Концепция государственного регулирования контрактации на поставку военной продукции
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 8(9-10)/1994
Концепция государственного регулирования контрактации на поставку военной продукции
(На примере авиационных средств)
Ю.А.КОВАЛЬКОВ,
доктор экономических наук
О.Н.ДМИТРИЕВ,
кандидат технических наук
СЛОЖИВШАЯСЯ к настоящему времени в Российской Федерации ситуа-ция в экономике представляет собой нестабильное сочетание сохранившихся элементов дезорганизованной административно-командной системы управле-ния с формирующейся структурой рыночной экономики. При этом последняя, не имея серьезного теоретического фундамента, обоснованных планов и про-грамм, пока, на наш взгляд, не дала ожидаемых положительных результатов. Наоборот, разрушена значительная часть производственных цепочек, резко упал сбыт наукоемкой продукции, а определенная часть предприятий утрати-ла стимулы к производственной деятельности. Особенно это коснулось пред-приятий оборонного комплекса. Вместе с тем одной из основных задач на сегодняшний день по-прежнему остается обеспечение Вооруженных Сил Рос-сийской Федерации (ВС РФ) вооружением и военной техникой.
Большое значение при этом имеет контрактация на поставку военной про-дукции, требующая эффективного государственного регулирования.
Выполнить эту задачу можно будет, только осуществив обоснованные дол-госрочные и краткосрочные программы оснащения ВС РФ, сохранив военно-промышленный комплекс наряду с его структурной перестройкой, конверсией и адаптацией к условиям рынка, а также усовершенствовав методы научно-технического обоснования, планирования и управления заказами, разработка-ми, производством и поставками вооружений и военной техники.
Накопленный опыт государственного регулирования контрактации в авиа-ционной промышленности позволяет утверждать, что проблема заказов и по-ставок авиационной техники военного назначения (АТВН) имеет место и со-хранится в будущем. Объясняется это следующими причинами. Во-первых, техническая исправность парка АТВН является одним из факторов, который, несомненно, сказывается на боевой эффективности и позволяет, на наш взгляд, одновременно снизить соответствующие затраты. Во-вторых, порядок управления заказами, поставками и обеспечения технической исправности парка АТВН неадекватен сложившейся экономической и правовой ситуации. В-третьих, фактический уровень организации этого управления дезориенти-рует зарубежных военных аналитиков в оценке боевой мощи ВС РФ и способ-ствует появлению мнения, что это - маловажная и непрестижная область деятельности, недостойная больших материальных и интеллектуальных инве-стиций.
Такое положение требует как принципиального изменения теоретических подходов к управлению обеспечением технической исправности парков АТВН РФ, так и практической реорганизации системы заказов и поставок финальных и комплектующих изделий, научно-технических услуг. Однако создавшееся положение в экономике тормозит важные преобразования в этом направлении. Поэтому в первую очередь необходимо разработать концепцию совершенство-вания методов управления в рассматриваемой области.
В общей структуре такой концепции, на наш взгляд, можно выделить следующие составляющие: законодательное, макроэкономическое регулиро-вание, организационно-техническую схему управления и технико-экономическое обоснование решений. Все они должны предусматривать наличие эффек-тивного государственно-административного регулирования, т.е. прямое или косвенное законодательно обусловленное вмешательство государственных ин-станций, продиктованное общегосударственными целями, ограничениями и ресурсами.
Рассматривая законодательные аспекты в области заказов, поставок и использования военной продукции, необходимо отметить, что в настоящее время в РФ практика такого регулирования характеризуется, во-первых, от-сутствием какого-либо всеобъемлющего акта, определяющего рамки законно-сти при подобного рода операциях. Исключение составляют отдельные законо-дательные ограничения, относящиеся к возможности и условиям приватиза-ции соответствующих объектов, лицензированию экспорта и т.д.
Во-вторых, применяется большое количество подзаконных актов СССР с совершенно неопределенным правовым статусом, которые формально в связи с прекращением существования СССР утратили юридическую силу. Кроме того, их действие распространялось исключительно на государственные пред-приятия, а указанные в них процедуры предусматривалось реализовывать в обычном порядке. Даже для того времени они далеко не всегда закрепляли наиболее рациональные варианты распределения прав и обязанностей. И нако-нец, ответственность за нарушение подзаконных актов в соответствии с акси-омами юриспруденции в правовом государстве не может наступать через пре-следование по закону - в виде судебного решения или решения надзорной инстанции.
В-третьих, значительная часть взаимных обязательств сторон к настояще-му времени не регулируется законодательными нормами и не может даже обусловливаться типовыми договорами, так как в них не определены достаточ-но ясно правосубъектность, правомочность, правопреемственность и т.д. На-пример, договоры на поставку АТВН, а также на выполнение НИОКР часто не содержат развернутых и исчерпывающих условий относительно неустоек и штрафных санкций, в них стороны нередко принимают на себя обязательства в отношении третьих лиц и т.д.
Другими словами, вся система взаимоотношений между участвующими в рассматриваемом процессе субъектами даже в идеальном исполнении ориенти-рована на краткосрочные взаимоотношения и на существование некоей внеш-ней регулирующей инстанции, выполняющей функции третейской стороны и при необходимости некоммерческого инвестора. Она не исключает негативных действий сторон.
Индексация договорных цен, как правило, не соответствует темпам инф-ляции, долгосрочные заказы не размещаются, конкурсная система подряда практически не используется, часты задержки оплаты принятой продукции.
Поставщики изделий и соответствующих научно-технических услуг в свою очередь тоже имеют фактически недопустимую свободу действий. Например, формально ничто не мешает им отказаться от выполнения поставок, ссылаясь на статус, определенный Законом РФ «О предприятиях и предприниматель-ской деятельности», или кризисное финансовое положение (вплоть до объявле-ния себя банкротами), либо как монополистам произвольно завышать цены даже при условии составления детальной калькуляции и т.д.
В итоге договорные взаимоотношения поставщиков и заказчиков часто представляют собой продукт неустойчивого баланса изменяющихся высших и практических интересов сторон.
В условиях административно-командной системы действовавшие норма-тивные документы не наносили существенного вреда, а во многих случаях даже приносили пользу. В условиях же частичной рыночной переориентации про-мышленности они оказались неадекватными потребностям субъектов, опери-рующих с военной продукцией предприятий авиационной промышленности.
Практика заключения и исполнения договоров между предприятиями на поставку военной и другой продукции позволяет выявить их наиболее принци-пиальные несоответствия условиям нынешней обстановки. Содержание этих документов отвечает интересам фирм, жестко замыкающихся на собственно изделия и игнорирующих поставки научно-технической продукции и услуг, ориентирующихся только на фирменное обслуживание, лизинг, бартерные сделки. Кроме того, в них имеют место: чрезмерная регламентация действий заказчиков и поставщиков, использование в качестве основания для заключе-ния договора упраздненных ныне планов, практический отказ от какой-либо реальной имущественной ответственности (прежде всего в части неустоек) заказчика перед поставщиком (по крайней мере де-факто), сведение всей от-ветственности последнего к имущественным санкциям по внесудебной схеме в виде незначительных штрафов, отсутствие регламентации функций государ-ственных органов, краткосрочный характер контрактов (как правило, на год), ограниченность взаимных финансовых обязательств и гарантий платежей (в том числе игнорирование вопросов индексирования), предоставление возмож-ности односторонней корректировки объемов поставки со стороны заказчика, а также объективно необъясняемое требование равномерной поквартальной по-ставки изделий, устаревшая система организации взаиморасчетов, полное иг-норирование непредвиденных обстоятельств, исключение сферы возможной внешнеэкономической деятельности, отсутствие механизма реализации и надзорности и др.
Отсутствие регламентирующего законодательства крайне негативно ска-зывается и на экспортно-импортных операциях, связанных с материально-техническим обеспечением ВС РФ. Действующие постановления Правитель-ства РФ в этом направлении имеют дискуссионную юридическую обязатель-ность и не исчерпывают проблемы установления законных рамок. С одной стороны, в них формально не запрещается, например, импортировать соответ-ствующую продукцию на основе международного конкурса, как это практику-ется в мире. С другой - они и не обязывают, и не разрешают. Не отражено и частичное укомплектование техники ВС РФ импортируемыми комплектую-щими, которое не только допустимо, но и необходимо по экономическим и техническим соображениям.
Таким образом, сегодня очевидна целесообразность разработки, принятия и введения в действие полноценного Закона Российской Федерации с условным наименованием «О государственных военных заказах и поставках». Он должен регламентировать вопросы поставок военной техники и вооружений, комплек-тующих изделий, услуг по техническому обслуживанию и ремонту через зако-нодательное определение: состава и характера продукции в интересах обеспе-чения ВС РФ; субъекта заказов и поставок; порядка заключения и выполнения договоров (контрактов) на поставку; государственного регулирования заказов, поставок и использования продукции; ответственных за исполнение законопо-ложений и их нарушение.
Содержание этого документа должно ориентироваться на создание благо-приятных рыночных условий оснащенности войск РФ эффективной техникой, формирование ее парка с минимальными затратами, стимулировать отечест-венных поставщиков в финансовом отношении и активизировать их через дозированную конкуренцию с зарубежными поставщиками на внутреннем рынке.
В связи с тем что в настоящее время такой Закон отсутствует, нами разра-ботан и используется с 1993 года проект «Основных условий поставки продук-ции военного и двойного назначения», который регламентирует наиболее важ-ные стороны взаимодействия субъектов рынка при заключении договоров на поставку некоторых типов изделий авиационной техники. Выделим концептуально-юридические моменты, отраженные в этом документе: определение характера соответствующей продукции через ее заказчиков в лице МО РФ, ФСК РФ, МЧС РФ, МВД РФ и т.д.; зачисление в категорию продукции изделий, услуг и информационных ресурсов (в том числе результа-тов НИОКР); обеспечение сочетания общегосударственных интересов с ры-ночной мотивацией поставщиков, государственной и договорной дисциплины - с элементами рыночной мобильности; переход на исчерпывающую регламентацию взаимных прав и обязательств поставщиков и заказчиков исключи-тельно через условия договоров; введение процедуры кооперирования постав-щиков через схему сквозного контракта; обязательность конкурсного отбора поставщиков; распространение регулирующего государственного воздействия в отношении предприятий-поставщиков любой организационно-правовой формы и иностранных поставщиков, исключение необоснованной дискрими-нации какого-либо из них; регламентация обязательных составляющих полно-ценного договора - номенклатуры договорных условий (определение контр-агентов, предмета, характера, объемов и качества поставляемой продукции, взаимных финансовых обязательств, специальных условий, порядка растор-жения договора и др.).
Несмотря на то что документ создавался еще до принятия «Основ военной доктрины Российской Федерации», он не только полностью соответствует ее положениям, но некоторые из них даже развивает. На наш взгляд, этот проект можно рассматривать как документ и переходного периода, и перспективный.
Следующей составной концепции является макроэкономическое регули-рование, которое осуществляется через налоговую, таможенную, инвестици-онную и кадровую политику, реализацию по линии межправительственных соглашений. Однако это отдельная тема, рассмотрение которой выходит за рамки настоящей статьи.
Понятие «современная, эффективная организационно-техническая схе-ма управления» предполагает переход от принципов тотального администри-рования к экономическим методам, характерным признаком которых являют-ся маркетинговые подходы к управлению коммерческими операциями в инте-ресах промышленности оборонных отраслей РФ и ВС РФ с их отражением в соответствующих обязательных для исполнителя и рекомендательных доку-ментах, причем как для заказчиков, так и для поставщиков такой продукции.
Маркетинг следует определить как комплекс исследовательских, организа-ционных, хозяйственных, технических и прочих операций по перманентному изучению, формированию и удовлетворению спроса на изделия и услуги - в данном случае военную продукцию. Введенная трактовка в полной мере рас-пространяется на все виды и типы продукции предприятий оборонного комп-лекса. Она предусматривает ограничение сферы маркетинговых операций об-ластью взаимоотношений между предприятиями-контрагентами и иными субъектами рынка.
Рациональная организационно-техническая схема управления заказами и поставками базируется на последовательной трансформации и частичной пе-реадресации требований, обеспечивающих баланс ответственности и заинте-ресованности взаимосвязанных предприятий, т.е. применении схемы сквозно-го контракта, который в этом случае строго определяет взаимные права и обязанности всех сторон. Например, со стороны авиационной промышленно-сти поставщиком выступают предприятия - изготовители самолетов и верто-летов, а также изделий специального назначения. Они заключают контракты с проектировщиками летательных аппаратов (ЛА) и поставщиками комплек-тующих изделий (включая авиационные двигатели). Проектировщики ЛА за-ключают контракт с проектировщиками комплектующих изделий, а послед-ние - еще и с изготовителями этих комплектующих. Разумеется, могут быть и другие схемы или их комбинации.
Наконец, государственное регулирование в отношении технико-экономи-ческих обоснований решений должно означать отклонение любых решений, подготовленных по упрощенной схеме, или по крайней мере их априорную оценку в рамках предполагаемой процедуры.
Имеющиеся нормативные акты предусматривают наличие технико-эконо-мических обоснований закупок финальной продукции, а также соответствую-щих комплектующих изделий и сервисных услуг, обеспечивающих техниче-скую исправность материальной части ВС РФ. Однако на практике такие обоснования достаточно часто подменяются заключениями заинтересованных должностных лиц или простым суммированием заявок из региональных органов материально-технического снабжения, а иногда просто ориентируются на имеющиеся бюджетные лимиты. Экспертизы заключений или обоснования реально независимых организаций являются скорее исключением, чем прави-лом. На основании этого можно сделать вывод, что либо проекты статей воен-ного бюджета РФ совсем не имеют вариантных обоснований, либо курирую-щие инстанции законодательной власти просто не располагают необходимыми ресурсами для их анализа.
Метод обоснования маркетинговых решений выглядит следующим обра-зом. Преобладающая часть маркетинговых управленческих решений (УР) от-носится к категории сложных и поэтому требует применения интеллектуаль-ных информационных технологий, наиболее распространенной версией кото-рых сейчас выступают автоматизированные информационно-советующие сис-темы подготовки управленческих решений (СПУР).
Система подготовки УР рассматривается как человеко-машинная информационная среда принятия решений.
СПУР как обязательная часть контура обратной связи и управляющей системы в целом призвана находить УР и нести всю полноту функциональной нагрузки по его подготовке. Она должна производить оценку и прогнозирова-ние состояния, значимости нежелательного рассогласования и собственно оп-тимизации входов объектов управления, изменение которых составляют иско-мые альтернативы УР.
В качестве объекта исследований и управления выступают парк финаль-ных и комплектующих изделий, находящихся на всех этапах жизненного цик-ла, а также научно-технический и производственный потенциал отраслей-из-готовителей и заказчиков, применяющих технику по назначению, и соответ-ствующий потенциал какой-либо противостоящей стороны.
В основу СПУР рассматриваемого типа должна быть положена математи-ческая модель объекта управления либо семейство моделей различной подроб-ности (так называемый ряд моделей).
Ориентация на строгое математическое моделирование объекта управле-ния обусловлена тем, что только такой способ допускает воспроизведение ре-альных связей УР и конечных показателей боевой эффективности, а также собственно динамики его состояния.
Таким образом, метод обоснования маркетинговых решений состоит в реа-лизации СПУР, а конкретно - в расчете с ее помощью основных технико-эко-номических показателей предприятий-контрагентов, показателей экономич-ности и боевой эффективности ВС РФ и нахождении компромиссного вариан-та.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, в Российской Федерации может и должно быть осуществлено действенное и детальное государственное регулирование договорных процес-сов, касающихся заказов и поставок военной продукции. Во-вторых, оно дол-жно включать комплекс продуманных административных и экономических мер, стимулирующих предприятия, исходя из общегосударственных интересов и принимая во внимание мотивацию их производственной и коммерческой деятельности, а также ненарушающих их права полноценных субъектов рын-ка. В-третьих, необходимо срочно разработать и принять Закон РФ «О постав-ках продукции военного назначения». В-четвертых, требуется разработать и внедрить новые эффективные средства комплексного технико-экономического обоснования заказов и использования военной техники.
