ОРВ, которой предусматривались меры на последующие пять лет. В 1998-2004 гг. правительство Украины при поддержке ГЭФ (который предоставил 23,2 млн. долл. на цели прекращения производства ОРВ) и в сотрудничестве с национальными компаниями успешно реализовало эту программу. Для использования в холодильных установках и производства аэрозолей, растворителей и пр. были внедрены современные технологии без использования ОРВ. Для контроля ОРВ были созданы регуляторные рамки, включая введение в 1998 г. лицензирования использования ОРВ и контроля за импортом и экспортом ОРВ. По ныне действующей процедуре лицензии на товары, содержащие ОРВ, на платной основе выдаются министерством экономики, а не МООПС, хотя компании обязаны официально запрашивать предварительное согласие МООПС, представляя соответствующую техническую документацию. Вместе с тем МООПС не регистрирует предоставляемые лицензии и поэтому не может обеспечивать соблюдение законодательных норм.
Страна также расширила свои обязательства в отношении Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, ратифицировав в 2000 г. Копенгагенские поправки, однако она еще не приступила к ратификации более поздних поправок. В целом в результате прекращения производства ОРВ в стране к настоящему времени практически прекращено их первичное потребление. Сохраняется лишь незначительный и уменьшающийся остаточный спрос на ОРВ, главным образом в секторе обслуживания холодильных установок. В новой национальной программе по прекращению производства и использования ОРВ, принятой Кабинетом Министров в 2004 г., устанавливаются рамки для дальнейших действий на период до 2030 г.
Начиная 1 января 2005 г. Украина в рамках выполнения своих обязательств по статье 2 Монреальского протокола должна была прекратить производство метилбромида. Для оказания Украине помощи в этом вопросе Всемирный банк разрабатывает проект по прекращению производства метилбромида.
Изменение климата
Украина является одной из наименее энергоэффективных стран в мире и занимает шестое место по количеству выбросов СОг на душу населения, показатель которых значительно превышает уровни в большинстве европейских стран. Эта ситуация обусловлена применением неэффективных технологий в ключевых секторах экономики, таких, как энергетика и тяжелая промышленность, и чрезвычайно высокими потерями (по оценкам, выше 25%) в отопительном секторе.
В 1996 г. Украина ратифицировала Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИКООН), в 2004 г. - Киотский протокол к ней. В качестве страны с переходной экономикой Украина стала Стороной Приложения I и обязалась стабилизировать выбросы ПГ в период 2008-2012 гг. до уровней 1990 г.
В 1999 г. на Украине был образован государственный орган высокого уровня по контролю за вопросами, связанными с изменением климата, - Межведомственная комиссия по обеспечению выполнения РКИКООН, которая была создана постановлением кабинета министров. На Украине были также разработаны ряд законодательных актов, направленных на согласование национального законодательства с положениями и обязательствами по РКИКООН и Киотскому протоколу. Она запросила от международных организаций и стран-доноров техническую помощь в разработке национальной политики по совместному осуществлению (СО).
В 2005 г. кабинет министров утвердил Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Этот план предусматривает целый ряд мероприятий и включает следующие приоритетные меры: создание национальной системы оценки антропогенных выбросов и абсорбции ПГ; проведение ежегодной инвентаризации антропогенных выбросов и абсорбции; создание инфраструктуры для реализации проектов СО, направленных на сокращение выбросов ПГ; разработку национальной системы торговли выбросами. Указом президента МООПС было назначено координатором мероприятий по осуществлению обязательств Украины по РКИКООН.
Фактически МООПС не только издает письма для поддержки и одобрения проектов СО, но и функционирует в качестве секретариата по Совместному осуществлению, хотя правительство официально не поручало ему выполнять эту роль. В МООПС этими функциями занимается недавно созданный отдел по координации деятельности согласно Киотскому протоколу и регулированию вопросов, связанных с веществами, разрушающими озоновый слой. В 2005 г. для содействия в подготовке и осуществлении проектов СО под эгидой МООПС был создан Центр по изменению климата. Он участвует в проведении ежегодной инвентаризации ПГ, разработке правовой Документации и составлении прогнозов по уровням выбросов и поглощения ПГ.
В феврале 2006 г. Кабинет министров утвердил Порядок рассмотрения, утверждения и реализации проектов, направленных на сокращение объема антропогенных выбросов или увеличение абсорбции парниковых газов согласно Киотскому протоколу к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В этом документе подробно регламентируются процедуры оценки, утверждения и осуществления проектов СО и выдачи писем Для их поддержки и утверждения, а также соответствующие организационные мероприятия. В апреле 2006 г. кабинет министров утвердил Порядок функционирования национальной системы оценки антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов, которые не регулируются Монреальским протоколом об озоноразрушающих веществах. В этом документе определяются меры по координации деятельности различных государственных органов, которые занимаются, среди прочего, инвентаризацией выбросов ПГ. Однако еще не определен орган, который выполнял бы функции национального центра инвентаризации.
Международные организации оказывают Украине помощь в реализации Киотских механизмов. В 2005 г. ПРООН поддержала проект по созданию секретариата СО для координации проектов СО. В рамках этого проекта были разработаны практическое пособие и блок-схема разработки проектов СО и процесса их утверждения, была проведена деятельность по укреплению потенциала и организации учебных мероприятий и была создана база данных по проектам СО. От украинских предприятий было получено в общей сложности 120 писем, в которых выражалась заинтересованность в участии в проектах СО. При содействии ЕС-ТАСИС Украина подготовила проект процедуры СО на национальном уровне.
По информации МООПС, к настоящему времени на Украине были определены 26 проектов СО, потенциально охватывающих примерно 1,96 млн. т С02. Письма по поддержке были получены в отношении 18 проектов, а в отношении, двух из них -письма по утверждению. В 2005-2006 гг. Украина подписала с Канадой и Нидерландами меморандумы о взаимопонимании по вопросам изменения климата и проектам СО и планирует подписать другие меморандумы с Австрией, Италией и Францией. Тесное сотрудничество в этих вопросах налажено с Японией, включая предоставление этой страной технической помощи для соблюдения требований, необходимых для получения права на участие в международной торговле квотами на выбросы. В мае 2006 г. Украина подписала с Нидерландами первое соглашение о приобретении квот на выбросы по проекту Совместного осуществления, предусматривающее общее сокращение выбросов СО2 на 396000 т за период 2007-2012 гг. Украина стремилась к сентябрю 2006 г. обеспечить соответствие критериям Модели 1 СО (быстрая модель).
Кроме СО, Украина могла бы потенциально торговать излишками единиц установленного количества (ЕУК) (оцениваемыми в объеме 1,7 млрд. т СО2). Однако несколько сторон Киотского протокола, включая Австрию, Германию и Нидерланды, заявили, что они не будут покупать ЕУК, если только это не будет связано с экологическими выгодами. Поэтому для Украины существенное значение имеют соблюдение критериев Модели 1 СО и создание правовой базы для проектов «зеленого» инвестирования (ПЗИ). Всемирный банк заказал исследование по оценке потенциала ПЗИ и потребностей в плане устранения институциональных и политических препятствий. Ожидается, что это исследование будет завершено к сентябрю 2006 г., и после его доработки МООПС намеревается инициировать свое первое соглашение по ПЗИ.
В рамках Плана действий ЕС-Украина на 2004 г. под эгидой подкомитета по вопросам окружающей среды, действующего в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве ЕС и Украины, была создана Совместная рабочая группа по изменению климата, в состав которой входят национальные эксперты и эксперты ЕС. Ее основной задачей является определение возможностей для сотрудничества между Украиной и ЕС по вопросам изменения климата путем обмена информацией и опытом по надлежащей практике в отношении политики и мер в области сокращения выбросов ПГ и содействия развитию сотрудничества по Киотским механизмам.
Обращение с химическими веществами и отходами
Все большее беспокойство вызывает на Украине обращение с отходами. Поэтому Украина в настоящее время стремится к совершенствованию и дальнейшему развитию соответствующих законодательных рамок, присоединению к основным конвенциям, регулирующим эту сферу, и привлечению международной технической помощи.
Закон «Об отходах», который является первым в стране правовым актом, касающимся отходов, был принят в 1998 г. Он включал положения Рамочной директивы ЕС об отходах (75/442/ЕС). Когда в 2000 г. Украина стала стороной Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, в Закон «Об отходах» были внесены соответствующие поправки. В период 1998-2004 гг. были приняты примерно 50 соответствующих правовых актов, включая 14 законов и 30 постановлений КМ. Наиболее важным из них является Постановление 1120 от 2000 г., в котором утверждались так называемые «желтые» и «зеленые» перечни опасных химических веществ и регламентируется контроль за перемещением, утилизацией и ликвидацией а опасных отходов.
Для контроля за перемещениями внутри страны МООПС издает специальное разрешение на транзит опасных отходов и импорт и экспорт опасных химических веществ по «желтому» перечню. Украина также рассматривает возможность запрещения импорта всех видов отходов. Была создана специальная комиссия по нелегальному импорту опасных веществ и отходов. Украина также рассматривает вопрос о присоединении к Базельскому протоколу об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления (1999 г.).
В 2000 г. Украина подписала Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях (СОЗ); она пользуется финансированием по линии ГЭФ, позволяющим осуществлять деятельность по Конвенции. Проведенная в 2002-2003 гг. инвентаризация СОЗ, хранившихся на украинской территории, показала, что в 4983 хранилищах, подведомственных министерству аграрной политики, хранилась 19341 т устаревших пестицидов. Из этих хранилищ только 499 содержались в надлежащем состоянии, в 2871 соблюдались удовлетворительные условия хранения, тогда как остальные хранилища не содержались в надлежащем порядке. Еще одним результатом этого проекта является разработка национального плана по осуществлению Стокгольмской конвенции (по состоянию на июль 2006 г. проект был подготовлен и представлен соответствующим министерствам и государственным ведомствам на предмет консультаций). Были установлены национальные приоритеты в этой области, и с целью содействия в их осуществлении Украина планирует ратифицировать Стокгольмскую конвенцию для того, чтобы а получить больше финансовых ресурсов.
В 2004 г. после ратификации Роттердамской конвенции по процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле, Украина внесла поправки в свой Закон «О пестицидах и агрохимикатах» 1995 г. Украина разрабатывает план действий по реализации Конвенции и принимает меры для создания совместного центра обмена информацией с министерством здравоохранения. Украина также является участницей Комиссии по химическим веществам, действующей в соответствии с Роттердамской конвенцией, и участвует в обсуждениях, касающихся регулирования по Конвенции новых веществ (например, асбеста).
Проблема обращения с химическими веществами на Украине имеет еще один аспект. После распада Советского Союза Украина унаследовала огромные запасы определенного вида топлива, которое иногда называют «меланж» и которое использовалось для ракетных снарядов и управляемых ракет. Компоненты этой весьма сложной химической смеси являются чрезвычайно химически активными и летучими и высокотоксичными. На восьми объектах на Украине хранится свыше 16000 т этого топлива. В 2005 г. при поддержке ОБСЕ и НАТО было проведено развернутое исследование для определения соответствующих дальнейших действий. Международная техническая группа провела инвентаризацию объектов и типов хранимого меланжа и условий его хранения. Был сделан вывод о том, что условия хранения не являются удовлетворительными и срочно необходима нейтрализация меланжа. Следующим этапом стало бы получение необходимого финансирования для организации промышленной конверсии меланжа в азотную кислоту.
Оценка трансграничного воздействия на окружающую среду
Украина имеет сухопутные или морские границы с десятью другими странами и поэтому считает трансграничное сотрудничество ключевым приоритетом.
Осуществляемая Украиной экономическая деятельность, которая может представлять высокий риск для окружающей среды и/или воздействовать на экологические условия в соседних странах, должна подвергаться оценке воздействия на окружающую среду согласно процедурам, установленным в принятой в Эспо Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (участницей которой Украина является с 1999 г.) и в национальных нормативных документах. В 2001 г. предварительный перечень видов деятельности и оборудования повышенной опасности был дополнен положением об установках, которые могут иметь трансграничное воздействие и регулируются международными конвенциями и директивами. Этот перечень включен в Государственные строительные нормы.
С 2003 г., несмотря на наличие ясных и четко определенных норм, предусматривающих возможность участия общественности и учитывающих трансграничный контекст, Украина сталкивается с проблемами, связанными с оценкой трансграничного воздействия.
Украина также подписала Протокол о стратегической экологической оценке (СЭО) к Конвенции Эспо. В отношении СЭО была проведена значительная работа, и в 2006 г. планируется осуществить ряд опытных проектов. В 2004 и 2005 гг. ПРООН и РЭЦ для Центральной и Восточной Европы поддержали проект «Стратегическая экологическая оценка - продвижение и развитие потенциала», в результате которого была подготовлена публикация с руководящими принципами развития потенциала СЭО на Украине и был проведен анализ потребностей в осуществлении Протокола. Впоследствии ЕЭК ООН, РЭЦ и ПРООН оказали Украине содействие в разработке национальной стратегии по внедрению СЭО и имплементации Протокола.
Наконец, сотрудничество в области трансграничных воздействий на окружающую среду регламентируется также положениями Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. Украина подписала, но не ратифицировала эту Конвенцию из-за нехватки финансовых ресурсов для соблюдения ее положений и отсутствия четкого разделения обязанностей между государственными органами в отношении мониторинга и ликвидации последствий промышленных аварий.
Хотя в 2000 г. были приняты Закон «Об объектах повышенной опасности» и несколько соответствующих подзаконных актов, правоприменительный аспект законодательных рамок в этой области по-прежнему является неадекватным. Украина создала систему обмена информацией (оповещения) для ее включения в международную сеть оповещения, но эта система не работает по причинам недостаточного владения сотрудниками иностранными языками, нехватки необходимого оборудования и частых изменений в структуре МООПС.
Деградация земель
Деградация земель считается одной из серьезных экологических проблем Украины, поскольку в настоящее время подвержены эрозии 57,5% территории страны, и доля таких земель увеличивается примерно на 80000 га в год. Как следствие, в 2002 г. Украина присоединилась к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием (КБОООН). В приложении к Конвенции, казющемся регионального осуществления для Центральной и Восточной Европы, Украина упоминается в качестве одного из примеров серьезной деградации земель. После присоединения Украины к Конвенции кабинет министров утвердил приоритетные меры по ее осуществлению. Эти меры включают разработку ряда национальных программ для целевого решения проблем деградации земель и внесение в законы и подзаконные акты поправок для их согласования с положениями Конвенции.
К концу 2005 г. кабинет министров издал девять постановлений, регламентирующих различные аспекты землепользования и охраны земель. Были внесены поправки в законы об охране земель (2003 г.), о землеустройстве (2003 г.) и о государственном контроле за использованием и охраной земель (2003 г.). Был подготовлен проект закона о государственной программе использования и охраны земель. В случае ее утверждения эта программа заложит основы для Национальной программы действий (НПД) в соответствии с требованиями КБОООН и позволит направлять государственные бюджетные ресурсы на деятельность по охране земель.
Соответствующие действия включают проектное предложение для ГЭФ в отношении укрепления потенциала по борьбе с деградацией земель и опустыниванием на Украине (МРП А). Основными задачами этого проекта станут разработка национального плана действий согласно требованиям КБОООН и создание местных координационных пунктов для обеспечения осуществления государственной программы и плана действий на местном уровне.
Интеграция с Европейским союзом
Последнее расширение Евросоюза поставило Украину в новый региональный контекст и стало ключевым фактором для определения основных направлений развития политики в области международного сотрудничества страны. Общая граница с ЕС дает Украине возможность развивать все более тесные связи с этим сообществом и продвигаться в направлении постепенной экономической интеграции и более глубокого политического сотрудничества.
В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС (СПС), которое вступило в силу в 1998 г., на экологические проблемы обращается особое внимание. Европейская политика добрососедства (2004 г.) открывает широкий диапазон новых возможностей, способных облегчить доступ Украины к рынку ЕС и ее участие в программах ЕС. В начале 2005 г. был утвержден План действий ЕС - Украина на 2005-2007 гг., который призван не только помочь Украине в осуществлении положений СПС, но и поддержать Украину в достижении дальнейшей интеграции в экономические и социальные структуры ЕС. План действий содержит направления, касающиеся охраны окружающей среды и устойчивого развития.
В 2005 г. Кабинет министров утвердил ряд мер по осуществлению Плана действий ЕС - Украина. Его реализация уже началась, и в 2007 г. должен был начать действовать новый финансовый инструмент ЕС, создаваемый специально для финансирования мероприятий в рамках Плана действий.
На протяжении ряда лет обязанность заниматься вопросом европейской интеграции поочередно возлагалось на различные специально создаваемые органы. В 1997 г. для этой цели было учреждено Национальное агентство по вопросам развития и европейской интеграции. В 2000 г, оно было упразднено, и его функции были переданы Департаменту по вопросам европейской интеграции в составе министерства экономики. По мнению национальных экспертов, это решение замедлило процесс интеграции, особенно вследствие недостаточного количества сотрудников, работающих над этой проблемой. В 2005 г. вновь было подтверждено, что европейская интеграция является для Украины стратегическим приоритетом.
Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию и цели развития, сформулированные в Декларации тысячелетия
Всемирная встреча па высшем уровне по устойчивому развитию
В 2002 г. накануне Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург) Украина представила национальный доклад, в котором отмечались некоторые обнадеживающие тенденции. Правительство инициировало экономическую реформу и программу по сокращению масштабов бедности. Оно приняло новый Земельный кодекс, предусматривающий систематический подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов. Другие инициативы предусматривают сокращение промышленного загрязнения атмосферного воздуха и обезлесения и поощрение рационального использования водных ресурсов. В 2003 г. при кабинете министров Украины был создан Национальный совет по устойчивому развитию (НСУР) (хотя этот орган еще ни разу не заседал), а парламент ратифицировал ряд международных договоров в области охраны окружающей среды.
В главе 8 Повестки дня на XXI век содержится призыв к странам принимать национальные стратегии устойчивого развития (НСУР). В 2003 г. Украина при поддержке международных организаций приступила к подготовке своей НСУР, которая все еще существует в виде проекта.
В 2003 г. кабинет министров утвердил комплексную программу реализации решений, принятых ВВУР, на 2003-2005 гг. Она включает положения, предусматривающие подготовку предложений для деятельности Национального совета по устойчивому развитию, разработку программы научных исследований по вопросам устойчивого развития и сотрудничество с международными организациями в этой области. По смыслу Программы каждое министерство должно проводить свою деятельность в соответствии с задачами, перечисленными в Программе, и представлять доклады о прогрессе в этой области. Однако Программа не включает каких-либо положений, связанных с разработкой или осуществлением НСУР.
Цели развития, сформулированные в Декларации тысячелетия
На протяжении ряда лет экологическая ситуация на Украине постепенно ухудшалась, поскольку в значительной степени игнорировались основные законы, касавшиеся безопасного развития использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В докладах о прогрессе, достигнутом в области реализации целей развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (ЦРТ), министерство экономики признало, что в национальной экономике никогда не сдерживалась деятельность секторов, причиняющих ущерб окружающей среде, особенно добыча минеральных ресурсов. За последнее десятилетие эти факторы наряду с отсутствием инвестиций для модернизации технологий и внедрения экологически благоприятных мер привели к ухудшению состояния окружающей среды.
В докладах за 2003 и 2005 гг. отмечается, что адаптация ЦРТ к условиям Украины является для нее важной и неотложной задачей. Согласно этим докладам, для того чтобы разработать долгосрочную стратегию социально-экономического развития, национальную стратегию устойчивого развития и другие стратегические документы, Украине необходимо выстраивать свои стратегические приоритеты в соответствии с ЦРТ.
В результате анализа, проведенного министерством экономики в сотрудничестве с другими министерствами и государственными органами и при поддержке проекта ПРООН по экономическому и социальному развитию, были разработаны шесть связанных с ЦРТ основных целей для Украины, в число которых входит сокращение масштабов бедности и обеспечение экологической устойчивости. В 2001 г. была принята стратегия по преодолению бедности, которая ежегодно пересматривается, с тем чтобы отразить в ней процесс осуществления. Цель обеспечения экологической стабильности предусматривает решение трех ключевых экологических проблем: обеспечение доступа к чистой воде, сохранение биологического разнообразия и контроль за качеством воздуха.
Предполагается, что достижение ЦРТ будет обеспечиваться за счет осуществления государственных программ в соответствующих областях, например Комплексной программы первоочередного обеспечения сельских населенных пунктов, которые пользуются привозной водой, централизованным водоснабжением в 2001-2005 гг. и прогноза до 2010 г. и Общегосударственной программы охраны и воспроизводства окружающей среды Азовского и Черного морей на 2001-2010 гг. Для достижения ЦРТ решающее значение имеет выделение финансовых средств для осуществления таких программ. Однако, как отмечалось ранее, отсутствие финансирования помешало осуществлению этой конкретной программы.
На Украине разработано внушительное количество государственных программ, связанных с осуществлением международных обязательств, для чего необходимо финансирование из национальных источников. Нехватка финансирования затрудняет эффективное осуществление этих программ и тем самым еще больше препятствует выполнению международных обязательств.
Выводы и рекомендации
Со времени проведения первого ОРЭД Украина приложила значительные усилия для развития сотрудничества с рядом международных организаций. В целях улучшения рационального использования водных ресурсов и сохранения биологического разнообразия, разработки стратегических директивных документов, а также обеспечения адекватного доступа общественности к экологической информации и участия общественности в процессе принятия решений по вопросам окружающей среды был осуществлен ряд международных проектов технической помощи. В целом Украина улучшила соблюдение своих международных обязательств в области отчетности, хотя многое еще предстоит сделать.
В частности, отмечается недостаточное бюджетное финансирование ряда программ, разработанных для соблюдения международных обязательств. В целях обеспечения осуществления Конвенции по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестской конвенции) была утверждена Общегосударственная программа охраны и воспроизводства окружающей среды Азовского и Черного морей на 2001-2010 гг., однако ее финансирование было недостаточным. Аналогичным образом вследствие нехватки финансирования не осуществлялась в полном объеме Комплексная программа первоочередного обеспечения сельских населенных пунктах, которые используют привозную воду, централизованным водоснабжением в 2001 -2005 гг. и прогноза до 2010 г.
Эта ситуация отчасти объясняется общепринятой практикой финансирования экологических программ по остаточному принципу из средств, не использованных в рамках других программ, и отчасти - чрезмерным количеством государственных программ, связанных с осуществлением международных обязательств, для которого необходимо финансирование из национальных источников. С учетом того, что эффективная реализация этих программ может по-прежнему сталкиваться с трудностями, Украине необходимо лучше определять приоритетность задач, предусмотренных этими программами, и обеспечивать их финансирование.
Рекомендация 4.1:
Правительству Украины следует уделять больше внимания выполнению своих международных обязательств в области охраны окружающей среды и обеспечить выделение необходимых финансовых ресурсов для надлежащего осуществления всех национальных стратегических документов. После утверждения таких документов правительству следует определять приоритетность их задач и принимать все необходимые меры для обеспечения финансовых ресурсов. Следует рассмотреть возможность сокращения количества национальных стратегических документов, с тем чтобы обеспечить их финансовую жизнеспособность.
В главе 8 Повестки дня на XXI век содержится призыв к странам принять национальные стратегии устойчивого развития. Постановлением кабинета министров от 2003 г. была утверждена комплексная программа реализации решений, принятых на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, на 2003-2005 гг., предусматривающая подготовку предложений для Национальной комиссии по устойчивому развитию, сотрудничество с международными организациями в этой области и разработку проекта комплексной программы научных исследований по вопросам устойчивого развития. Однако в ней не содержится каких-либо положений, касающихся разработки или осуществления национальной стратегии устойчивого развития. В 2004 г. министерство охраны окружающей природной среды (МООПС) при поддержке международных организаций подготовило проект национальной стратегии устойчивого развития, который, хотя и прошел несколько раундов обсуждений в соответствующих государственных органах, до настоящего времени утвержден не был. Такая стратегия могла бы существенно способствовать укреплению межсекторального сотрудничества и интеграции экологических проблем в секторальную политику в других областях. Поэтому следует продолжать ее разработку и впоследствии обеспечить ее оперативное принятие.
В 2000-2004 гг. Украина постоянно не представляла отчетных данных по протоколам о выбросах оксидов азота и серы к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и до настоящего времени не отчиталась о своем осуществлении Конвенции Эспо, пропустив два цикла отчетности. За последние два года на Украине также возникали проблемы с оценками трансграничного воздействия и участием общественности, в частности в связи с реконструкцией судоходного канала Дунай-Черное море. Несмотря на эти проблемы, Украина рассматривает вопрос о присоединении к другим многосторонним природоохранным соглашениям, и в том числе к Базельскому протоколу об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления, Протоколу о гражданской ответственности к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер и Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий. Прежде чем брать на себя новые обязательства, Украине следует рассмотреть возможность принятия мер для лучшего выполнения положений тех международных соглашений, стороной которых она уже является.
Рекомендация 4.2:
В целях соблюдения обязательств Украины по соответствующим международным природоохранным соглашениям министерству охраны окружающей природной среды следует:
- создать эффективные правовые и институциональные механизмы, если они не существуют, для осуществления многосторонних природоохранных соглашений;
- приложить все усилия для сбора и представления в секретариаты международных конвенций и протоколов надлежащих отчетных данных в как можно более полном объеме и в надлежащие сроки;
- в соответствии с Конвенцией Эспо уведомить Румынию о судоходном канале Дунай - Черное море и в соответствующем случае осуществить рекомендации комиссии по расследованию, созданной по Конвенции Эспо;
- укреплять субрегиональное сотрудничество и многосторонние и двусторонние соглашения с соседними странами с целью проведения оценок воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принимая во внимание уроки, усвоенные в связи с делом о судоходном канале Дунай - Черное море;
- по возможности определить приоритетность действий, направленных на выполнение положений тех международных соглашений, стороной которых является Украина;
- принять меры для осуществления стратегии по внедрению стратегической экологической оценке и осуществления Протокола по СЭО,
При содействии ЕС Украина разработала процедуру сертификации проектов Совместного осуществления (СО) по Киотскому протоколу, которая была утверждена кабинетом министров в 2006 г. Министерство охраны окружающей природной среды на практике функционирует в качестве секретариата по Совместному осуществлению, хотя соответствующее подразделение в составе МООПС не было официально утверждено в качестве такового. Для содействия в разработке и осуществлении проектов СО был создан Центр по изменению климата под эгидой МООПС. В 2005 г. кабинет министров утвердил Национальный план мероприятий по реализации положений Киотского протокола. Кабинет министров утвердил также порядок рассмотрения, утверждения и реализации проектов СО и выдачи писем для их поддержки и утверждения, а также предписание, направленное на координацию деятельности национальной системы оценки выбросов и абсорбции ПГ. Еще не определен орган, который будет заниматься инвентаризацией выбросов ПГ, хотя предусмотрено создание Национального центра инвентаризации. С 2004 г. Украина успешно представляет секретариату РКИКООН ежегодные национальные доклады о кадастре (НДК). Однако до последнего времени отсутствие процедур для осуществления проектов СО было препятствием для сотрудничества со странами, проявившими намерение участвовать в таких проектах с Украиной.
Рекомендация 4.3:
Кабинету Министров и министерству окружающей природной среды следует обеспечить осуществление Национального плана мероприятий по реализации положений Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата посредством:
- разъяснения функций различных органов, участвующих в осуществлении Киотского протокола, и улучшения их координации;
обеспечения существования официально определенного национального органа, ответственного за рассмотрение, принятие и отслеживание проектов Совместного осуществления по сокращению в стране выбросов парниковых газов, который выполнял бы роль секретариата по Совместному осуществлению;
- создания четких, простых и прозрачных рамок для разработки, утверждения, поддержки, регистрации и мониторинга проектов Совместного осуществления, включая национальные критерии для оценки таких проектов;
- учреждения структуры для консультирования национальных предприятий по вопросам подготовки проектов Совместного осуществления и оказания им содействия в получении писем для их поддержки и утверждения;
- создания процедуры или стратегии для целевого определения потенциальных доноров или инвесторов, заинтересованных в проектах Совместного осуществления на Украине, и для ведения соответствующей базы данных.
На этапе осуществления нескольких проектов, включая проект ГЭФ/Всемирного банка о сохранении биологического разнообразия в Азово-Черноморском коридоре и проект ЮНЕП/ГЭФ по разработке национальных рамок биобезопасности, возникли проблемы, в результате которых их реализация временно была приостановлена или они даже были полностью закрыты, в связи с чем работа осталась невыполненной. Этих проблем можно было бы избежать при более тщательном соблюдении правил и процедур международных организаций-партнеров. Более прозрачные процедуры найма сотрудников и проведения тендеров с обеих сторон (реципиентов и доноров) облегчили бы решение технических проблем по мере их возникновения и тем самым способствовали бы успешной реализации проектов.
Рекомендация 4.4:
Министерству охраны окружающей природной среды следует тесно сотрудничать с международными организациями при разработке и осуществлении проектов международной помощи. В процессе осуществления этих проектов министерству следует обеспечивать соблюдение правил и процедур международных организаций. Министерству следует усилить координацию с другими национальными учреждениями, которые осуществляют проекты международной помощи, и улучшить мониторинг процесса осуществления.
(Продолжение в следующем номере)
Обзоры результативности экологической деятельности. Украина. Второй обзор. -
Нью-Йорк-Женева; ООН: 2007. -С. 55-96.
