Реформа органов военной прокуратуры
ВМ_№5_2000
Реформа органов военной прокуратуры
Полковник юстиции В.Я.ГОРЕЛИК,
заслуженный юрист РФ
ТАК сложилось, что на переломных этапах развития российской государственности вопрос о месте и роли прокуратуры всегда будоражил умы общественных и государственных деятелей, поскольку около трех столетий решение данной проблемы определяло не только характер принимаемых по утверждению режима законности мер, но и стратегию общего курса в развитии государственных и общественных институтов.
Сегодня в России особый интерес у практиков, ученых и общественности вызывают споры о роли и месте органов военной прокуратуры (ВП) в системе других правоохранительных структур, а также обсуждение тенденций ее дальнейшего развития в свете реформирования военной организации общества. И это закономерно, поскольку военная прокуратура осуществляет правозащитную деятельность в Вооруженных Силах и других воинских формированиях, имеющих важное значение в механизме властных структур.
На современном этапе процесс реформирования военной организации общества является одним из приоритетных направлений государственной политики. В условиях начатой работы особое значение приобретает задача обеспечения своевременного и эффективного прокурорского надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы военнослужащих и членов их семей, акционирование и приватизацию военного имущества, а также защиту экономических интересов государства. Однако осуществление такого надзора возможно лишь при стабильно действующей и интенсивно развивающейся системе прокурорского надзора. Коренное переустройство военной прокуратуры, связанное с выводом ее из состава
Вооруженных Сил, в этот исключительно важный для страны период не только расшатает сложившийся в войсках правозащитный механизм, но и поставит процесс реформирования ВС РФ под угрозу срыва. Радикальные преобразования системы военной прокуратуры одновременно с поднадзорными войсками приведут к значительному ослаблению прокурорского надзора, режима законности, что создаст благоприятную почву для многочисленных проходимцев, поскольку военное имущество окажется для них «легкой добычей».
О целесообразности сохранения существующего порядка формирования и обеспечения военных прокуратур свидетельствует и отечественный исторический опыт, и практика наиболее развитых западных стран.
История органов военной юстиции в нашем государстве начинается с первой четверти XVIII века, когда в России полным ходом шел процесс создания регулярной армии. В 1711 году указом Петра I во всех полках вводится должность военного юриста-аудитора (прообраз военного прокурора), сочетавшего в одном лице обязанности следователя, прокурора и судьи. В последующем институт аудиторства был упразднен и в штаты воинских частей были введены военные прокуроры. Централизованной системы военных правоохранительных органов в тот период еще не существовало, главный военно-морской прокурор и товарищи прокурора утверждались указами императора. Военные прокуроры округов и дивизий назначались приказами военного министра. Дальнейшее развитие военного строительства шло по пути укрепления военно-юридических органов в составе армии. В ходе военно-судебных реформ 1867 года был принят Военно-судебный устав и определена система военно-прокурорских органов, которые вели предварительное следствие по уголовным делам. Эта система просуществовала до 1917 года.
Возрождение органов военной прокуратуры связано с созданием единой стройной централизованной системы органов военной прокуратуры, независимой от военного командования. В январе 1924 года военные прокуроры приказом Реввоенсовета Республики были переданы на бюджет военного ведомства, зачислены на все виды довольствия и причислены к военнослужащим.
Примерно по такому же пути шло развитие системы военно-юридических органов большинства зарубежных стран, в частности США, Англии, Франции. Следует отметить, что в настоящее время в этих странах военное командование имеет более сильные позиции по сравнению с военной юстицией. Так, например, оно занимается назначением суда, утверждением приговоров, решает другие правовые задачи. Российская правоохранительная система в этом отношении более независима и демократична. Что касается стран СНГ, то во всех, кроме Туркмении, органы военной прокуратуры сохранены или вновь созданы. Их структура, организация и комплектование такие же, как в органах военной прокуратуры России.
Не случайно военная прокуратура сегодня оказалась в центре внимания. В последнее время интерес к государственному контролю за деятельностью войск проявляют не только законопослушные граждане, озабоченные его эффективностью, но и криминалитет, коррумпированные чиновники, другие лица мафиозного толка, стремящиеся обогатиться за счет военного имущества.
Мы уже привыкли к прожектам некоторых оторванных от жизни теоретиков и общественных деятелей, ратующих за ликвидацию военной прокуратуры, поскольку она якобы зависит от органов военного управления и выражает интересы военных ведомств. Для этих людей погоны на плечах работников военной прокуратуры являются таким мощным раздражителем, что весь процесс дальнейшего реформирования военной прокуратуры они стремятся свести к лишению ее работников статуса военнослужащих.
Следует заметить, что данный подход не нов. Первые попытки вывести работников военной прокуратуры из состава Вооруженных Сил и лишить их статуса военнослужащих предпринимались еще в 1945 году. Причем интересно, что такие предложения исходили от некоторых военачальников, для которых военная прокуратура, по-видимому, была как кость поперек горла.
Впрочем, если быть до конца объективным, то следует признать, что в «застойные времена» военное ведомство оказывало определенное влияние на деятельность военных прокуроров с помощью «института согласования», т.е. вопрос о привлечении военнослужащих к уголовной ответственности за воинские преступления согласовывался с соответствующим командованием. Кроме того, отдельные недобросовестные чиновники пытались использовать в своих интересах партийную зависимость военных юристов, входивших в партийно-политические структуры Вооруженных Сил. В настоящее время, когда «институт согласования» упразднен и органы прокуратуры департизированы, военные прокуроры вправе руководствоваться только конституционными принципами законности.
Сложная социально-экономическая ситуация в стране, обострение криминогенной обстановки в войсках позволяют сделать вывод о том, что дальнейшее развитие системы военной прокуратуры должно осуществляться в условиях сохранения ее прокурорско-следственным составом статуса военнослужащих. Иное решение неизбежно повлечет за собой разрушение жизнеспособной, эффективно действующей и оправдавшей себя в течение длительного времени в самых различных ситуациях системы прокурорского надзора за исполнением законов в Вооруженных Силах и других воинских формированиях.
Прежде всего необходимо учесть, что в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» военные прокуроры осуществляют свои функции независимо от командования и органов военного управления. Все они назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. И только ему подчинены и подконтрольны. Поэтому вывод о ведомственной зависимости военных прокуроров является не более чем мифом.
Следует также иметь в виду, что организация прокурорского надзора за исполнением законов в воинских частях и учреждениях специфична, поскольку основывается на изучении деятельности специальных объектов и служб (внутренняя, караульная, пограничная, боевое дежурство и т.д.), регламентируемой особым образом. Эти особенности проявляются в процессе надзорных мероприятий, выражающихся в отстаивании прав военнослужащих и членов их семей, защите экономических интересов воинских частей и органов военного управления, борьбе с коррупцией в среде армейских чиновников и пр. Более 65% уголовных дел, ведущихся органами военной прокуратуры, составляют преступления против военной службы, расследование которых также предполагает особую методику работы. В настоящее время военные прокуратуры действуют в едином правовом пространстве с поднадзорными воинскими коллективами и военнослужащими и вполне владеют складывающейся обстановкой. Имея общий с остальной массой военнослужащих менталитет, понимая их проблемы и трудности, решая все организационные вопросы при прямых и непосредственных контактах с военнослужащими и командованием, офицеры военных прокуратур действуют оперативно и с достаточно высокой эффективностью. Хорошие результаты в борьбе с преступностью дает координационная работа, которая главным образом основывается на активном и тесном взаимодействии и сотрудничестве военных прокуратур и поднадзорного командования, чему в немалой степени способствует их общий правовой статус.
Лишение офицеров ВП статуса военнослужащих, по нашему мнению, приведет к тому, что значительно уменьшится количество общих точек соприкосновения, произойдет углубление противоречий между «ведомственными» интересами военной прокуратуры и командования и как следствие - снижение уровня взаимодействия последних, уменьшение интенсивности прямых контактов. Все это в конечном счете может способствовать созданию предпосылок к деструктивному (расширяющемуся по мере дальнейшего функционирования систем) разрыву между военной прокуратурой и командованием, что, безусловно, отрицательно скажется на их совместной работе по противодействию преступности и укреплению законности в войсках.
Существует и еще один довод против вывода работников военной прокуратуры из состава ВС РФ. В настоящее время правоохранительную деятельность в войсках на профессиональной основе осуществляют лишь органы военной прокуратуры. В случае изменения статуса военной прокуратуры из структуры Вооруженных Сил и других воинских формирований окажется изъятым единственный профессионально действующий правоохранительный орган и командованию, штабам, органам военного управления придется бороться с криминалитетом в условиях усиливающейся изоляции. Кроме того, в этих условиях военная прокуратура станет все больше дистанцироваться от решения текущих проблем командования, ее работа сведется к надзорным проверкам за исполнением законов в деятельности органов дознания. В результате будет серьезно ослаблен надзор за исполнением законов в войсках, за соблюдением прав и свобод военнослужащих и членов их семей, поскольку военная прокуратура, оказавшись «рядовым» звеном в системе других подразделений Генеральной прокуратуры, станет в основном заниматься решением общих для всех территориальных прокуратур задач.
В штате военных прокуратур числится свыше 3 тыс. офицеров. Значительная часть военных прокуратур и прокурорско-следственных участков дислоцируется в отдаленных регионах с неблагоприятными климатическими условиями (Курилы, Камчатка, Магадан и пр.). Многих из офицеров военных прокуратур от увольнения и переезда на родину удерживают лишь льготы и права, которые они имеют как военнослужащие. В случае лишения этих работников (более 50%) статуса военнослужащих большинство из них расторгнут контракты. Заполнить образовавшиеся вакансии удастся лишь ценой значительных усилий и средств в течение длительного времени.
Нельзя не учитывать и различные подходы к комплектованию кадрового состава военных и территориальных прокуратур. Военные прокуратуры в отличие от территориальных в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» комплектуются физически здоровыми лицами, годными к воинской службе и способными переносить ее тяготы и лишения. Если же работники военной прокуратуры не будут иметь статуса военнослужащих, комплектование станет осуществляться в соответствии с общими правилами трудового законодательства, что негативно скажется на способности прокуратуры качественно и оперативно решать надзорные задачи в армейских условиях.
Существующая связь с Министерством обороны и различными воинскими формированиями позволяет органам военной прокуратуры, входящим в организационно-штатные структуры Вооруженных Сил и других войск, своевременно и качественно обеспечивать надзор за законностью, как в мирное, так и в военное время. О мобильности органов ВП, их способности к оперативному развертыванию и качественной работе в экстремальных ситуациях, эффективному решению самых сложных задач в условиях быстроменяющейся военно-политической обстановки свидетельствуют примеры организации деятельности военных прокуратур в годы Великой Отечественной войны, в Афганистане и на Северном Кавказе.
Так, созданная в ходе предыдущей военной кампании в Чечне (1994- 1996) Межрегиональная кавказская прокуратура не смогла справиться с возникшими в этом региона: проблемами обеспечения законности и борьбы с преступностью, в то время как работа военной прокуратуры получила высокую оценку Генерального прокурора РФ. На основании директивы Генерального штаба ВС РФ в течение всего двух суток в Грозном была развернута военная прокуратура, которая немедленно приступила к активной работе. Такая оперативность стала возможной лишь благодаря существующей системе финансирования и материально-технического обеспечения военных прокуратур, позволяющей осуществить одновременное организационно-мобилизационное развертывание и выдвижение к заданным.рубежам органов военной прокуратуры и войск в боевой обстановке.
Вывод военных прокуратур из состава Вооруженных Сил и лишение ее работников статуса военнослужащих повлечет необходимость создания в системе военных прокуратур самостоятельных служб, непосредственно решающих проблемы их обеспечения, осуществления взаиморасчетов с поставщиками, производства финансовых операций и т.д. Такая реорганизация, безусловно, экономически невыгодна для государства, поскольку приведет к увеличению штата технического персонала, расходов на его содержание, созданию новых мест хранения имущества и техники (склады, хранилища, гаражи и пр.). Особые трудности возникнут при решении этих вопросов в отдаленных районах с тяжелыми климатическими условиями, а также в местах дислокации военных прокуратур за пределами Российской Федерации.
В перечне аргументов против изменения существующего статуса военной прокуратуры следует отметить необходимость реорганизации действующей в настоящее время системы подготовки кадров. Сегодня военных юристов готовит Военный университет, который имеет отличную базу, высококвалифицированный профессорско-преподавательский состав и обеспечивает своевременное пополнение военной прокуратуры хорошо подготовленными специалистами. Предполагаемые кардинальные изменения приведут к тому, что это высшее военное учебное заведение, существующее в России с конца XIX века, будет ликвидировано и отлаженный механизм подготовки прокурорско-следственных кадров, осуществляющих надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах и других воинских формированиях, окажется разрушен.
Вместе с тем нельзя не признать, что сегодня назрела необходимость совершенствования структуры военной прокуратуры путем исключения лишних звеньев и максимального использования возможностей территориального принципа правового обеспечения поднадзорных войск, но при строгом сохранении существующей численности ВП. Это обусловлено крайне незначительным количеством оперативного состава военных прокуратур (0,1% войск), усилением негативных процессов в обеспечении законности и правопорядка в войсках, общей тенденцией повышения регулятивной роли правовых норм, а также требованием судебной реформы значительно активизировать участие военных прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве. Кроме того, задача усиления военных прокуратур может возникнуть в связи с сохранением сложной политической обстановки на Северном Кавказе, в приграничных с Афганистаном районах и в других «горячих точках».
В качестве одного из направлений дальнейшего развития органов прокуратуры следует рассматривать оптимизацию системы распределения компетенций территориальных и специализированных прокуратур. Применительно к военной прокуратуре решение данной проблемы будет обеспечено, если военные прокуроры установят надзор не только за всеми категориями лиц, имеющих статус военнослужащих, но и за предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых тесно связана с вопросами обороны, военной реформы, правами военнослужащих и пр. Таким образом, развитие военной прокуратуры должно осуществляться не путем изменения ее статуса и коренной ломки налаженного механизма материального обеспечения, а в результате дальнейшего совершенствования деятельности военных прокуроров в интересах обеспечения высокой боеготовности войск и совершенствования системы их взаимодействия.
Первоочередными задачами этого процесса являются следующие: совершенствование организационно-аналитической работы для предупреждения (профилактики) правонарушений в войсках; создание высокопрофессионального следственного аппарата; улучшение работы по поддержанию государственного обвинения в условиях судебной реформы; повышение эффективности правозащитных функций военной прокуратуры, надзорного сопровождения реформирования войск, борьбы с распространением в войсках организованной преступности, коррупции, наркомании и с неуставными проявлениями.
Это позволит военным прокурорам, используя весь спектр полномочий, более настойчиво и последовательно добиваться реального улучшения правопорядка, своевременного выявления и устранения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защиты стратегических интересов государства в сфере экономики в процессе реформирования войск.
