О специфике управления военным имуществом
ВОЕННАЯ МЫСЛЬ 10/2006, стр. 45-53
О специфике управления военным имуществом
Капитан юстиции запаса Н.А. КРЮКОВ
С ПЕРЕХОДОМ экономики государства на рыночные рельсы и построением новых для России гражданско-правовых отношений особое значение приобретает решение комплекса вопросов, связанных с управлением военным имуществом, как особого вида государственной деятельности.
В своем программном послании Федеральному собранию 26 мая 2004 года Президент Российской Федерации В.В. Путин особо отметил, что «...в армии и других силовых ведомствах накоплено огромное имущество. И оно также нуждается в оценке и эффективном управлении». Действительно, имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и организаций является материальной основой их боевой и мобилизационной готовности, качественное и количественное состояние этого имущества напрямую влияет на состояние обороноспособности и безопасности государства.
Отечественный опыт красноречиво свидетельствует о том, что правовая неурегулированность имущественных отношений и безразличие к состоянию военного имущества приводит к бесхозяйственности и расточительности. Несмотря на сокращение численности Вооруженных Сил, количество земельных участков и недвижимого имущества, находящегося в ведении Минобороны России, не уменьшается. Так, по состоянию на 1 января 2002 года в ведении военного ведомства находились земельные участки общей площадью 16 млн га (около 15 га на одного военнослужащего), причем за последние пять лет площадь участков увеличилась на 200 тыс. га. Кроме того, на балансе министерства находится более 200 тыс. объектов казарменно-жилищного фонда общей площадью около 144 млн м2 (около 130 м2 на одного военнослужащего).
Государство не может решать проблемы управления находящимся в его владении военным имуществом на интуитивной основе, используя метод проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.
Во-первых, результаты процесса управления военным имуществом влияют на судьбы многих людей, определяя безопасность, уровень жизни и многие другие человеческие ценности.
Во-вторых, военное имущество охватывает огромное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами.
В-третьих, реализация права государства на военное имущество осуществляется через функционирование системы управления военным имуществом.
В-четвертых, военное имущество отличается большим организационным и правовым многообразием, предназначено для использования в самых разнообразных направлениях: защита государства, создание материальных благ, обслуживание социальной инфраструктуры, военное управление.
Поэтому управление военным имуществом должно основываться на специальной методике, включающей в себя порядок его структуризации в целях выделения однотипных групп объектов, описание задач целей и методов управления ими, определение критериев эффективности управления.
Современное состояние этого вопроса характеризуется как полным отсутствием в отечественной военной науке сколько-нибудь разработанной теории, так и явным недостатком опыта реального использования возможностей военного имущества органами государственной власти и военного управления.
На основе анализа известных отечественных разработок по управлению государственным и корпоративным имуществом и исследований по рассматриваемой проблеме установлено, что перечисленные методики обладают существенными ограничениями, значительно снижающими возможность их применения в отношении военного имущества.
Во-первых, они не учитывают специфику военного имущества как особого вида государственного имущества.
Во-вторых, они не учитывают специфику субъектов управления - органов военного управления, а также порядок взаимоотношений между ними.
В-третьих, оценка эффективности управления имуществом в существующих методиках основана на оценке финансовых выгод, получаемых собственником от использования имущества, и не учитывает некоммерческий характер использования военного имущества.
Поэтому при разработке собственной методики управления недвижимым военным имуществом как составной части военного имущества использовались методы аналогии, адаптации и устранения недостатков в известных методиках.
Процесс управления недвижимым военным имуществом должен быть эффективным, т. е. осуществляться таким образом, чтобы затраты на его содержание и управление соответствовали определенному уровню финансовых издержек в процессе использования и экономическим показателям результативности выполнения государственных функций и задач. Для этого в процессе управления необходимо применять некий набор методов и приемов управления, которые в совокупности составляют единую методологию управления военным имуществом.
Военное имущество обладает удивительным свойством - одновременно являться источником расходов и доходов. Полноценно функционирующее имущество приносит его собственнику доход, а не вовлеченное в оборот, лишнее имущество становится обузой для собственника. Отсюда следует, что военное имущество нуждается в эффективном управлении.
Прежде всего необходимо выделить то главное, существенное, что позволяет отделить исследуемые отношения от других общественных отношений, т. е. субъекты и объекты управления военным имуществом.
Субъектами управления военным имуществом являются государственные органы, осуществляющие управление в этой сфере общественных отношений, а также объединения, соединения, воинские части и хозяйствующие юридические лица, наделенные военным имуществом в порядке, установленном действующим законодательством.
Объектом общественных отношений, т. е. тем, по поводу чего возникают отношения между его субъектами, выступает военное имущество: во-первых, как совокупность определенных экономических отношений; во-вторых, как конкретный результат административной и хозяйственной деятельность субъектов этих отношений; в-третьих, как реально существующие материальные объекты.
Хозяйствующие юридические лица и воинские части являются объектом управляющих воздействий субъектов государственного управления, а система управления военным имуществом характеризуется строго определенной иерархической структурой построения, в которой следует выделить несколько уровней: государственный (Президент и Правительство РФ); федералъный (Минобороны России); региональный (военный округ, флот), местный (объединения, соединения и воинские части).
Экономические отношения материального создания, распределения, использования (реализации) и списания (утилизации) военного имущества во многом определяют специфику, характер и содержание субъектно-объектных зависимостей в системе государственного управления военным имуществом и тем самым то особенное, что отличает государственно-управленческие отношения этой сферы от других.
Принципы и методы управления военным имуществом должны учитывать как некоммерческий характер его использования, так и коммерческий интерес его реализации и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных бюджетных средств, направляемых на эти цели. Исходя из этого можно сформулировать четыре основных принципа управления военным имуществом: комплексный подход в принятии управленческих решений по военному имуществу, или интегрированность системы управления военным имуществом с общей системой управления государственной (федеральной) собственностью; подчиненность стратегическим целям развития государства, т. е. нацеленность принимаемых решений по военному имуществу, на перспективу и достижение общих результатов, намеченных в принятой стратегии экономического развития государства; гибкость управления, т. е. допустимость краткосрочных отклонений от принятой стратегии с учетом складывающейся обстановки во внешней среде и конъюнктуры на рынке; системный подход к принятию управленческих решений по военному имуществу, т. е. учет фактора времени, полученных результатов от ранее выполненных проектов, а также прогноз будущих тенденций в динамике рынка, темпов инфляции и других показателей внешней среды.
Методы управления военным имуществом должны учитывать специфику субъекта управления и могут быть разделены на административные, экономические, нормативно-правовые, организационные.
Процессы управления, как правило, имеют циклический характер, поскольку для решения любой задачи необходимо накопить информацию и проанализировать ее, выработать решение и спланировать работы, поставить задачи подчиненным и организовать их деятельность, проконтролировать результаты, подвести итоги и обобщить полученный опыт для решения следующих задач. Отмеченная особенность процессов управления позволяет выделить цикл управления как единую совокупность и последовательность процессов управления, обеспечивающих решение конкретной задачи.
С учетом специфики процесса управления военным имуществом детализированная функциональная модель цикла управления военным имуществом (ЦУВИ), на наш взгляд, может иметь следующий вид (рис.).
Модель цикла управления военным имуществом
На первом этапе ЦУВИ определяются цели и критерии решения конкретно поставленных задач по использованию военного имущества. Цель управления - обеспечение выполнения Вооруженными Силами задач по обороне государства и решение социально-экономических проблем военнослужащих, создание благоприятной среды для их проживания. Процесс управления военным имуществом направлен на решение следующих основных задач: комплексное обеспечение боевой и мобилизационной готовности воинских частей и соединений, а также создание условий для решения социально-экономических проблем военнослужащих; совершенствование нормативно-правовой базы управления имуществом, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление этим имуществом; вовлечение в гражданский оборот неиспользуемых военных объектов недвижимости и различных видов имущества, повышение эффективности использования военного имущества; введение экономически обоснованных нормативов на эксплуатацию и содержание военного имущества; оптимизация структуры военного имущества, особенно недвижимого.
На втором этапе ЦУВИ необходимо осуществить процедуру инвентаризации и учета военного имущества, являющуюся важнейшей формой контроля его сохранности и целевого использования.
Для военных организаций нормативно определено ежегодное проведение инвентаризации и проверки использования имущества совместно с Росимуществом и его территориальными управлениями. Вместе с тем правительство обязало балансодержателей ежегодно до 15 августа проводить инвентаризацию и направлять в федеральные органы исполнительной власти перечни недвижимого военного имущества, подлежащего высвобождению. Если в первом случае объекты, подлежащие высвобождению, определяются по итогам инвентаризации с одновременными проверками компетентными федеральными органами исполнительной власти, то во втором случае - балансодержателями, во многих случаях заинтересованными в сохранении объектов за собой и не несущими никакой ответственности за принимаемые решения в данной области. Неучастие Росимущества и его территориальных органов в проведении инвентаризации недвижимого военного имущества, закрепленного за организациями Минобороны России, создает условия для бесконтрольного распоряжения им.
Процедура инвентаризации может быть представлена в виде комплекса последовательных мероприятий, основная цель которых - внесение военного имущества (например, здания казармы) в единый централизованный банк данных о военных объектах недвижимости и определение возможных вариантов их использования.
Войсковой (корабельный) учет позволяет контролировать качественное состояние, движение и сохранность материальных средств, законность, целесообразность и эффективность их использования.
Результатом инвентаризации и учета военного имущества является Федеральный кадастр недвижимости (ФКН), представляющий собой единую систему федерального учета объектов недвижимости и прав на них. Это отправная точка процесса управления, формирующая предпосылки для закрепления объектов за конкретными воинскими частями и военными организациями, а также для определения вариантов дальнейшего использования имущества.
Следующим этапом цикла является оценка стоимости и правового положения объектов военного имущества. Стоимостная оценка, характеризующая качественное состояние имущества, является важнейшим инструментом планирования и служит ориентиром принятия управленческих решений.
В настоящее время достаточно острой проблемой является оценка недвижимого военного имущества, несмотря на то что утверждены стандарты оценки. Следует отметить, что точность результатов оценки в значительной степени зависит от применяемых методов и подходов. Однако существующие стандарты сами по себе не придают оценочной деятельности необходимой конкретности и определенности.
Исходя из данных, полученных на этом этапе, возможно внести соответствующие дополнительные данные в ФКН и определить методы управления военным имуществом.
Далее необходимо провести закрепление объектов за конкретными воинскими частями и военными организациями, а также организовать их эффективное использование. Собственником имущества, находящегося в пользовании воинских частей, является государство в лице Правительства Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации может делегировать министерствам и ведомствам определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности. От имени государства выделение имущества и его учет осуществляют Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).
Учет федерального имущества осуществляется в заявительном порядке и привязан к юридическим лицам, однако единственное юридическое лицо в многоуровневой системе органов военного управления - Минобороны России - в федеральный реестр не включено. Вместе с тем заявительный порядок означает, что гарантия учета объектов федеральной собственности в реестре обеспечивается лишь в случае заинтересованности балансодержателя в их передаче в аренду, высвобождении, реализации или какой-либо иной форме отчуждения, требующей наличия выписки из реестра. Если заинтересованность отсутствует, объект может длительное время находиться вне реестрового учета, что для объектов военного недвижимого имущества является правовым препятствием для решения вопроса его высвобождения (особенно для объектов незавершенного строительства).
Государственная регистрация прав недвижимого имущества по состоянию на 1 мая 2003 года произведена лишь по 38 объектам недвижимости Минобороны России, что составляет 0,02 % от их общего количества. Основными причинами невключения заявленного имущества в реестр являются отсутствие оформленных регистрационных документов, технических паспортов и кадастрового учета объектов.
8 настоящее время Росимуществом проводится работа по закреплению права оперативного управления объектов федеральной собственности за жилищно-эксплуатационными организациями (К.ЭЧ, эксплуатационные комендатуры, ЖЭК) Минобороны России. Работа призвана облегчить контроль со стороны собственника за сохранностью и использованием федерального имущества, находящегося в ведении организаций Минобороны России. Однако в реестр внесено не более 50 % объектов, несмотря на то что работа проводится более шести лет. Следует также отметить, что часть недвижимого имущества вообще не заявляется балансодержателями для учета в реестре.
Практика давно доказала, что успех в управлении собственностью во многом зависит от систематического планирования и прогнозирования, которые должны базироваться на выработанной стратегии (концепции) управления военным имуществом на определенную перспективу с учетом финансовых возможностей.
Процесс планирования вариантов использования военного имущества осуществляется, основываясь на следующих основных принципах: непрерывность планирования, т. е. должны разрабатываться долгосрочные (10-15 лет), среднесрочные (3-4 года) и краткосрочные (годовые) планы; научность, т. е. планирование должно осуществляться, опираясь
на достоверную информацию и с использованием научно проверенных методов; нацеленность планов на рациональное использование всех видов имущества и достижение максимальной экономической отдачи от использования плана; принцип ведущих звеньев и соблюдения приоритетности в реализации; принцип взаимной увязки и координации, т. е. планирование должно охватывать весь имущественный комплекс в целях обеспечения сбалансированности его использования.
Выбору варианта использования военного имущества предшествует его структуризация в целях выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. По нашему мнению, их следует разделить на три группы по степени значимости и функциональному назначению.
Первая группа - объекты, предназначенные для непосредственного обеспечения обороны и безопасности: полигоны; аэродромы; танкодромы; причалы (стационарные, плавучие), навигационное оборудование (маяки, знаки, плавучее ограждение, бочки), военные городки и другие военные объекты.
Вторая группа - объекты, обеспечивающие экономическое поддержание и развитие военного потенциала страны: военные заводы и предприятия; военные объекты электроэнергетики; склады, парки, мастерские, подъездные железнодорожные пути и т. д.
Третья группа - объекты, позволяющие государству реализовать функции по проведению централизованной социальной политики в отношении военнослужащих и гражданского населения: военные учреждения и организации здравоохранения; военные высшие и средние специальные учебные заведения; военные учреждения культуры, искусства и др.
Программа управления военными объектами, по нашему мнению, должна состоять из трех разделов - приобретение, использование и реализация имущества. Кроме того, она должна быть жестко увязана с разработкой федерального бюджета, прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на очередной год. Эта программа должна органично вписываться в систему текущего бюджетного планирования и интегрироваться с перспективным финансовым планом на предстоящие годы.
Возможности военных организаций и воинских частей по распоряжению закрепленным имуществом крайне ограничены. Распоряжается имуществом исключительно собственник в лице своих уполномоченных органов. Основными вариантами использования объекта военного имущества могут быть: продажа военного имущества; сдача в аренду; передача в управление. Общим основанием для планирования проведения любого из перечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта военного имущества. Основным критерием выбора варианта является максимальный доход от реализации того или иного варианта использования объекта военного имущества.
Следующим этапом ЦУВИ является прогнозирование результатов практической деятельности по использованию военного имущества. В целом прогнозирование представляет собой научно обоснованное предвидение развития социально-экономических и научно-технических тенденций.
Прогнозирование в рамках ЦУВИ - это, по сути, нахождение наиболее вероятных и перспективных путей использования имущества, а также определение того, как это скажется на показателях боевой, мобилизационной готовности и экономических результатах хозяйственной деятельности воинской части. В целом прогнозирование включает в себя: установление объекта прогноза; выбор метода прогнозирования; разработку самого прогноза и его верификацию (вероятностную оценку).
Очередным этапом ЦУВИ являются практические действия, т. е. реализация запланированных мероприятий. Однако этому этапу должна предшествовать независимая финансовая экспертиза. В заключении экспертов должны учитываться необходимость, целесообразность и эффективность выбранного мероприятия. На наш взгляд, целесообразно реализовывать запланированные мероприятия в виде следующего алгоритма: подготовка военного имущества к дальнейшему использованию в соответствии с планом мероприятий; проведение открытого конкурса по приобретению запланированных прав; заключение договора на реализацию прав с победителем конкурса; передача прав на объект военного имущества победителю конкурса.
Этап измерения результатов практических действий важен для получения статистических данных, характеризующих эффект реализации принятых управленческих решений. Достоверность и объективность полученных результатов гарантируют от последующих управленческих промахов.
Этап контроля и сравнения полученных результатов с прогнозом заключается в проведении мероприятий и действий, направленных на мониторинг текущего состояния объектов военного имущества, правильности и законности их использования, принятия решений по недобросовестному использованию объектов военного имущества. Систематический контроль и анализ (сравнение результатов) позволяет оперативно выявлять негативные стороны в ЦУВИ и своевременно принимать действенные меры по выходу из сложившейся ситуации. Поэтому этому этапу должно уделяться самое пристальное внимание.
Самым сложным и трудоемким этапом является накопление, обработка и экономическая оценка всех результатов использования военного имущества, и особенно недвижимости. И здесь возникает вопрос об определении эффективности управления военным имуществом как особым видом государственного имущества.
Согласно традиционному определению эффективность есть соотношение между полученным результатом (прибылью) и затраченными ресурсами по содержанию конкретного объекта. Эта оценка необходима должностным лицам для руководства повседневной деятельностью, для оперативного и стратегического планирования дальнейшей судьбы объекта, разработки бюджета, она, наконец, позволяет собственнику в лице государства контролировать деятельность управляющего субъекта. Экономической наукой рекомендуется использовать две концепции. Это концепция управления финансовыми потоками (cash flow), основанная на росте прибыли от управления, и концепция портфеля собственности, основанная на совокупном росте стоимости государственного имущества, входящего в данный портфель.
При оценке эффективности управления военным имуществом его собственником - Российской Федерацией прежде всего следует учитывать ее государственные (публичные) функции - обеспечение обороны и безопасности, защита государственной границы и т. д. Это изначально не предусматривает получение от его использования дохода, так как при реализации этих функций военные организации несут значительные затраты.
Таким образом, при оценке эффективности управления военным имуществом учитываются критерии эффективности некоммерческого (в целях реализации государственных функций) и коммерческого использования имущества.
Эффективность некоммерческого управления имуществом (ЭнКУИ) определяется с точки зрения достижения целей деятельности, т. е. фактом производства заданного количества определенной государством продукции (работ, услуг) при соблюдении установленных социальных и иных стандартов (нормативов) и обеспечении определенного уровня издержек в процессе производства.
Эффективность коммерческого управления имуществом (ЭКУИ) определяется как отношение финансовых результатов к затратам или затрат к финансовым результатам и выражается в доходах, под которыми понимаются как поступления в бюджет, так и увеличение стоимости имущества. ЭКУИ напрямую связана с уровнем услуг, который возможно обеспечить при данных ресурсах.
Правовой основой для такого подхода к оценке эффективности деятельности является Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий».
Критерии оценки используются в трех главных целях: для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов деятельности управляющего субъекта (государственных служб).
При оценке эффективности управления военным имуществом предлагается использовать следующие критерии: экономические показатели результативности выполнения государственных функций и задач; достигнутый уровень финансовых издержек в процессе использования; степень сохранности и улучшения состояния используемого имущества; возможность использования имущества по двойному назначению.
Формирование указанных показателей и соотношения их значимости с точки зрения эффективности использования может осуществляться индивидуально для каждого объекта военного имущества.
Таким образом, последний этап управления военным имуществом должен завершаться принятием соответствующего управленческого решения по использованию конкретного объекта военного имущества.
По нашему мнению, предложенный цикл управления военным имуществом является наиболее приемлемым способом реализации всех функций органов военного управления как лица, осуществляющего определенные правомочия в отношении данного имущества. Грамотная и четкая реализация всех этапов цикла для всех видов военного имущества позволит, на наш взгляд, повысить эффективность использования военного имущества.
Применение данной методики на практике позволит стимулировать деятельность органов военного управления, так как обеспечит соответствующим государственным органам адекватную современным условиям систему контроля за управлением имуществом, а также послужит инструментарием для осуществления стратегического и повседневного управления военным имуществом. Предложенные подходы к управлению военным имуществом могут быть без существенных адаптации использованы всеми органами военного управления. Вопросы формирования эффективного управления военным имуществом должны стать приоритетными при реализации стратегии военной реформы.
Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004.
Бюллетень Счетной платы Российской Федерации № 6, 2004.
Бандурин В.В., Кузнецов В.Ю. Управление государственной собственностью в условиях переходной экономики. М.: Наука и экономика, 1999. С. 151.
Бандурин А.В., Дроздов С.А., Кушаков С.Н. Проблемы управления корпоративной собственностью. М.: БУКВИЦА, 2000. С. 160.
Далее в статье под военным имуществом будет пониматься недвижимое военное имущество (прим. авт.).
Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. М.: Юридическая литература, 1976. С. 19.
Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. № 775, п. 7.
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 623, п. 5.
Постановление Правительства Российской Федерации от 06.07.2001 г. № 519.
Приложение 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом».
Постановление Правительства РФ от 03.07.1998 г. № 696.
Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации от 09.04.2004 г. № 11 (381). С. 6.
Собрание законодательства Российской Федерации. № 15. 2002. С. 1440.
