О разделении функций административного и оперативного руководства Вооруженными Силами
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 1/1996, стр. 61-63
О разделении функций административного и оперативного руководства Вооруженными Силами
Генерал-майор в отставке П.Ф.ТУШЕВ,
кандидат военных наук, доцент
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ вопрос любых реформ так или иначе связан с изменениями организационных структур. Применительно к Вооруженным Силам России их сугь, на наш взгляд, заключается в необходимости полного разделения систем административной и оперативной подчиненности. Именно здесь лежит ключ к разрешению проблем содержания армии в постоянной готовности к применению в условиях жестко ограниченного военного бюджета.
Однако в рассматриваемых в настоящее время вариантах будущей структуры ВС распределение функций административного и оперативно го руководства войсками (силами) сохраняется почти в неизменном виде. Более того, пока нет единого понимания особенностей этих функций, их сущностных сторон и вытекающего из них своеобразия систем административной и оперативной подчиненности.
Мы считаем, что в основе различия систем подчиненности лежит разделение функций руководства войсками по двум направлениям: административному - вопросы, относящиеся к вооружению, подготовке резервов, обеспечению жизни и деятельности войск, и оперативному - применение войск в соответствии с их предназначением. Именно по этому признаку временное (на операцию, бой) переподчинение воинских формирований принято называть передачей в оперативное подчинение без изменения их штатной административной подчиненности (по всем видам обеспечения).
Системы административной и оперативной подчиненности отличаются не только функциями руководства, но и, что наиболее важно, основами построения. Если первая опирается на экономические законы, связанные с ограничениями военного бюджета, то вторая - исключительно на законы вооруженной борьбы.
Известно, что структуре наших ВС свойственна ведомственность, истоки которой как раз и заключены в слиянии рассматриваемых систем подчиненности. Началось оно сразу после Великой Отечественной войны вопреки богатому опыту строительства Советской Армии. Наиболее полное воплощение эта тенденция получила в создании новых видов ВС - Войск ПВО страны и Ракетных войск стратегического назначения (вместо соответствующих командований). Последствия не замедлили сказаться: появились обособленные и нередко дублирующие друг друга научно-исследовательские и проектные организации с сетью промышленных предприятий, полигоны, базы снабжения и ремонта, системы подготовки кадров и т.п. В итоге резко возросли номенклатура близких по характеристикам и предназначению вооружений (типаж основных боевых средств в середине 80-х годов более чем в два раза превышал показатели армии США), затраты на содержание ВС, усложнилось применение войск.
Вот почему Российские Вооруженные Силы должны иметь структуру, исключающую ведомственность. Сделать это .можно только посредством разграничения функций административного и оперативного руководства войсками. Причем система административной подчиненности строится на принципе содержания боеспособной армии при заданном (ограниченном) военном бюджете, а система оперативной подчиненности нацелена на постоянную готовность войск к ведению военных действий с эффективным применением имеющихся средств вооруженной борьбы (без оглядки на экономические затраты государства).
Для системы административной подчиненности, основная задача которой - обеспечение требуемой боеспособности и мобилизационной готовности ВС, военный бюджет выступает в качестве основного объективного закона и полностью регламентирует ее структуру и деятельность.
Закон проводится в жизнь путем соблюдения вполне определенных принципов: унификация систем вооружения и военной техники; стандартизация их элементной базы; минимизация состава органов с правами генерального заказчика; единство ответственности за заказ и эксплуатацию вооружения, военной техники и имущества в мирное и военное время; оперативность административного (функционального) руководства войсками и др.
Отечественная и мировая практика свидетельствует, что наибольшая экономичность содержания вооруженных сил достигается при их трехви-довом составе, обусловленном сферами применения вооружения, - сухопутные войска, военно-воздушные или воздушно-космические силы и военно-морской флот.
В состав административной системы кроме командований видов ВС входят: главные управления (по видам и родам вооружений), управления специальных войск, центральные управления, военные округа, авиационные и ракетные базы, военно-морские базы. Система административной подчиненности охватывает часть вооруженных сил, включая их центральный аппарат или Министерство обороны. Возглавляет ее министр обороны, который осуществляет руководство через соответствующие органы и службы воинских формирований до части включительно.
Структура системы оперативной подчиненности всецело определяется законами вооруженной борьбы и, на наш взгляд, законом строительства армии - зависимостью оргструктуры войск от форм и способов их применения при выполнении возлагаемых задач. В рамках этого закона сложились классические воинские формирования: в тактическом звене - батальон, полк, бригада, дивизия, корпус; в оперативном - армия, фронт(флот); в стратегическом - командование. Интересы выполнения боевых задач иногда требуют создания временных формирований - групп - на период проведения операции (боя). Так, в ходе Великой Отечественной войны создавались артиллерийские, танковые, общевойсковые и другие группы для усиления войск при решении специфических задач.
Указанный закон выражает объективную связь явлений, носящую существенный и повторяющийся характер. Она дополняет (завершает) общую цепь зависимостей форм и способов применения войск от их возможностей, состава вооружений. Механизм проявления закона заключается в адаптации оргструктуры войск к формам и способам их применения. Адаптация происходит в результате соблюдения на всех уровнях таких принципов строительства ВС, как единоначалие, управляемость, полное обеспечение действий силами и средствами специальных войск, организация взаимной поддержки родов войск при выполнении боевых задач в операции (бою) и др.
Вооруженная борьба все более приобретает общевойсковой, а точнее - общевидовой характер, требует четкого согласования действий разнородных (разновидовых) сил и средств уже в тактическом звене, что находит отражение в составе воинских формирований. Поэтому содержание таких формирований В различных видах ВС является анахронизмом, сдерживающим развитие форм и способов применения войск. Настало время освободить командования видов ВС от функций оперативного руководства. Это исключит и дублирование работы Генерального штаба их главными штабами. Естественно, сократится и управленческий аппарат, причем в высшем его звене.
Главкоматы видов ВС должны быть освобождены от оперативного руководства войсками еще и потому, что в военное время они не могут и не будут заниматься выполнением этих функций (в годы Великой Отечественной войны в их задачи входила подготовка резервов и оснащение войск вооружением и военной техникой). Если за главкоматами видов ВС будут оставлены функции оперативного руководства, это неминуемо повлечет за собой перестройку оргструктуры Вооруженных Сил с началом военных действий, что в современных условиях недопустимо. Отметим, что сторонники сохранения существующего состава функций видов ВС, как правило, не приводят никаких аргументов, кроме ссылки на сложившиеся традиции важного командного положения последних в системе оперативного руководства войсками.
В системе руководства, на наш взгляд, значительно выше и важнее положение стратегических' командований. Согласно рассматриваемому закону их существование обусловлено принятыми стратегическими формами применения Вооруженных Сил. Они представляют собой структуры Генерального штаба, наделенные его полномочиями по применению соответствующих сил армии.
Таким образом, система оперативной подчиненности должна включать: стратегические командования с подчиненными войсками и силами; отдельные армии и корпуса, флоты; соединения и части центрального подчинения. Возглавляет ее Верховный Главнокомандующий, осуществляющий руководство войсками через Генеральный штаб.
В заключение отметим, что разделение систем административной и оперативной подчиненности создаст благоприятные условия для рационального расходования бюджетных средств и обеспечит постоянную боеспособность всех формирований ВС под руководством тех должностных лиц, которые готовят их к применению.
