НА СЛУЧАЙ 'ЧАСА ИКС'
«ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КУРЬЕР» №1.2006 Г.
НА СЛУЧАЙ "ЧАСА ИКС"
Павел БРУНТАЛЬСКИЙ
ВООРУЖЕННЫЕ СИЛЫ РФ БУДУТ БОРОТЬСЯ С ТЕРРОРИЗМОМ НА ОСНОВЕ СПЕЦИАЛЬНОГО ЗАКОНА
В ближайшее время Государственная Дума намерена рассмотреть во втором чтении проект Федерального закона "О противодействии терроризму". В нем прописывается ряд положений, которые выглядят достаточно ново. Например, впервые в истории России предусматривается применение Вооруженных Сил в борьбе с терроризмом. Концепция документа одобрена президентом Владимиром Путиным, и закон, как надеются его разработчики, будет принят. Об этом в интервью "ВПК" рассказывает один из основных его авторов - заместитель председателя думского комитета по безопасности Анатолий КУЛИКОВ.
ЛИЧНОЕ ДЕЛО
КУЛИКОВ Анатолий Сергеевич
Родился 4 сентября 1946 г. Окончил Орджоникидзевское военное училище МВД им. С.М. Кирова, Военную академию им. М.В. Фрунзе, Военную академию Генерального штаба ВС СССР. Занимал должности главнокомандующего Внутренними войсками МВД России, министра внутренних дел РФ. Генерал армии. Доктор экономических наук. Действительный член Академии социальных наук, действительный член Академии военных наук, действительный член Академии естественных наук России. Заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по безопасности, член Комиссии ГД по рассмотрению расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной безопасности РФ, член Комиссии ГД по противодействию коррупции.
- Анатолий Сергеевич, судя по тому, что будущий новый закон нов не только по названию, но и по содержанию, следует полагать, что ныне действующий закон "О борьбе с терроризмом", принятый в 1998 году, безнадежно устарел...
- Действительно, время показало, что надо менять законодательство, регламентирующее сферу борьбы с терроризмом. Это уже давно заметили не только мы, думцы, занимающиеся законотворчеством, но и простые граждане. И особенно необходимость в новом законе стала ощущаться в последние годы. Почему? Потому что мы, россияне, как и весь мир, оказались застигнутыми врасплох новой угрозой, каковой является терроризм. Позволю себе сделать краткий экскурс в историю. Ведь что происходило? Мы готовились к ядерной войне. И именно под третью мировую войну готовили Вооруженные Силы, заказывали технику, обучали личный состав. Но она началась совершенно не так, как предполагалось. И мир к ней оказался не готов. Единичные террористические акты стали системными. Лишь тогда начали появляться первые законы. Но терроризм за последние годы стал еще более организованным, он стал международным, и сладить с ним можно только общими усилиями. Теперь это ясно всем. Крупные террористические акты с середины 1990-х годов совершались по всему миру: в Великобритании, Израиле, Ираке, Испании, России, США, Франции, Японии: Стало видно, что действующее законодательство по борьбе с терроризмом несовершенно. И, скажем, в той же Великобритании закон о борьбе с терроризмом приняли раньше, в России это было сделано позже - в 1998 году.
Но сегодня наш закон "О борьбе с терроризмом" как раз по сути своей не отвечает той цели, которую мы хотели бы достичь в борьбе с этим страшным явлением. Потому что он предусматривает применение лишь тех субъектов этой борьбы - в основном это специальные службы, - которые борются исключительно со следствием, то есть со свершившимся террористическим актом.
- А с понятием, что такое терроризм, вы определились? Ведь, насколько известно, в международной законодательной базе нет этого определения.
- Это правда. Лига наций еще в 1931 году поставила перед собой задачу дать определение терроризму. Увы, утекло много воды, созданы новые международные структуры, но ни Евросоюз, ни ООН не могут прийти к единому мнению, что же такое терроризм, и вряд ли придут. По этому вопросу вообще сколько людей, столько и мнений. Мы, авторы закона "О противодействии терроризму", с нашей точки зрения, нашли свое определение. Мы значительно упростили и сузили понятие "терроризм". Оно стало значительно меньше того, что было в прежнем законе. А в нем - больше машинописной страницы. С этим прежним определением не только простому человеку, но и специалисту было трудно разобраться.
В этом, так называемом понятийном аппарате, мы вообще все предусмотрели, вплоть до социальной защиты и возмещения вреда от терроризма. В том числе и что такое поддержка терроризма.
В проекте закона мы очень подробно рассмотрели борьбу с финансированием этой "чумы ХХI века". Вплоть до конфискации имущества и замораживания счетов. Мы определили режимы террористической опасности, контртеррористической операции и чрезвычайного положения.
- Кстати, введение этих дополнительных режимов было предметом очень серьезной дискуссии в СМИ. Вы пошли навстречу "пожеланиям" прессы?
- Режимы о чрезвычайном положении (об этом есть закон) и о контртеррористической операции не вызывали сомнений. Дискуссия возникла вокруг введения режима террористической опасности, в рамках которого предусматриваются некоторые ограничения конституционных прав человека в тех случаях, когда невозможно иными способами проверить полученную информацию. Например, в период проведения театрализованного представления в Тушино, на Васильевском спуске или еще где-то поступает информация о том, что ожидается террористический акт. Для таких случаев и был предусмотрен ряд ограничений прав человека. Против этого есть возражения, и сегодня я не могу сказать, что этот режим будет оставлен в проекте закона.
Также мы не акцентируем особо вопросы деятельности СМИ во время проведения контртеррористической операции. Мы предусматриваем и возможность аккредитации, и обязанность руководителя такой операции информировать общественность о ходе ее проведения. Все остальные ограничения мы намерены включить в закон о СМИ.
- В чем "стержневой смысл" разработанного комитетом по безопасности проекта закона?
- Мы посчитали, что здесь речь нужно вести прежде всего о том, чтобы заблаговременно организовывать и проводить мероприятия, которые бы исключали условия для проявления терроризма, сделали терроризм бессмысленным. Что имеется в виду? Возьмем северокавказские республики. Там 70% безработицы, особенно среди молодежи. Это почва для терроризма. Это позволяет за 100 долларов легко завербовать любого мальчишку, который бы установил фугас в указанном ему месте и нажал на кнопку. То есть отсутствие рабочих мест и возможности учиться после окончания школы, работы с молодежью, а также влияние подобных и других факторов и порождает ту социальную базу, которую использует сегодня терроризм. Все это предусматривает комплекс мер, которые нужно принять, в том числе законодательно. Вот мы и посчитали, что стране нужен закон, который бы шире толковал и предусматривал эти меры - в порядке превентивных, предупредительных мер.
- Изменено и название будущего закона...
- Рабочая группа с участием представителей всех наших исполнительных органов и ученых специалистов пришла к выводу, что слово "противодействие" - это более широкое, объемное понятие, которое предусматривает и профилактику предупреждений, и непосредственно борьбу с терроризмом. Поэтому проект закона и назвали "О противодействии терроризму".
- То есть противодействовать терроризму с момента принятия закона будет не только, скажем, Федеральная служба безопасности или Министерство внутренних дел?
- Совершенно верно. Силовики, включая и Вооруженные Силы, - это субъекты борьбы. Субъекты же противодействия - это практически все органы исполнительной власти, законодатели, другие ветви, которые бы могли каждый на своем уровне и сообща влиять на эту предупредительную работу.
- Но когда всех много и каждый по-своему влияет, получается, как в известной басне о раке, лебеде и щуке...
- В применении к закону "О противодействии терроризму" этого не получится. Потому что для координации обозначенной предупредительной работы будет создан антитеррористический орган. В проекте закона он назван Федеральной антитеррористической комиссией. Это, правда, еще не окончательное название. Сегодня есть разные точки зрения на него, есть, например, предложение назвать этот рабочий орган Антитеррористическим национальным комитетом. Дело не в нюансах названия, а в том, чтобы этот орган в своем содержании был именно координирующим.
- В чем будет состоять эта координация?
- Во главе данной комиссии или комитета будет стоять назначенный указом президента руководитель в ранге председателя правительства, вице-премьера или кто-то из руководителей федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в качестве основного для борьбы с терроризмом. Этот главный координатор будет персонально нести ответственность за то, чтобы своевременно проводилась аналитическая работа, мониторинги, анализы, подготовка предложений не только в части, касающейся планирования и использования сил и средств на случай "часа Икс" террористического акта, но и в плане предупредительных мер. Я имею в виду ту же борьбу с безработицей, организацию мест для учебы в тех регионах, где эта проблема особенно высвечивается и составляет социальную базу для роста терроризма.
Далее. При этом органе будет создаваться оперативный штаб, который этот же руководитель и будет возглавлять. И на случай "часа Икс" (не дай Бог, конечно!) этот штаб автоматически превращается в штаб контртеррористической операции. То есть таким образом от мирного времени предупредительной работы мы - безо всякой паузы - переходим непосредственно к работе по свершившемуся террористическому акту. Как известно, Беслан нам показал, что такая пауза недопустима и непростительна! Это чревато большой потерей времени, а упущенное время - это увеличение числа жертв. С другой стороны, то, что произошло недавно в Нальчике, доказывает, что это направление абсолютно верное. Президент своим указом создал региональные оперативные штабы, группы управления во главе с подготовленными специалистами, которые, даже не имея пока такого четкого закона, дали тогда положительный результат. То есть сработала созданная система управления. Она, может быть, еще несовершенна, нюансы в локализации действий террористов были, но тем не менее все, что было предусмотрено заранее, оправдало себя весьма показательно. И сейчас мы эту систему закрепляем законодательно.
- В Беслан, как помнится, приехали сразу несколько руководителей силовых ведомств, а потом нельзя было понять, кто же руководил операцией по спасению детей...
- В этом смысле в законе "О противодействии терроризму" руководитель антитеррористической операции несет персональную ответственность как за подготовку, так и за проведение такой операции. Это тоже мы считаем принципиальным вопросом, поскольку безответственность как раз и чревата отрицательными последствиями. Отсутствие спроса порождает такую безответственность. Этого не должно быть, и с этим согласились и правительство, и президент.
- В проекте закона впервые прописывается применение армии в борьбе с терроризмом, причем как на суше, так и на воде, и в воздухе. Расскажите, пожалуйста, подробнее.
- Вооруженным Силам в проекте данного закона посвящена целая глава. В ней предусматриваются условия, при которых Вооруженные Силы будут применяться для пресечения терроризма, чего ранее никогда не было предусмотрено.
Так, они будут применяться для пресечения террористических акций во внутренних морских водах и в территориальном море России и для пресечения террористических акций, направленных на объекты морской производственной деятельности, расположенные на континентальном шельфе России. Ими также будет оказываться содействие в обеспечении безопасности национального морского судоходства. Новым законом им будет разрешено бороться с проявлениями терроризма и в подводной сфере.
Своими средствами Вооруженные Силы будут пресекать полеты в воздушном пространстве России самолетов, нарушивших ограничения и запреты на полеты, установленные соответствующим порядком. Если, конечно, есть основание полагать, что нарушение таких ограничений и запретов создает опасность нападения на объекты России. Сам же этот порядок определяется уполномоченным органом в области обороны, который осуществляет полное государственное регулирование использования воздушного пространства. Военная авиация или другие средства будут также пресекать полеты воздушных судов, захваченных террористами.
- Однако до сих пор на законодательном уровне продолжается дискуссия, каким порядком будет позволено сбивать самолеты, захваченные террористами. Закон как-то регламентирует такие "нюансы"?
- В первом варианте проекта мы предусмотрели все, включая дежурного генерала Генерального штаба, дежурных по Центральным командным пунктам родов войск и видов Вооруженных Сил. Предполагается, что все это - на основе принимаемого закона - будет расписано постановлениями правительства и ведомственными приказами. Соответствующее постановление правительства на этот счет будет готовить Министерство обороны, и там будет все предусмотрено, кто как должен действовать с получением соответствующего сигнала - какой командующий, какой генерал, самостоятельно или с докладом... Конечно, при ограниченном времени ответственное решение должно приниматься самостоятельно.
- А каков вообще будет уровень принятия решения о применении армии? Каждый раз свое "добро" должен будет давать президент страны - Верховный главнокомандующий, или он делегирует эти полномочия, скажем, секретарю Совета безопасности, министру обороны?
- Дело в том, что в проекте закона "О противодействии терроризму" предусматривается применение Вооруженных Сил для борьбы с террористами как внутри России, так и за ее пределами. Так вот, решение о применении армии за пределами нашей страны в соответствии с этим законом принимается президентом... А то помните, в Панкисском или Кодорском ущельях Грузии были применены боевые вертолеты, а кто их применил, так и осталось неизвестным: все пожимали плечами и отказывались признавать. Потому что не было закона о таком применении. Согласно проекту закона, такое решение будет принимать президент.
А если Вооруженные Силы необходимо применить внутри страны: Утвержденный президентом закон и расчеты, которые будут сделаны заблаговременно, являются основанием для этого, то есть дополнительное решение президента уже не требуется.
- Предусматривается ли создание каких-то контртеррористических подразделений в составе Сухопутных войск или сил флота?
- Нет, этого не предусматривается. Закон и не может этого предусматривать. Но на основании закона будут созданы другие нормативные акты. Допустим, министр обороны посчитает, что в каждом военном округе на базе соединения или части должно быть подготовлено специальное подразделение. Или, предположим, таковые должны быть созданы на базе Воздушно-десантных войск, структур Главного разведывательного управления. А может быть, и на базе каких-то мотострелковых частей и соединений, скажем, разведбата. Это будет зависеть от задач, которые предстоит решать таким подразделениям в каждом конкретном военном округе. Ведь одно дело Сибирский военный округ, другое - Северо-Кавказский.
Видимо, будет создан и утвержден соответствующим порядком перечень этих выделенных подразделений Вооруженных Сил и условия, при которых они будут применяться в борьбе с терроризмом. Эти заранее выделенные силы и средства соответствующим образом тренируются, готовятся: И в "час Икс" командир такого подразделения и его начальники будут четко знать, что именно им делать.
На момент проведения контртеррористической операции эти выделенные подразделения будут подчиняться только руководителю этой операции в пределах тех задач, которые на них возложены. Но это не значит, что командовать, например, мотострелковой ротой будет сотрудник милиции или ФСБ. Командир роты останется со своими людьми, но будет выполнять ту задачу, к которой готовился и которую ему уточнят в "час Икс". Он будет руководить подразделением и нести ответственность за выполнение частных задач в рамках контртеррористической операции.
- Что еще с принятием закона будет "можно" армейским подразделениям в рамках борьбы с террористами?
- Предусматривается возможность применения ими специальных средств, оружия и техники. Такого прежде тоже не было. Этому нас научил опыт. Помните события в Тбилиси 1989 года, когда войска применили специальное средство - раздражающее отравляющее вещество К-51? Это вещество не смертельное, не токсичное, но какой тогда поднялся шум, что это нарушение всего и вся: Теперь подобные вещества можно будет применять на законных основаниях.
- Вы упомянули некие объекты, в случае угрозы которым со стороны террористов будут применяться войска и флот. Что это за объекты?
- Список этих объектов определяется президентом, и перечень этот закрытый. Могу только сказать, что это объекты из сфер жизнеобеспечения, обороноспособности, национальной безопасности, ядерного, энергетического и оружейного комплексов.
- Анатолий Сергеевич, но ведь, по сути, Вооруженные Силы и "без закона" давно уже участвуют в антитеррористической борьбе: одни операции в двух войнах в Чечне чего стоят. Да и более-менее крупных антитеррористических учений, в том числе и международных, порой по десятку в год...
- То, что сегодня происходит, конечно же, ни в какие рамки не вписывается. Да, участие армии во всем этом регламентируется указами президента. Но с точки зрения норм международного права все это не очень здорово. Закон же "О противодействии терроризму", повторяю еще раз, даст правовую основу применения Вооруженных Сил в антитеррористической борьбе. И тогда никакой, скажем, Страсбургский суд и иже с ним структуры не будут упрекать нас в "беззаконии", "подавлении" и прочем.
Закон готов давно, подготовлен ко второму чтению. В середине ноября с его концепцией еще раз ознакомился президент и одобрил его принятие. Но поскольку закон значимый, базовый для других - уголовного кодекса, административного, уголовно-процессуального, об ответственности за легализацию незаконных доходов, закона о СМИ и ряда других, всего их 14, - то мы подготовили пакет изменений в связи с этим нашим базовым законом. Как только во втором чтении мы принимаем этот закон, автоматически пойдут изменения и в другие законодательные документы.
Суждений в отношении статей закона еще много, полемика не завершилась. И это не позволило нам его до сих пор принять. Я не исключаю: содержание некоторых статей еще может претерпеть какие-то изменения, но концептуально закон останется в том виде, в каком имеется сейчас.
- Проект закона "О противодействии терроризму" в части, касающейся применения Вооруженных Сил, - это наше, российское новшество? Или использован зарубежный опыт?
- Давайте рассуждать. Если взять США, то у них вообще нет такого разделения - применение Вооруженных Сил только для отражения агрессии и неприменение их внутри страны. У них в состав Вооруженных Сил входит национальная гвардия, которая находится в оперативном подчинении губернатора штата. И законом предусмотрено, что в случае каких-то массовых беспорядков или групповых неповиновений решением главы штата вводится чрезвычайное положение, и он самостоятельно принимает решение на применение национальной гвардии.
Дело в том, что у России и США разные географические положения. Штаты - это, по сути, островное государство, и вероятность агрессии извне у них сведена к нулю. А вот внутри угрозы быть могут. Россия же сегодня дожила до такого состояния, когда - в силу внешнеполитических факторов - внешняя угроза понизилась (не свелась к нулю), но появился новый агрессор - международный терроризм. И эта угроза очень серьезно влияет на территориальную целостность страны. Таким образом, жизнь показала, что наши Вооруженные Силы нужно применять не только для отражения агрессии, но и внутри государства.
Кстати говоря, мы давно выступили инициативно и предложили, в том числе и США, подготовить унифицированный законопроект. Помнится, после памятного 11 сентября 2001 года уже 21 сентября у нас в Думе был председатель правового комитета конгресса США Курт Велтон, который сказал: "Мы вас три года не слышали, и я вас уверяю, у нас будет унифицированный закон". Мы тогда очень обрадовались и с участием Антитеррористического центра подготовили структуру такого унифицированного закона, обсудили на комитете по безопасности, отправили документ в Вашингтон. Там взялись было за этот единый закон, но начавшаяся война в Ираке поставила на этой работе крест. Потому что президент США Джордж Буш запретил всякие контакты, кроме Госдепа, в том числе по вопросам антитерроризма. И вот только сейчас мы вновь возвращаемся к этому вопросу.
Но время даром не прошло. Антитеррористический комитет серьезно поработал над проектом этого унифицированного закона, и в качестве модельного он был предложен уже по линии СНГ. Но, конечно же, он оказался гораздо шире и объемнее.
