Международное гуманитарное право и его применение в Вооруженных Силах России
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ №4/1998, стр. 38-44
Международное гуманитарное право и его применение в Вооруженных Силах России
Полковник запаса И.И.КОТЛЯРОВ,
кандидат юридических наук, профессор
ПРОБЛЕМА применения норм международного гуманитарного права (МГП), представлявшая для нас в недавнем прошлом сугубо теоретический интерес, приобрела сегодня практическое значение, особенно в связи с распадом СССР и появлением очагов напряженности на его бывшей территории. Немалую роль играет и приближающееся 100-летие со дня проведения в Гааге Первой конференции мира, созванной по инициативе России 6(18) мая 1899 года. Кстати, активная и последовательная позиция России в утверждении принципов и норм МГП способствовала проведению в Гааге в июне - октябре 1907 года Второй конференции мира. На ней были пересмотрены ранее действовавшие конвенции о законах и обычаях войны и принято 12 новых документов. Гаагские конвенции кодифицировали обычные нормы (правила) ведения войны на суше и на море, внесли значительный вклад в прогрессивное развитие МГП.
В октябре 1995 года на 50-й юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН Президентом Российской Федерации была выдвинута идея провести Третью конференцию мира с тем, чтобы торжественно отметить столетие Первой Гаагской конференции и придать новый импульс совместным усилиям государств в укреплении международного правопорядка.
Россия всегда являлась и продолжает оставаться активной участницей конвенций (договоров, соглашений, протоколов), нормы которых регулируют деятельность государств в период вооруженных конфликтов и в основном адресованы вооруженным силам. В Конституции Российской Федерации четко сформулированы критерии правомерной деятельности органов государственной власти, должностных лиц, граждан и их объединений. Основной Закон России закрепляет также положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются частью правовой системы. Более того, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ст. 15 Конституции РФ). Эти конституционные положения дают основание сделать вывод, что правовая система РФ в целом включает международное право (принципы и нормы международного права, международные договоры РФ) и российское право (Конституцию, законы РФ и иные правовые акты).
Договоры и законы РФ, нормы которых регулируют отношения субъектов различных уровней в обеспечении военной безопасности, обороны, военного строительства государства и деятельности его Вооруженных Сил, составляют военное право. Актуальность военного права возрастает в связи с проведением в стране военной реформы, осуществлением в армейской среде демократических преобразований, требующих принятия законодательных актов, которые бы отражали новые подходы к формированию государственной политики России в военной области.
В структуре военного права важное место занимают нормы гуманитарного права, применяемого в период вооруженных конфликтов. В древности поведение воюющих на поле боя определялось нормами обычного права, в своей совокупности представлявшими правила ведения войны. Сталкиваясь с реальными войнами, мировое сообщество пришло к необходимости ограничения насилия воюющих сторон путем согласованной выработки и заключения договоров, регулирующих отношения между государствами в период вооруженных конфликтов. Сама жизнь подтвердила правильность высказывания голландского мыслителя Г.Гроция о том, что для войны, как и для мирного времени, существуют свои законы. Уменьшить бессмысленные страдания, смягчить жестокости, не вызываемые военной необходимостью, защитить в войне права человека, обуздать стремление воюющих сторон любыми средствами повергнуть неприятельские войска - такова цель МГП. «Основное начало международного права, - отмечал III. Монтескье, - естественно состоит в том, что народы должны делать во время мира как можно больше добра, а во время войны как можно меньше зла». МГП в обобщенном виде как раз и выражает идею французского философа и правоведа, что подтверждается Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны (1907 год), Женевскими конвенциями о защите жертв войны от 12 августа 1949 года и Дополнительными протоколами I и II (1977 год) к ним, Конвенцией о запрещении применения, накопления запасов, производства и передачи противопехотных мин и об их уничтожении (1997 год) и др.
В западной литературе встречаются различные названия совокупности норм, составляющих правила ведения войны как отрасли международного права: «право вооруженных конфликтов», «законы и обычаи войны», «международное гуманитарное право». МГП в зависимости от содержания договорных источников, времени и места их заключения принято подразделять на две части: «право Женевы» (Женевские конвенции и другие соглашения, направленные на защиту интересов военных, вышедших из строя, и лиц, не принимающих непосредственного участия в боевых действиях) и «право Гааги» (Гаагские конвенции и другие документы, устанавливающие ограничения в применении воюющими определенных средств и методов ведения войны).
Объектами правового регулирования (сутью МГП) являются: меры по защите жертв войны (раненых, больных, военнопленных, лиц, потерпевших кораблекрушение, гражданского населения); правовой статус комбатантов (сражающихся), т.е. законных участников вооруженных конфликтов; меры по ограничению воюющих в применении средств и методов ведения войны; порядок защиты гражданских объектов и культурных ценностей; сфера деятельности и задачи гражданской обороны; правовое положение нейтральных государств; ответственность государств и физических лиц за противоправные действия.
С точки зрения МГП личный состав вооруженных сил воюющих государств подразделяется на комбатантов (сражающихся) и не комбатантов (несражающихся). Такое деление подтверждается упомянутым Дополнительным протоколом I, в котором нашел отражение основной признак, позволяющий различать комбатантов и некомбатантов, а именно наличие права принимать непосредственное участие в военных действиях.
С учетом этого к комбатантам относится весь строевой состав вооруженных сил (т.е. личный состав сухопутных, военно-морских, военно-воздушных сил), а также ополчений, добровольческих отрядов, движений сопротивления, к некомбатантам - медицинский и духовный персонал, так как он вообще не вправе принимать непосредственное участие в военных действиях (ст.43 Дополнительного протокола I).
Таким образом, правовое положение комбатантов и некомбатантов различно. Комбатанты, кроме того, в процессе вооруженного конфликта вправе применять к неприятелю высшую меру насилия, т.е. уничтожать его, в то время как некомбатанты лишь обслуживают и обеспечивают боевую деятельность вооруженных сил и могут применять оружие только в целях самообороны. На комбатантов распространяется режим военного плена, некомбатанты, в случае их пленения, не считаются военнопленными. В соответствии со ст.ЗЗ Женевской конвенции об обращении с военнопленными воюющие державы обязаны создать условия для оказания им медицинской и духовной помощи.
Что касается наемников, то они не признаются законными участниками вооруженных конфликтов и на них не распространяется режим военного плена. Более того, с точки зрения международного права они являются уголовными преступниками и должны нести ответственность перед судом.
МГП запрещает применение определенных методов и средств ведения войны: использование не по назначению отличительных национальных и международных эмблем, сигналов, флагов; убийство парламентера и сопровождающих его лиц; вероломство; отдачу на разграбление города или местности; атаку, бомбардировку или уничтожение санитарных учреждений (объектов), имеющих надлежащие отличительные знаки, санитарного персонала; нападение на лиц, вышедших из строя или покинувших терпящий бедствие летательный аппарат (за исключением лиц, относящихся к воздушно-десантным войскам); бомбардирование военными самолетами и с морских кораблей незащищенных городов, портов, селений, жилищ, исторических памятников, храмов, госпиталей (при условии, что они не используются в военных целях); террор в отношении местного населения; отдачу приказа не оставлять никого в живых, угрожать этой мерой или вести военные действия на этой основе; принуждение лиц противной стороны к участию в военных действиях, направленных против их страны; использование голода среди гражданского населения; уничтожение культурных ценностей, исторических памятников, мест отправления культовых обрядов и др.
К запрещенным средствам ведения войны относятся: пули, легко разворачивающиеся или сплющивающиеся в человеческом теле; снаряды, предназначенные исключительно для распространения удушающих или вредоносных газов; яды или отравленное оружие; удушливые, ядовитые или иные подобные газы и бактериологические средства; бактериологическое (биологическое) токсинное оружие; средства воздействия на природную среду, которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда; конкретные виды обычного оружия неизбирательного действия и оружия, использование которого вызывает чрезмерные повреждения или страдания; лазерное оружие в целях ослепления; некоторые виды мин, мин-ловушек, а также противопехотные мины (после вступления в силу Конвенции 1997 года).
Нормы МГП обязывают государства при принятии на вооружение новых видов оружия давать им экспертную оценку на предмет соответствия международному праву.
В отношении жертв войны запрещаются: посягательство на жизнь и физическую неприкосновенность, в частности всякие виды убийства, увечья, жестокое обращение, пытки и истязания; коллективные наказания; посягательство на человеческое достоинство, в частности оскорбительное и унижающее обращение; применение наказания без предварительного судебного решения; превращение гражданского населения или отдельных гражданских лиц в объект нападения; совершение нападения на установки или сооружения, содержащие опасные силы, когда известно, что такое нападение явится причиной чрезмерных людских потерь, ранений среди гражданских лиц или причинит ущерб гражданским объектам.
Перечисленные запрещенные методы и средства ведения войны, а также противоправные действия в отношении жертв войны отнесены к серьезным нарушениям МГП и квалифицируются как военные преступления. Сроки давности к соучастникам названных преступлений (как к представителям государственных властей, так и к частным лицам) не применяются. При этом государства должны принять законы, согласно которым военные преступники подлежат преследованию. Это грозное предостережение для тех, кто в процессе вооруженных конфликтов входит в преступное противоречие с законом.
МГП обязывает государства и в мирное время, и во время вооруженных конфликтов: включать изучение его источников в программы военной подготовки и поощрять их изучение гражданским населением; пресекать серьезные нарушения норм МГП и принимать необходимые меры для предупреждения всех других нарушении правил ведения войны; требовать от военных командиров, чтобы они не допускали нарушений ' принятых обязательств по МГП и в случае необходимости пресекали эти нарушения и уведомляли о них компетентные власти, а также принимали надлежащие меры для возбуждения дисциплинарного или уголовного преследования против тех, кто допустил подобные деяния. Нарушение МГП подчиненным лицом не освобождает его начальников от уголовной или дисциплинарной ответственности, если они были информированы о том, что подчиненное лицо совершает или намеревается совершить подобное нарушение, и не приняли всех практически возможных мер в пределах своих полномочий для его предотвращения или пресечения. • Кроме того, нормы МГП требуют еще в мирное время предпринимать определенные меры организационного, военного, гуманитарного характера с тем, чтобы избежать тяжелых последствий войны, если она станет фактом внутриполитической жизни или международных отношений (ст. 6, 12, 18, 33, 34, 58, 82 и др. Дополнительного протокола I).
Россия, как участница договоров, относящихся к МГП, обязана без промедления принимать все необходимые меры для выполнения обязательств, предусмотренных конвенциями и другими международно-правовыми актами. Речь идет о введении в действие законодательства для привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших или приказавших совершить те или иные военные преступления, а также об издании соответствующими органами военного управления приказов и других документов по применению норм МГП в практике войск (сил). Однако зачастую принятие парламентами законов для урегулирования внутригосударственных отношений или же участие государств в международных договорах не всегда означает добросовестное выполнение правовых предписаний гражданами, а также органами государства, включая органы военного управления, воинских должностных лиц. Так, серьезным испытанием для системы принципов и норм МГП стала Вторая мировая война. Поскольку Советский Союз, в отличие от Германии и большинства других стран, отказался подписать Женевскую конвенцию об обращении с военнопленными, противник использовал этот факт в качестве формального предлога для отказа в применении ее положений к советским военнопленным.
В послевоенный период четыре Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 года с оговорками были подписаны Советским Союзом, но лишь в 1954 году ратифицированы. Только две из них были имплементированы во введенную в действие приказом министра обороны СССР 1958 года N° 20 Инструкцию по применению в Вооруженных Силах Союза ССР Женевских конвенций от 12 августа 1949 года об улучшении участи раненых, больных в действующих армиях и лиц, потерпевших кораблекрушение на море, но и в ней речь шла о применимости положений МГП лишь к раненым, больным, потерпевшим кораблекрушение неприятельских армий. Что же касалось личного состава Вооруженных Сил СССР, а также применимости к советским военнослужащим и гражданским лицам конвенций «Об обращении с военнопленными» и «О защите гражданского населения во время войны», то эти вопросы Инструкция лицемерно обходила молчанием.
Дополнительные протоколы 1 и II к Женевским конвенциям 1949 года хотя и были подписаны Советским Союзом 12 декабря 1977 года, но ратифицированы лишь 4 августа 1989 года, т.е. накануне вывода контингента советских войск из Афганистана, участие которого в войне официально не было объявлено, как не было объявлено и о том, будут ли им соблюдаться нормы МГП. Этим усугубилась проблема розыска погибших и пропавших без вести в афганской войне, а также осложнилось решение вопроса об освобождении советских военнослужащих, оказавшихся в плену у моджахедов.
В связи с ратификацией Дополнительных протоколов постановлением Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 года № 330-1 Совету Министров СССР предписывалось подготовить и в шестимесячный срок представить в Верховный Совет СССР предложения о внесении в советское законодательство изменений, отражающих участие Советского Союза в упомянутых Дополнительных протоколах. Этим же постановлением Исполнительному комитету Союза обществ Красного Креста и Красного Полумесяца СССР и Министерству обороны СССР было рекомендовано принять меры к изданию текстов Дополнительных протоколов и распространению знаний об этих документах среди гражданского населения и личного состава Вооруженных Сил СССР.
Первым шагом на пути выполнения международных обязательств, вытекающих из участия Советского Союза в Дополнительных протоколах I и II к Женевским конвенциям 1949 года о защите жертв войны, стало издание уставов Вооруженных Сил, а также приказа министра обороны 1990 года № 75, в котором командирам (начальникам) всех степеней предписывалось распространять знания о МГП, изучать его в системе боевой подготовки, обеспечивать подчиненных текстами международно-правовых документов, законодательных актов, определяющих поведение личного состава армии и флота в период вооруженного конфликта. Содержалось указание учитывать нормы МГП при проведении занятий, учений в войсках и силах флота и т.д.
В декабре 1990 года Министерством обороны СССР и Исполкомом Союза обществ Красного Креста и Красного Полумесяца в Военной академии Генерального штаба были проведены занятия с руководящим составом Вооруженных Сил СССР, а также с военными юристами по вопросам изучения и реализации норм МГП в практической деятельности войск (сил). Таким образом, произошло коренное переосмысление взглядов политического и военного руководства страны на выработанные международным сообществом демократические ценности - права человека, включая человека в погонах.
Положения о применимости международных стандартов в области прав человека к военнослужащим, к оборонной деятельности в целом нашли нормативное закрепление в военно-законодательных и подзаконных актах 90-х годов.
Так, в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» 1998 года отражено, что правовые основы статуса военнослужащих включают международные договоры РФ. Понятием «международные договоры», естественно, охватываются и Пакты о правах человека, и договорные (конвенционные) источники МГП. Новый Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» содержит положение, согласно которому международные договоры России, наряду с ее законодательством, составляют правовую основу воинской обязанности и военной службы. Более того, нахождение в плену (за исключением добровольной сдачи в плен) в прежней и нынешней редакции этого закона рассматривается как исполнение военнослужащим обязанностей военной службы. Заметим, что сталинский режим устанавливал жесткие ограничения в правах не только защитников СССР, оказавшихся в плену в годы Великой Отечественной войны, но и членов их семей и близких родственников. Это положение оставалось в силе вплоть до конца 80-х годов.
В Основных положениях военной доктрины РФ, утвержденных Указом Президента РФ 2 ноября 1993 года № 1833, «соблюдение международных обязательств и содействие достижению целей договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация» признано в качестве основного принципа политики в области военной безопасности нашего государства. В них закреплены также нормы о том, что Вооруженные
Силы РФ используются в соответствии с «Женевскими конвенциями о защите жертв войны от 12 августа 1949 года, а также другими международно-правовыми обязательствами Российской Федерации, применяемыми в период вооруженных конфликтов».
Устав внутренней службы ВС РФ обязывает военнослужащих знать и неукоснительно соблюдать международные правила ведения военных действий, обращения с ранеными, больными, лицами, потерпевшими кораблекрушение, и гражданским населением в районе боевых действий, а также с военнопленными (ст. 19).
В Уголовном кодексе с учетом требований МГП в качестве преступлений квалифицируются: планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны; публичные призывы к развязыванию агрессивной войны; производство или распространение оружия массового поражения; применение запрещенных средств и методов ведения войны; экоцид; наемничество; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой.
К сожалению, действующие нормативные документы, определяющие подготовку и проведение боевых действий, включая боевые уставы видов Вооруженных Сил РФ, не соответствуют требованиям МГП, более того, в значительной части противоречат ему. Учитывая этот факт, а также недостаточный уровень подготовки войск (сил) по применению норм МГП, министр обороны СССР в 1991 году поручил начальнику Генерального штаба, кадровым органам, другим воинским должностным лицам: продолжить деловые контакты с международным Комитетом Красного Креста, с другими международными организациями, занимающимися проблемами применения норм МГП; рекомендовать военно-политическим органам активизировать работу по пропаганде МГП в войсках и силах флота в процессе боевой подготовки, а также в их повседневной жизни и деятельности; рассмотреть вопрос об увеличении количества часов на изучение МГП в военно-учебных заведениях; подготовить предложения по дальнейшему приведению законодательства, общевоинских и боевых уставов в соответствие с нормами МГП. Однако распад СССР, разрушение его военной инфраструктуры помешали решению перечисленных выше задач, а, следовательно, внедрению норм МГП в практику Вооруженных Сил РФ.
Законы и подзаконные акты РФ, в которые имплементированы нормы МГП, являются источниками нескольких традиционных отраслей российского права: государственного (конституционного), уголовного, уголовно-процессуального. В значительной своей части они регулируют отношения в области руководства и управления войсками (силами) в мирное время, а также в процессе ведения ими боевых действий и относятся к административному праву. В связи с этим вызывает недоумение вывод, к которому приходят авторы статьи «Правовое регулирование ведения боевых действий в зарубежных армиях» А. Гурвич и Ю. Соковых, заявляющие о необходимости перенять зарубежный (американский) опыт в развитии так называемого «оперативного права». На наш взгляд, несостоятельность такого предложения с научной точки зрения очевидна. Во-первых, сам термин «оперативное право» не охватывает всей совокупности норм, призванных гуманизировать ведение военных действий. В частности, в это понятие не входят нормы МГП о защите жертв войны, об ответственности за их нарушения. Во-вторых, с точки зрения понимания военного искусства как теории и практики подготовки и ведения военных действий и применимости к нему права такое название сужает сферу (объект) регулируемых отношений, так как предполагает распространение норм МГП лишь на проведение военных операций, носящих стратегический характер, и не охватывает военных действий оперативно-тактического и тактического масштаба. В-третьих, за пределами военного искусства «оперативное право» вызывает ассоциации с регулированием довольно широкой сферы отношений, связанных с оперативной деятельностью (правоохранительной, медицинской, производственной, банковской), что может привнести излишнюю путаницу при использовании этого термина. В-четвертых, нет никаких оснований относить «оперативное право» к подотрасли военного права, так как вопрос о признании самого военного права в качестве самостоятельной отрасли российского права является проблематичным в силу отсутствия в среде ученых-правоведов единой точки зрения на этот счет. В-пятых, «оперативное право» как отрасль не может быть создана в одночасье. Ее формированию должно предшествовать обеспечение в течение длительного периода целого ряда условий, которые позволяли бы говорить о становлении отрасли как таковой и которых пока нет. Наконец, отнесение совокупности правовых норм к той или иной отрасли права имеет важное, но не самое главное значение, когда речь идет о внедрении норм МГП в практику Вооруженных Сил РФ.
Говоря о прикладном значении правил ведения войны, следует отметить большую работу Международного Комитета Красного Креста - родоначальника МГП, его делегации в Москве по пропаганде норм МГП в Вооруженных Силах РФ. На основе согласованной между Министерством обороны РФ и Комитетом программы в военных академиях, училищах, воинских частях проводятся международные семинары, «круглые столы», конференции. Эти мероприятия обеспечиваются специальной литературой, для участия в них приглашаются авторитетные российские и зарубежные ученые и специалисты. В армейской среде широко распространяется «Международный журнал Красного Креста». Однако какой бы активной ни была деятельность Комитета по распространению МГП в нашей стране, она не может заменить работу федеральных органов государственной власти, силовых ведомств РФ, включая Министерство обороны, которые обязаны выполнять международные договоры России в этой области.
С учетом того, что нормы МГП в значительной мере затрагивают деятельность Вооруженных Сил РФ, Министерство обороны, на наш взгляд, могло бы проявить ряд инициатив, направленных на правовое урегулирование деятельности войск (сил).
Первое. Внести в правительство РФ предложение о создании национального (Российского) комитета (правительственной комиссии) по гуманитарному праву (как это практикуется в ряде зарубежных государств), который координировал бы деятельность заинтересованных министерств (ведомств) по имплементации норм МГП в российское право, его распространению в военных и гражданских учебных заведениях, практическому применению в Вооруженных Силах РФ, пограничных, внутренних войсках, войсках гражданской обороны, ФАПСИ и других воинских формированиях.
Второе. В разрабатываемых проектах Федерального закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации» и Военной доктрины Российской Федерации сформулировать основополагающие положения, касающиеся применения войсками (силами) МГП в мирное время и в период вооруженных конфликтов.
Третье. Переработать документы по боевому применению войск (сил) с учетом требований МГП и представить их на утверждение Президенту РФ как высшему должностному лицу, отвечающему за деятельность Вооруженных Сил государства.
Четвертое. Создать экспертные группы по видам Вооруженных Сил в целях определения того, соответствуют ли разрабатываемые, приобретаемые или принимаемые на вооружение новые виды оружия требованиям международных договоров, участницей которых является РФ.
Пятое. Рассмотреть вопрос и внести предложения по увеличению бюджета времени на изучение МГП в военно-учебных заведениях, а также о включении его проблематики в программы военных дисциплин.
Шестое. Разработать комплекс мер для кадрового обеспечения войск (сил) специалистами по применению норм МГП в процессе обучения военнослужащих. Как один из путей решения этой проблемы рассмотреть вопрос о создании на базе военных академий экспериментальных курсов для подготовки военных инструкторов по применению норм МГП в войсках (силах). Слушателями этих курсов могли бы быть как офицеры, занимающие командные должности в соответствующих видах Вооруженных Сил, так и юридические советники. В Военной академии Генерального штаба на курсах могли бы обучаться офицеры СНГ.
Седьмое. Расширить тематику изучения МГП в системе общегосударственной подготовки военнослужащих, делая упор на практическом применении его в войсках. Разработать и утвердить соответствующую программу. Практиковать приглашение для проведения занятий по МГП специалистов гражданских и военно-учебных заведений, представителей региональных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.
Восьмое. Совершенствовать практику командирования на курсы по изучению и применению МГП, организованные Международным Комитетом Красного Креста и проводимые в Международном институте гуманитарного права (Сан-Ремо, Италия), перспективных офицеров-специалистов, деятельность которых в дальнейшем будет связана с применением и распространением гуманитарных знаний в процессе боевой подготовки войск.
Девятое. Предложить периодическим изданиям Вооруженных Сил РФ шире освещать в печати актуальные проблемы МГП и практику его применения в войсках (силах), в том числе положения, касающиеся правового статуса журналистов в период вооруженных конфликтов, способствуя тем самым соблюдению Россией своих договорных обязательств.
Десятое. В целях правового урегулирования боевой подготовки войск (сил) разработать и ввести в действие Руководство по МГП в Вооруженных Силах РФ. Оно могло бы стать основой для наполнения нормами МГП документов по боевому применению войск (сил).
Принятие этих и других мер в канун Третьей конференции мира повысило бы международный престиж РФ, ее Вооруженных Сил, внесло бы весомый вклад в гуманизацию международных отношений.
Монтескье Ш. О духе законов. - Кн. 1. - СПб., 1862. - С.9.
Зарубежное военное обозрение. - 1997. - № 9. - С.2-6.
