Военно-промышленный курьер 10.2005г. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
«Военно-промышленный курьер» №10.2005г.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ
Дмитрий КОС
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОМУ УПРАВЛЕНИЮ ОБОРОННЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ АЛЬТЕРНАТИВЫ НЕТ
Принятие президентом Российской Федерации принципиального решения о создании Объединенной авиастроительной корпорации с особой остротой высветило проблему несовершенства нормативно-правовой базы функционирования оборонно-промышленного комплекса страны
Не случайно вслед за заседанием Госсовета РФ по реформированию авиационной промышленности последовало обсуждение вопросов государственного регулирования и управления ОПК в Совете Федерации и Государственной Думе. Важность государственного регулирования существенно возрастает в связи с началом реализации масштабных проектов реформирования и реструктуризации оборонных отраслей, осуществляемых по следующим основным направлениям: коммерциализация (акционирование) и приватизация государственных предприятий, концентрация и диверсификация производства, совершенствование системы государственных заказов. Главные цели реформ: приведение научно-производственной и технологической базы ОПК в соответствие с реальными потребностями обороны и повышение эффективности государственных оборонных расходов.
В соответствии с мировой практикой жесткому государственному регулированию подвергаются разработка, производство, техническая эксплуатация, модернизация и утилизация вооружений, оружейный экспорт, поддержание мобилизационных мощностей промышленности и мобилизационная подготовка экономики, а также процессы реформирования, реструктуризации и концентрации военного производства. Особое внимание уделяется защите прав собственности на результаты интеллектуальной деятельности в оборонной сфере, регулированию процессов концентрации производства (слияния и поглощения компаний) и недопущению чрезмерной зависимости от иностранного капитала.
МЕХАНИЗМЫ ГОСРЕГУЛИРОВАНИЯ
Основным механизмом государственного регулирования является детально проработанная нормативно-правовая база функционирования военно-промышленных компаний, военных отделений крупных промышленных корпораций и контрактации военного производства, начиная с лицензирования основных видов деятельности в отношении продукции военного назначения и заканчивая регулированием взаимоотношений государства с бизнесом в условиях экономической мобилизации.
В ходе приватизации предприятий европейского ОПК большое внимание уделяется сохранению государственного контроля над деятельностью частных компаний с точки зрения обеспечения интересов национальной безопасности. В конце 1990-х гг. в приватизации французской государственной аэрокосмической компании "Аэроспасьяль" выразили желание участвовать концерны "Бритиш аэроспейс" (Великобритания) и "Даймлер-Крайслер аэроспейс" (Германия), однако крупный пакет акций "Аэроспасьяль" (33%) был предложен национальной финансово-промышленной группе "Матра-Лагардер". Государство оставило за собой 48% акций, что позволяет ему оставаться фактическим хозяином объединения "Аэроспасьяль-Матра".
Более того, сохранив статус "первого акционера" (наличие "золотой" акции), правительство Франции будет иметь возможность контролировать операции со стратегическими активами, прежде всего в области ядерных средств поражения, даже при условии консолидации группой "Матра-Лагардер" контрольного пакета акций объединения. Располагая фактически 45,8% акций самолетостроительной компании "Дассо Авиасьон", государство имеет 55% голосов в ее руководстве: нескольким членам административного совета, назначаемым правительством, предоставлено по два голоса. В кораблестроении и производстве вооружения для Сухопутных войск правительство ограничилось акционированием государственных компаний, оставив в своем распоряжении 100% их акций. Мало того, государственная компания "ЖИАТ Эндюстри" приобрела в 1996-1999 гг. ряд французских и бельгийских частных оружейных фирм, таких как "Манюрен", "Эрсталь" и "Механик Крезо Луар".
В Великобритании в государственной собственности остались предприятия атомной промышленности. Благодаря наличию "золотой" акции правительство сохранило контроль над корпорациями "БАЕ системз", "Дженерал электрик" и "Роллс-Ройс" и способно в полной мере влиять на принятие решений по таким важным вопросам, как назначение топ-менеджеров высшего звена, продажа стратегических активов, сокращение производственных мощностей или перепрофилирование производства.
Не случайно в рамках европейской аэрокосмической и оборонной корпорации EADS функционируют по сути самостоятельные французское, немецкое и испанское отделения, которые являются не столько филиалами корпорации в отдельных странах, сколько представителями своих стран в оборонном секторе EADS. Ключевая роль национальных отделений связана с вопросами обеспечения национальной безопасности, прежде всего в плане защиты прав собственности на оборонные технологии, и гарантиями получения государственных заказов по национальным программам вооружения. В отличие от входящей в состав корпорации компании "Эрбас индастри", выпускающей авиалайнеры по заказам гражданских авиакомпаний, основными клиентами оборонного сектора EADS являются правительства Франции, Германии и Испании. Вполне естественна в этом плане фактическая независимость от европейской корпорации целого ряда компаний, в акционерном капитале которых EADS формально участвует. Так, несмотря на то, что корпорации принадлежит 44% консорциума "Еврофайтер", реальное влияние EADS на производство истребителей минимально. Реальные рычаги управления остаются у правительств Великобритании, Германии, Италии и Испании: политическое руководство программой осуществляет Межправительственный комитет, при котором функционирует Совет национальных директоров по вооружению; исполнительным органом является формируемое министерствами обороны стран-партнеров Координационное агентство (рис. 1).
Рис. 1. Структура управления межгосударственной программой "Еврофайтер-2000".
О модном ныне в России частно-государственном партнерстве, предполагающем совместное финансирование программ вооружения государством и промышленностью, речь не идет - правительства полностью финансируют НИОКР и закупки истребителей EF-2000. Не ставится в качестве определяющей цель обеспечение экономически эффективного бизнеса. Вопреки экономической логике в каждой из стран-партнеров созданы мощности по окончательной сборке боевых самолетов и авиационных двигателей при планируемых темпах суммарного производства до 60-80 истребителей в год, что вполне под силу одному сборочному заводу в английском городе Уортон или немецком Манхинг-Ингольштадт. Для сравнения, два сборочных завода компании "Эрбас индастри" (в Тулузе и Гамбурге) ежегодно собирают около 300 магистральных авиалайнеров. В целом, очевидно стремление ведущих государств Европы сохранить независимость в области производства критически важных систем вооружения.
Правительства жестко контролируют структурные изменения в военно-промышленных компаниях, особенно если в них участвует иностранный капитал. Так, в Великобритании согласно закону "О промышленности" 1975 г. правительство имеет право запрета на приобретение иностранцами британских компаний, если сделка противоречит национальным интересам. Минобороны вправе требовать, чтобы в состав правления компаний, находящихся в собственности иностранцев, входили представители государства. Может быть выдвинуто условие, чтобы в руководстве компании не было иностранных граждан, имеющих право принимать ответственные решения, затрагивающие оборонные интересы. Минобороны запрещает передачу секретной информации иностранным физическим и юридическим лицам. Процесс слияний военно-промышленных компаний и концентрации производства регулируется законами "О справедливой торговле" 1973 г. и "О конкуренции" 1980 г.
В США окончание второго этапа реструктуризации оборонного сектора промышленности ознаменовалось в 1998-1999 гг. запретом Минобороны и Минюста на покупку корпорацией "Локхид Мартин" компании "Нортроп Грумман". Корпорации "Дженерал дайнемикс" было запрещено приобретение компании "Ньюпорт Ньюс шипбилдинг". Прежде всего это было связано с проблемой чрезмерной монополизации производства и опасениями Минобороны по поводу того, что дальнейшие слияния крупных корпораций - головных подрядчиков военного ведомства - могут привести к окончательной ликвидации конкуренции в оборонном бизнесе и существенному удорожанию закупаемой по государственному заказу продукции с одновременным снижением ее качества.
Во Франции реорганизация и слияния стратегических компаний становятся предметом парламентских слушаний, завершающихся принятием соответствующих законодательных актов. В Германии подобные вопросы решаются Министерством обороны и требуют одобрения Комитетом бундестага по обороне, в особо важных случаях выносятся на уровень Совета безопасности страны.
Важнейшим элементом системы государственного регулирования военного производства является контрактная деятельность национальных министерств обороны, основным принципом которой является обеспечение свободной конкуренции. Важным вопросом контрактной политики является охрана прав на интеллектуальную собственность, возникающую в результате выполнения оборонных заказов. В государственных контрактах на выполнение НИОКР подрядчик, как правило, наделяется правом собственности на полученные в ходе выполнения заказа результаты интеллектуальной деятельности (технологии, "ноу-хау" и т. д.). Однако для использования подрядчиком интеллектуальной собственности оборонного характера вне рамок государственного заказа требуется специальное разрешение правительства, получающего в свою очередь полное право распоряжаться этой собственностью в интересах обеспечения национальной безопасности. По контрактам, выполняемым в рамках межгосударственных программ вооружения, охрана прав на интеллектуальную собственность осуществляется на основе международного права и соответствующих межправительственных соглашений.
Для регулирования мобилизационной подготовки экономики используется так называемое "чрезвычайное" законодательство, наделяющее государство широкими правами по контролю деятельности стратегически важных компаний вне зависимости от формы собственности не только в военное, но и в мирное время.
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВОЕННЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ
В дополнение к существующим механизмам государственного регулирования правительства развитых стран Запада имеют и надежные механизмы прямого управления военным производством, важнейшими из которых являются программно-целевое управление программами приобретения вооружения и военной техники (на весь срок реализации проектов) и собственно текущее бюджетное финансирование государственных программ вооружения.
Ответственность за организацию военного производства возлагается на национальные министерства обороны, которые, собственно, и отвечают за организацию и финансовое обеспечение военных НИОКР и производственных программ. Отношения министерств обороны с промышленностью строятся на контрактной основе. Для реализации крупных проектов министерствами обороны и заинтересованными видами вооруженных сил создаются специальные уполномоченные органы. Так, в ходе реформы аппарата генерального уполномоченного Минобороны Франции по вооружению (начальника вооружения Вооруженных Сил) в 1998 г. было введено в действие новое руководство реализацией программ вооружения, в соответствии с которым управление программами приобретения ВВТ осуществляется директорами проектов, в подчинение которым выделяются ответственные сотрудники аппарата генерального уполномоченного. Создающиеся таким образом дирекции программ составляют совместно с представителями штабов заинтересованных видов Вооруженных Сил и промышленных компаний объединенные команды программ, ответственные за весь жизненный цикл систем вооружения. Команды программ занимаются разработкой тактико-технических требований, оценкой стоимости, организацией НИОКР, производства и испытаний вооружения и военной техники, отвечают за соблюдение сроков поставок, обеспечение качества продукции и обслуживание в войсках. Реформа системы приобретения вооружения нацелена главным образом на формирование эффективной закупочной политики, сокращение стоимости создаваемой техники и сроков ввода ее в строй и, в конечном счете, на рост конкурентоспособности Франции на мировом рынке оружия.
В Великобритании для приобретения конкретных систем вооружения создаются объединенные группы по управлению проектами на весь период их реализации, начиная с разработки концепции и проведения НИОКР до снятия с вооружения и утилизации. Помимо специалистов заинтересованных видов Вооруженных Сил и управлений Минобороны в состав групп входят и представители подрядчика.
В целом, государственное управление военным производством распространяется на формирование государственной политики в области развития научно-производственной базы и оборонных технологий, эффективное расходование бюджетных средств, выделяемых по государственному заказу, усиление позиций на внешних рынках, контроль качества военной продукции и повышение рентабельности военно-промышленных компаний.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ОПК РОССИИ
В России реформирование ОПК началось в 1991 г. фактически вне рамок нормативно-правового поля. Буквальное следование лозунгу "Разрешено все, что не запрещено законом" привело к ликвидации крупных производственных объединений, разрыву связей между сборочными предприятиями и профильными КБ, попаданию в зависимость от зарубежных конкурентов или банкротству целого ряда стратегически важных предприятий второго и следующих уровней кооперации. Ликвидировав советскую систему управления, государство лишилось реальных рычагов регулирования подчас стихийно протекающих процессов.
Эффективная работа предприятий отечественного ОПК практически невозможна сегодня без кардинального пересмотра нормативно-правовой базы, особенно в области государственной поддержки и функционирования формируемых интегрированных структур. Для сложившихся в стране реальных условий деятельности оборонных предприятий, характеризуемых переходом к рыночным условиям хозяйствования и наличием мощного государственного сектора, оптимальной представляется трехуровневая система управления (с четким разделением функций):
Первый уровень - уровень государственного управления.
Второй уровень - уровень корпоративного управления в рамках создающихся интегрированных структур, принимающих на себя избыточные функции государства.
Третий уровень - непосредственное управление на предприятиях.
На государственном уровне решаются следующие основные задачи:
1. Формирование и реализация военно-технической политики государства.
2. Разработка и внедрение эффективных механизмов государственного регулирования и программно-целевого управления оборонным производством.
3. Поддержание обоснованного реально необходимого уровня производственных мощностей.
4. Формирование и реализация долгосрочных государственных программ вооружения. Программно-целевое управление оборонным производством в рамках конкретных программ вооружения.
5. Всесторонняя государственная поддержка.
6. Обеспечение унификации и стандартизации вооружения и военной техники.
7. Формирование единой системы обеспечения качества продукции.
8. Реализация прав по распоряжению результатами интеллектуальной деятельности в области военной продукции и продукции двойного назначения.
9. Организация военно-технического сотрудничества с зарубежными странами.
10. Создание условий равноправной интеграции в мировую экономику, привлечение крупных инвестиций стратегических партнеров и инвесторов.
11. Организация подготовки инженерно-технического персонала требуемых специальностей в государственных вузах и в учреждениях системы профтехобразования.
12. Обеспечение социально-экономической стабильности в оборонно-промышленном комплексе.
Задачи, решаемые на корпоративном уровне (корпорация, холдинг):
1. Формирование и реализация стратегии развития корпорации, основных производственных отделений (бизнесов) и предприятий.
2. Консолидация финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов на приоритетных направлениях деятельности. Подписание контрактов с заказчиками, госпосредником и смежниками.
3. Реструктуризация и санация предприятий (ликвидация дублирующих служб и производств, избыточных физически и морально устаревших мощностей), диверсификация производства. Качественное обновление научно-производственной базы ОКБ и серийных заводов. Приобретение необходимых активов.
4. Привлечение к финансированию коммерческих проектов разработки и производства высокотехнологичной продукции гражданского назначения финансовых ресурсов отечественного и зарубежного бизнеса.
5. Внедрение единой системы обеспечения качества продукции.
6. Обеспечение надежного послепродажного обслуживания поставленной заказчику продукции.
7. Включение результатов интеллектуальной деятельности в хозяйственный оборот.
8. Формирование и обеспечение реализации социальной политики на предприятиях корпорации (холдинга).
Задачи, решаемые на уровне предприятий:
1. Реализация стратегии корпорации в области разработки и производства профильной продукции, внедрения передовых технологий, повышения качества выпускаемой продукции, диверсификации и рентабельности производства.
2. Качественное выполнение гособоронзаказа и работ по линии ВТС.
3. Реализация социальной политики.
Сложившаяся в Минобороны России система заказов и ценообразования на закупаемую продукцию и услуги слабо ориентирована на функционирование в условиях рыночной экономики. В кратчайшие сроки необходимо обеспечить законодательные основы реформирования системы государственных заказов в плане перехода к программно-целевому долгосрочному планированию, особенно в отношении авиационных и военно-морских вооружений, программы приобретения которых растягиваются на 20 и более лет. Планирование основных параметров приоритетных программ приобретения вооружения и военной техники, включая сроки, количество закупаемых образцов, общую стоимость НИОКР и закупок, должно осуществляться как минимум на период до 2025 г.
Следует отказаться от порочной практики многовариантности государственной программы вооружения, обеспечить полноценное государственное финансирование и придать ГПВ статус федерального закона. Планирование работ на один год не позволяет оптимизировать финансирование, организацию и планирование работ на серийных заводах и предприятиях-смежниках, что ведет к удорожанию работ, затягиванию сроков исполнения заказов и снижению качества продукции. В связи с этим настоятельно требуется ввести практику детализации росписи бюджетных средств по приоритетным программам вооружения как минимум на 5 лет, заключения пятилетних контрактов заказчика с головными исполнителями и выдачи головным исполнителям бюджетных полномочий на подписание контрактов со смежниками на тот же срок. В конечном счете, требуется построение принципиально новой системы управления оборонными проектами и потребными для их реализации ресурсами с существенным ростом ответственности Минобороны России и видов Вооруженных Сил. В частности, очевидна необходимость создания сводных дирекций программ вооружения новых поколений с включением в них ответственных представителей Минобороны, заинтересованных видов Вооруженных Сил и промышленности.
6
