О правовых аспектах укрепления безопасности России
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 7/1994, стр. 14-21
О правовых аспектах укрепления безопасности России
Капитан 1 ранга В.А.ТРОФИМОВ
Законодательное оформление принципа превентивной самообороны в документах, определяющих применение Вооруженных Сил России, может стать эффективным шагом на пути интеграции страны в международную систему поддержания мира и безопасности. Публикуя мнение специалиста по морскому праву о способах достижения правового паритета, редакция отмечает дискуссионную направленность его статьи и приглашает читателей продолжить обсуждение данной темы.
ДОСТИЖЕНИЕ ПРАВОВОГО ПАРИТЕТА
В ОКТЯБРЕ 1993 года впервые в истории России на высшем уровне была признана необходимость безотлагательного внедрения в жизнь принципа превентивной самообороны. В обращении Верховного Главнокомандующего ВС РФ Б.Н.Ельцина к народу отмечалось, что государство должно применять силу, если возникает угроза насилия, жизни и безопасности граждан. Без этого нет демократии.
Раньше высшее руководство СССР, раскрывая основные положения оборонительной доктрины, заявляло, что никогда, ни при каких обстоятельствах не начнет первым военных действий. По нашему мнению, такое решение было принято в надежде на быструю и адекватную реакцию со стороны государств «свободного мира». Но, видимо, они оказались не готовы к практической реализации данного предложения. В результате получилось, что наша страна сделала уступку, оставшуюся без ответа, а, как отмечалось на одной из международных конференций в Исландии, уступки порождают лишь дальнейшие, чаще всего неприемлемые требования. О сделанных уступках забывают, появляется исходная линия для новых, а тот, кто первым пошел на них, жалеет, что сделал это.
Разделяя данное мнение, можно только сожалеть о недостатке внимания со стороны государственных органов к вышеназванной не принципиальной на первый взгляд уступке в праве очередности применения оружия. Во главу угла международного переговорного процесса поставлены другие приоритеты и критерии. Среди них главными остаются качественные и количественные соотношения сил сторон. При таком подходе сохранить мировой баланс сил в условиях экономического кризиса в нашей стране невозможно. Россия не в состоянии, да в этом и нет необходимости, содержать Вооруженные Силы с прежним боевым потенциалом. Однако продолжающееся снижение уровня этого потенциала может привести к сужению наших национальных интересов. Необходимо воспрепятствовать этому.
Рассмотрим традиционные направления компенсации дефицита силы со стороны государства.
Первое - наращивание боевого потенциала собственных Вооруженных Сил. Это самый надежный, но и самый дорогой путь. Очевидно, что создание новейших систем вооружений в требуемом объеме станет возможным, к сожалению, лишь в будущем.
Второе - активное участие России в блоковой политике, развитие партнерства с целью частичного переложения бремени оборонных затрат на структуры коалиционной безопасности. В этом случае необходимо помнить, что любые формы партнерства заведомо строятся на основе политического компромисса, причем не всегда взаимовыгодного, часто влекущего за собой уступки в области национальных интересов.
Со стратегической точки зрения России, вне всякого сомнения, важно и нужно двигаться в обоих направлениях. Однако нельзя отказываться и от попыток найти новые, нетрадиционные способы быстрого и эффективного восстановления равновесия сил для сдерживания эвентуальных противников, а точнее сказать, нарушителей международного мира и безопасности. Такой поиск, по нашему мнению, необходимо вести в правовой области вне сферы вооружений, зависящих от финансовых инъекций из государственного бюджета, тем более что в мире уже накоплен определенный опыт сдерживания противостоящих вооруженных сил с помощью правовых средств.
Ярким примером, демонстрирующим потенциальные возможности права, является умелое использование Норвегией международно-правовых средств сдерживания иностранных ВМС. Согласно Королевскому указу от 19 января 1951 года иностранные подводные лодки, плавающие в погруженном положении в норвежских водах, в мирное время могут быть принуждены к всплытию путем применения силы. Поэтому командирам подводных лодок иностранных флотов (в том числе ВМФ России) не рекомендуется приближаться к территориальным водам Норвегии на дистанцию, в несколько раз превышающую их ширину.
В настоящее время в России готовится законопроект, определяющий правовой статус территориальных и внутренних вод. По нашему мнению, в нем необходимо учесть меры против резко участившегося в последние годы нарушения границ наших вод иностранными подводными лодками. В связи с этим можно предложить включить в этот документ следующие положения:
«§... При нарушении границ Российской Федерации иностранными государственными судами с враждебными намерениями против них будет применено оружие без предварительного предупреждения.
§... Обнаруженная в пределах внутренних вод России в подводном положении подводная лодка должна быть принуждена к всплытию, остановлена и опознана, поставлена на якорь до принятия мер. При необходимости оружие будет применено без предупреждения.
Иностранная подводная лодка, находящаяся в территориальных водах России в подводном положении, должна быть выдворена с территории страны. При необходимости будет применено оружие. При особых обстоятельствах в соответствии с решением Верховного Главнокомандующего оружие может быть применено без предупреждения».
Если такие жесткие формулировки будут внесены в законопроект, можно утверждать, что ни одна иностранная подводная лодка не осмелится приблизиться к нашим территориальным водам. Конечно, приведенный пример законодательной инициативы может показаться крутой мерой. Однако надо отметить, что мы лишь использовали формулировки, уже существующие в законодательном акте Швеции.
Таким образом, законодательное оформление и открытое доведение до сведения иностранных государств процедуры выдворения неустановленной подводной лодки и последующего (в случае ее неподчинения) применения противолодочного оружия может стать эффективным международно-правовым средством, новым способом сдерживания иностранных ВМС от попыток посягательств на территориальный суверенитет России.
Сдерживать потенциального нарушителя можно и традиционными способами, о которых уже упоминалось. Но, применяя известный критерий оценки «стоимость-эффективность» для их сравнения, можно увидеть, что создание комплекса международно-правовых средств сдерживания потребует, на наш взгляд, намного меньших затрат и одновременно улучшит общую ситуацию.
Особо следует отметить, что предлагаемый нами подход не противоречит практике многих стран, нормам международного права и заслуживает самого пристального внимания, так как приемлем для определения международно-правовых средств сдерживания как морских, так и воздушных, сухопутных сил при защите российских граждан, их собственности в России и за ее пределами. Быстрое принятие соответствующих правовых актов предоставляет России возможность достичь правового паритета с ведущими странами, т.е. создать баланс права в области регулирования применения вооруженных сил.
ПРАВО ПЕРВОГО УДАРА
Сегодня все державы мира зафиксировали в национальном законодательстве (каждая по-своему) порядок применения оружия в условиях мирного времени. Рассмотрим международно-правовые основы этого порядка. Известно, что исходной нормой, определяющей право субъекта на применение оружия, является статья 51 Устава ООН, в которой говорится о «неотъемлемом праве на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации».
Для дальнейших рассуждений интерес, по нашему мнению, будет представлять практика толкования этой правовой нормы широко использующими се иностранными государствами, прежде всего США. Так, в Уставе ВМС США регламентируются общие порядок и условия применения командирами кораблей силы против иностранных государств в мирное время. В частности, оговаривается, что применение силы в мирное время персоналом ВМС США противозаконно, кроме случаев самообороны. При этом уточняется, что право на самооборону может возникнуть при отражении либо применяемой силы, либо угрозы немедленного применения силы. Более подробно основные принципы такого права применения силы для ВМС США излагаются в Справочнике командира по применению норм права в морских операциях (The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations).
Таким образом, в основе руководящих документов ВМС США лежит право на превентивную самооборону, когда оружие может применяться в ответ на угрозу применения силы. Это - важнейшее отличие, существовавшее между вооруженными силами ведущих держав мира и СССР.
Многие годы превентивная самооборона как способ отражения агрессии в нашей стране считалась лженаучной теорией, порождением «агрессивной буржуазной морали». В фундаментальных многотомных исследованиях советского периода концепция превентивной самообороны и расширительное толкование этого права подвергались критике, т.е. теория «современного международного права» (известная советская концепция. - Авт.) предлагала командиру корабля спокойно наблюдать за приготовлением противостоящей группировки к пуску ракеты и выжидать, когда наконец-то она (ракета), прошив борт, разорвется в районе артиллерийского погреба.
От теории до практики, как известно, один шаг. Именно поэтому руководящие документы советского Военно-Морского Флота весьма противоречиво и туманно определяли порядок применения оружия для самообороны. Надо сказать, что такое положение сохраняется и в настоящее время. Иначе говоря, в Российском Военно-Морском Флоте существует разрешительный порядок применения оружия в целях самообороны. Вместе с тем, исходя из целей нашего исследования, возможно ли сегодня ставить вопрос о предоставлении командирам кораблей права на уведомительный порядок применения оружия, т.е. права на самооборону с последующим уведомлением старшего начальника о предпринятых действиях?
Для ответа еще раз обратимся к практике деятельности ВМС США. В уже упоминавшемся Справочнике командира подробно определена процедура принятия им решений на использование оружия. При этом указано, что если обстоятельства не позволяют дождаться указаний старшего начальника, то применение оружия находится в полной компетенции командира с последующим докладом руководству.
Отметим: американцы давно исследовали проблему предоставления командиру такого права. В результате все оперативно-тактические ситуации, в которых у командиров тактического звена может возникнуть необходимость использовать это право, в 1981 году были собраны в единый документ - «Правила соприкосновения морских сил в мирное время» (Peacetime Rules of Engagement for Seaborne Forces, PMROE). Позже, пройдя апробацию в ряде вооруженных конфликтов, вышеуказанные Правила, представлявшие собой национальные взгляды на самооборону, в 1986 году были заменены Комитетом начальников штабов на «Правила соприкосновения в мирное время» для всех видов вооруженных сил (JCS PROE). Придавая важность этому документу, согласованному с Госдепартаментом и Советом национальной безопасности, американские специалисты по международно-правовому обеспечению военных конфликтов штаба ВМС США определили его как «директиву, которую издает правительство, чтобы определить все обстоятельства и ограничения, в соответствии с которыми его военно-морские, сухопутные и воздушные силы вступают в боевое соприкосновение с силами противника». Для лучшего восприятия документа была предложена диаграмма (рис.1), на которой Правила соприкосновения (ROE) представлены как результирующая совокупность воздействующих на них составляющих: права, военного искусства, дипломатии, политики. При этом очевидно, что над созданием и совершенствованием Правил должна работать группа экспертов достаточно широкого спектра специальностей: юристы, военные, дипломаты и политологи.
Рис.1. Правила соприкосновения (ROE)
Следует отмстить, что американские специалисты постоянно следят за соответствием этого важного документа сложившейся обстановке, учитывая ошибки экипажей кораблей и пересматривая Правила для исключения всякого рода двусмысленности в их толковании. Корректура Правил осуществляется при обязательном участии Госдепартамента, министерств обороны, финансов, торговли и энергетики. Эти ведомства, разделяя ответственность за развитие политики национальной безопасности, берут на себя ответственность и за действия отдельных командиров, выполнивших Правила в рамках предоставленных им полномочий. Такая работа проводилась каждый раз после инцидентов в зоне Персидского залива с американскими кораблями (в 1987 году с фрегатом «Старк», в 1988 году с крейсером «Винссннсс»).
Из вышеизложенного следует, что политические реалии сегодняшнего дня, скоротечность современного боя, высокая точность систем оружия заставляют задуматься об отказе от разрешительного порядка применения оружия на самооборону. Это становится еще очевиднее, если учитывать требования «Основных положений военной доктрины Российской Федерации», касающиеся создания и совершенствования правовой основы обеспечения военной безопасности.
Сегодня для реализации этой установки в России создаются благоприятные условия. Становится возможным наполнить достаточно понятным юридическим содержанием два важных положения Корабельного устава Военно-Морского Флота об обязанностях командиров кораблей (статьи 146,148). Однако, пока существует неопределенность в толковании права наших командиров на превентивную самооборону (отсутствует юридическая база), эти статьи, по нашему мнению, не могут способствовать принятию ответственных решений. А это в первые минуты развития вооруженного конфликта чревато потерями в корабельном составе флота, особенно среди морских стратегических ядерных сил.
Как решается этот вопрос в США, рассмотрим на примере толкования термина «превентивная самооборона». В американских документах указано, что это находящееся в рамках неотъемлемого права на самооборону право государства и его вооруженных сил защитить себя от неминуемого нападения. Превентивная самооборона предполагает применение вооруженной силы, когда в ней есть явная необходимость - безотлагательная, непреодолимая и не оставляющая выбора мирных средств (выделено автором. - Ред.).
Но когда возникает такая явная необходимость? Если подвергнуть анализу статью 51 Устава ООН, то совершенно очевидно, что для возникновения права на самооборону должен иметь место факт вооруженного нападения. К сожалению, толкования этого лаконичного фрагмента указанной статьи нет ни в одном международно-правовом документе. Вместе с тем юристы-международники стараются придать данному положению правовую основу, рассматривая вооруженное нападение как одну из форм нарушения обязательства воздержаться от угрозы силой или ее применения. А это в строго юридическом смысле относится к категории межгосударственных правонарушений. Таким образом, только государство вправе сформулировать понятие «вооруженное нападение», установить его признаки и решить, когда следует обратиться к праву на самооборону, зафиксировав в этом случае порядок принятия решения на применение оружия в руководящих документах по национальной безопасности и доведя его до органов управления вооруженными силами.
Рассмотрим правовую базу этого вопроса на примере действий наших сил как обороняющейся стороны при нанесении огневого удара. На рис.2 представлен вариант возможного подхода к проблеме реализации в такой ситуации принципа «превентивной самообороны» в руководящих документах Министерства обороны Российской Федерации. Для нас принципиальным будет констатация факта, что полномочия командиров всех степеней на самостоятельное применение оружия для самообороны не статичны. Правовой диапазон этих полномочий динамично изменяется в зависимости от обстановки (а следовательно, и боевой готовности) в данном районе. В мирных условиях командир обороняющегося объекта может нанести удар по средству поражения в подлетный период, но в то же время он не имеет права нанести удар по его носителю, исключив тем самым возможность гибели противостоящего объекта вследствие несанкционированного пуска его ракеты или других ошибок. Вместе с тем, по нашему мнению, в условиях предконфликтной обстановки или при нахождении в зоне военного конфликта правовой диапазон полномочий командира обороняющегося объекта должен, несомненно, расшириться. Ему может быть предоставлено право на основании наличия заранее определенного перечня признаков готовящегося нападения нанести удар по объявленному противником иностранному носителю оружия или нарушить связь вышестоящих органов управления с ним.
На рис.2 также отражено расширение правового диапазона в зависимости от должностного уровня командира (командующего), в том числе главкома (министра обороны). Разумеется, изображенное на рисунке имеет весьма условный характер, так как на практике границы этого диапазона будут определяться значительно большим числом факторов. Кроме того, видно, что четкое определение понятий «вооруженное нападение» и «превентивная самооборона» необходимо не только на тактическом уровне, но и на оперативном, стратегическом. В Законе «Об обороне», принятом Верховным Советом РФ 26 июня 1992 года, сказано лишь о том, что «Состояние войны объявляется в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств». Следовательно, такая слишком лаконичная формулировка нуждается в безотлагательном юридическом толковании и определении важнейших терминов на правительственном уровне.
Все это, по нашему мнению, создаст основу для проведения следующих нормотворческих действий. Во-первых, необходимо дополнить «Основные положения военной доктрины», оформив в законодательном порядке принцип «превентивная самооборона», а также определить понятие «вооруженное нападение» на стратегическом государственном уровне. Во-вторых, следует разработать и широко объявить принципиальные основы правил применения оружия (соприкосновения) в мирное время. В-третьих, указанные правила необходимо детально разработать для каждого вида Вооруженных Сил, определив понятие «вооруженное нападение» и его признаки на оперативном и тактическом уровнях.
МЕРЫ УКРЕПЛЕНИЯ ДОВЕРИЯ
Важно понять, что правовое оформление принципа превентивной обороны в военной доктрине России необходимо не только для сдерживания вероятных противников, т.е. для поддержания мирового баланса силы. Этот факт мог бы иметь широчайшие международно-правовые последствия. Укрепился бы паритет России с ведущими государствами в области правоотношений при поддержании международного мира и безопасности. Кроме того, подписание Россией Венского документа 1992 года по мерам укрепления доверия и безопасности уже дало возможность присоединиться к программе скоординированных действий для снятия напряженности, упреждения насилия и предупреждения кризисов на ранней стадии их возникновения. Предусмотренные этим документом мероприятия (например, обмен военной информацией) с помощью предлагаемых правовых средств, на наш взгляд, могли бы быть переведены с доверительного уровня на новый, устанавливающий действительно равные партнерские отношения между государствами.
Этого можно достичь путем разработки нового многостороннего международного соглашения, регулирующего порядок соприкосновения вооруженных сил и применения оружия в мирное время. В качестве основ его правовой базы желательно использовать существующие документы. Тем более что примером такой совместной работы служит договоренность между СССР и США о так называемом красном телефоне. Возникшая в результате Карибского кризиса линия прямой связи между СССР и США, другими странами интенсивно использовалась во время военных конфликтов последних десятилетий. Для реализации соглашения можно использовать и возможности учрежденного в конце 1990 года Центра по предотвращению конфликтов в рамках СБСЕ - своеобразного многоабонентского красного телефона для европейских стран.
Характерным примером сотрудничества стран при разработке подобных документов является Соглашение между Правительством СССР и Правительством США о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним от 25 мая 1972 года. Аналогичные соглашения подписаны нами с рядом других крупных морских держав. Все они предусматривают процедуру оперативного обмена информацией между военным персоналом разных стран для предотвращения истолкования действий друг друга как враждебных.
Вместе с тем эти документы имеют существенный недостаток. В них умалчиваются наболевшие вопросы взаимоотношений государств, связанные с правомерностью применения силы (т.е. оружия) в мирное время. Известно, что применение силы является последним и всегда, мягко говоря, неприятным средством. Однако приходится признаться, что сегодня без этого не обойтись. К сожалению, границы применения силы или допустимые правовые диапазоны формируются пока эмпирическим путем как результат отдельных шагов государств, реакции на них международного сообщества, а также толкований отдельных ученых.
Рассматривая в 1992 году пути укрепления способности ООН обеспечивать и сохранять мир, Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали отмечал, что всем государствам-членам Организации исключительно важно помнить о том, что поиск более совершенных механизмов и методов в этом деле оказывается малорезультативным, если нет готовности государств к принятию нелегких решений, которых требует нынешний период благоприятных возможностей. Вот почему одним из таких решений должно стать универсальное соглашение по проблемам применения силы в мирное время. Его разработку лучше начать в сфере военно-морских отношений государств, где уже существует значительный договорный задел, а военно-морские силы имеют определенный опыт.
Острую необходимость в подобном соглашении испытывали, по нашему мнению, и многонациональные силы в ходе операции ООН в зоне Персидского залива. Их действия продемонстрировали также необходимость разработки международных процедур управления, связи, шифрования, опознавания и многих других вопросов. При разработке соглашения следует учесть опыт сухопутных войск в операциях ООН по поддержанию мира, в том числе опыт Франции по разработке правил соприкосновения в операциях на территории республик бывшей Югославии.
Участие России в разработке этого документа вытекает из статьи 2 Закона «Об обороне», определяющей необходимость правового регулирования в области обороны, а также международного сотрудничества в целях коллективной безопасности и совместной обороны. Однако в работе над подобным документом, как нам представляется, ряду государств придется принимать нелегкие решения, вынося на международное обсуждение проблемы, традиционно относящиеся в этих странах к секретным. Дело в том, что в ходе официальных контактов между специалистами российской Военно-морской академии и Университета национальной обороны США, Военно-морского колледжа США с нашей стороны предпринимались попытки вести диалог об основах существующих Правил соприкосновения ВС США. Но все они натыкались на глухую стену недомолвок и умолчания. Причина выяснилась позже из анализа открытых публикаций: Правила соприкосновения ВС США и НАТО являются закрытыми для общественности документами. Бывший министр обороны США Дж. Шлессинджер, отвечая в свое время на запрос сенатора Б.Голдуотера о содержании Правил, отметил, что снятие завесы тайны с Правил соприкосновения и полномочий должностных лиц неоправданно, так как в противном случае были бы открыты доктринальные положения и оперативные концепции США, что могло бы быть использовано потенциально вражескими государствами.
Нам все же представляется, что гарантом мирной жизни должна стать универсальная система международного мира и безопасности, включающая в последующем широко известные «Международные правила соприкосновения вооруженных сил» (IROE). Совместное научно-практическое исследование России и США на эту тему было бы лучшим подтверждением эффективности Хартии российско-американского партнерства и дружбы. Разработка и проверка Правил могла бы проводиться в ходе совместных международных НИР и командно-штабных военных игр на базе международных академий, к которым с полным правом можно отнести и Военно-морскую академию в Санкт-Петербурге. Откладывать реализацию подобных предложений сегодня означает упускать драгоценное время, необходимое для подготовки высокопрофессиональных многонациональных сил.
В заключение уместно привести замечательные слова великого российского реформатора начала этого века П.А.Столыпина: «Великие мировые державы имеют и мировые интересы. Великие мировые державы должны участвовать и в международных комбинациях, они не могут отказываться от права голоса в разрешении мировых событий». Россия должна обладать правом достойного ответа на любые посягательства на се национальные интересы, международный мир и безопасность.
Сборник договоров законодательных актов зарубежных государств по вопросам мореплавания. - T.I. - ГУНИО МО СССР, 1992. - С.441.
Proceedings / Naval Review.-May, 1989.-Pp.84,86.
Roach A. Rules of Engagement, Naval War College Review 36,1.-January-February, 1983.-Pp.46-55.
Proceedings / Naval Review.-May, 1989. - Pp.72-79.
The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations. - Washington, 1987. - Pp.4 - 12.
Правда. - 1990. - 23 января, 30 ноября.
Столыпин П.Л. Нам нужна великая Россия. - М.:Молодая гвардия, 1991. - С. 168.
