Научно-методические особенности разработки государственной программы вооружения
Военная мысль № 4. 2004г.
Научно-методические особенности разработки государственной программы вооружения
Генерал-майор В.М. БУРЕНОК,
доктор технических наук
БУРЕНОК Василий Михайлович родился 19 июня 1957 года в Черниговской области. Окончил Калининградское высшее инженерное училище (1979), вечернее отделение Московского института электронного машиностроения (1984) и высшие курсы Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации (1997). Службу проходил в 46 ЦНИИ, занимая последовательно должности от младшего до главного научного сотрудника. С марта 2002 года - начальник 46-го Центрального научно-исследовательского института Министерства обороны РФ.
В НАСТОЯЩЕЕ время научная и управленческая работа по формированию Государственной программы вооружения на 2006-2015 годы (ГПВ-2015) вступила в ответственную фазу, суть которой состоит в подготовке организационных, практических и методологических решений, призванных обеспечить разработку проекта программы к концу 2004 года.
ГПВ-2015 будет третьей российской программой вооружения. Первая - Государственная программа вооружения на 1996-2005 годы (ГПВ-2005), утвержденная Президентом РФ в ноябре 1996 года, не была выполнена ни по одному из ее основных показателей: объемам ассигнований, срокам выполнения НИОКР, объемам поставок в войска вооружения и военной техники (В ВТ). Причин тому несколько.
Во-первых, не подтвердился макроэкономический прогноз Минэкономики России ежегодного роста валового внутреннего продукта (ВВП) на 5-7%, положенный в основу ГПВ-2005. В реальности в 1996-1997 годах темпы роста были отрицательными, а в 1998-1999 годах составили около 2%.
Во-вторых, произошли изменения «правил игры» в процессе выполнения ГПВ-2005. При ее разработке планировались отчисления на статью бюджета «Национальная оборона» в размере от 3,6 до 5,2% от ВВП (на правоохранительную деятельность соответственно от 1,71 до 2,48%). Однако в начале 1998 года распоряжением Президента РФ объем отчислений был уменьшен до 3,5% (реально ассигнования планировались на уровне 2,3-2,8%, на правоохранительную деятельность - около 1,4%). В результате объемы финансирования государственного оборонного заказа (ГОЗ) оказались в 2-3 раза меньше запланированных объемов.
В-третьих, фактическое финансирование ГОЗ осуществлялось в объеме в 2-3 раза меньше плановых (бюджетных) показателей. Остальные ассигнования переносились в виде долгов в ГОЗ последующих лет. Причем оплата зачастую производилась денежными суррогатами (векселями, налоговыми освобождениями и т.п.), имеющими реальную стоимость 50-60% от номинальной.
Попытки разработчиков в этих условиях обеспечить сохранение системы приоритетов, заложенных в ГПВ-2005, привели к распылению средств, увеличению сроков выполнения НИОКР, сокращению объемов поставок ВВТ, снижению темпов переоснащения войск, отходу от принципа сбалансированности систем (комплектов) вооружения организационно-штатных формирований. Снижение финансирования НИОКР и уменьшение объемов заказов на поставки ВВТ крайне отрицательно сказались на состоянии предприятий оборонной промышленности.
Государственная программа вооружения на 2001-2010 годы (ГПВ-2010) разрабатывалась в условиях экономической стабилизации в стране. Макроэкономический прогноз, заложенный в ее основу, оказался достаточно устойчивым в целом (по крайней мере, на сегодняшний день). Объемы финансирования развития системы вооружения, выделенные на реализацию государственных оборонных заказов в 2001-2003 годы, в целом соответствуют аналогичным показателям ГПВ-2010. Сохраняется и соответствие номенклатуры проводимых работ, сроков их выполнения, объемов финансирования, т.е. можно говорить о том, что вторая ГПВ оказалась намного устойчивее первой и является реальной базой для формирования ежегодных ГОЗ. Помимо уже отмеченной экономической стабильности в стране это свидетельствует о преодолении всеми участниками разработки и реализации ГПВ сложных организационных и экономических проблем, создании научно-методической базы, адекватной новым экономическим и военно-политическим реалиям.
Первой и одной из важнейших проблем, преодоление которой существенным образом сказалось на улучшении качества исполнения ГПВ-2010, является создание организационных основ для перехода к системе единого заказчика. Базисом формируемой единой системы заказов и поставок ВВТ общего назначения всех силовых министерств и ведомств является единая система заказов и поставок ВВТ ВС РФ, введенная в действие с января 2002 года. В 2002 году значительно (более чем в два раза) сокращено количество генеральных заказчиков в Министерстве обороны, что облегчило процесс планирования, управления и контроля исполнения ГОЗ.
Вторая проблема - развитие научно-методической и материально-технической базы, обеспечивающей обоснование ГПВ и ГОЗ применительно к новым военно-политическим и экономическим условиям - также в основном решена научно-исследовательскими организациями МО РФ. Необходимо дальнейшее совершенствование этой базы с учетом планируемого изменения структуры содержания новой ГПВ. С этой целью в 2002 году начальником вооружения - заместителем министра обороны РФ утвержден «Порядок взаимодействия НИО МО при обосновании предложений в плановые документы развития ВВТ различной глубины прогноза».
Разработка ГПВ-2015 ведется с учетом утвержденных Президентом РФ в марте 2003 года основ военно-технической политики.
Одной из важнейших задач, связанных с разработкой ГПВ-2015, является формирование исходных данных как отправной точки для принятия решений в области развития системы вооружения. Система исходных данных подразделяется на следующие блоки: макроэкономические, оперативно-стратегические, военно-технические и технико-экономические.
Что касается макроэкономических исходных данных, определяющих прогноз развития экономики Российской Федерации, а также объемы средств, выделяемых из государственного бюджета на национальную оборону, то здесь ведущая роль принадлежит Министерству экономического развития и торговли.
Оперативно-стратегические исходные данные разрабатываются под руководством Генерального штаба ВС РФ. В них отражаются источники угроз национальной безопасности России и возможные сценарии их развития, а также перечень задач, которые должны решать ВС РФ, состав и основное вооружение армий потенциального противника, структура, состав и численность Вооруженных Сил Российской Федерации. К формированию этих данных подключены ведущие военные организации, занимающиеся оперативно-стратегическими вопросами применения Вооруженных Сил, а также «потребители» - органы военного управления и НИО МО, использующие эти данные при обосновании предложений в ГПВ.
Формированием военно-технических исходных данных занимается управление начальника вооружения (УНВ) ВС РФ совместно с заказывающими управлениями МО РФ и научно-исследовательскими институтами. Эти данные включают объемы затрат на развертывание и поддержание в боеготовом состоянии частей и соединений ВС РФ, направления создания новых видов В ВТ в РФ и за рубежом и др. Особое место при этом отводится результатам оценки технического состояния вооружения и военной техники, находящихся в войсках. В этой работе накопилось очень много проблем. В результате сокращения органов управления, ответственных за техническое обеспечение войск, учет вооружения ведется некачественно, сведения, поступающие в центр, содержат ошибки и не могут без дополнительных уточнений использоваться для принятия решений по техническому обеспечению войск. Решить данные проблемы без автоматизации процессов сбора, передачи и обработки информации невозможно. Поэтому в настоящее время развернута активная работа по созданию единой автоматизированной сети сбора данных о техническом состоянии ВВТ на базе автоматизированных систем управления войсками, проводятся эксперименты по сбору и обработке данных в автоматизированном режиме. Следует, однако, отметить, что говорить об успешном завершении этой работы можно будет только после оснащения автоматизированными рабочими местами всех войсковых органов технического обеспечения.
Разработку технико-экономических исходных данных, характеризующих возможности промышленности по разработке, производству и ремонту вооружения и военной техники, Минобороны будет проводить совместно с Минпромнауки России, агентствами по оборонным отраслям промышленности, организациями и предприятиями оборонно-промышленного комплекса.
Содержание ряда документов ГПВ-2001 будет существенным образом уточнено и соответственно изменены процедура и методология их формирования. Особо необходимо упомянуть такой документ, как «Основные направления развития вооружения и военной техники». Помимо определения номенклатуры перспективного вооружения, военной и специальной техники, количественных значений их характеристик предстоит совместно с агентствами по оборонным отраслям промышленности и предприятиями оборонной промышленности установить, насколько технически и технологически «оборонка» готова к созданию такого В ВТ, какие проблемы по техническому и технологическому перевооружению промышленности предстоит решить, какие материальные и финансовые затраты для этого потребуются. Возможно, в процессе работы придется уточнять некоторые решения в области развития ВВТ.
Новое в ГПВ-2015 состоит также в том, что в ней предполагается практически полностью учесть затраты на весь жизненный цикл вооружения и военной техники: разработку, производство, эксплуатацию и ремонт, строительство объектов под монтаж вооружения (мероприятия по утилизации в ГПВ не включаются и входят в федеральную целевую программу промышленной утилизации). Это существенно влияет на объем проводимых организационных и технических мероприятий по формированию программы, требует развития и уточнения существующей научно-методической базы.
В этой связи необходимо отметить, что включение в ГПВ-2015 мероприятий и затрат на техническое обеспечение эксплуатации ВВТ требует пересмотра многих положений существующей системы планирования, финансово-экономического обоснования, контроля исполнения и целевого финансирования мероприятий технического обеспечения эксплуатации ВВТ ВС РФ.
В настоящее время планирование мероприятий технического обеспечения эксплуатации ВВТ осуществляется в службах вооружения воинских частей, соединений и объединений, военных округов и флотов, видов и родов войск Вооруженных Сил, в главных и центральных управлениях МО РФ и ГШ ВС РФ. При этом формируются сводные годовые и перспективные планы.
Проблема в том, что эти планы не поступают (как предусмотрено действующим порядком их формирования и исполнения) в УНВ ВС РФ, являющееся головным органом по разработке ГПВ. Кроме того, затраты на эксплуатацию ВВТ осуществляются примерно по двум десяткам статей сметы расходов МО (на поставки ГСМ, ЗИП, материальных средств и документации, на обучение личного состава, содержание парков, хранилищ и т.д.). В настоящее время УНВ ВС РФ контролирует распределение затрат только по одной статье сметы расходов МО, которая не охватывает всех потребностей в финансировании мероприятий эксплуатации ВВТ. Не сформирован и действенный механизм контроля полноты и целевого характера использования ассигнований по этой статье расходов, не завершено формирование методического аппарата обоснования требуемых объемов и распределения выделяемых лимитов ассигнований.
Таким образом, включение мероприятий и затрат на эксплуатацию ВВТ в государственные программы вооружения, обоснование объемов этих затрат, контроль полноты и целевого характера использования ассигнований станут возможными после проведения необходимых организационных мероприятий, изменения действующей нормативной базы планирования, обоснования и контроля исполнения планов технического обеспечения эксплуатации ВВТ, разработки необходимой научно-методической базы.
Для этого необходимо решить следующие задачи:
включить аппарат УНВ ВС РФ в систему планирования, обоснования и контроля исполнения сводных годовых и перспективных планов технического обслуживания, эксплуатации, ремонта и боевой подготовки;
пересмотреть действующий порядок классификации расходов МО на финансирование мероприятий эксплуатации ВВТ, определенный приказом МО СССР 1990 года, в целях обеспечения комплексного охвата всех видов затрат на эксплуатацию ВВТ и пересмотр порядка распределения финансовых средств по этим статьям;
сформировать в УНВ ВС РФ систему учета наличия, состояния, движения, режима эксплуатации образцов ВВТ по всей номенклатуре в объеме номерного учета, а также базы данных по текущим ценам на ЗИП, материальные средства, комплектующие, ГСМ, ремонт, перевозки и методической базы учета удельных затрат на годовое содержание каждого образца ВВТ в зависимости от режима его эксплуатации, в том числе по отдельным составляющим затрат (на ГСМ, содержание зданий и сооружений, обучение и содержание персонала, на инструмент, ЗИП и т.д.), разработать и внедрить средства автоматизации расчетов эксплуатационных затрат;
усовершенствовать систему мониторинга обеспеченности технологическими и материальными средствами, боеготовности, укомплектованности квалифицированным персоналом и производственных возможностей войсковых ремонтных органов, обеспеченности до установленных нормативов и эшелонирования запасов материальных средств, используемых для восстановления техники в войсках;
разработать методические и программные средства краткосрочного и среднесрочного прогнозирования параметров технического состояния парка ВВТ (в зависимости от вариантов финансирования технического обслуживания, войскового ремонта, режимов эксплуатации ВВТ) для обоснования разрабатываемых планов эксплуатации ВВТ с учетом имеющихся потребностей и выделенных лимитов ассигнований;
разработать действенные организационные меры контроля полноты выполнения плановых мероприятий и целевого использования выделенных ассигнований.
Существенно возрастающая сложность разработки ГПВ не снимает задачу обеспечения ее высокого качества, и прежде всего соответствия номенклатуры и объемов разрабатываемой и производимой техники потребностям Вооруженных Сил, сбалансированности в развитии ударных и обеспечивающих средств, нацеленности создаваемого научно-технического задела по перспективному вооружению на безусловное решение задач в войнах будущего и т.д.
Для этого необходимо решить ряд проблем.
Первая - нормативное и методическое обеспечение процесса формирования ГПВ. На сегодняшний день отсутствует постоянно действующий нормативный документ, определяющий порядок разработки программных документов, касающихся военно-технического обеспечения ВС и других силовых структур, в том числе ГПВ и ГОЗ. Этот документ необходимо утвердить решением Правительства РФ. Проект его уже разработан, но требует уточнения в связи с утверждением основ военно-технической политики РФ. Такой документ должен стать составной частью системы документов по военному строительству в Российской Федерации, устанавливающих порядок централизованного программно-целевого планирования технического обеспечения обороны и безопасности ВС РФ и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при его реализации.
Принятый в декабре 2002 года Государственной Думой РФ Федеральный закон «О техническом регулировании» отменил со второго полугодия 2003 года действие Законов РФ «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг». Новый Закон существенным образом меняет порядок и правила деятельности в сфере регламентации требований к создаваемому ВВТ, а также работам и услугам, осуществляемым в рамках ГОЗ. Министерству обороны РФ, предприятиям и организациям промышленности в ближайшем будущем предстоит решить ряд сложных проблем по нормативному, организационному и методическому обеспечению деятельности в данной области.
Положения, нормы и требования указанного Закона в корне изменяют
организационную структуру и принципы функционирования государственной системы стандартизации, меняются статус нормативных документов по стандартизации, процедуры их ведения, применения, обновления и отмены. На первом этапе реорганизации в условиях высокой степени неопределенности возникает угроза утраты части фондов отраслевых стандартов на оборонную продукцию, можно ожидать также и временного снижения качества работ по стандартизации, особенно в части постановки ВВТ на серийное производство, обеспечения массовой модернизации существующего парка военной техники. Для уменьшения указанных рисков и реализации положений Закона «О техническом регулировании» МО РФ целесообразно взять на себя ответственность в вопросах формирования и проведения государственной политики и организацию работ в области стандартизации оборонной продукции в Российской Федерации. При этом МО РФ должно иметь право утверждать и официально издавать национальные военные стандарты, правила и рекомендации, которые предлагается ввести взамен существующих нормативных документов по стандартизации оборонной продукции (ГОСТов, ОСТов и т.п.).
Требуется перевести фонд документов в области стандартизации оборонной продукции (государственные и отраслевые стандарты на оборонную продукцию, разработанные до 01.07.2003 года) в федеральную собственность. МО РФ с участием заинтересованных организаций в настоящее время ведет подготовку «Сводного перечня документов в области стандартизации оборонной продукции, действующих в Российской Федерации». Проведение этих работ позволит в переходный период (до 2007 года) сохранить существующий фонд документов по стандартизации оборонной продукции, а в дальнейшем перевести их в статус национальных военных стандартов, правил или рекомендаций в области стандартизации оборонной продукции.
Крайне важным представляется вопрос нормативно-методического обеспечения процесса ценообразования на продукцию военного назначения. При переходе к рыночным условиям существовавшая ранее нормативная и методическая база утратила свое значение из-за того, что процесс установления цен на закупаемые исполнителями НИОКР сырье и материалы практически вышел из-под контроля федеральных органов. Зарплата рабочих и служащих даже на одном предприятии стала резко дифференцированной, а на разных предприятиях - напрямую зависеть от имеющегося портфеля заказов, что лишило смысла использование ранее применявшегося методического подхода, базировавшегося на стабильных нормативах. В этих условиях заказывающие органы, не имея методического аппарата, адаптированного к современным условиям, зачастую руководствуются теми оценками, которые предлагают организации-разработчики, экспертными оценками или соображениями простого обеспечения выживания предприятий. Результатом этого стало либо необоснованное завышение стоимости работ, либо заведомо недостаточное финансирование.
Работа в этом направлении уже начата. В УНВ ВС РФ разработан ряд методик в области ценообразования и контрактной системы заказов продукции военного назначения, которые установленным порядком утверждены и разосланы органам военного управления для использования в работе. Эта работа будет продолжена с целью создать межведомственные методики прогнозирования контрактных цен на продукцию оборонного назначения. Для этого потребуется активное взаимодействие с Министерством экономического развития и торговли, Министерством науки, промышленности и технологий особенно на этапе согласования и утверждения таких методик.
Еще одним шагом в области прогнозирования цен на оборонную продукцию является разработка каталога технико-экономических показателей создания ВВТ, в котором будут представлены ожидаемые цены на закупаемые образцы и научно-техническую продукцию, в том числе усредненные данные по видам и типам техники с разбивкой по отдельным этапам работ.
Вторая проблема - обеспечение при реализации ГПВ планового маневра средствами для повышения эффективности управления реализацией ГПВ. Это может быть достигнуто за счет создания легитимного механизма формирования в рамках ГПВ резервного фонда, а для снижения неблагоприятного воздействия на процесс реализации ГПВ случайных факторов - и страхового фонда. Для этого потребуется разработка положения о резервном и страховом фондах, формируемых в рамках плановых документов по развитию вооружения, военной и специальной техники. Такое положение целесообразно было бы утвердить на уровне Правительства России.
Третья проблема - подготовка полигонно-испытательной базы Министерства обороны к всесторонней проверке нового вооружения и военной техники, создаваемых в рамках завершающихся опытно-конструкторских работ. Оборудование полигонов устарело, их техническое оснащение не соответствует номенклатуре и- сложности испытательных работ, требующихся при проверке перспективной техники. Эта проблема становится фактором сдерживания поставок новой техники в войска. Необходима оптимизация системы полигонов, их техническое перевооружение, проводимое на основе единой технической политики, формирование межвидовых испытательных полигонов. Планирование этих мероприятий должно осуществляться в рамках подготовки новой программы и, более того, стать ее частью.
Подводя итог, можно отметить, что стремительное старение ВВТ, находящегося в войсках, необходимость поддержания технической готовности системы вооружения и переоснащения Вооруженных Сил и других войск РФ требуют принятия сложных и ответственных решений. Их реализм и адекватность всецело будут определяться всесторонностью и глубиной научного обоснования, многоаспектной экспертизой со стороны опытных специалистов.
В материалах этого номера используются «старые» названия министерств и ведомств.
