СТРОИТЕЛЬСТВО ВООРУЖЕННЫХ СИЛ
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 3/1998, стр. 20-24
СТРОИТЕЛЬСТВО ВООРУЖЕННЫХ СИЛ
Планирование строительства Вооруженных Сил России: основы методологии
Полковник В. И. ОСТАНКОВ,
доктор военных наук, профессор
ОДНОЙ из важнейших причин кризиса в оборонной сфере является несовершенство системы планирования строительства Вооруженных Сил, которая ориентирована главным образом на развитие видов ВС и родов войск. Такая практика сложилась исторически и была вполне оправданна в условиях военно-силового противоборства двух систем и достаточного уровня выделяемых на оборону ассигнований. При этом, формулируя генеральную цель развития ВС, военно-политическое руководство страны исходило прежде всего из идеологических установок, а Министерство обороны (Генеральный штаб), основываясь на этом, опиралось в своей работе на предложения командований видов ВС и родов войск. Подобный метод планирования их строительства предполагал сложную схему согласования и координации позиций «видовиков» с центральными органами МО и ГШ, что, естественно, не всегда способствовало принятию оптимальных решений. Как правило, под каждую новую задачу видами ВС и родами войск запрашивались дополнительные ассигнования.
Военный бюджет страны всегда являлся ключевым звеном в строительстве ВС. До недавнего времени его структура, содержание и порядок формирования оставались предельно закрытыми. Данные о военных расходах 70-80-х годов (15-20 млрд рублей) отражали главным образом затраты на текущее содержание армии и флота. В то же время наиболее ресурсоемкие направления расходования средств (закупки вооружения и военной техники, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, развитие инфраструктуры) финансировались из государственного бюджета по статье «Финансирование народного хозяйства». При этом предприятия оборонной промышленности обеспечивались финансовыми и материально-техническими ресурсами в первоочередном порядке. Это, естественно, позволяло поддерживать на достаточно высоком уровне научно-технологическую базу оборонных отраслей промышленности, но ложилось тяжелым бременем на остальные отрасли народного хозяйства.
Монопольное положение ряда оборонных производств, лоббирование их интересов на уровне высшего военно-политического руководства предопределяло недостаточное влияние ГШ и заказывающих органов МО на разработку перспективных видов ВВТ и формирование программ вооружения. Развитие видов ВС и родов войск (сил) как обособленных систем усугубляло их разобщенность, затрудняло внедрение конкурсной основы в механизм создания новых вооружений, порождало монополизм и административные методы в принятии решений на долгосрочную перспективу. Промышленность производила сходные по характеристикам системы и образцы вооружения и военной техники, идентичные по назначению, но не унифицированные и функционально не заменяемые, а в каждом виде ВС и роде войск (сил) развивались собственные системы обеспечения и обслуживания.
Это с неизбежностью привело к тому, что в существовавшей ранее практике финансового планирования развития ВС оптимизационные процедуры, позволяющие на основе анализа количественных критериев и показателей использовать с максимальной эффективностью выделяемые на оборону страны ресурсы, не нашли широкого распространения. В условиях сбалансированного бездефицитного бюджета это было допустимо. Однако сегодня такие методы входят в явное противоречие с реальными военно-экономическими возможностями государства. Стало очевидно, что распределение материальных и финансовых ресурсов между видами ВС и родами войск (сил) на основании их заявок не обеспечивает концентрацию средств на приоритетных направлениях развития ВС, ведет к созданию новых организационных структур, зачастую дублирующих друг друга, образованию диспропорций в структуре ВС, необоснованному расходованию материальных и финансовых ресурсов. В условиях рыночных отношений и крайне ограниченных финансовых возможностей государства такой подход неприемлем.
Проблема строительства качественно новых ВС, соответствующих геостратегическому положению России и требованиям по защите ее жизненно важных интересов, особенно остро встала в начале 90-х годов. Вся практическая работа последних лет показала, что без коренного пересмотра системы планирования строительства ВС и других войск РФ решить данную проблему в условиях политического и экономического переустройства России не представляется возможным. Таким образом, назрела насущная необходимость планирования строительства ВС РФ на основе программно-целевого метода, требующего комплексного подхода к осуществлению государством системы взаимосвязанных и взаимообусловленных экономических, социально-политических, идеологических, военно-технических и других мер по созданию, подготовке и постоянному развитию ВС РФ.
Вышеперечисленные меры должны быть направлены на совершенствование прежде всего организационной структуры и состава ВС и целого ряда входящих в них систем: технического оснащения, подготовки и накопления мобилизационных резервов, комплектования и подготовки кадров, организации и прохождения воинской службы, расквартирования войск, базирования сил флота и авиации, управления и всех видов обеспечения, боевой и мобилизационной готовности ВС. Все эти структурные элементы находятся в диалектическом единстве, т.е. взаимосвязаны и взаимообусловлены. И трудно с первого взгляда решить, развитию какого из них отдать приоритет. Подтверждение тому - опыт первых лег военной реформы. В частности, стало очевидным, что осуществить крупные мероприятия в области организационного строительства ВС без планирования развития капитального строительства и других элементов инфраструктуры невозможно. И это естественно: каждый военнослужащий должен быть обеспечен жильем, каждая единица вооружения и техники - иметь место в парке, пункте аэродромного или морского базирования, а органы управления - располагать соответствующими пунктами управления и связи.
Проблемы организационного строительства находятся в тесной взаимосвязи с вопросами, касающимися планирования резервных компонентов ВС, в частности стратегических запасов материальных средств и военно-обученных мобилизационных ресурсов. Назрела необходимость приведения в соответствие с потребностями армии и флота систем комплектования, прохождения воинской службы и подготовки военных кадров. Прежде чем принимать решение о способах комплектования ВС, необходимо всесторонне оценить их оптимальный состав и численность в мирное и военное время, возможность качественной подготовки военно-обученного ресурса, экономические (финансовые, материальные, людские и др.) затраты на содержание ВС, морально-нравственный и политический аспекты.
Несмотря на диалектическое единство всех элементов системы строительства Вооруженных Сил России, главными являются их состав и структура, поскольку именно они формируют требования ко всем остальным составляющим, определяющим облик ВС. Таким образом, планирование должно начинаться с обоснования состава и структуры ВС, т.е. с определения того, в каком составе, какой численности и структуры иметь ВС в мирное и военное время на ближайшую и долгосрочную перспективу. Это проблемный вопрос теории строительства ВС, ответ на который можно дать только проведя глубокий анализ всех факторов, влияющих на их развитие, на основе методологического аппарата, объективно отображающего процесс функционирования ВС в мирное и военное время.
На наш взгляд, планирование строительства Вооруженных Сил должно подразделяться на долгосрочное, среднесрочное и текущее (краткосрочное) и осуществляться по «скользящему графику», предусматривающему ежегодную корректировку разработанных программ и планов в зависимости от складывающейся обстановки и возможностей финансирования в текущем и очередном финансовом году.
Учитывая высокую динамичность военно-политических и социально-экономических процессов, протекающих в мире и в стране, и сложность их прогноза, продолжительность долгосрочного планирования с целью повышения его обоснованности целесообразно ограничить 10-летним периодом. Среднесрочное планирование, исходя из конституционных норм сменяемости высших органов военно-политического руководства РФ (четыре года), обеспечения преемственности руководства военным строительством, а также в целях создания устойчивой кооперации организаций и предприятий, участвующих в разработке и производстве вооружения и военной техники, может быть рассчитано на пять лет. И наконец, продолжительность текущего планирования может составлять один год - в соответствии с принятой в РФ системой формирования ежегодного федерального бюджета.
При долгосрочном планировании должен формироваться общий облик Вооруженных Сил, отвечающий требованиям надежного обеспечения военной безопасности страны. В рамках среднесрочного планирования намечаются конкретные пути поэтапного формирования (совершенствования) этого облика с учетом приоритетов его развития и выделяемых на оборону ассигнований. При краткосрочном (текущем) планировании осуществляется корректировка разработанных программ и планов в зависимости от конкретной обстановки и возможностей финансирования мероприятий в очередном финансовом году, которая отображается в соответствующих директивных документах (текущих планах), в бюджете на национальную оборону и государственном оборонном заказе.
Планирование строительства Вооруженных Сил, по нашему мнению, может состоять из пяти этапов: подготовка единых исходных данных для планирования; военно-стратегическое обоснование облика ВС; ресурсно-экономическое обоснование облика ВС; программирование их строительства; формирование государственного оборонного заказа и бюджета на национальную оборону.
Цель первого этапа (подготовка единых исходных данных) заключается в обосновании оперативно-стратегических требований к перспективному облику и группировкам ВС РФ, перспективным ВВТ, а также к процессу строительства ВС. Главная задача этого этапа - разработка базы данных военно-политического, военно-стратегического, военно-технического, экономического и нормативно-правового характера.
К исходным данным военно-политического характера следует отнести: национальные интересы России и других государств, возможные противоречия между ними (источники внешней военной опасности); прогноз возможности перерастания военной опасности в военную угрозу для России и масштабы этой угрозы; политические и стратегические концепции (доктрины) вероятного противника и др. Эти данные должны отражать официальную точку зрения и, следовательно, готовиться под эгидой Совета Безопасности при участии Генерального штаба, МИД и органов исполнительной власти РФ.
Исходные данные военно-стратегического характера включают: направленность и перспективы развития ВС вероятных противников, их возможности по наращиванию группировок войск; планируемые формы и способы применения ВС эвентуального противника и своих войск (сил); характеристики жизненно важных для страны промышленных районов (объектов), запасов стратегических ресурсов и т.п. Военно-стратегические исходные данные должны разрабатываться Генеральным штабом при участии Министерства экономики РФ.
К исходным данным военно-технического характера относятся: организационно-штатные структуры типовых (расчетных) формирований (численность, оснащенность конкретными образцами ВВТ, боевые потенциалы); основные нормативы выполнения оперативных и боевых (обеспечивающих) задач; боевые потенциалы соединений и частей вероятного противника; направления развития вооружения и военной техники и т.д. Разработка этих данных должна быть возложена на Генеральный штаб, главкоматы видов ВС, главные и центральные управления МО.
Исходные данные экономического характера - это макроэкономические показатели состояния и развития экономики, в том числе военно-промышленного комплекса, на планируемый период; ориентировочные данные, отражающие динамику изменения военного бюджета на плановый период; прогноз допустимой степени мобилизационного и экономического напряжения государства в мирное и военное время; стоимостные показатели содержания, оснащения и обустройства ВС в текущих ценах; стоимость годового содержания типовых расчетных организационно-штатных формирований (соединений, частей) и др. Они должны разрабатываться министерствами экономики, финансов, обороны (Генеральным штабом).
К исходным данным нормативно-правового характера относятся: обязательства и ограничения, предусмотренные различными международными договорами; нормативные акты по военному строительству и строительству ВС, социальной защите военнослужащих и их семей; основные нормативные показатели социально-бытового и материального обеспечения военнослужащих и др. Они должны разрабатываться органами законодательной и исполнительной власти, а также Министерством обороны.
В результате комплексной оценки военно-политической и военно-стратегической обстановки, а также возможных военных угроз разрабатываются сценарии развязывания военных конфликтов и ведения в ходе их боевых действий. Исходя из этого формируются общие требования к группировкам войск (сил), структуре, составу и технической оснащенности ВС.
Одновременно с завершением первого этапа планирования в масштабе всех силовых министерств и ведомств РФ, как нам представляется, должна быть создана единая база данных военно-политического, военно-стратегического, военно-экономического, нормативно-правового и организационного характера для планирования военного строительства; определены или уточнены задачи ВС и других войск РФ в мирное и военное время, цели и задачи их строительства с распределением ответственности между силовыми министерствами и ведомствами; разработано решение по военному строительству и предложения по его основным параметрам; проведен анализ существующей законодательной базы, регламентирующей процесс военного строительства, и выработаны предложения по ее совершенствованию; разработан и введен в действие комплект директивных документов, определяющих основные направления, содержание, этапность и механизм реализации военного строительства.
Целью второго этапа (военно-стратегическое обоснование облика ВС)
должно стать определение оптимального (по критерию «эффективность - стоимость») облика ВС, а именно: состава и структуры ВС военного и мирного времени; системы подготовки и накопления мобилизационных резервов; единых систем управления, материального и технического обеспечения; боевой и мобилизационной готовности; системы расквартирования и базирования войск (сил), инфраструктуры и оперативного оборудования территории РФ; систем комплектования и подготовки военных кадров. На основе военно-стратегического анализа делаются выводы о соответствии существующего облика ВС требуемому и определяются направления и пути их дальнейшего развития.
Целями третьего этапа (ресурсно-экономическое обоснование облика ВС) являются приведение по критерию «затраты - время реализации» облика ВС, обоснованного с точки зрения военно-стратегической целесообразности, в соответствие с военно-экономическими возможностями государства и подготовка исходных данных для программирования строительства (развития) ВС на долгосрочную, среднесрочную и ближайшую перспективу. Главные задачи этого этапа - определение потребности в людских, материальных и финансовых ресурсах (расходах) для приведения существующих ВС к обоснованному на втором этапе их облику; оценка соответствия этих расходов обоснованным на первом этапе военно-экономическим возможностям государства; распределение выделяемых для развития и содержания ВС ресурсов на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу; определение продолжительности реформирования ВС.
Цели четвертого этапа (программирование строительства ВС) заключаются в подготовке и формировании концептуальных, программных и планирующих документов строительства ВС на долгосрочную, среднесрочную и ближайшую перспективу.
На долгосрочную перспективу целесообразно разрабатывать Концепцию строительства ВС, в которой отражаются его цели, задачи, принципы, направления, приоритеты и этапы развития. Она должна разрабатываться Министерством обороны при активном участии Генерального штаба, согласовываться в Совете Безопасности, рассматриваться в Госдуме и утверждаться Президентом Российской Федерации.
На среднесрочную перспективу следует разработать Программу строительства ВС РФ, включающую общую оперативно-стратегическую и ресурсно-экономическую часть и следующие подпрограммы: развития видов ВС или боевых систем по решаемым стратегическим задачам; вооружения; развития инфраструктуры и оперативного оборудования территории РФ; развития единой системы управления ВС; подготовки и накопления мобилизационных резервов; развития единой системы материального и технического обеспечения ВС; комплектования и подготовки военных кадров; социально-экономического обеспечения военнослужащих и членов их семей; план финансового обеспечения строительства и др. Некоторые наиболее важные программы могут иметь статус федеральных государственных и финансироваться по целевому предназначению.
Текущее планирование имеет целью формирование предложений МО РФ в государственный оборонный заказ, а по расходам на оборону - в проект федерального бюджета. Разрабатываемый при этом план развития ВС на краткосрочную перспективу может включать комплекс организационных, экономических, социальных, правовых, технических и других мероприятий, осуществляемых в очередном финансовом году и реализующих промежуточные программные цели в рамках государственного оборонного заказа.
Общая часть Программы строительства и план развития ВС РФ должны разрабатываться Министерством обороны при участии Генерального штаба, согласовываться в Совете Безопасности, рассматриваться в Правительстве (в части расходов) и утверждаться Президентом. Другие планирующие документы могут разрабатываться соответствующими главными (центральными) управлениями Министерства обороны и главкоматами видов Вооруженных Сил, согласовываться с Генеральным штабом, подписываться начальниками (главнокомандующими и начальниками штабов) соответствующих управлений (главкоматов) и утверждаться министром обороны РФ.
Пятый этап (формирование государственного оборонного заказа и разработка бюджета на национальную оборону) предусматривает ежегодное формирование всех разделов государственного оборонного заказа и статей расходов на национальную оборону на последующий финансовый год.
В современных условиях военный бюджет, являющийся составной частью федерального, должен стать основным инструментом государственного управления строительством Вооруженных Сил. Однако при существующей структуре военного бюджета и порядке распределения ассигнований невозможно привести достаточно убедительные аргументы в пользу того или иного принципа распределения средств по статьям (бюджетным категориям), видам ВС, родам войск (сил) и видам техники. Поэтому при формировании структуры и содержания военного бюджета целесообразно, на наш взгляд, руководствоваться такими требованиями: согласованность и взаимосвязь выделяемых ресурсов (статей расходов) с задачами Вооруженных Сил, а также с текущими и долгосрочными планами их строительства; возможность количественного обоснования направлений расходования бюджетных средств и оценки степени достижения цели (решения задач) с использованием критерия «эффективность - стоимость»; иерархическое представление статей военного бюджета и обеспечение связи всех уровней через количественные показатели, вплоть до затрат на элементы программных планов самого низкого уровня; возможность осуществления контроля за исполнением бюджета и соответствием использования выделяемых ресурсов целям, на которые они ассигнуются; возможность использования нескольких классификационных признаков (программного, ведомственного и функционального); разумная открытость и максимальное приближение к международным стандартам.
Такой подход к планированию строительства ВС позволит: во-первых, на качественно новой основе решать задачи по определению состава и структуры ВС РФ; во-вторых, скоординировать процессы организационного строительства и развития систем вооружения, а также сосредоточить усилия на приоритетных направлениях строительства ВС в едином комплексе мероприятий и работ общегосударственного масштаба; в-третьих, избежать непроизводительных затрат средств и ресурсов, придать гибкость финансовому обеспечению строительства ВС, улучшить корректировку уже принятых программ и усилить контроль за расходованием финансовых средств по всем статьям военного бюджета; в-четвертых, более аргументированно, через систему программ и открытость их финансирования, отстаивать интересы ВС в законодательных и исполнительных органах власти.
Необходимость объективного обоснования Концепции, программ строительства и планов развития ВС РФ требует развертывания комплексной научно-исследовательской работы в масштабе всех Министерств и ведомств, обеспечивающих военную безопасность государства.
